Allo scopo di evitare che la disparità dei regimi nazionali dei depositi doganali determini deviazioni di traffico e di introiti doganali, dovute in particolare alla circostanza che l'immagazzinamento di una merce in detti depositi comporta la non riscossione, per la merce considerata, dei dazi doganali, delle tasse d'effetto equivalente e dei prelievi agricoli, il Consiglio adottava, il 4 marzo 1969, la direttiva 69/74, relativa all'armonizzazione delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti il regime dei depositi doganali (GU L 58, pag. 7).

Ai sensi dell'art. 9, n. 1, 1° comma, di tale direttiva, le merci introdotte nei depositi debbono potem formare oggetto, alle condizioni previste dalle autorità competenti, delle manipolazioni usuali destinate ad assicurarne la conservazione 0 a migliorarne la presentazione o la qualità commerciale. In forza del n. 2 dello stesso articolo, le merci che formano oggetto di trattamenti diversi dalle manipolazioni usuali di cui al paragrafo 1 sono soggette alle norme vigenti in materia di perfezionamento attivo.

L'elenco comune delle manipolazioni usuali che possono essere effettuate nei vari tipi di deposito veniva fissato, in conformità all'art. 9, n. 1, 2° comma, della direttiva n. 69/74, dalla direttiva del Consiglio 21 giugno 1971, n. 71/235.

La normativa olandese adottata ai sensi della direttiva n. 71/235 è conforme alle disposizioni comunitarie nella misura in cui l'art. 210 del decreto d'attuazione della legge generale sulle dogane e accise (Algemene wet inzake Beschuit de Douane en Accijnzen — AWDA), modificato dal regio decreto 9 febbraio 1976 (Stbl. 1976, n. 58), rinvia all'elenco delle manipolazioni usuali autorizzate, che figura nell'art. 1 della direttiva n. 71/235. Tuttavia, le autorità olandesi danno a detto elenco un contenuto diverso da quello che è stato definito dal Consiglio.

Con lettera in data 27 febbraio 1979, indirizzata alla Commissione, in risposta ad una richiesta di informazioni del 6 febbraio 1978, la Rappresentanza permanente dei Paesi Bassi dichiarava che il condizionamento in piccoli imballaggi di burro proveniente da paesi terzi e immagazzinato nei depositi doganali prima della sua riesportazione viene effettuato nei Paesi Bassi come manipolazione usuale sotto il regime dei depositi doganali, in conformità a quanto disposto dall'art. 1 della direttiva n. 71/235.

Con lettera in data 14 marzo 1980, la Commissione ha iniziato contro i Paesi Bassi il procedimento di cui all'art. 169 del Trattato. Secondo la Commissione, il condizionamento in piccoli imballaggi, quale è praticato nei Paesi Bassi, non può essere considerato come manipolazione usuale ai sensi della direttiva n. 71/235, in quanto la semplicità richiesta affinché l'operazione possa essere considerata come manipolazione usuale esclude la possibilità di miscela o separazione di alimenti con formatura e pesatura, operazioni che richiedono, inoltre, un'attrezzatura importante.

Ritenuto che l'autorizzazione del condizionamento in piccoli imballaggi costituisce un'infrazione alle disposizioni della direttiva n. 71/235, la Commissione invitava il Governo olandese a presentare le proprie osservazioni entro il termine di un mese.

Nella risposta del 21 aprile 1980, la Rappresentanza permanente dei Paesi Bassi dichiarava che il Governo olandese considerava il condizionamento del burro come una manipolazione usuale ai sensi dell'art. 1, n. 1, punto 8, della direttiva n. 71/235, poiché si trattava di un imballaggio. Il fatto che i macchinari utilizzati procedano, nell'ambito delle operazioni d'imballaggio, all'impastatura e allá formatura del burro, senza additivi, non può influire sulla qualificazione della manipolazione. La Rappresentanza permanente aggiungeva che la parola semplice, contenuta nell'art. 1, n. 1, punto 8, della direttiva, si riferisce unicamente al travaso o ricondizionamento in altri recipienti e non, ad esempio, all'imballaggio. Ciò risultava, a suo avviso, sia dalla versione olandese sia dal testo francese della direttiva.

Il 18 febbraio 1981, la Commissione emetteva il parere motivato di cui all'art. 169, 1o comma, del Trattato. In detto parere si constatava che il Regno dei Paesi Bassi, autorizzando il confezionamento in depositi del burro proveniente dai paesi terzi in piccoli imballaggi, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza del Trattato CEE. Trasmesso il 20 febbraio 1981, al Governo dei Paesi Bassi, il parere motivato invitava quest'ultimo a conformarsi a quanto ivi prescritto entro un termine di due mesi.

Il 22 maggio 1981, il Governo olandese comunicava ch'esso persisteva nella propria opinione, sottolineando in particolare che, nonostante l'uso di un'attrezzatura importante, considerate le quantità trattate, nonché la rapidità e gli effetti della manipolazione considerata, questa è sostanzialmente semplice e dev'essere considerata come una manipolazione usuale.

La Commissione ha proposto il presente ricorso, che è stato registrato nella cancelleria della Corte l'11 febbraio 1982.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso, in forza dell'art. 21 dello Statuto e dell'art. 45 del regolamento di procedura, di procedere ad istruttoria.

Con lettera del 18 novembre 1982, il cancelliere della Corte ha invitato:

La Commissione chiede che la Corte voglia:

Il Regno dei Paesi Bassi chiede che la Corte voglia:

La Commissione sostiene che il condizionamento del burro autorizzato nei Paesi Bassi non rientra in alcuna delle manipolazioni menzionate nell'art. 1, n. 1, punto 8, della direttiva del Consiglio 21 giugno 1971, n. 71/235, e cioè imballaggio, disimballaggio, cambio d'imballaggio, riparazione degli imballaggi, travaso o ricondizionamento semplice in altri recipienti. In particolare, l'impastatura, la formatura e la pesatura non possono essere comprese nella nozione d'imballaggio. L'argomento secondo cui tutte queste operazioni, preliminari e necessarie all'imballaggio, vengono effettuate in un unico e stesso ciclo di lavoro non è pertinente in quanto l'imballaggio costituisce, in realtà, soltanto l'ultima fase della manipolazione di cui trattasi.

Secondo la Commissione, le manipolazioni usuali ai sensi dell'art. 1, n. 1, della direttiva n. 71/235 possono essere soltanto delle operazioni semplici, come viene indicato dall'aggettivo semplice ripetuto nei punti 2, 5, 8, 10, 11, 12 e 19 della suddetta disposizione, il che esclude l'uso di un'attrezzatura importante.

Secondo la Commissione, la nozione di manipolazione usuale va intesa in , senso stretto, tenuto conto della natura e della funzione dei depositi doganali. A termini del 6° punto del preambolo della direttiva n. 69/74, la funzione essenziale dei depositi doganali, in cui le merci possono essere immagazzinate in attesa della loro ulteriore destinazione, è quella di assicurare l'immagazzinamento delle merci, non il loro trattamento o la loro trasformazione. È solo allo scopo di tener conto della realtà economica che è stata attribuita la facoltà di procedere a talune manipolazioni destinate ad assicurare la conservazione o a migliorare la presentazione o la qualità commerciale delle merci. Le norme che attribuiscono tale facoltà devono tuttavia essere considerate come disposizioni derogatorie.

La Commissione dichiara che il fatto che l'art. 9, n. 1, della direttiva-quadro del Consiglio 4 marzo 1969, n. 69/74, preveda la fissazione di un elenco comune delle manipolazioni usuali non significa affatto che tale elenco costituisca un inventario di tutte le pratiche usuali autorizzate negli Stati membri. L'inventario delle pratiche nazionali si fa soltanto in una prima fase del lavoro di armonizzazione, che presuppone la presa in considerazione di vari elementi. Nel commento all'art. 1, n. 1, della direttiva n. 71/235, allegato alla proposta di direttiva in questione, la Commissione precisa che l'elenco delle manipolazioni usuali è stato redattp sulla base degli elenchi in vigore negli Stati membri, delle pratiche commerciali tradizionali, delle esigenze attuali degli utenti dei depositi doganali e delle zone franche e dell'evoluzione delle tecniche e dei mezzi di controllo (PE, Documento di seduta 54/71, del 4 giugno 1971, pag. 14). Perciò, talune manipolazioni usuali autorizzate negli Stati membri sono state incluse nell'elenco comune definitivamente stabilito dal Consiglio, mentre altre ne sono state escluse.

La Commissione tiene a sottolineare che il Governo olandese, quando ha comunicato l'elenco delle manipolazioni usuali autorizzate nel proprio territorio, si è riferito semplicemente agli artt. 15, n. 2, e 40 della legge generale sulle dogane e accise, i cui termini non consentivano in alcun modo di concludere che la manipolazione di cui trattasi rientrasse in una delle categorie menzionate da tali disposizioni.

La Commissione ricorda inoltre che l'infrazione delle norme comunitarie commessa dalle autorità olandesi non può essere giustificata dalla circostanza che la manipolazione in questione sia autorizzata in un altro Stato membro, e cioè nella Repubblica federale di. Germania. In ogni caso, il condizionamento di burro nei depositi doganali tedeschi è stato vietato a decorrere dal 24 giugno 1980.

A parere della Commissione, il fatto che la manipolazione di cui trattasi non sia una manipolazione usuale, sottoposta alle norme relative ai depositi doganali, è indubbio, in quanto, da una parte, il comitato dei regimi doganali di perfezionamento aveva accolto, nella riunione dei giorni 25 e 26 gennaio 1978, la tesi secondo cui il condizionamento del burro alla rinfusa in piccoli imballaggi per la vendita al dettaglio è un trattamento che non può essere effettuato come manipolazione usuale, ma è invece sottoposto alle norme vigenti in materia di perfezionamento attivo e in quanto, d'altra parte, la Commissione aveva già espresso questo concetto nel regolamento 23 dicembre 1975, n. 3352, che vieta il ricorso al regime di perfezionamento attivo per il burro (GU L 330, pag. 28).

Secondo il Governo olandese, l'interpretazione restrittiva proposta dalla Commissione in base alla funzione dei depositi doganali è inesatta in quanto non tiene alcun conto del metodo per lá fissazione dell'elenco delle manipolazioni usuali.

Il Governo olandese ricorda che, ai sensi dell'art. 9, n. 1, della direttiva-quadro del Consiglio 4 marzo 1969, n. 69/74, le merci introdotte nei depositi debbono potervi formare oggetto, alle condizioni previste dalle autorità competenti, di manipolazioni usuali il cui elenco comune dev'essere stabilito dal Consiglio su proposta della Commissione.

Secondo il Governo olandese, da questo testo risulta che l'elenco comune di cui all'art. 1, n. 1, della direttiva 21 giugno 1971, n. 71/235, corrisponde alle pratiche usuali, cioè tradizionali, autorizzate e seguite in quel momento dagli Stati membri e recensite dal Consiglio. Il fatto che non tutte le manipolazioni autorizzate dagli Stati membri siano state incluse nell'elenco comune non può in alcun modo inficiare questa tesi.

Il Governo olandese sottolinea che, poiché l'operazione d'imballaggio menzionata nell'art. 15, n. 2, e nell'art. 40 della legge generale olandese sulle dogane e accise riguarda vari tipi di merci, non gli era parso necessario precisare che il condizionamento del burro era autorizzato in base a tali disposizioni.

Detto Governo considera che la tesi secondo cui le manipolazioni usuali devono essere operazioni semplici corrisponde soltanto alle intenzioni iniziali del Consiglio. Il confronto fra il testo della proposta presentata al Consiglio il 3 marzo 1971 (doc. R/319/71 — Eco 32), allegato alla controreplica, ed il testo definitivo della direttiva n. 71/235 dimostra, in particolare, che l'espressione a condizione che si tratti di operazioni semplici è stata mantenuta soltanto in determinati casi ben precisi. D'altra parte, la natura delle operazioni menzionate nell'art. 1, n. 1, punto 20, della direttiva dimostra che le manipolazioni usuali ai sensi della direttiva n. 71/235 non sono sempre operazioni semplici.

Il Governo olandese fa valere che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, le varie operazioni che precedono l'imballaggio del burro, e cioè l'impastatura, la formatura e la pesatura, non devono essere considerate come operazioni distinte, bensì come parti integranti di un processo ininterrotto.

A differenza di quanto afferma la Commissione, il regolamento 23 dicembre 1975, n. 3352, non stabilisce affatto che l'imballaggio del burro che non può essere effettuato nei depositi doganali rientra, per ciò stesso, nel regime di perfezionamento attivo. Il Governo olandese considera che detto regolamento esclude semplicemente l'imballaggio del burro dall'applicazione delle norme relative al perfezionamento attivo. A suo avviso, questa constatazione non può implicare il divieto di condizionare il burro nei depositi doganali.

Il Governo olandese prende atto del fatto che nella Repubblica federale di Germania la manipolazione litigiosa è ormai vietata, precisando tuttavia che le proprie osservazioni in proposito erano esclusivamente intese ad illustrare la circostanza che gli Stati membri hanno manifestamente punti di vista diversi circa l'applicazione della direttiva.

In risposta al quesito relativo alla distinzione fra il regime del perfezionamento attivo e il regime del deposito doganale, la Commissione e il Governo dei Paesi Bassi dichiarano che questi due regimi, mentre consentono entrambi di sospendere, per un periodo determinato, la riscossione di dazi e tasse, in particolare dei dazi doganali e dei prelievi agricoli sulle merci importate nella Comunità, si distinguono in funzione dei seguenti elementi:

Per quanto riguarda la questione relativa ai vantaggi connessi al regime del deposito doganale rispetto a quelli del perfezionamento attivo, la Commissione dichiara che è difficile paragonare, o classificare, i vantaggi che risultano da ciascuno dei due regimi, poiché questi rispondono ad esigenze diverse. Il regime del deposito doganale consente agli operatori economici di immagazzinare le merci importate per periodi più o meno lunghi, allorché, ad esempio, il destinatario finale delle merci non è noto nel momento dell'importazione o allorché l'immissione in consumo delle merci è scaglionata nel tempo.

Lo scopo del regime di perfezionamento attivo è quello di permettere alle imprese comunitarie di offrire i loro prodotti e i loro servizi sui mercati esteri a prezzi competitivi e di contribuire a migliorare l'occupazione della manodopera comunitaria.

Dalle osservazioni della Commissione risulta che il fatto che il Governo olandese abbia autorizzato il condizionamento del burro in piccoli imballaggi nel regime di deposito doganale ha permesso di eludere il divieto di importare burro dai paesi terzi nel regime di perfezionamento attivo, durante il periodo 15 gennaio 1976 — 1o aprile 1980, divieto posto dai regolamenti del Consiglio 24 novembre 1975, n. 3066, e 26 aprile 1977, n. 875, nonché dal regolamento della Commissione 23 dicembre 1975, n. 3352.

Secondo la Commissione, fra il 1976 e il 1980 la situazione del mercato era tale che si doveva anzitutto garantire il collocamento del burro CEE sul mercato dei paesi terzi. Uno dei mezzi per raggiungere questo obiettivo era il far lavorare le industrie trasformatrici comunitarie con burro CEE e non con burro proveniente dai paesi terzi.

Perciò, l'esclusione del burro importato dai paesi terzi dal regime di perfezionamento attivo aveva l'effetto di subordinare l'eventuale condizionamento di tale burro al pagamento del prelievo agricolo dovuto all'atto dell'immissione in consumo. Permettendo ai trasformatori olandesi di condizionare il burro nel regime dei depositi doganali, le autorità olandesi avevano favorito detti trasformatori rispetto a quelli degli altri Stati membri.

Il Governo dei Paesi Bassi dichiara che, se è vero che il condizionamento di cui trattasi ha permesso di vendere il burro, al di fuori della Comunità, a condizioni più favorevoli di quelle che si sarebbero avute se il condizionamento fosse stato effettuato nel regime di perfezionamento attivo, tale possibilità esiste fin dal 1968.

Precisando in che cosa consista la manipolazione di cui è causa, effettuata nei depositi doganali olandesi, il Governo dei Paesi Bassi dichiara quanto segue:

La Commissione, rappresentata dal sig. A. Prozillo, assistito dal sig. J. F. Verstrynge, in qualità di agenti, e il Regno dei Paesi Bassi, rappresentato dal sig. A. Bos, in qualità di agente, hanno svolto le loro difese orali nell'udienza del 2 febbraio 1983.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nell'udienza del 10 marzo 1983.