For at undgå, at forskelligheder mellem de nationale ordninger for toldoplag fremkalder omlægninger i samhandelen og forskydninger i toldindtægterne, som navnlig skyldes den omstændighed, at oplagring af en vare bevirker, at der ikke for varen opkræves told, afgifter med tilsvarende virkning og landbrugsimportafgifter, udstedte Rådet den 4. marts 1969 direktiv 69/74 om harmonisering af lovgivning om toldoplag (EFT 1969 I, s. 75).

Ifølge artikel 9, stk. 1, først afsnit, i direktiv 69/74 skal de på toldoplag oplagte varer... på de af de kompetente myndigheder fastsatte betingelser på oplaget kunne underkastes de sædvanlige behandlinger, der tjener til varernes bevarelse eller til forbedring af deres udstyr eller handelskvalitet. I henhold til artikel 9, stk. 2, er varer, der er genstand for andre behandlinger end de i stk. 1 omhandlede sædvanlige behandlinger, ... -undergivet de regler, der gælder om aktiv forædling.

Den fælles liste over de sædvanlige behandlinger, der kan foretages på de forskellige former for toldoplag, blev i medfør af artikel 9, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 69/74 fastsat i Rådets direktiv 71/235 af 21. juni 1971.

Den nederlandske lov, der blev udstedt til gennemførelse af direktiv 71/235, er i overensstemmelse med fællesskabsreglerne for så vidt artikel 210 i den nederlandske anordning til gennemførelse af den almindelige lov om told og afgifter (Algemene wet inzake Besluit de Douane en Accijnzen A WDA), som ændret ved kongelig anordning af 9. februar 1976 (Stbl. 1976, nr. 58), henviser til listen over tilladte sædvanlige behandlinger i artikel 1 i direktiv 71/235. De nederlandske myndigheder gav imidlertid denne liste et andet indhold end det af Rådet fastsatte.

Ved skrivelse af 27. februar 1979 til Kommissionen meddelte Nederlandenes faste repræsentation som svar på en anmodning om oplysninger af 6. februar 1978, at pakning i små pakker af løst leveret smør hidrørende fra tredjelande, som inden reeksport var oplagt på toldoplag, blev foretaget i Nederlandene som sædvanlig behandling under toldoplagsproceduren, jfr. bestemmelserne i artikel 1 i direktiv 71/235.

Ved skrivelse af 14. marts 1980 indledte Kommissionen den i traktatens artikel 169 omhandlede procedure mod Nederlandene. Ifølge Kommissionen kan pakning i små pakker som foretaget i Nederlandene ikke betragtes som sædvanlig behandling i direktiv 71/235's forstand, for så vidt kravet om, at en sædvanlig behandling skal være en simpel operation, udelukker blanding eller deling af levnedsmidler med efterfølgende formning og vejning, idet sådanne operationer yderligere kræver et stort anlæg.

Da tilladelse til pakning i små pakker er en overtrædelse af direktiv 71/235, opfordrede Kommissionen den nederlandske regering til at fremsætte sine bemærkninger inden en måned.

I sit svar af 21. april 1980 anførte Nederlandenes faste repræsentation, at den nederlandske regering betragtede pakning af smør som en sædvanlig behandling, jfr. artikel 1, stk. 1, nr. 8, i direktiv 71/235, for så vidt der var tale om emballering. Den omstændighed, at de anvendte pakkemaskiner i forbindelse med emballeringen ælter og former smørret, uden at der tilsættes andre stoffer, kan ikke ændre betegnelsen behandling. Den faste repræsentation tilføjede, at ordet simpel i direktivets artikel 1, stk. 1, nr. 8, udelukkende vedrører omhældning eller omfyldning i andre beholdere og ikke f.eks. emballering. Dette fremgår af såvel den nederlandske som den franske version af direktivet.

Den 18. februar 1981 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse, jfr. traktatens artikel 169, stk. 1. Kommissionen fastslog heri, at kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EØF-traktaten, idet det har tilladt pakning i små pakker af smør fra tredjelande oplagt på toldoplag. I den begrundede udtalelse, som den 20. februar 1981 blev tilstillet den nederlandske regering, opfordres denne til inden for en frist af to måneder at efterkomme Kommissionens anvisninger.

Den 22. maj 1981 meddelte den nederlandske regering, at skønt der anvendes et stort anlæg — dels på grund af mængden af det behandlede smør, dels for at sikre en hurtig og effektiv behandling -— er der i det væsentlige tale om en simpel operation, der bør betragtes som en sædvanlig behandling.

Herefter anlagde Kommissionen denne sag, som blev registreret på Domstolens justitskontor den 11. februar 1982.

På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen i medfør af statuttens artikel 21 og procesreglementets artikel 45 besluttet at iværksætte bevisførelse.

Ved skrivelse af 18. november 1982 anmodede Domstolens justitssekretær:

Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

Kongeriget Nederlandene har nedlagt følgende påstande:

Kommissionen har anført, at den i Nederlandene tilladte pakning af smør ikke kan henføres under de behandlinger, som er anført i artikel 1, stk. 1, nr. 8, i Rådets direktiv 71/235 af 21. juni 1971, nemlig emballering, udpakning, ompakning, udbedring af emballage, omhældning eller simpel omfyldning i andre beholdere. Især er hverken æltning, formning eller vejning omfattet at begrebet emballering. Det fremførte argument, hvorefter alle disse forudgående operationer, som er nødvendige for emballeringen, foretages i én arbejdsgang, er ikke relevant, for så vidt som emballeringen i virkeligheden kun udgør den afsluttende fase af den omtvistede behandling.

Ifølge Kommissionen kan sædvanlige behandlinger, jfr. artikel 1, stk. 1, i direktiv 71/235, kun være simple operationer, således som det fremgår af den gentagne anvendelse af adjektivet simpel i nr. 2, 5, 8, 10, 11, 12 og 19 i artikel 1, stk. 1, hvilket udelukker muligheden for at anvende et stort anlæg.

Efter Kommissionens opfattelse skal begrebet sædvanlig behandling, når henses til toldoplagenes karakter og funktion, fortolkes snævert. Ifølge sjette betragtning til direktiv 69/74 har toldoplag, hvor varerne kan oplægges inden videre forsendelse, til hovedformål at sikre, at varerne oplægges, og ikke at de behandles eller forarbejdes. Det er kun ud fra et realistisk økonomisk synspunkt, at der er givet mulighed for at foretage visse behandlinger med det formål at sikre varernes holdbarhed eller forbedre deres udstyr eller handelskvalitet. Disse tilladelser må imidlertid betragtes som en undtagelse.

Kommissionen har bemærket, at selv om artikel 9, stk. 1, i Rådets rammedirektiv 69/74 af 4. marts 1969 bestemmer, at der opstilles en fælles liste over sædvanlige behandlinger, betyder det på ingen måde, at denne liste kan betragtes som en udtømmende oversigt over alle de sædvanlige behandlinger, som er tilladt i medlemsstaterne. Oversigten over national praksis opstilles kun i den indledende fase af harmoniseringsbestræbelserne, som forudsætter, at der tages hensyn til forskellige momenter. I de forklarende bemærkninger til artikel 1, stk. 1, i direktiv 71/235, som var vedlagt direktivforslaget, understregende Kommissionen, at listen over sædvanlige behandlinger var opstillet på grundlag af gældende lister i medlemslandene, almindelig handelsskik, de af brugerne af toldoplag og frizone stillede krav samt den tekniske udvikling og udviklingen på kontrolområdet (EP, mødedokument 54/71 af 4. 6. 1971, s. 14). Den fælles liste, som blev endelig godkendt af Rådet, omfattede derfor visse af de i medlemsstaterne godkendte sædvanlige behandlinger, men ikke alle.

Kommissionen har fremhævet, at da den nederlandske regering indgav en liste over de sædvanlige behandlinger, som var tilladt på det nationale område, henviste den blot til artikel 5, stk. 2, og artikel 40 i Algemene wet inzake Besluit de Douane en Accijnzen, hvoraf det ingenlunde kan sluttes, at den omtvistede behandling var omfattet af en af de i disse bestemmelser nævnte former for behandling.

Kommissionen har ligeledes anført, at de nederlandske myndigheders overtrædelse af fællesskabsretten ikke kan begrundes i den omstændighed, at den omtvistede behandling er tilladt i en anden medlemsstat, nemlig Forbundsrepublikken Tyskland. Under alle omstændigheder blev pakning af smør på tyske toldoplag forbudt med virkning fra 24. juni 1980.

Ifølge Kommissionen kan der ikke bestå tvivl om, at den omtvistede behandling ikke er en sædvanlig behandling, som er undergivet bestemmelserne om toldoplag, idet Toldudvalget for Forædlingsprocedurer for det første under sit møde den 25. og 26. januar 1978 tilsluttede sig det synspunkt, at pakning af løst leveret smør i små detailpakninger er en behandling, som ikke kan foretages som sædvanlig behandling, men som er undergivet reglerne for aktiv forædling, og Kommissionen for det andet allerede havde givet udtryk for denne opfattelse i forordning nr. 3352/75 af 23. december 1975 om udelukkelse af smør fra ordningen for aktiv forædling (EFT L 330, s. 28).

Ifølge den nederlandske regering er den snævere fortolkning, som Kommissionen har foreslået på grundlag af toldoplagenes funktion, uberettiget, for så vidt den ikke tager hensyn til, hvorledes listen over sædvanlige behandlinger er blevet opstillet.

Den nederlandske regering har anført, at i medfør af artikel 9, stk. 1, i Rådets rammedirektiv 69/74 af 4. marts 1969 skal de på toldoplag oplagte varer på de af de kompetente myndigheder fastsatte betingelser kunne underkastes de sædvanlige behandlinger, som er opført på en fælles liste, som Rådet opstiller efter forslag fra Kommissionen.

Ifølge den nederlandske regering fremgår det af denne formulering, at listen i artikel 1, stk. 1, i direktiv 71/235 af 21. juni 1971 afspejler sædvanlig praksis svarende til de i medlemsstaterne fulgte og godkendte sædvaner, som Rådet har registreret. Den omstændighed, at ikke alle de i medlemsstaterne tilladte behandlinger er opført på den fælles liste, ændrer på ingen måde denne opfattelse.

Den nederlandske regering har understreget, at for så vidt den emballeringsoperation, som er anført i artikel 15, stk. 2, og artikel 40 i Algemene wet inzake Besluit de Douane en Accijnzen, vedrører visse typer varer, har den ikke fundet det fornødent at fastslå, at det med hjemmel i disse bestemmelser var tilladt at pakke smør.

Den opfattelse, at sædvanlige behandlinger skal være simple operationer, er ifølge den nederlandske regering i strid med Rådets oprindelige hensigt. En sammenligning mellem ordlyden af det forslag, der blev forelagt Rådet den 3. marts 1971 (doc. R/319/71 — Eco 32), som er vedlagt duplikken, og den endelige ordlyd af direktiv 71/235 viser blandt andet, at udtrykket såfremt der er tale om simple foranstaltninger kun er opretholdt i visse specielle tilfælde. Arten af de behandlinger, som er nævnt i direktivets artikel 1, stk. 1, nr. 20, viser yderligere, at sædvanlige behandlinger i direktiv 71/235's forstand ikke altid er simple operationer.

Den nederlandske regering har anført, at de forskellige operationer, som går forud for pakningen af smørret, nemlig æltning, formning og vejning, ikke som hævdet af Kommissionen kan betragtes som særskilte operationer, men udgør led i en fortløbende arbejdsproces.

Modsat Kommissionens opfattelse bestemmes det ikke i forordning nr. 3352/75 af 23. december 1975, at da pakning af smør ikke kan foretages i toldoplag, henhører denne operation under ordningen for aktiv forædling. Ifølge den nederlandske regering udelukker forordningen blot, at bestemmelserne om aktiv forædling kan anvendes på pakning af smør. Denne omstændighed kan ikke indebære et forbud mod at pakke smør i toldoplag.

Den nederlandske regering har taget til efterretning, at den anfægtede behandling nu er forbudt i Forbundsrepublikken Tyskland, idet den dog har understreget, at de i denne forbindelse fremsatte betragtninger kun havde til formål at påvise, at medlemsstaterne klart har en afvigende opfattelse af direktivets anvendelse.

I besvarelse af spørgsmålet, hvorved ordningen for aktiv forædling adskiller sig fra ordningen for toldoplag, har Kommissionen og den nederlandske regering erklæret, at mens begge ordninger gør det muligt i en bestemt periode at udsætte opkrævningen af skatter og afgifter, især for så vidt angår told og landbrugsimportafgifter for varer, som importeres til Fællesskabet, afviger de fra hinanden på følgende punkter:

For så vidt angår spørgsmålet om de fordele, som opnås ved ordningen for toldoplag, i forhold til fordelene ved ordningen for aktiv forædling, har Kommissionen anført, at da de opfylder forskellige behov, er det vanskeligt at sammenligne fordelene ved de to ordninger eller opstille dem i en rangfølge. Ordningen for toldoplag gør det muligt for de erhvervsdrivende at oplægge importerede varer i kortere eller længere perioder, når f.eks. den endelige adressat ikke er kendt på importtidspunktet, eller når varerne gradvist ekspederes til frit forbrug.

Formålet med ordningen for aktiv forædling er at gøre det muligt for virksomhederne inden for Fællesskabet at tilbyde deres varer eller tjenesteydelser på udenlandske markeder til konkurrencedygtige priser og fremme beskæftigelsen inden for Fællesskabet.

Det fremgår af Kommissionens indlæg, at den omstændighed, at den nederlandske regering har tilladt pakning af smør i små pakker under ordningen for toldoplag, har gjort det muligt at omgå forbudet mod import i perioden 15. januar 1976 — 1. april 1980 af smør fra tredjelande under ordningen for aktiv forædling, jfr. Rådets forordninger nr. 3066/75 af 24. november 1975 og nr. 875/77 af 26. april 1977 samt Kommissionens forordning nr. 3352/75 af 23. december 1975.

Ifølge Kommissionen gjorde markedssituationen mellem 1976 og 1980 det nødvendigt at prioritere afsætningen af EØF-smør på tredjelandsmarkederne. En af mulighederne for at nå dette mål var at lade forarbejdningsindustrien inden for Fællesskabet forarbejde EØF-smør og ikke smør fra tredjelande.

Det forhold, at smør importeret fra tredjelande blev udelukket fra ordningen for aktiv forædling, medførte således, at en eventuel pakning af smør blev betinget af erlæggelse af den skyldige landbrugsimportafgift ved ekspedition til frit forbrug. Ved at gøre det muligt for de nederlandske forarbejdningsvirksomheder at pakke smør under ordningen for toldoplag begunstigede de nederlandske myndigheder disse virksomheder på bekostning af forarbejdningsindustrien i de andre medlemsstater.

Nederlandenes regering har anført, at ganske vist har den omtvistede emballering gjort det muligt at sælge smør uden for Fællesskabet til mere fordelagtige betingelser, end hvis emballeringen havde fundet sted under ordningen for aktiv forædling, men denne mulighed har eksisteret siden 1968.

Den nederlandske regering har afgivet følgende erklæring vedrørende den omtvistede behandling, der foretages på nederlandsk toldoplag:

I retsmødet den 2. februar 1983 er der afgivet mundtlige indlæg af Kommissionen ved A. Prozillo, bistået af J. F. Verstrynge, som befuldmægtigede og af kongeriget Nederlandene ved A. Bos som befuldmægtiget.

Generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 10. marts 1983.