<TI><P>Tatbestand</P></TI>Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf, die Anträge sowie die Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien lassen sich wie folgt zusammenfassen:
<TI><NP><NO.P>I —</NO.P><TXT>Sachverhalt und schriftliches Verfahren</TXT></NP></TI>Um zu verhindern, daß Unterschiede zwischen den innerstaatlichen Vorschriften über Zollager Verkehrs- und Zolleinnahmeverlagerungen hervorrufen, die unter anderem darauf beruhen, daß bei Lagerung einer Ware keine Zölle, Abgaben gleicher Wirkung und Abschöpfungen erhoben werden, erließ der Rat am 4. März 1969 die Richtlinie 69/74 zur Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über Zollager (ABl. L 58, 1969, S. 7).
Nach Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Richtlinie 69/74 [müssen] die in Zollagern eingelagerten Waren ... dort unter den von der zuständigen Behörde festgelegten Bedingungen den üblichen Behandlungen unterzogen werden können, die der Erhaltung der Ware oder der Verbesserung ihrer Aufmachung oder Handelsgüte dienen. Nach Artikel 9 Absatz 2 [unterliegen] Waren, die Gegenstand anderer Behandlungen als der von Absatz 1 erfaßten üblichen Behandlungen sind, ... den Regeln, die für den aktiven Veredelungsverkehr gelten.
Die gemeinsame Liste der üblichen Behandlungen, die in den verschiedenen Arten von Zollagern vorgenommen werden können, wurde entsprechend Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Richtlinie 69/74 durch die Richtlinie 71/235 des Rates vom 21. Juni 1971 aufgestellt.
Die niederländischen Rechtsvorschriften zur Durchführung der Richtlinie 71/235 entsprechen insoweit den gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen, als Artikel 210 des durch Koninklijk Besluit vom 9. Februar 1976 (Stbl. 1976, Nr. 58) geänderten Besluit Douane en Accijnzen auf die Liste der üblichen Behandlungen in Artikel 1 der Richtlinie 71/235 verweist. Die niederländischen Behörden haben dieser Liste jedoch einen anderen Inhalt gegeben als der Rat.
In einem an die Kommission gerichteten Schreiben vom 27. Februar 1979 erklärte der Ständige Vertreter der Niederlande in Beantwortung eines Auskunftsersuchens vom 6. Februar 1978, das Abpakken von vor der Wiederausfuhr in Zollagern gelagerter Butter aus Drittländern in Kleinpackungen werde in den Niederlanden als im Zollagerverfahren gemäß Artikel 1 der Richtlinie 71/235 übliche Behandlung angesehen.
Mit Schreiben vom 14. März 1980 leitete die Kommission das in Artikel 169 EWG-Vertrag vorgesehene Verfahren gegen die Niederlande ein. Nach Auffassung der Kommission konnte das in den Niederlanden praktizierte Abpacken in Kleinpackungen insoweit nicht als übliche Behandlung im Sinne der Richtlinie 71/235 angesehen werden, als das Merkmal einfach, das für die Anerkennung eines Vorgangs als übliche Behandlung erforderlich sei, das Mischen oder Trennen von Lebensmitteln, das mit einem Formen und Wiegen verbunden sei, ausschließe und derartige Vorgänge überdies eine umfangreiche Ausrüstung erforderten.
Da die Kommission der Auffassung war, daß die Zulassung des Abpackens in Kleinpackungen gegen die Bestimmungen der Richtlinie 71/235 verstieß, forderte sie die niederländische Regierung auf, sich innerhalb eines Monats hierzu zu äußern.
Mit Schreiben des Ständigen Vertreters der Niederlande vom 21. April 1980 antwortete die niederländische Regierung, sie sehe das Abpacken der Butter als eine übliche Behandlung im Sinne von Artikel 1 Absatz 1 Nr. 8 der Richtlinie 71/235 an, da es hierbei um Verpacken gehe. Daß die Butter beim Abpacken in den dazu verwendeten Maschinen ohne Zusatz irgendeines Stoffes geknetet und geformt werde, könne auf die Qualifizierung der Behandlung keinen Einfluß haben. Der Ständige Vertreter fügte hinzu, das Wort einfach in Artikel 1 Absatz 1 Nr. 8 der Richtlinie beziehe sich ausschließlich auf das Umfüllen und die Neuaufmachung, nicht aber zum Beispiel auf das Verpacken. Dies ergebe sich sowohl aus der niederländischen wie aus der französischen Fassung der Richtlinie.
Die Kommission gab am 18. Februar 1981 die mit Gründen versehene Stellungnahme nach Artikel 169 Absatz 1 EWG-Vertrag ab. In dieser Stellungnahme kommt sie zu der Schlußfolgerung, daß das Königreich der Niederlande gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, indem es zuließ, daß Butter aus Drittländern in Zollagern in Kleinpackungen abgepackt wird. Die Kommission forderte die niederländische Regierung in der am 20. Februar 1981 zugestellten begründeten Stellungnahme auf, dieser innerhalb von zwei Monaten nachzukommen.
Die niederländische Regierung teilte am 22. Mai 1981 mit, sie bleibe bei ihrer Meinung; unter anderem wies sie darauf hin, daß es sich bei der umstrittenen Behandlung trotz der Verwendung einer umfangreichen Ausrüstung im wesentlichen um eine einfache, als üblich anzusehende Behandlung handele, wenn man die Mengen sowie die Schnelligkeit und Effizienz der Behandlung berücksichtige.
Die Kommission hat die vorliegende Klage erhoben, die am 11. Februar 1982 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden ist.
Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, nach Artikel 21 der Satzung des Gerichtshofes und Artikel 45 der Verfahrensordnung Beweis zu erheben.
Mit Schreiben vom 18. November 1982 hat der Kanzler des Gerichtshofes
- 1.die Kommission und das Königreich der Niederlande ersucht, die beiden folgenden Fragen zu beantworten:
- a)Worin unterscheidet sich der aktive Veredelungsverkehr vom Zollagerverfahren? Bietet die zweite Regelung für die Marktteilnehmer im allgemeinen größere Vorteile als die erste? Wenn ja, welche?
- b)Hat der Umstand, daß die niederländische Regierung das Abpacken von Butter in Kleinpackungen im Zollagerverfahren zuläßt, zur Folge, daß durch diese Behandlung bestimmte Vorteile entstehen, obwohl die Ratsverordnungen Nrn. 3066/75 vom 24. November 1975 (ABl. L 307, 1975, S. 3) und 875/77 vom 26. April 1977 (ABl. L 106, 1977, S. 23) sowie die Verordnung Nr. 3352/75 der Kommission vom 23. Dezember 1975 (ABl. L 330, 1975, S. 28) diese Behandlung während der Zeit vom 15. Januar 1976 bis zum 1. April 1980 ausdrücklich vom aktiven Veredelungsverkehr ausgeschlossen hatten? Wenn ja, um welche Vorteile handelte es sich dann?
- 2.das Königreich der Niederlande ersucht, den Gegenstand der umstrittenen Behandlung genauer anzugeben, vor allem hinsichtlich:
- a)des Zustandes der Butter vor und nach dem Verpacken;
- b)der genauen Art jedes der betreffenden Vorgänge.
<TI><NP><NO.P>II —</NO.P><TXT>Anträge der Parteien</TXT></NP></TI>Die Kommission beantragt,
- 1.festzustellen, daß das Königreich der Niederlande gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, indem es zugelassen hat, daß in Zollagern eingelagerte Butter aus Drittländern in Kleinpackungen abgepackt wird;
- 2.dem Königreich der Niederlande die Kosten aufzuerlegen.
Das Königreich der Niederlande beantragt,
- 1.die Klage als unbegründet abzuweisen;
- 2.der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
<TI><NP><NO.P>III —</NO.P><TXT>Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien</TXT></NP></TI>Die Kommission ist der Auffassung, das in den Niederlanden zugelassene Abpakken von Butter falle unter keine der in Artikel 1 Absatz 1 Nr. 8 der Richtlinie 71/235 des Rates vom 21. Juni 1971 genannten Behandlungen, nämlich Verpacken, Auspacken, Umpacken, Ausbessern von Verpackungen, Umfüllen oder einfache Neuaufmachung in anderen Behältnissen. Insbesondere könnten Kneten, Formen und Wiegen nicht unter den Begriff des Verpackens fallen. Das Vorbringen, wonach alle dem Verpacken notwendig vorausgehenden Tätigkeiten in einem einzigen Arbeitsgang verrichtet würden, sei irrelevant, da das Verpacken in Wirklichkeit nur die letzte Phase der umstrittenen Behandlung darstelle.
Bei den üblichen Behandlungen im Sinne von Artikel 1 Absatz 1 der Richtlinie 71/235 könne es sich nur um einfache Maßnahmen handeln, wie die Wiederholung des Adjektivs einfach in Nrn. 2, 5, 8, 10, 11, 12 und 19 dieser Bestimmung deutlich mache. Dies schließe die Verwendung einer umfangreichen Ausrüstung aus.
Der Begriff übliche Behandlung müsse wegen der Art und der Aufgabe der Zolllager eng ausgelegt werden. Nach der sechsten Begründungsenvägung der Richtlinie 69/74 bestehe die wesentliche Aufgabe der Zollager, in denen die Waren bis zu ihrer späteren Bestimmung lagern könnten, darin, die Lagerung von Waren, nicht aber ihre Be- oder Verarbeitung zu gewährleisten. Die Möglichkeit, gewisse Behandlungen vorzunehmen, die der Erhaltung der Ware oder der Verbesserung ihrer Aufmachung bzw. ihrer Handelsgüte dienten, sei nur vorgesehen worden, um der Realität des Wirtschaftslebens Rechnung zu tragen. Die Zulassung dieser Möglichkeit müsse jedoch als Ausnahmebestimmung verstanden werden.
Zwar sehe Artikel 9 Absatz 1 der Rahmenrichtlinie 69/74 des Rates vom 4. März 1969 die Aufstellung einer gemeinsamen Liste der üblichen Behandlungen vor. Dies bedeute aber keineswegs, daß diese Liste ein Verzeichnis aller in den Mitgliedstaaten zulässigen üblichen Praktiken sei. Ein Verzeichnis der einzelstaatlichen Praktiken werde nur in der ersten Phase der Hamonisierungsarbeiten erstellt, in der verschiedene Aspekte Berücksichtigung fänden. In der Begründung zu Artikel 1 Absatz 1 ihres Vorschlags für die Richtlinie 71/235 präzisiere die Kommission, daß die Liste der üblichen Behandlungen aufgrund der in den Mitgliedstaaten geltenden Listen, der traditionellen Handelsusancen, der derzeitigen Anforderungen der Benutzer von Zollagern und Freizonen sowie der Entwicklung der Überwachungsmöglich-keiten (EP-Sitzungsdokument 54/71 vom 4. 6. 1971, S. 14) aufgestellt worden sei. Gewisse in den Mitgliedstaaten zugelassene übliche Behandlungen seien daher in die vom Rat endgültig gebilligte gemeinsame Liste aufgenommen, andere hingegen ausgeschlossen worden.
Die Kommission weist darauf hin, daß sich die niederländische Regierung bei der Übermittlung der Liste der in ihrem Hoheitsgebiet zugelassenen üblichen Behandlungen auf eine Verweisung auf Artikel 15 Absatz 2 und Artikel 40 der Algemene Wet inzake de douane en de accijnzen beschränkt habe, denen man jedoch keineswegs habe entnehmen können, daß die umstrittene Behandlung zu einer der in diesen Bestimmungen erwähnten Kategorien gehört habe.
Der Verstoß der niederländischen Behörden gegen das Gemeinschaftsrecht könne nicht damit gerechtfertigt werden, daß die umstrittene Behandlung in einem anderen Mitgliedstaat, nämlich in der Bundesrepublik Deutschland, ebenfalls zugelassen sei. Jedenfalls sei das Abpakken von Butter in den deutschen Zolllagern seit dem 24. Juni 1980 verboten.
Es könne keinem Zweifel unterliegen, daß die umstrittene Behandlung nicht unter die üblichen Behandlungen falle, für die die Vorschriften über Zollager gälten, da sich zum einen der Ausschuß für Zollveredelungsverkehre auf seiner Sitzung vom 25. bis 26. Januar 1978 der Ansicht angeschlossen habe, daß das Abpacken von loser Butter in Kleinpakkungen für den Einzelhandel eine Maßnahme ist, die nicht als übliche Behandlung durchgeführt werden kann, sondern die den für den aktiven Veredelungsverkehr geltenden Bestimmungen unterliegt, und da zum anderen die Kommission schon in der Verordnung Nr. 3352/75 vom 23. Dezember 1975 über den Ausschluß der Inanspruchnahme des aktiven Veredelungsverkehrs für Butter (ABl. L 330, 1975, S. 28) diese Auffassung zum Ausdruck gebracht habe.
Nach Ansicht der niederländischen Regierung ist die enge Auslegung, die die Kommission aufgrund der Aufgabe der Zollager vorgenommen habe, unrichtig, da sie überhaupt nicht berücksichtige, in welcher Weise die gemeinsame Liste der üblichen Behandlungen aufgestellt worden sei.
Nach Artikel 9 Absatz 1 der Rahmenrichtlinie 69/74 des Rates vom 4. März 1969 müßten die in einem Zollager eingelagerten Waren unter den von den zuständigen Behörden festgelegten Bedingungen den üblichen Behandlungen unterzogen werden können, für die die gemeinsame Liste vom Rat auf Vorschlag der Kommission aufgestellt werde.
Aus dieser Bestimmung ergebe sich, daß die gemeinsame Liste nach Artikel 1 Absatz 1 der Richtlinie 71/235 vom 21. Juni 1971 die üblichen, das heißt traditionellen Praktiken wiedergebe, die seinerzeit in den Mitgliedstaaten zugelassen und angewandt worden seien und die der Rat zusammengestellt habe. Daran ändere nichts, daß nicht alle von den Mitgliedstaaten zugelassenen Behandlungen in die gemeinsame Liste aufgenommen worden seien.
Da sich das in Artikel 15 Absatz 2 und Artikel 40 der niederländischen Algemene Wet inzake de douane en de accijnzen genannte Verpacken auf verschiedene Arten von Waren beziehe, habe es die niederländische Regierung nicht für erforderlich gehalten, im einzelnen auszuführen, daß das Abpacken von Butter aufgrund dieser Vorschriften zugelassen sei.
Die Behauptung, daß es sich bei den üblichen Behandlungen um einfache Maßnahmen handeln müsse, spiegele nur die ursprüngliche Absicht des Rates wider. Vergleiche man den am 3. März 1971 dem Rat vorgelegten Entwurf (Dok. R/319/71 — Eco 32) mit dem endgültigen Text der Richtlinie 71/235, so ergebe sich vor allem, daß der Ausdruck sofern es sich um einfache Maßnahmen handelt nur in bestimmten, genau umrissenen Fällen beibehalten worden sei. Ferner zeige die Art der in Artikel 1 Absatz 1 Nr. 20 der Richtlinie genannten Maßnahmen, daß es sich bei den üblichen Behandlungen im Sinne der Richtlinie 71/235 nicht immer um einfache Maßnahmen handele.
Entgegen dem Vorbringen der Kommission seien die verschiedenen Maßnahmen, die dem Abpacken der Butter vorausgingen — nämlich das Kneten, Formen und Wiegen —, nicht als getrennte Maßnahmen anzusehen, sondern als Teile eines fortlaufenden Verfahrens.
Der Verordnung Nr. 3352/5 vom 23. Dezember 1975 sei entgegen der Ansicht der Kommission nicht zu entnehmen, daß das Abpacken von Butter unter die Regelung des aktiven Veredelungsverkehrs falle, weil es nicht in Zollagern vorgenommen werden könne. Diese Verordnung schließe nur die Inanspruchnahme der Regelung des aktiven Veredelungsverkehrs für das Abpacken von Butter aus. Diese Feststellung impliziere nicht, daß es verboten sei, die Butter in Zollagern abzupacken.
Die niederländische Regierung nehme zur Kenntnis, daß die umstrittene Behandlung nunmehr in der Bundesrepublik Deutschland verboten sei, weise jedoch darauf hin, daß die von ihr in diesem Zusammenhang abgegebenen Stellungnahmen ausschließlich illustrieren sollten, daß die Mitgliedstaaten offensichtlich verschiedener Ansicht über die Anwendung der Richtlinie seien.
<TI><NP><NO.P>IV —</NO.P><TXT>Zusammenfassung der schriftlichen Antworten auf die Fragen des Gerichtshofes</TXT></NP></TI>Die Kommission und die niederländische Regierung antworten auf die Frage, worin sich der aktive Veredelungsverkehr vom Zollagerverfahren unterscheidet, daß zwar beide Regelungen die zeitweilige Aussetzung der Erhebung von Abgaben, vor allem von Zöllen und Agrarabschöpfungen auf in die Gemeinschaft eingeführte Waren, erlaube, daß sie sich aber in folgenden Punkten unterschieden:
<TI><NP><NO.P>—</NO.P><TXT>Ihr Zweck</TXT></NP></TI>Nach der Regelung des aktiven Veredelungsverkehrs könnten vorübergehend eingeführte Waren im Hinblick auf ihre Wiederausfuhr aus der Gemeinschaft Gegenstand aller Arten von Be- oder Verarbeitungen sein, während nach den Vorschriften über Zollager die Waren, die bloß gelagert würden, ausschließlich Gegenstand der üblichen Behandlungen nach Artikel 1 Absatz 1 der Richtlinie 71/235 des Rates vom 21. Juni 1971 sein könnten, das heißt von Maßnahmen, die der Erhaltung der Ware oder der Verbesserung ihrer Aufmachung oder Handelsgüte dienten.
<TI><NP><NO.P>—</NO.P><TXT>Ihre Anwendungsvoraussetzungen</TXT></NP></TI>Nach Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie 69/73 des Rates vom 4. März 1969 könnten die Vorschriften über den aktiven Veredelungsverkehr nur Anwendung finden, wenn die Be- oder Verarbeitung dazu beitragen könne, die günstigsten Voraussetzungen für die Ausfuhr der veredelten Waren zu schaffen, ohne daß wesentliche Interessen von Herstellern in der Gemeinschaft beeinträchtigt werden.
Hinsichtlich des Zollagerverfahrens würden diese sogenannten wirtschaftlichen Voraussetzungen nicht aufgestellt, da die zugelassenen Behandlungen wegen ihres einfachen Charakters die Interessen der Hersteller in der Gemeinschaft nicht beeinträchtigen könnten.
<TI><NP><NO.P>—</NO.P><TXT>Ihre Formerfordernisse</TXT></NP></TI>Eine Bearbeitung im aktiven Veredelungsverkehr bringe im allgemeinen eine größere Anzahl von Formalitäten mit sich als die Behandlungen im Zollagerverfahren.
Auf die Frage nach den Vorteilen, die das Zollagerverfahren im Vergleich zum aktiven Veredelungsverkehr mit sich bringt, antwortet die Kommission, es sei schwierig, die sich aus dem jeweiligen Verfahren ergebenden Vorteile zu vergleichen oder gar insoweit eine Rangordnung herzustellen, da beide unterschiedlichen Bedürfnissen entsprächen. Das Zollagerverfahren biete den Marktteilnehmern die Möglichkeit, die eingeführten Waren für kürzere oder längere Zeit zu lagern, z. B. wenn zum Zeitpunkt der Einfuhr nicht bekannt sei, für wen sie letztlich bestimmt seien, oder wenn sie nach und nach in den freien Verkehr überführt werden sollten.
Ziel des aktiven Veredelungsverkehrs sei es, die Unternehmen in der Gemeinschaft in die Lage zu versetzen, ihre Er- Zeugnisse oder Dienste zu konkurrenzfähigen Preisen auf den Auslandsmärkten anzubieten und für mehr Arbeitsplätze in der Gemeinschaft zu sorgen.
Nach den Ausführungen der Kommission konnte die niederländische Regierung dadurch, daß sie das Abpacken von Butter in Kleinpackungen nach dem Zolllagerverfahren zuließ, das in den Ratsverordnungen Nrn. 3066/75 vom 24. November 1975 und 875/77 vom 26. April 1977 sowie in der Verordnung Nr. 3352/75 der Kommission vom 23. Dezember 1975 ausgesprochene Verbot umgehen, in der Zeit vom 15. Januar 1976 bis zum 1. April 1980 Butter aus Drittländern nach der Regelung des aktiven Veredelungsverkehrs einzuführen.
Der Kommission zufolge war die Marktlage zwischen 1976 und 1980 so, daß der Absatz von EWG-Butter auf dem Markt von Drittländern vorrangig sichergestellt werden mußte. Eines der Mittel zur Erreichung dieses Ziels sei es gewesen, die Verarbeitungsindustrien in der Gemeinschaft EWG-Butter und nicht Butter aus Drittländern verarbeiten zu lassen.
Durch den Ausschluß der aus Drittländern eingeführten Butter vom aktiven Veredelungsverkehr habe man erreicht, daß das etwaige Abpacken dieser Butter von der Zahlung der bei der Abfertigung zum freien Verkehr geschuldeten Agrarabschöpfung abhängig gemacht werde. Die niederländischen Behörden hätten die niederländische Verarbeitungsindustrie gegenüber den Verarbeitungsindustrien der übrigen Mitgliedstaaten dadurch begünstigt, daß sie ihnen das Abpacken von Butter nach dem Zollagerverfahren erlaubt hätten.
Die niederländische Regierung erklärt, es sei dank des umstrittenen Abpackens seit 1968 möglich, Butter außerhalb der Gemeinschaft zu günstigeren Bedingungen zu verkaufen, als wenn sie nach der Regelung des aktiven Veredelungsverkehrs abgepackt worden wäre.
Die niederländische Regierung beschreibt die fragliche Behandlung in den niederländischen Zollagern wie folgt:
Die Butter wird in das Lager in Behältern zu 15 oder 25 kg eingelagert. Im Lager wird die Butter vor dem Auspakken gewogen. Nach dem Auspacken werden die Butterklumpen von Hand in einen Apparat getan, der die Butter zu einer homogenen Masse knetet. Je nach der Art der vorgesehenen Verpackung (Packungen von 10, 15 oder 250 Gramm oder Büchsen von 1000 Gramm) wird die Butter dann ohne menschliches Dazutun in eine der Verpackungsmaschinen gebracht, die die Butter in abgemessenen Mengen in Umschläge oder Büchsen packt. Über ein Fließband kommen die Packungen oder Büchsen dann auf den Packtisch, wo sie von Hand in Kisten verpackt werden.
Die abgepackte Butter wird zur Versorgung von Seeschiffen verkauft und geliefert. Gegenwärtig wird im Zollager Butter aus Finnland, Norwegen, Schweden und Butter, die vorher in den Niederlanden in den freien Verkehr gebracht worden ist, verwendet.
<TI><NP><NO.P>V —</NO.P><TXT>Mündliche Verhandlung</TXT></NP></TI>In der Sitzung vom 2. Februar 1983 haben die Kommission, vertreten durch Herrn A. Prozillo im Beistand von Herrn J. F. Verstrynge als Bevollmächtigte, und das Königreich der Niederlande, vertreten durch Herrn A. Bos als Bevollmächtigten, mündlich verhandelt.
Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 10. März 1983 vorgetragen.