Dans le but d'éviter que la disparité des régimes nationaux des entrepôts douaniers soit à l'origine de détournements de trafic et de recettes douanières, dus notamment à la circonstance que l'entreposage d'une marchandise entraîne la non-perception, pour la marchandise considérée, des droits de douane, des taxes d'effet équivalent et des prélèvements agricoles, le Conseil a arrêté, le 4 mars 1969, la directive 69/74 concernant l'harmonisation des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives au régime des entrepôts douaniers (JO L 58, p. 7).

Aux termes de l'article 9, paragraphe 1, alinéa 1, de la directive 69/74, les marchandises placées dans les entrepôts douaniers doivent pouvoir y faire, dans les conditions fixées par les autorités compétentes, l'objet de manipulations usuelles destinées à assurer leur conservation ou à améliorer leur présentation ou leur qualité marchande. En vertu de l'article 9, paragraphe 2, les marchandises faisant l'objet de traitements autres que les manipulations usuelles visées au paragraphe 1 sont soumises aux règles en vigueur en matière de perfectionnement actif.

La liste commune des manipulations usuelles pouvant être effectuées dans les différents types d'entrepôts a été fixée, conformément à l'article 9, paragraphe 1, alinéa 2, de la directive 69/74, par la directive 71/235 du Conseil, du 21 juin 1971.

La législation néerlandaise prise en application de la directive 71/235 est conforme aux dispositions communautaires dans la mesure où l'article 210 de l'arrêté d'exécution de la loi générale sur les douanes et accises (Algemene wet inzake Beschuit de Douane en Accijnzen AWDA), modifié par l'arrêté royal du 9 février 1976 (Stbl. 1976, no 58), renvoie à la liste des manipulations usuelles autorisées figurant à l'article 1 de la directive 71/235. Les autorités néerlandaises donneraient cependant à cette liste un contenu différent de celui qui a été défini par le Conseil.

Par lettre en date du 27 février 1979, adressée à la Commission, en réponse à une demande de renseignements du 6 février 1978, la représentation permanente des Pays-Bas a déclaré que le conditionnement, en petits emballages, de beurre provenant de pays tiers et stocké dans les entrepôts douaniers avant sa réexportation était effectué aux Pays-Bas comme manipulation usuelle sous le régime des entrepôts douaniers, conformément aux dispositions de l'article 1 de la directive 71/235.

Par lettre en date du 14 mars 1980, la Commission a ouvert, contre les Pays-Bas, la procédure prévue à l'article 169 du traité. De l'avis de la Commission, le conditionnement en petits emballages, tel qu'il est pratiqué aux Pays-Bas, ne saurait être considéré comme manipulation usuelle au sens de la directive 71/235, dans la mesure où la simplicité de l'opération exigée pour que celle-ci puisse être considérée comme manipulation usuelle exclut le mélange ou la séparation d'aliments avec mise en forme et pesage, de telles opérations nécessitant, au surplus, un équipement important.

Considérant que l'autorisation du conditionnement en petits emballages constitue une infraction aux dispositions de la directive 71/235, la Commission invita le gouvernement néerlandais à présenter ses observations dans un délai d'un mois.

Dans sa réponse du 21 avril 1980, la représentation permanente des Pays-Bas a déclaré que le gouvernement néerlandais considérait le conditionnement du beurre comme une manipulation usuelle au sens de l'article 1, paragraphe 1, point 8, de la directive 71/235 dans la mesure où il s'agit d'un emballage. Le fait que les emballeuses utilisées procèdent, dans le cadre des opérations d'emballage, au malaxage et à la mise en forme du beurre, sans additif, ne saurait avoir d'incidence sur la qualification de la manipulation. La représentation permanente ajoute que le mot simple, contenu à l'article 1, paragraphe 1, point 8, de la directive se rapporte uniquement au transvasement ou au reconditionnement et non pas, par exemple, à l'emballage. Cela ressortirait tant de la version néerlandaise que du texte français de la directive.

Le 18 février 1981, la Commission a émis l'avis motivé prévu par l'article 169, alinéa 1, du traité. Cet avis constate que le royaume des Pays-Bas, en autorisant le confectionnement en entrepôt du beurre en provenance des pays tiers en petits emballages, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE. Transmis au gouvernement des Pays-Bas le 20 février 1981, l'avis motivé invitait ce dernier à se conformer à ses prescriptions dans un délai de deux mois.

Le 22 mai 1981, le gouvernement néerlandais a fait savoir qu'il persistait dans son opinion en soulignant, notamment, que malgré l'emploi d'un équipement important eu égard aux quantités ainsi qu'à la rapidité et à l'efficacité de la manipulation litigieuse, celle-ci est en substance simple et doit être considérée comme une manipulation usuelle.

La Commission a introduit le présent recours qui a été enregistré au greffe de la Cour le 11 février 1982.

Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour, conformément à l'article 21 du statut et à l'article 45 du règlement de procédure, a décidé de procéder à des mesures d'instruction.

Par lettre en date du 18 novembre 1982, le greffier de la Cour a invité :

La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

Le royaume des Pays-Bas conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

La Commission estime que le conditionnement du beurre autorisé aux Pays-Bas ne se rapporte à aucune des manipulations mentionnées à l'article 1, paragraphe 1, point 8, de la directive 71/235 du Conseil, du 21 juin 1971, à savoir emballage, déballage, changement d'emballage, réparation d'emballage, transvasement ou reconditionnement simple dans d'autres récipients. En particulier, le malaxage, la mise en forme et le pesage ne sauraient être couverts par la notion d'emballage. L'argument selon lequel toutes ces opérations, préalables et nécessaires à l'emballage, sont effectuées en un seul et même cycle de travail ne serait pas pertinent dans la mesure où l'emballage ne constitue, en réalité, que la dernière phase de la manipulation litigieuse.

Selon la Commission, les manipulations usuelles au sens de l'article 1, paragraphe 1, de la directive 71/235 ne peuvent être que des opérations simples, ainsi que l'indique la répétition de l'adjectif simple aux points 2, 5, 8, 10, 11, 12 et 19 de cette même disposition, ce qui exclut l'emploi d'un équipement important.

De l'avis de la Commission, la notion de manipulation usuelle s'entend strictement, compte tenu de la nature et de la fonction des entrepôts douaniers. Selon le sixième considérant de la directive 69/74, la fonction essentielle des entrepôts douaniers, où les marchandises peuvent être entreposées en attendant leur destination ultérieure, est d'assurer le stockage des marchandises et non leur traitement ou leur transformation. Ce n'est que dans le souci de tenir compte de la réalité économique que la possibilité a été reconnue de procéder à certaines manipulations destinées à assurer la conservation ou à améliorer la présentation ou la qualité marchande des marchandises. Ces autorisations doivent cependant être considérées comme des dispositions dérogatoires.

La Commission déclare que si l'article 9, paragraphe 1, de la directive-cadre 69/74 du Conseil, du 4 mars 1969, prévoit l'établissement d'une liste commune des manipulations usuelles, cela ne signifie nullement que cette liste constitue un inventaire de toutes les pratiques usuelles autorisées dans les États membres. L'inventaire des pratiques nationales ne se fait que dans une première phase du travail d'harmonisation qui suppose la prise en considération d'éléments divers. Dans la note explicative de l'article 1, paragraphe 1, de la directive 71/235, jointe à la proposition de directive en question, la Commission précise que la liste des manipulations usuelles a été établie sur la base de celles en vigueur dans les États membres, des usages commerciaux traditionnels, des exigences actuelles des usagers des entrepôts douaniers et des zones franches, ainsi que de l'évolution des techniques et des moyens de contrôle (PE, document de séance 54/71, du 4. 6. 1971, p. 14). Aussi, dans la liste commune définitivement reconnue par le Conseil, certaines manipulations usuelles autorisées dans les États membres ontelles été reprises alors que d'autres en ont été exclues.

La Commission tient à souligner que lorsque le gouvernement néerlandais a communiqué la liste des manipulations usuelles autorisées sur son territoire, il s'est simplement référé aux articles 15, paragraphe 2, et 40 de la loi générale sur les douanes et accises dont les termes ne permettaient aucunement de conclure que la manipulation litigieuse se rattachait à l'une des catégories mentionnées par ces dispositions.

La Commission rappelle également que l'infraction au droit communautaire, commise par les autorités néerlandaises, ne saurait être justifiée par la circonstance que la manipulation litigieuse est autorisée dans un autre État membre, à savoir la république fédérale d'Allemagne. En tout état de cause, le conditionnement de beurre dans les entrepôts douaniers allemands a été interdit à compter du 24 juin 1980.

De l'avis de la Commission, le fait que la manipulation litigieuse ne soit pas une manipulation usuelle, soumise aux règles relatives aux entrepôts douaniers, ne pouvait faire aucun doute dans la mesure où, d'une part, le comité des régimes douaniers de perfectionnement s'était rallié, lors de sa réunion des 25 et 26 janvier 1978, à la thèse selon laquelle le conditionnement du beurre en vrac en petits emballages pour la vente au détail est un traitement qui ne peut être effectué comme manipulation usuelle mais qui est soumis aux règles en vigueur en matière de perfectionnement actif et où, d'autre part, la Commission avait déjà exprimé cette conception dans le règlement 3352/75, du 23 décembre 1975, interdisant le recours au régime de perfectionnement actif pour le beurre QO L 330, p. 28).

Selon le gouvernement néerlandais, l'interprétation restrictive proposée par la Commission sur la base de la fonction des entrepôts douaniers est inexacte dans la mesure où elle ne tient aucun compte du mode d'établissement de la liste des manipulations usuelles.

Le gouvernement néerlandais rappelle qu'aux termes de l'article 9, paragraphe 1, de la directive-cadre 69/74 du Conseil, du 4 mars 1969, les marchandises placées dans les entrepôts doivent pouvoir y faire l'objet dans les conditions fixées par les autorités compétentes de manipulations usuelles dont la liste commune doit être établie par le Conseil sur proposition de la Commission.

Selon le gouvernement néerlandais, il ressort de ce texte que la liste commune figurant à l'article 1, paragraphe 1, de la directive 71/235, du 21 juin 1971, reflète les pratiques usuelles, c'est-à-dire traditionnelles, alors autorisées et suivies par les Etats membres et recensées par le Conseil. Le fait que les manipulations autorisées par les États membres n'ont pas toutes été reprises dans la liste commune n'affecterait en rien cette thèse.

Le gouvernement néerlandais souligne que dans la mesure où l'opération d'emballage, mentionnée aux articles 15, paragraphe 2, et 40 de la loi générale néerlandaise sur les douanes et accises, vise différents types de marchandises, il ne lui était pas paru nécessaire de préciser que le conditionnement du beurre était autorisé sur la base de ces dispositions.

Le gouvernement néerlandais considère que la thèse selon laquelle les manipulations usuelles doivent être des opérations simples ne correspond qu'aux intentions initiales du Conseil. La comparaison entre le texte de la proposition soumise au Conseil le 3 mars 1971 (doc. R/319/71 — Eco 32), annexé au mémoire en duplique, et le texte définitif de la directive 71/235 révélerait notamment que l'expression dès lors qu'il s'agit d'opérations simples n'a été maintenue que dans certains cas précis. Par ailleurs, la nature des opérations mentionnées à l'article 1, paragraphe 1, point 20, de la directive démontrerait que les manipulations usuelles au sens de la directive 71/235 ne sont pas toujours des opérations simples.

Le gouvernement néerlandais fait valoir que contrairement à ce que soutient la Commission les différentes opérations qui précèdent l'emballage du beurre, à savoir le malaxage, la mise en forme et le pesage, ne doivent pas être considérées comme des opérations distinctes mais comme s'intégrant dans un processus ininterrompu.

Contrairement à ce qu'affirme la Commission, le règlement 3352/75, du 23 décembre 1975, n'établirait pas que l'emballage du beurre, ne pouvant être effectué dans les entrepôts douaniers, relève, de ce fait, du régime de perfectionnement actif. Le gouvernement néerlandais considère que ce règlement exclut simplement l'emballage du beurre de l'application des règles relatives au perfectionnement actif. De l'avis du gouvernement néerlandais, cette constatation en saurait emporter interdiction de conditionner le beurre dans les entrepôts douaniers.

Le gouvernement néerlandais prend acte du fait qu'en république fédérale d'Allemagne, la manipulation litigieuse est désormais interdite, en précisant toutefois que les observations qu'il avait faites à ce sujet visaient exclusivement à illustrer que les États membres ont manifestement des points de vue différents sur l'application de la directive.

En réponse à la question de savoir en quoi le régime du perfectionnement actif se distingue du régime de l'entrepôt douanier, la Commission et le gouvernement des Pays-Bas déclarent que si ces deux régimes permettent de suspendre, pendant une période déterminée, la perception des droits et taxes, notamment les droits de douanes et prélèvements agricoles sur les marchandises importées dans la Communauté, ils se distinguent en fonction des éléments suivants:

En ce qui concerne la question relative aux avantages que procure le régime de l'entrepôt douanier par rapport à celui du perfectionnement actif, la Commission déclare qu'il est difficile de comparer, voire de classer, les avantages qui résultent de chacun de ces deux régimes, dans la mesure où ils répondent à des besoins différents. Le régime de l'entrepôt douanier permet aux opérateurs économiques de stocker les marchandises importées pendant des délais plus ou moins longs, lorsque, par exemple, le destinataire final des marchandises n'est pas connu au moment de l'importation ou lorsque la mise à la consommation des marchandises est échelonnée dans le temps.

Le but du régime de perfectionnement actif est de permettre aux entreprises communautaires d'offrir leurs produits ou leurs services sur les marchés étrangers à des prix compétitifs et de contribuer à assurer un meilleur emploi de la main-d'œuvre communautaire.

Il résulte des observations de la Commission que le fait, pour le gouvernement néerlandais, d'avoir autorisé le conditionnement du beurre en petits emballages sous le régime de l'entrepôt douanier a permis de contourner l'interdiction d'importer du beurre des pays tiers sous le régime de perfectionnement actif, pendant la période du 15 janvier 1976 au 1er avril 1980, posée par les règlements du Conseil 3066/75 du 24 novembre 1975 et 875/77 du 26 avril 1977 et le règlement de la Commission 3352/75 du 23 décembre 1975.

Selon la Commission, la situation du marché entre 1976 et 1980 était telle qu'il fallait assurer en priorité l'écoulement du beurre CEE sur le marché des pays tiers. Un des moyens de parvenir à cet objectif était de faire travailler les industries transformatrices de la CEE avec du beurre CEE et non pas avec du beurre des pays tiers.

Ainsi l'exclusion du beurre importé des pays tiers du régime de perfectionnement actif avait-elle pour effet de subordonner le conditionnement éventuel de ce beurre au paiement du prélèvement agricole dû lors de la mise à la consommation. En permettant aux transformateurs néerlandais de conditionner le beurre sous le régime des entrepôts douaniers, les autorités néerlandaises avaient favorisé ceux-ci par rapport aux transformateurs des autres États membres.

Le gouvernement des Pays-Bas déclare que, si le conditionnement litigieux a permis de vendre le beurre, en dehors de la Communauté, à des conditions plus favorables que si ce conditionnement avait été effectué sous le régime du perfectionnement actif, cette possibilité existe depuis 1968.

Précisant l'objet de la manipulation litigieuse effectuée dans les entrepôts douaniers néerlandais, le gouvernement des Pays-Bas déclare ce qui suit:

La Commission, représentée par M. A. Prozzillo assisté par M. J. F. Verstrynge, en qualité d'agents, et le royaume des Pays-Bas, représenté par M. A. Bos, en qualité d'agent, ont été entendus en leurs plaidoiries à l'audience du 2 février 1983.

L'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 10 mars 1983.