EØF-traktatens artikel 177, stk. 3, skal fortolkes således, at en national ret ikke har pligt til at forelægge et i denne artikel omhandlet fortolknings- eller gyldighedsspørgsmål for Domstolen, når spørgsmålet opstår under en sag om foreløbige retsmidler (einstweilige Verfügung), selv om den afgørelse, som skal træffes under denne sag, ikke længere kan indbringes for en højere ret, men forudsat at hver af sagens parter kan anlægge eller kræve anlagt en retssag vedrørende realiteten, hvor det under den summariske sag foreløbigt afgjorte spørgsmål kan efterprøves og forelægges i henhold til artikel 177.

Den nederlandske regering har redegjort for, at den ret, der skal afgøre, om statssekretæren kunne afslå en ansøgning om opholdstilladelse, i sidste instans er Raad van State, mens der i anledning af afslaget på at tillægge anmodningen om fornyet prøvelse opsættende virkning kan fremsættes begæring om foreløbige forholdsregler for en ordinær domstol. Sagen om foreløbige forholdsregler (kort geding) er summarisk og uformel, og dens væsentligste kendetegn er, at rettens afgørelse er foreløbig, dvs. at sagen ikke tager sigte på en endelig afgørelse af tvisten.

Den ret, der afgør sagen om foreløbige forholdsregler, tager normalt hensyn til, om sagsøgeren må antages at få medhold, når hovedsagen indbringes for Raad van State. Den sag om foreløbige forholdsregler, som føres i anledning af afslaget på at tillægge en anmodning om fornyet prøvelse eller en indbringelse af sagen for Raad van State opsættende virkning, har nær forbindelse med resultatet af den parallelle sag, som samtidig føres i anledning af afslaget på at meddele opholdstilladelse. Selv om der således rent formelt må sondres mellem sagen om de foreløbige forholdsregler og hovedsagen, er der materielt set en sådan sammenhæng mellem dem, at det — for så vidt angår fortolkningen af de relevante fællesskabsretlige regler — må lægges til grund, at der er tale om ét og samme retsmiddel.

Specielt kan de fællesskabsretlige spørgsmål, som foreløbigt er afgjort under den summariske sag, tages op til fornyet behandling i hovedsagen og forelægges i medfør af artikel 177. Raad van State vil i denne forbindelse være forpligtet til at stille et præjudicielt spørgsmål, hvis der opstår tvivl om fortolkningen af en fællesskabsretlig bestemmelse.

Afslutningsvis har den nederlandske regering anført, at den nationale domstol, som i højeste instans skal afgøre sagerne om de foreløbige forholdsregler, ikke har pligt til at forelægge et præjudicielt spørgsmål, idet de fællesskabsretlige fortolkningsspørgsmål i alle tilfælde tillige vil opstå under hovedsagens behandling.

I denne forbindelse har Kommissionen anført, at der ifølge den nederlandske udlændingelovgivning findes to retsmidler mod afslag på ansøgning om opholdstilladelse, nemlig anmodning om fornyet prøvelse og indbringelse for forvaltningsdomstolen. I det her foreliggende tilfælde er det første retsmiddel anvendt.

Om det anvendte retsmiddel har Kommissionen videre anført, at udlændingelovgivningen, såfremt ansøgeren ikke får medhold i sin administrative sag, giver mulighed for, at sagen indbringes for Raad van State. Hvis afslaget er meddelt i overensstemmelse med udlændningenævnets indstilling, gælder dette dog kun, hvis udlændingen — når der ikke er tale om en EF-udlænding, som er mere fordelagtigt stillet — har haft fast ophold i Nederlandene i ét år på det tidspunkt, afgørelsen træffes. Har han ikke det, kan sagen ikke indbringes for Raad van State. I de her foreliggende sager er betingelserne for at indbringe sagen for Raad van State opfyldt.

Der ville bestå en forelæggelsespligt, hvis det pågældende familiemedlem — som ikke har de fordele, der er forbeholdt EF-udlændinge — ikke havde mulighed for at indbringe sagen som nævnt, og det samme ville være tilfældet, hvis sagen om de foreløbige forholdsregler angik en ret, som fulgte af fællesskabsretten, og som ville blive ubodeligt krænket, hvis der ikke blev givet sagsøgeren medhold i sagen om de foreløbige forholdsregler. Dette ville f.eks. være tilfældet, hvis en udvisning blev gennemført straks, således at der ikke kunne gøres brug af prøvelsesadgangen i medfør af artiklerne 8 og 9 i Rådets direktiv 64/221 af 25. februar 1964 om samordning af de særlige foranstaltninger, som gælder for udlændinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed (EFT 1963-1964, s. 109).

Kommissionen har derfor foreslået, at det første spørgsmål besvares som følger:

EØF-traktatens artikel 177, stk. 3, skal fortolkes således, at en national ret, hvis afgørelser ifølge de nationale retsregler ikke kan appelleres, dog ikke har pligt til at forelægge Domstolen et spørgsmål om fortolkningen og gyldigheden af fællesskabsretten i artiklens forstand, når spørgsmålet rejses i en sag om foreløbige forholdsregler; dette forudsætter, at det godtgøres, at hver af parterne kan anlægge en almindelig domssag eller kan kræve, at der indledes en sådan sag, hvori det spørgsmål, der foreløbigt er taget stilling til under den summariske procedure, kan tages op til fornyet prøvelse og forelægges for Domstolen i medfør af artikel 177.

Den nederUndske regering har nærmere anført, at traktatens artikel 48 ikke er til hinder for, at de nationale lovgivninger om udlændinges indrejse og ophold er forskellige. Sådanne forskelle skulle i givet fald fjernes ved hjælp af direktivet eller forordninger med hjemmel i traktatens artikel 100, evt. artikel 235. Så længe der ikke er foretaget en harmonisering, kan medlemsstaterne i princippet frit fastlægge indholdet af deres udlændingelovgivning med følgende begrænsninger:

For EF-statsborgere, der som arbejdstagere flytter inden for Fællesskabet for at gøre brug af deres ret til at have erhvervsmæssig beskæftigelse andetsteds i Fællesskabet, gælder der særlige fællesskabsretlige bestemmelser, som har forrang for de almindelige bestemmelser i de enkelte landes udlændingelovgivning. Fællesskabsbestemmelserne omfatter dog kun de statsborgere i medlemsstaterne, som har lønnet beskæftigelse eller udøver selvstændig erhvervsvirksomhed, og som med henblik herpå begiver sig fra én medlemsstat til en anden. Så længe der ikke foreligger en grænseoverskridelse inden for Fællesskabet, gælder de enkelte landes retsregler om udlændinges indrejse og ophold fuldt ud. For så vidt kan eventuelle forskelle i retsstillingen for statsborgere i de forskellige medlemsstater ikke betragtes som en forskelsbehandling eller som en omvendt forskelsbehandling.

Den nederlandske regering har tilføjet, at artikel 10 i forordning nr. 1612/68 kun angår det forhold, at der tages bopæl i en anden medlemsstat end den, hvori arbejdstageren har statsborgerskab. Den bedre retsstilling, andre medlemsstaters statsborgere har, er en rent faktisk konsekvens af, at de er flyttet fra én medlemsstat til en anden. I disse sager foreligger denne situation ikke, hvilket adskiller dem fra Knoors-sagen (dom af 7. 2. 1979, sag 115/78, Sml. 1979, s. 399) og Broekmeulen-sagen (dom af 6. 10. 1981, sag 246/80, endnu utrykt), som angik EF-statsborgere, der opfyldte betingelserne for, at fællesskabsretten fandt anvendelse på dem.

Den britiske regering har tilføjet, at traktatens artikler 48 f f og gennemførelsesbestemmelserne dertil kun tager sigte på at fremme og lette arbejdskraftens frie bevægelighed mellem Fællesskabets medlemsstater. Specielt har forordning nr. 1612/68 til formål at sikre, at personer, som har gjort brug af retten til at tage lønnet beskæftigelse på en anden medlemsstats område, stilles lige med statsborgere i den stat, hvor de førstnævnte arbejdstagere har taget beskæftigelse. Dette fremgår bl.a. af forordningens artikel 10, som giver en række familiemedlemmer ret til at tage bopæl hos en arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat og er beskæftiget på en anden medlemsstats område.

Tanken bag bestemmelserne er, at arbejdstageren kun vil kunne udøve sin ret til fri bevægelighed, hvis hans familie kan flytte med. Hvis arbejdstageren imidlertid forbliver i sit hjemland, falder situationen uden for fællesskabsrettens område.

Den britiske regering har tilføjet, at traktatens artikel 7 ikke kan påberåbes i disse sager, idet sagsforholdene falder uden for traktatens anvendelsesområde. Under alle omstændigheder kan det forhold, at en nederlandsk statsborger har beskæftigelse i Nederlandene, ikke sammenlignes med, at en statsborger i en medlemsstat har gjort brug af sin ret til fri bevægelighed ifølge traktaten. Af samme grund kan sagsøgerne ikke påberåbe sig Domstolens dom i Knoors-sagen, som — i modsætning til den her foreliggende sag — angik retten til fri bevægelighed og etableringsretten.

a)Den frie bevægelighed for personer, som må betragtes som et grundlæggende element i fællesskabsretten, kan ikke gennemføres fuldt ud, hvis en medlemsstat kan hindre, at fællesskabsrettens bestemmelser finder anvendelse på statsborgere, som har gjort brug af de eksisterende muligheder med hensyn til fri bevægelighed.b)En medlemsstat kan imidlertid lovligt forhindre, at dens egne statsborgere forsøger at misbruge bestemmelserne for at unddrage sig, at de nationale bestemmelser bringes i anvendelse.c)Inden for anvendelsesområdet for nærmere bestemte artikler i traktaten kan det kun fastslås, at der eventuelt foreligger en forskelsbehandling, og hvilket omfang forskelsbehandlingen eventuelt har, for så vidt artiklerne indeholder en konkretisering af det generelle forbud i traktatens artikel 7.d)Fællesskabsbestemmelserne finder imidlertid ikke anvendelse på rent interne forhold i medlemsstaterne. De finder heller ikke anvendelse, når der overhovedet ikke består en sammenhæng med forhold, der er omfattet af fællesskabsretten.

På grundlag af de nævnte principper er det Kommissionens opfattelse, at bestemmelsen i artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1612/68 må anvendes på arbejdstagere, uanset om de er statsborgere i en anden medlemsstat, eller om de er statsborgere i den pågældende medlemsstat. En medlemsstat kan således ikke afslå at give familiemedlemmer til en arbejdstager, som har beskæftigelse på statens område, tilladelse til indrejse for at tage bopæl hos arbejdstageren, og dette må gælde, selv om arbejdstageren er statsborger i den stat, hvor han har beskæftigelse, når blot det pågældende familiemedlem er statsborger i en anden stat.

Denne beskrivelse af retstilstanden må imidlertid præciseres i den retning, at forbudet mod forskelsbehandling kun gælder inden for det materielle og personelle anvendelsesområde for princippet om den frie bevægelighed for personer som afgrænset i traktatens artikel 48. Artikel 48 finder kun anvendelse på arbejdstagere, der af beskæftigelsesgrunde flytter fra én medlemsstat til en anden. Denne sondring, der beror på, at arbejdstageren vandrer, kan ganske vist medføre en forvridning i den forstand, at en nederlandsk statsborger, som har beskæftigelse i en anden medlemsstat, kan lade sin familie flytte med dertil og derefter — med familie — kan vende tilbage til Nederlandene for at søge eller have beskæftigelse dér. De heraf følgende problemer kan imidlertid kun løses i form af en generel ret til ophold, som knyttes til statsborgerskab i en EF-stat.

Sammenfattede har Kommissionen foreslået, at det andet spørgsmål besvares således:

Artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1612/68 er til hinder for, at en medlemsstat afviser at lade de af bestemmelsen omfattede familiemedlemmer til en arbejdstager, som er statsborger i en medlemsstat — herunder også i den pågældende medlemsstat — tage ophold hos arbejdstageren på de vilkår, som foreskrives i bestemmelsen.

Artikel 10, stk. 1, finder imidlertid ikke anvendelse på rent interne forhold, f.eks. tilfælde, hvor arbejdstageren i hele sin erhvervsaktive periode kun har haft beskæftigelse i den pågældende medlemsstat.