30.12.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 324/74


Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema Libro verde — Iniziativa europea per la trasparenza

COM(2006) 194 def.

(2006/C 324/25)

La Commissione, in data 12 maggio 2006, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito al: Libro verde — Iniziativa europea per la trasparenza

Il Comitato economico e sociale europeo ha deciso, a norma dell'articolo 19, paragrafo 1, del suo Regolamento interno, di istituire un sottocomitato incaricato di preparare i lavori in materia.

Tenendo conto del rinnovo del Comitato, l'Assemblea plenaria ha deciso di pronunciarsi sul parere nel corso della sessione di ottobre e ha designato SÁNCHEZ MIGUEL relatrice generale, conformemente all'articolo 20 del Regolamento interno.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 26 ottobre 2006, nel corso della 430a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 132 voti favorevoli, 7 voti contrari e 12 astensioni.

1.   Antecedenti

1.1

La Commissione europea è consapevole dell'esigenza di definire un quadro per promuovere la trasparenza nei rapporti tra le istituzioni comunitarie e i gruppi di pressione, migliorando al tempo stesso l'informazione al pubblico circa i beneficiari dei fondi assegnati dall'UE nell'ambito delle sue varie politiche.

1.2

In tale contesto la Commissione ha avviato l'iniziativa europea per la trasparenza, anche se questa preoccupazione di trasparenza era già stata espressa nel Libro bianco sulla governance europea ed è stata in seguito concretizzata con:

il regolamento (CE) n. 1049/2001, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione,

il registro speciale dei documenti riguardanti le attività dei comitati,

le banche dati che forniscono informazioni sugli organi consultivi e sui gruppi di consulenti che lavorano per la Commissione,

il codice di buona condotta amministrativa della Commissione, che rappresenta il parametro di riferimento di quest'ultima nelle sue relazioni con il pubblico.

1.3

Il Libro verde indica quindi i seguenti tre elementi, da tenere in considerazione in una consultazione pubblica sulla trasparenza nell'azione delle istituzioni comunitarie:

l'esigenza di un quadro più strutturato per le attività dei gruppi di interesse,

feedback sui requisiti minimi in materia di consultazione adottati dalla Commissione,

divulgazione obbligatoria delle informazioni sui beneficiari dei fondi UE erogati nell'ambito della gestione concorrente.

2.   Sintesi degli obiettivi del Libro verde

2.1   Trasparenza e rappresentanza di interessi

2.1.1

La Commissione ritiene che, per valutare meglio i risultati delle norme stabilite e conseguire una maggiore trasparenza nei suoi rapporti con i gruppi di pressione o con i cittadini che si rivolgono alle istituzioni europee, occorra definire chiaramente cosa si intenda per membro e attività dei gruppi di pressione.

2.1.2

A giudizio della Commissione il quadro di base delle relazioni tra le istituzioni e i gruppi di pressione deve contenere determinati elementi essenziali, a cominciare dal principio della legittimità dell'azione di tali gruppi, atti a favorire la trasparenza delle relazioni stesse. Non si dovrebbe pertanto ammettere alcuna influenza indebita, né alcuna pressione economica sul processo decisionale, né offrire, in alcuna circostanza, aiuto finanziario, materiale o personale. Bisogna inoltre impedire la diffusione di informazioni imprecise, deliberatamente ambigue o false. In ogni caso bisogna garantire l'interesse generale della Comunità rispetto agli interessi particolari dei gruppi di pressione.

2.1.3

Innanzi tutto occorre considerare come illegali tutte le pressioni che possano originare frode o corruzione o che possano avere un contenuto fuorviante, sia a livello delle informazioni fornite dai gruppi di pressione che a livello della legittimità dei loro membri. Un tema importante è quello della rappresentatività di tali gruppi.

2.1.4

Le misure attualmente in vigore, specie quelle relative al controllo esterno, possono facilitare la trasparenza nelle relazioni tra le istituzioni e i gruppi di pressione. Per tale ragione sono stati istituiti i Principi generali e requisiti minimi per la consultazione, che favoriscono la comunicazione; in tale contesto la banca dati Coneccs (consultazione Commissione europea e società civile) relativa alle organizzazioni della società civile europea, comprende i dati necessari per determinarne la rappresentatività.

2.1.5

In ogni caso appare necessario un rafforzamento del controllo esterno, sebbene alcune misure proposte dalla Commissione per attuare tale controllo siano già in vigore in numerosi Stati membri. La prima azione suggerita riguarda le informazioni fornite dai gruppi di pressione, che saranno rese più complete grazie a un apposito questionario presente nel sito Internet della Commissione.

2.1.6

Lo strumento più importante è costituito dalla registrazione volontaria su Internet, che fornirebbe le informazioni necessarie per valutare gli obiettivi perseguiti dai gruppi di pressione, come pure le relative fonti di finanziamento. In questo contesto va sottolineato che numerose direzioni generali della Commissione europea dispongono di un sistema di identificazione delle organizzazioni riconosciute, cosa che facilita le relazioni con esse.

2.1.7

Un altro argomento da sottolineare è quello dei codici di condotta, che riguarderanno tutti i gruppi di pressione e i loro rappresentanti, indipendentemente dalla loro categoria di appartenenza. Questi codici, adottati su base volontaria, dovrebbero avere dei requisiti minimi comuni, anche se elaborati dai gruppi stessi.

2.2   Feedback sull'applicazione dei requisiti minimi per la consultazione

2.2.1

Va segnalato che la Commissione, nel quadro dei suoi programmi annuali di lavoro, ha definito dei requisiti minimi per la consultazione, allo scopo di migliorare la qualità delle proposte legislative; da ciò deriva l'interesse dei risultati finali ai fini della valutazione di impatto. Vi sono tuttavia decisioni che rimangono al di fuori di tale consultazione, come nel caso delle procedure di comitatologia e del dialogo sociale, conformemente al disposto degli articoli 137-139 del Trattato CE, di cui si parlerà più oltre.

2.2.2

Da quando è stata istituita tale procedura i risultati sono stati soddisfacenti per la Commissione, non solo per il numero di proposte oggetto di consultazione, ma anche per i risultati delle consultazioni, specialmente attraverso il portale Internet.

2.3   Informazioni sui beneficiari dei fondi comunitari

2.3.1

Attualmente la maggior parte degli Stati membri dispone di canali di informazione per rendere pubbliche le liste dei beneficiari di fondi comunitari che essi cofinanziano. L'esempio più noto è quello della pubblicazione dei beneficiari della PAC. Nondimeno i dati che vengono forniti variano da un paese all'altro, così come le informazioni relative all'utilizzazione dei fondi nell'ambito delle politiche finanziate direttamente dall'UE.

2.3.2

Si propone quindi che sia la Commissione ad accentrare e fornire tali informazioni. Il problema è la complessità legata alla classificazione dei beneficiari per categoria e conseguentemente il costo amministrativo che ciò potrebbe comportare. Una possibile soluzione consisterebbe nel definire dei requisiti minimi di informazione, nel rispetto delle norme sulla protezione dei dati.

3.   Principali domande contenute nel Libro verde

3.1

Le seguenti domande sono correlate al primo degli argomenti trattati, vale a dire la trasparenza e la rappresentanza di interessi:

3.1.1

Si dovrebbero adottare misure per rendere più trasparenti le attività di lobbismo?

3.1.2

I gruppi di pressione devono essere consultati automaticamente se figurano in un registro?

3.1.3

Il registro dovrebbe essere pubblico, senza riserve? Chi dovrebbe gestire il registro?

3.1.4

I codici di condotta attualmente in vigore devono essere modificati?

3.1.5

Si dovrebbe controllare l'osservanza dei codici di condotta, ed eventualmente comminare delle sanzioni?

3.2

Vi è una sola domanda circa il feedback della consultazione:

3.2.1

la Commissione ha applicato in maniera soddisfacente i principi generali e i requisiti minimi per la consultazione?

3.3

In merito alla divulgazione dei nomi dei beneficiari dei fondi comunitari vengono formulate le seguenti domande:

3.3.1

bisognerebbe obbligare tutti gli Stati membri a fornire informazioni sui beneficiari dei fondi?

3.3.2

In caso affermativo, tale informazione dovrebbe essere fornita su scala nazionale e con un determinato contenuto?

4.   Osservazioni generali

4.1

Il Comitato accoglie con favore il Libro verde sulla trasparenza, presentato dalla Commissione. Dato il gran numero di interessi che cercano di influire sulle politiche comunitarie, la Commissione ha il dovere di stabilire una serie di norme che definiscano non solo le condizioni in cui tale influenza si esercita, ma anche i requisiti imposti alle persone e alle istituzioni che rappresentano tali interessi.

4.2

È nondimeno opportuno definire in anticipo e con la massima chiarezza cosa si intende per «lobbisti» e in che cosa consiste la loro relazione con la Commissione.

4.2.1

La definizione di «lobbisti» contenuta nel Libro verde (1) è per lo meno confusa, in quanto fa riferimento alle organizzazioni professionali, alle ONG, alle associazioni di categoria, le quali portano avanti attività «svolte al fine di influenzare l'elaborazione delle politiche e il processo decisionale delle istituzioni europee». Il CESE ha già elaborato un suo concetto di «organizzazioni della società civile» (2) al fine di operare una distinzione tra queste ultime e i gruppi di pressione (lobby). Inoltre, il TCE (dall'articolo 137 all'articolo 139) stabilisce le condizioni in base alle quali si sviluppa il dialogo tra le parti sociali (3). Le organizzazioni lobbistiche nell'UE si differenziano in misura notevole quanto ai loro obiettivi, alle loro strutture e ai gruppi che rappresentano. Così, per esempio, organizzazioni quali quelle degli industriali e dei datori di lavoro o quelle sindacali, che rappresentano gli interessi di migliaia o addirittura di milioni di imprese o di lavoratori europei, non dovrebbero essere annoverate tra le organizzazioni lobbistiche o tra i gruppi d'interesse con ristretti interessi commerciali o d'altro tipo, perché esse rappresentano interessi vasti, generali e pubblici della società, promuovendo lo sviluppo dell'industria e dell'attività economica, il progresso economico e sociale. Esse non hanno fini di lucro. La loro attività, che ha come obiettivo il bene della collettività, è vista favorevolmente, la stampa ne parla ampiamente e esse stesse sono interessate a che la loro attività sia fatta conoscere quanto più possibile. Queste organizzazioni sono parti sociali, che partecipano insieme con le istituzioni dello stato al dialogo sociale a livello europeo.

4.2.2

Sarebbe dunque opportuno stabilire con precisione chi rientra nel concetto di gruppi di pressione («lobbisti») e soprattutto riconoscere che la loro esistenza è un aspetto della democrazia partecipativa dell'UE.

4.2.3

L'articolo I-46 del progetto di Trattato costituzionale, concernente il principio della democrazia rappresentativa, prevede nel 3o paragrafo che «Ogni cittadino ha il diritto di partecipare alla vita democratica dell'Unione. Le decisioni sono prese nella maniera il più possibile aperta e vicina al cittadino». L'articolo I-47, paragrafo 3, stabilisce che «Al fine di assicurare la coscienza e la trasparenza delle azioni dell'Unione, la Commissione procede ad ampie consultazioni delle parti interessate».

4.2.4

Per quanto concerne l'azione dei lobbisti, occorre fare una distinzione tra l'accesso all'informazione e la consultazione. Il diritto all'informazione è garantito a tutti i cittadini dell'UE e rientra nell'ambito di quella trasparenza alla quale sono obbligate tutte le istituzioni comunitarie. La consultazione è limitata a coloro che hanno un legittimo interesse nelle politiche comunitarie.

4.2.5

La Commissione ha adottato i «requisiti minimi per la consultazione delle parti interessate» (4) al fine di creare un quadro generale, trasparente, coerente e al tempo stesso flessibile, in modo da consentire la consultazione nell'ambito di talune politiche specifiche, soprattutto quelle che richiedono una valutazione dell'impatto. Il Libro verde riprende in esame e adegua alcune delle condizioni della partecipazione e della consultazione delle parti interessate, in modo che ne derivino dei risultati più trasparenti.

5.   Osservazioni specifiche sulle domande del Libro verde

5.1

Registro. L'iscrizione al registro dev'essere considerata come una condizione obbligatoria per l'acquisizione di un diritto come quello alla consultazione obbligatoria delle parti interessate in merito alle questioni che le riguardano. In tale contesto il CESE giudica il registro obbligatorio come un requisito minimo a favore di quella trasparenza che è alla base della consultazione nell'ambito delle politiche comunitarie e soprattutto necessario per evitare che la consultazione venga utilizzata per trarre vantaggi contrari all'interesse generale.

5.1.1

Il carattere pubblico di qualsiasi registro è indiscutibile. Il registro proposto dovrebbe essere peraltro gestito dalla Commissione, poiché questo suo carattere pubblico esclude qualsiasi altra soluzione. Infine, a prescindere dal sistema di registrazione obbligatoria adottato, la portata delle informazioni che le parti interessate saranno tenute a fornire dovrà essere proporzionale all'obiettivo perseguito, ossia consentire ai cittadini europei di essere informati sui gruppi d'interesse che cercano d'influire sulle politiche e sulle decisioni dell'Unione.

5.1.2

In tale prospettiva è necessario chiarire quale sia il contributo dei gruppi di pressione agli organi e alle istituzioni dell'UE, chi essi rappresentino, quali obiettivi perseguano e come si finanzino. Come minimo, le informazioni fornite dovrebbero includere, non solo la denominazione e la sede dell'organizzazione e il fine sociale, vale a dire gli obiettivi da essa perseguiti, ma anche i nominativi delle persone abilitate a rappresentarla e a fungerne da portavoce, nonché tutte le informazioni idonee per prender conoscenza del suo Statuto e della sua contabilità assoggettata a revisione.

5.2

Codice di condotta. Il codice di condotta è inteso a garantire il rispetto di alcune condizioni minime per l'acquisizione di un determinato status professionale o politico. Tali condizioni vanno considerate come uno strumento connesso al registro obbligatorio, pertanto il loro rispetto da parte dei lobbisti che richiedono l'iscrizione garantisce che saranno consultati dalla Commissione e dagli altri organismi comunitari.

5.2.1

Per il CESE sarebbe bene che la Commissione adottasse un codice di condotta vincolante, tale da assicurare la parità di trattamento, di diritto e di fatto, fra tutte le parti interessate , associato a un registro obbligatorio simile a quello del Parlamento europeo (5), adattandone il contenuto alla funzione consultiva perseguita, in particolare per quanto riguarda le conseguenze derivanti dalla sua mancata osservanza.

5.3

Feedback relativo alle norme minime per la consultazione. Ciascuna DG ha l'obbligo di valutare l'impatto della consultazione, fornendo un elenco delle persone consultate, ma solo per quanto concerne le principali proposte della Commissione. Il CESE ritiene che tale valutazione o feedback debba riguardare tutte le proposte oggetto di una pubblica consultazione. Per un miglior svolgimento delle consultazioni, la Commissione dovrebbe affrontare alcune questioni molto importanti, come:

le lingue in cui si svolge la consultazione,

la neutralità delle domande,

l'importanza variabile dei pareri e dei commenti, in funzione della rappresentatività dell'organizzazione partecipante alla consultazione che li ha espressi.

5.3.1

Si ritiene insufficiente un'informazione generale sulla consultazione; ciascuna organizzazione consultata dovrebbe invece ricevere informazioni specifiche in merito e disporre di termini abbastanza ampi da permettere il dibattito all'interno dell'organizzazione stessa. La consultazione via Internet, ampiamente utilizzata, può indurre ad attribuire lo stesso peso alle opinioni di singoli individui o di organizzazioni non rappresentative e ai pareri che riflettono una posizione comune di organismi di più paesi aderenti alla stessa organizzazione.

5.4

Informazioni sui beneficiari dei fondi comunitari. Il CESE propone che, così come avviene per i fondi gestiti dalla Commissione, vengano diffuse le informazioni sui beneficiari dei fondi di tutte le istituzioni europee Questo vale anche per gli Stati membri, nell'ambito dei fondi a gestione condivisa, in quanto sono proprio essi stessi ad essere responsabili della loro distribuzione.

5.4.1

Alcuni Stati membri ottemperano in maniera esemplare all'obbligo di pubblicazione vigente, tra l'altro, nell'ambito degli aiuti agricoli dell'UE, mentre ciò non si verifica nel caso di altri Stati membri. Il CESE ritiene che dovrebbe essere obbligatorio per tutti gli Stati membri pubblicare, anche tramite Internet, tutte le informazioni concernenti i beneficiari nel quadro dei fondi a gestione condivisa con l'UE.

5.5

Il CESE chiede alla Commissione di valutare l'opportunità di estendere il controllo effettuato sui risultati del processo di consultazione anche ai membri della Commissione che esercitano tali funzioni, come previsto all'articolo 213, paragrafo 2, del TCE. Chiede inoltre di garantire l'assoluta osservanza degli articoli 11 e 16 dello Statuto dei funzionari. Prendere in considerazione tutte le parti in un processo di consultazione e decisione è necessario ai fini della trasparenza e del corretto funzionamento delle istituzioni.

Bruxelles, 26 ottobre 2006

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  Libro verde, II, 1, pag. 4.

(2)  Cfr. in particolare i pareri del Comitato sul tema Il ruolo e il contributo della società civile organizzata nella costruzione europea, del 23.9.1999 (GU C 329 del 17.11.1999); La società civile organizzata e il sistema di governo europeo (governance)Contributo del Comitato all'elaborazione del Libro bianco, del 26.4.2001 (GU C 193 del 10.7.2001); La governance europeaLibro bianco, del 21.3.2002 (GU C 125 del 27.5.2002); La rappresentatività delle organizzazioni europee della società civile nel contesto del dialogo civile, del 14.2.2006 (GU C 88 dell'11.4.2006).

(3)  Occorre tenere conto della Costituzione europea, la quale, all'articolo I-48, definisce il ruolo delle parti sociali e il dialogo sociale autonomo, separandolo dalla consultazione delle cosiddette parti interessate, di cui agli articoli precedenti.

(4)  COM(2002) 704 def. dell'11.12.2002.

(5)  Regolamento del PE, Allegato IX, Articolo 3, Codice di condotta.

1.

Nel quadro delle loro relazioni con il Parlamento, le persone figuranti nel registro previsto all'articolo 9, paragrafo 4:

a)

devono rispettare le disposizioni dell'articolo 9 e del presente allegato;

b)

devono dichiarare l'interesse o gli interessi che rappresentano nei loro rapporti con i deputati, il loro personale o i dipendenti dell'istituzione;

c)

devono astenersi da qualsiasi azione volta a ottenere informazioni in modo disonesto;

d)

non possono vantare alcun rapporto ufficiale con il Parlamento nelle loro relazioni con terzi;

e)

non possono diffondere presso terzi, a scopo di lucro, copie di documenti ottenuti presso il Parlamento;

f)

devono ottemperare rigorosamente alle disposizioni dell'allegato I, articolo 2, secondo comma;

g)

devono assicurarsi che qualsiasi assistenza fornita nel quadro delle disposizioni di cui all'allegato I, articolo 2 sia dichiarata nell'apposito registro;

h)

devono ottemperare, in caso di assunzione di ex dipendenti delle istituzioni, alle disposizioni dello statuto del personale;

i)

devono conformarsi alle disposizioni adottate dal Parlamento in materia di diritti e responsabilità degli ex deputati;

j)

per evitare possibili conflitti di interesse devono ottenere il consenso preliminare del deputato o dei deputati interessati in merito a qualsiasi rapporto contrattuale o all'assunzione di un assistente parlamentare e successivamente far sì che ciò sia dichiarato nel registro previsto all'articolo 9, paragrafo 4.

2.

Ogni violazione del presente codice di condotta può condurre al ritiro del lasciapassare rilasciato alle persone interessate e, se del caso, all'impresa di cui sono dipendenti.