30.12.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 324/74


Avis du Comité économique et social européen sur le «Livre vert initiative européenne en matière de transparence»

COM(2006) 194 final

(2006/C 324/25)

La Commission a décidé, le 12 mai 2006, conformément à l'article 262 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur le «Livre vert Initiative européenne en matière de transparence»

et, conformément à l'article 19, paragraphe 1 de son règlement intérieur, le Comité a décidé de créer un sous-comité chargé de préparer les travaux en la matière.

Compte tenu du renouvellement du mandat du Comité, l'Assemblée plénière a décidé de se prononcer sur cet avis au cours de la session plénière d'octobre et a désigné Mme SÁNCHEZ MIGUEL rapporteuse générale, conformément à l'article 20 du règlement intérieur.

Lors de sa 430e session plénière des 25 et 26 octobre 2006 (séance du 26 octobre 2006), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 132 voix pour, 7 voix contre et 12 abstentions.

1.   Historique

1.1

La Commission européenne est consciente de la nécessité d'établir un cadre visant à renforcer la transparence entre les institutions de l'UE et les groupes de pression, tout en informant mieux le public sur les bénéficiaires des fonds que l'UE partage entre les différentes politiques communautaires.

1.2

Dans ce contexte, la Commission a lancé l'«initiative européenne en matière de transparence», préoccupation définie au préalable dans le Livre blanc sur la gouvernance européenne, puis concrétisée dans les instruments suivants:

Règlement 1049/2001 du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission.

Registre spécial destiné aux documents relatifs aux travaux des comités.

Bases de données fournissant des informations sur les organes consultatifs et les groupes d'experts qui conseillent la Commission.

Code de bonne conduite administrative de la Commission, qui établit les normes dans ses relations avec le public.

1.3

Le Livre vert épingle trois éléments à prendre en considération pour un débat public sur la transparence de l'action des institutions de l'UE:

La nécessité d'établir un cadre plus structuré régissant les activités des groupes d'intérêt.

La recherche d'un retour d'informations sur les normes minimales applicables aux consultations engagées par la Commission.

L'obligation de divulgation des informations sur les bénéficiaires des fonds communautaires faisant l'objet d'une gestion partagée.

2.   Synthèse des objectifs du Livre vert

2.1   Transparence et représentation des intérêts

2.1.1

La Commission considère qu'il est nécessaire de définir clairement les concepts de «lobbyiste» et d'«activité de lobbying» pour mieux évaluer les résultats des normes établies et ce, afin d'accroître la transparence dans ses relations avec les groupes de pression ou avec tout citoyen qui s'adresse aux institutions européennes.

2.1.2

Selon la Commission, le cadre de base des relations entre les institutions et les groupes de pression doit inclure certains éléments essentiels, partant de la légitimité de leur action, pour favoriser la transparence des relations. Aussi, ne devrait-on pas admettre d'influences discutables ni de pressions économiques dans la prise de décisions, ni accorder, en aucun cas, d'aide financière matérielle ou personnelle. Il faut empêcher la diffusion d'informations douteuses, délibérément ambiguës ou fausses. En tout cas, l'intérêt général des Communautés doit prévaloir sur l'intérêt particulier des groupes de pression.

2.1.3

Il faut avant tout considérer comme illégales les pratiques de lobbying susceptibles de générer la fraude ou la corruption, ou pouvant avoir un contenu trompeur, tant au niveau de l'information fournie que de la légitimité des membres des groupes de pression. La représentativité de ces groupes constitue un aspect important.

2.1.4

Les mesures actuelles, en particulier celles qui concernent le contrôle externe, peuvent faciliter la transparence dans les relations entre les institutions et les groupes de pression. Ainsi, des «principes généraux et normes minimales applicables aux consultations engagées avec les parties intéressées» ont été établis pour améliorer la communication. À cette fin, la base de données CONECCS sur les organisations de la société civile européenne fournit les informations nécessaires pour établir la représentativité de ces organisations.

2.1.5

Quoi qu'il en soit, il semble nécessaire d'envisager un renforcement du contrôle externe. Cela étant dit, certaines mesures proposées par la Commission à cet égard sont déjà en vigueur dans plusieurs États membres. En premier lieu, l'on propose une action sur les informations fournies par les groupes d'intérêt qui serait renforcée par un questionnaire unique publié sur le site de la Commission.

2.1.6

L'outil le plus important est le système d'enregistrement facultatif sur Internet, qui fournirait les informations requises pour évaluer les objectifs poursuivis et les sources de financement. À cet égard, il y a lieu de constater que plusieurs directions générales de la Commission européenne disposent d'un système de reconnaissance des organisations agréées afin de faciliter les relations avec ces dernières.

2.1.7

Un autre aspect important concerne les codes de conduite qui s'appliqueraient uniformément à tous les groupes de pression, ainsi qu'à leurs représentants, quelle que soit leur catégorie. Ces codes, dont l'adoption serait facultative, seraient assortis d'une série d'exigences minimales communes, même s'ils sont élaborés par les groupes en question.

2.2   Retour d'informations sur les normes minimales applicables aux consultations

2.2.1

Il convient de signaler que, dans le cadre de ses programmes annuels de travail, la Commission a établi des normes minimales applicables aux consultations pour améliorer la qualité des propositions législatives; d'où l'intérêt des résultats finaux pour les évaluations d'impact. Toutefois, certaines décisions n'entrent pas dans le cadre de cette consultation; c'est le cas de la procédure dite de comitologie et du dialogue social (articles 137 à 139 du traité CE), auxquelles nous ferons référence plus loin.

2.2.2

Depuis que cette procédure a été mise en place, les résultats ont été satisfaisants pour la Commission, non seulement en raison du nombre mais aussi des résultats des propositions ayant fait l'objet d'une consultation, notamment à travers le portail Internet.

2.3   Divulgation de l'identité des bénéficiaires des fonds communautaires

2.3.1

À ce jour, la plupart des États membres disposent de canaux d'informations leur permettant de rendre publiques les listes de bénéficiaires des fonds communautaires qu'ils cofinancent. L'exemple le plus notoire est la publication des bénéficiaires de la PAC. Cependant, les données fournies varient d'un État à l'autre, tout comme les informations sur l'utilisation des fonds dans le cadre de politiques directement financées par l'UE.

2.3.2

Il est donc proposé que la Commission centralise et fournisse ces informations. Néanmoins, la question de la complexité liée au classement par catégories des différents bénéficiaires et du coût administratif d'une telle opération reste posée. Une solution envisageable consisterait à établir des normes minimales d'information dans le respect des normes sur la protection des données.

3.   Principales questions posées dans le Livre vert

3.1

Les questions posées sur le premier point soulevé, soit la transparence et la représentation des intérêts, sont les suivantes:

3.1.1

Mesures tendant à renforcer la transparence des activités des groupes de pression.

3.1.2

Les groupes de pression doivent-il être automatiquement consultés s'ils figurent dans un registre?

3.1.3

Le registre doit-il être public sans aucune réserve? Qui doit gérer ce registre?

3.1.4

Faut-il modifier les codes de conduite actuellement en vigueur?

3.1.5

Devrait-on contrôler le respect des codes de conduite, voire même infliger des sanctions pour tout manquement?

3.2

En ce qui concerne le retour d'informations sur les normes minimales applicables aux consultations, une seule question est posée:

3.2.1

La Commission a-t-elle appliqué de façon satisfaisante les principes généraux et les normes minimales en matière de consultations?

3.3

Les questions suivantes sont posées concernant la divulgation de l'identité des bénéficiaires des fonds communautaires:

3.3.1

Faut-il obliger tous les États membres à fournir des informations sur les bénéficiaires des fonds?

3.3.2

Dans l'affirmative, faut-il fournir des informations nationales au contenu déterminé?

4.   Observations générales

4.1

Le CESE accueille favorablement la présentation, par la Commission européenne, du Livre vert sur la transparence. Face au grand nombre d'intérêts qui tentent d'influencer la politique communautaire, la Commission doit établir des normes réglementant à la fois les conditions dans lesquelles cette influence peut se produire et les conditions que doivent respecter les personnes et institutions qui représentent ces intérêts.

4.2

Cependant, il convient de définir au préalable et sans équivoque, ce que l'on entend par «groupes de pression» et ce que doit être leur relation avec la Commission:

4.2.1

La définition contenue dans le Livre vert (1) des «membres des groupes de pression» est pour le moins confuse, car elle englobe les organisations professionnelles, les ONG, les groupements professionnels, etc., se livrant à «des activités qui visent à influer sur l'élaboration des politiques et les processus décisionnels des institutions européennes.» Le CESE a défini le concept d'«organisations de la société civile» (2) en vue de différencier ces dernières des groupes de pression. Par ailleurs, les articles 137 à 139 du Traité instituant la Communauté européenne établissent les conditions du dialogue social avec les «partenaires sociaux» (3). Les organisations se livrant à des activités de lobbying dans l'UE présentent d'importantes différences quant à leurs objectifs, à leur structure et aux intérêts qu'elles représentent. Les fédérations industrielles, les organisations d'employeurs et les organisations syndicales, qui défendent les intérêts de milliers, voire de millions d'entreprises et de travailleurs européens, ne doivent pas être assimilées aux groupes de pression, qui poursuivent des intérêts purement commerciaux ou d'autres intérêts, car elles représentent des intérêts variés, collectifs et publics de la société, et promeuvent le développement de l'industrie et de l'activité économique, ainsi que le progrès économique et social. Elles n'ont pas de but lucratif. Leur activité, visant l'intérêt général, est perçue favorablement par le grand public, la presse en parle amplement, et elles-mêmes souhaitent la faire connaître le plus largement possible. Ces organisations sont des partenaires sociaux, qui, avec des institutions publiques, participent au dialogue social au niveau européen.

4.2.2

Il conviendrait, par conséquent, de définir précisément qui sont les entités comprises dans le concept de groupes de pression et, surtout, de reconnaître que leur existence fait partie de la démocratie participative de l'UE.

4.2.3

Le projet de traité constitutionnel dispose, à l'article 1- 46.3, que pour garantir le principe de démocratie représentative «tout citoyen a le droit de participer à la vie démocratique de l'Union. Les décisions sont prises aussi ouvertement et aussi près que possible des citoyens». L'article 1- 47.3 stipule que «en vue d'assurer la cohérence et la transparence des actions de l'Union, la Commission procède à de larges consultations des parties concernées».

4.2.4

En ce qui concerne les activités des «groupes de pression», il faudrait établir une distinction entre l'accès à l'information et la consultation. L'information est un droit de tous les citoyens de l'UE et répond à l'obligation de transparence qui s'applique à toutes les institutions communautaires. En revanche, la consultation se limite à ceux qui ont un intérêt légitime dans les politiques communautaires.

4.2.5

La Commission a adopté les «normes minimales applicables aux consultations engagées» (4) afin de créer un cadre général transparent, cohérent et flexible qui permettrait d'effectuer le travail de consultation des politiques dans des domaines concrets, en particulier ceux qui exigent une évaluation d'impact. Le Livre vert reconsidère et affine certaines conditions à la participation et à la consultation des parties concernées, de telle sorte à renforcer la transparence du processus.

5.   Observations particulières aux questions du Livre vert

5.1

Registre. L'enregistrement des parties concernées doit être considéré comme obligatoire pour qu'elles puissent acquérir le droit à la consultation sur les questions qui les concernent. A cet égard, le CESE considère que l'obligation d'enregistrement est une exigence minimale pour garantir la transparence de la consultation dans le cadre des politiques communautaires et, surtout, de veiller à ce que celle-ci ne se fasse pas dans le but de retirer des avantages qui seraient contraires à l'intérêt général.

5.1.1

Le caractère public de tout registre ne saurait être remis en question. En outre, ce registre devrait être géré par la Commission, son caractère public excluant tout autre moyen de gestion. Enfin et quelque soit le système d'enregistrement obligatoire choisi, l'étendue des informations à fournir par les parties concernées devra être proportionnée à l'objectif poursuivi, à savoir permettre aux citoyens européens d'être informés sur les groupes d'intérêt qui cherchent à influer sur les politiques et décisions de l'Union.

5.1.2

Dans cette perspective, la contribution des groupes de pression aux organes et institutions de l'UE qu'ils représentent doit être claire, au même titre que leurs objectifs et leur financement. Au minimum, ces informations devraient inclure, outre le nom et le siège de l'organisation, sa raison sociale, dans le sens des objectifs poursuivis par l'organisation en question, le nom des personnes habilitées à la représenter et à s'exprimer en son nom, ainsi que toutes informations pertinentes permettant de prendre connaissance de ses statuts et de ses comptes financiers révisés.

5.2

Code de conduite. L'existence d'un code de conduite doit être assorti du respect de conditions minimales pour l'acquisition d'un statut déterminé, qu'il soit professionnel ou politique. Cette condition doit être liée à l'obligation d'enregistrement. Ainsi, le respect de ce code de conduite par les groupes d'intérêt qui demandent à être inscrits dans le registre doit-il garantir la consultation de ces derniers par la Commission et d'autres instances communautaires.

5.2.1

Le CESE considère que la Commission devrait adopter un code de conduite contraignant assurant ainsi une égalité de traitement , de droit et de fait , entre toutes les parties concernées doublé d'un système d'enregistrement obligatoire, similaire à celui établi par le Parlement européen (5), en adaptant son contenu à la fonction de consultation poursuivie et, en particulier, en ce qui concerne les conséquences en cas de non-respect.

5.3

Retour d'information sur les normes minimales pour la consultation: chaque DG est tenue de réaliser une évaluation d'impact des consultations et d'y joindre la liste des personnes consultées. Or cette obligation concerne uniquement les propositions stratégiques de la Commission. Le CESE considère que cette évaluation ou ce retour d'information devrait s'étendre à toutes les propositions faisant l'objet d'une consultation publique. Pour permettre un meilleur déroulement des consultations, la Commission considérer certains aspects très importants tels que:

les langues dans lesquelles elles sont menées,

la neutralité des questions,

une importance variable des positions et des remarques formulées par les organisations participant aux consultations, en fonction de la représentativité de ces organisations.

5.3.1

Nous estimons qu'il ne suffit pas de fournir des informations générales sur une consultation. Encore faut-il que chaque organisation consultée reçoive des informations spécifiques à cet égard et dispose d'un laps de temps suffisant pour permettre un débat interne. En procédant à des consultations sur Internet de trop grande envergure, on risque d'accorder la même importance aux avis exprimés par des individus ou des structures non représentatives qu'à ceux des organisations dont la position reflète une approche partagée par des organisations membres issues de différents États.

5.4

Divulgation de l'identité des bénéficiaires des fonds communautaires. Le CESE propose que l'obligation de divulgation qui concerne actuellement les fonds gérés par la Commission s'étende à tous les fonds des institutions européennes ainsi qu'à tous les fonds des États membres faisant l'objet d'une gestion partagée. En fin de compte, en tant que pourvoyeurs de ces fonds, les États membres ont compétence en la matière.

5.4.1

Si certains États membres sont exemplaires en ce qui concerne l'obligation de publication des informations sur les bénéficiaires (en vigueur notamment dans le domaine des aides agricoles de l'UE), d'autres le sont moins. Le CESE est favorable à ce que l'on impose à tous les États membres l'obligation de divulguer les informations sur les bénéficiaires des fonds communautaires faisant l'objet d'une gestion partagée avec l'UE et de publier également ces données sur Internet.

5.5

Le CESE souhaiterait que la Commission considère l'opportunité d'appliquer les contrôles exercés sur les résultats de la procédure de consultation aux membres de la Commission qui exercent ces fonctions, conformément à l'article 213, paragraphe 2 du TCE, ainsi que la stricte application des articles 11 et 16 du Statut des fonctionnaires. La prise en compte de toutes les parties dans une procédure de consultation et de décision est nécessaire pour garantir la transparence et le bon fonctionnement des institutions.

Bruxelles, le 26 octobre 2006.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  Livre vert II. 1. p. 4.

(2)  Voir, en particulier, les avis du Comité sur «Le rôle et la contribution de la société civile organisée dans la construction européenne», du 23 septembre 1999 (JO C 329 du 17 novembre 1999), La société civile organisée et la gouvernance européenne, du 26 avril 2001 (JO C 193 du 10 juillet 2001), «Gouvernance européenne», du 21 mars 2002 (JO C 125 du 27 mai 2002), «La représentativité des organisations européennes dans la société civile dans le cadre du dialogue civil», du 14 février 2006 (JO C 88 du 11 avril 2006).

(3)  Il convient de tenir compte de la Constitution européenne, en ce sens que l'article 1-48, établit le rôle des partenaires sociaux et le dialogue social autonome, en le distinguant de la consultation des parties concernées traitée dans le cadre des articles précédents.

(4)  COM(2002) 704 final — 11 décembre 2002.

(5)  Règlement intérieur du PE Annexe IX. Article 3: Code de conduite.

1.

Dans le cadre de leurs relations avec le Parlement, les personnes figurant au registre prévu à l'article 9, paragraphe 4:

a)

doivent respecter les dispositions de l'article 9 du règlement et de la présente annexe,

b)

doivent déclarer aux députés, à leur personnel ou aux fonctionnaires de l'institution l'intérêt ou les intérêts qu'elles représentent,

c)

doivent s'abstenir de toute démarche en vue d'obtenir malhonnêtement des informations,

d)

ne peuvent se réclamer d'aucune relation officielle avec le Parlement dans quelque rapport que ce soit avec des tiers,

e)

ne peuvent distribuer, à des fins lucratives, à des tiers, des copies de documents obtenus auprès du Parlement,

f)

doivent se conformer strictement aux dispositions de l'annexe I, article 2, deuxième alinéa,

g)

doivent s'assurer que toute assistance fournie dans le cadre des dispositions de l'annexe I, article 2 est déclarée dans le registre prévu à cet effet,

h)

doivent se conformer, en cas de recrutement d'anciens fonctionnaires des institutions, aux dispositions du statut des fonctionnaires,

i)

doivent se conformer à toute règle arrêtée par le Parlement sur les droits et responsabilités des anciens députés,

j)

doivent, pour éviter d'éventuels conflits d'intérêts, obtenir l'accord préalable du ou des députés intéressés en ce qui concerne tout lien contractuel avec un assistant ou toute embauche d'un assistant et s'assurer ensuite que cela est déclaré dans le registre visé à l'article 9, paragraphe 4, du règlement.

2.

Tout manquement au présent code de conduite pourra entraîner le retrait du laissez-passer délivré aux personnes intéressées et, le cas échéant, à leur entreprise.