30.12.2006   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 324/74


Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Vihreä kirja — Euroopan avoimuusaloite”

KOM(2006) 194 lopullinen

(2006/C 324/25)

Komissio päätti 12. toukokuuta 2006 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta Vihreä kirja — Euroopan avoimuusaloite

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea päätti työjärjestyksensä 19 artiklan 1 kohdan nojalla muodostaa alakomitean vastaamaan asian valmistelusta.

Komitean toimikauden vaihtumisen vuoksi ETSK päätti täysistunnossaan, että lausuntoa käsitellään lokakuun täysistunnossa, ja nimesi työjärjestyksensä 20 artiklan nojalla María Candelas Sánchez Miguelin yleisesittelijäksi.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 25.–26. lokakuuta 2006 pitämässään 430. täysistunnossa (lokakuun 26. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 132 ääntä puolesta ja 7 vastaan 12:n pidättyessä äänestämästä.

1.   Taustaa

1.1

Euroopan komissio on tietoinen tarpeesta luoda kehys, jolla EU:n toimielinten ja edunvalvontaryhmien välisten yhteyksien avoimuutta voidaan parantaa samalla kun kansalaisille tiedotetaan entistä tehokkaammin siitä, kenelle EU-politiikkoihin varatut määrärahat jaetaan.

1.2

Komissio on käynnistänyt Euroopan avoimuusaloitteen. Asiaa on tosin pohdittu jo valkoisessa kirjassa eurooppalaisesta hallintotavasta, ja asiakirjan pohjalta on sittemmin ryhdytty seuraaviin toimenpiteisiin:

Toukokuun 30. päivänä 2001 annettiin asetus N:o 1049/2001 Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi.

On luotu erityinen rekisteri komiteoiden työskentelyyn liittyviä asiakirjoja varten.

On luotu tietokannat komissiota avustavista neuvoa-antavista elimistä ja asiantuntijaryhmistä.

On laadittu komission hyvän hallintotavan säännöstö, jossa annetaan ohjeet komission suhteista yksityishenkilöihin.

1.3

Vihreässä kirjassa otetaan esiin kolme seikkaa, jotka on syytä huomioida keskusteltaessa EU:n toimielinten työskentelyn avoimuudesta:

Edunvalvojien toiminnalle on laadittava nykyistä selkeämmät säännöt.

Komission konsultointiprosessin vähimmäisvaatimuksista on annettava palautetta.

Yhteisesti hallittujen EU:n varojen vastaanottajatietojen julkaiseminen on määrättävä pakolliseksi.

2.   Vihreän kirjan päätavoitteet

2.1   Avoimuus ja edunvalvonta

2.1.1

Komissio katsoo, että annettavien sääntöjen tulosten tehostamiseksi käsitteet ”edunvalvoja” (lobbaaja) ja ”edunvalvontaryhmän toiminta” on määriteltävä selkeästi, jotta suhteet edunvalvontaryhmiin tai ylipäätään kansalaisiin, jotka ottavat yhteyttä unionin toimielimiin, ovat entistä avoimemmat.

2.1.2

Komission mielestä toimielinten ja edunvalvontaryhmien suhteiden on lähtökohtaisesti perustuttava tiettyihin keskeisiin seikkoihin, jotka parantavat suhteiden avoimuutta. Lähtökohtana on, että edunvalvojien toiminta on auktorisoitua. Minkäänlainen päätöksentekoon kohdistuva kyseenalainen vaikuttaminen tai taloudellinen painostus ei saisi olla sallittua, eikä myöskään taloudellisen, aineellisen tai henkilökohtaisen tuen tarjoaminen missään olosuhteissa. On estettävä levittämästä epäilyttäviä, tarkoituksellisesti monitulkintaisia tai vääriä tietoja. Yhteisön yleinen etu on aina turvattava ja asetettava se etusijaan edunvalvojien yksittäisiin etuihin nähden.

2.1.3

Ennen kaikkea on pidettävä laittomana kaikkea sellaista edunvalvontaa, joka saattaa johtaa petokseen tai lahjontaan tai johon saattaa sisältyä harhaanjohtavia piirteitä joko siten, että edunvalvojat antavat harhaanjohtavia tietoja, tai siten, että edunvalvontaryhmien jäsenet eivät ole auktorisoituja toimimaan ajamansa asian puolesta. Eräs merkittävä kysymys on edunvalvontaryhmien edustavuus.

2.1.4

Nykyiset toimenpiteet, etenkin ulkoinen valvonta, ovat omiaan lisäämään toimielinten ja edunvalvontaryhmien suhteiden avoimuutta. Tarkoitusta varten on laadittu konsultointiprosessin yleiset periaatteet ja vähimmäisvaatimukset. Ne helpottavat kommunikointia eurooppalaisista kansalaisyhteiskunnan organisaatioista kootun CONECCS-tietokannan välityksellä, josta löytyvät organisaation edustavuuden kannalta tarpeelliset tiedot.

2.1.5

Ulkoista valvontaa lienee kuitenkin syytä parantaa, vaikka muutamia komission ehdottamista toimenpiteistä noudatetaankin jo monissa jäsenvaltioissa. Ensimmäiseksi on tarkoitus puuttua edunvalvontaryhmien antamiin tietoihin ja tehostaa toimintaa julkaisemalla komission Internet-sivuilla erillinen lomake, joka edunvalvojien on täytettävä.

2.1.6

Tärkein työväline on Internet-pohjainen vapaaehtoinen rekisteri, josta saisi tietoja edunvalvojien tavoitteista ja rahoituslähteistä. Korostettakoon, että monilla komission pääosastoilla on käytössään järjestelmä, jonka avulla ne pystyvät tunnistamaan auktorisoidut organisaatiot ja helpottamaan näin yhteydenpitoa niihin.

2.1.7

Toinen korostamisen arvoinen seikka ovat menettelysäännöt, joita kaikkien edunvalvontaryhmien ja niiden edustajien on noudatettava yhdenvertaisesti riippumatta siitä, millaisesta ryhmästä on kyse. Vapaaehtoisesti hyväksytyillä menettelysäännöillä tulisi olla yhteiset vähimmäisvaatimukset siinäkin tapauksessa, että ne olisivat edunvalvontaryhmien laatimia.

2.2   Konsultointia koskevista vähimmäisvaatimuksista annettava palaute

2.2.1

Todettakoon, että komissio on asettanut vuotuisiin työohjelmiinsa liittyvälle konsultoinnille vähimmäisvaatimukset, joilla pyritään parantamaan säädösehdotusten laatua. Lopputulos onkin vaikutustenarvioinnin kannalta tärkeä. Kaikkiin päätöksiin ei kuitenkaan liity konsultointia, esimerkiksi käytettäessä komitologiamenettelyä tai käytäessä EY:n perustamissopimuksen 137–139 artiklan mukaista työmarkkinaosapuolten välistä vuoropuhelua. Näitä tapauksia käsitellään lausunnossa tuonnempana.

2.2.2

Menettelyn tulokset ovat alusta alkaen olleet komission kannalta tyydyttäviä sekä konsultoinnin kohteena olleiden ehdotusten määrällä mitattuna että erityisesti Internetin välityksellä toteutetusta konsultoinnista saatujen tulosten perusteella.

2.3   Yhteisön varojen vastaanottajien ilmoittaminen

2.3.1

Useimmilla jäsenvaltioilla on jo käytössään yhteisrahoitteisia kanavia, joiden kautta ne julkaisevat tietoja yhteisön varojen vastaanottajista. Tästä paras esimerkki on YMP:n edunsaajien julkistaminen. Annettavat tiedot vaihtelevat kuitenkin maittain, samoin kuin tiedot EU:n suoraan rahoittamien politiikkojen määrärahojen käytöstä.

2.3.2

Tarkoituksena on, että komissio ilmoittaisi kyseiset tiedot keskitetysti. Ratkaisematta ovat vielä varojen vastaanottajien luokitus ja toiminnan mahdolliset hallintokustannukset. Ne ovat kumpikin monimutkaisia kysymyksiä. Eräs tapa ratkaista asia saattaisi olla, että tietojen antamiselle asetettaisiin tietosuojaan perustuvat vähimmäisvaatimukset.

3.   Vihreässä kirjassa esitetyt tärkeimmät kysymykset

3.1

Asiakirjassa tehdään seuraavat avoimuuteen ja edunvalvontaan liittyvät kysymykset:

3.1.1

Pitäisikö edunvalvonnan avoimuutta pyrkiä lisäämään?

3.1.2

Pitäisikö edunvalvojia konsultoida automaattisesti, mikäli ne ovat rekisteröityneet?

3.1.3

Pitäisikö rekisterin olla varauksetta julkinen? Kuka hoitaisi rekisteriä?

3.1.4

Pitäisikö nykyisiä menettelysääntöjä muuttaa?

3.1.5

Pitäisikö menettelysääntöjen noudattamista valvoa ja pitäisikö olla mahdollisuus määrätä sääntöjen rikkomisesta seuraamuksia?

3.2

Konsultointiprosessin aikana saaduista tiedoista annettavaan palautteeseen liittyy vain yksi kysymys:

3.2.1

Onko komissio soveltanut konsultointimenettelyn yleisiä periaatteita ja vähimmäisvaatimuksia tyydyttävällä tavalla?

3.3

Yhteisön varojen vastaanottajien ilmoittamisesta tehdään seuraavat kysymykset:

3.3.1

Onko kaikki jäsenvaltiot velvoitettava ilmoittamaan varojen vastaanottajat?

3.3.2

Jos vastaus on myönteinen, pitäisikö tiedot julkistaa valtakunnallisesti tietynsisältöisinä?

4.   Yleistä

4.1

ETSK suhtautuu myönteisesti komission esittämään vihreään kirjaan avoimuudesta. Koska on olemassa runsaasti eturyhmiä, jotka pyrkivät vaikuttamaan yhteisön politiikkaan, komission on asetettava normit, joilla säännellään vaikuttamisen ehtoja, ja vaatimukset, joita kyseisiä intressejä edustavien henkilöiden ja instituutioiden on noudatettava.

4.2

Ensin on kuitenkin syytä määritellä kiistattomasti, mitä ”edunvalvontaryhmällä” tarkoitetaan, ja miten sen olisi oltava yhteydessä komissioon.

4.2.1

Vihreässä kirjassa esitetty ”edunvalvojien” (lobbaajien) määritelmä (1) on vähintäänkin hämmentävä, koska luetteloon sisältyvät ammattialajärjestöt, kansalaisjärjestöt, ammattijärjestöt jne., jotka harjoittavat ”toimintaa, jolla pyritään vaikuttamaan Euroopan unionin politiikan muotoutumiseen ja toimielinten päätöksentekoon”. ETSK on jo luonut käsitteen ”kansalaisyhteiskunnan organisaatiot” (2) erottaakseen ne edunvalvojista. Myös EY:n perustamissopimuksen 137–139 artiklassa määrätään ”työmarkkinaosapuolten” käymän vuoropuhelun ehdoista. (3) EU:ssa edunvalvontaa harjoittavat tavoitteiltaan, rakenteiltaan ja edustavuudeltaan hyvin erilaiset organisaatiot. Teollisuuden etujärjestöjä, työnantajajärjestöjä ja ammattiliittoja, jotka ajavat tuhansien tai jopa miljoonien eurooppalaisten yritysten ja työntekijöiden etuja, ei tule lukea niihin ”lobbaajiin” tai eturyhmiin, jotka edustavat kapeaa liiketaloudellista tai muuta intressiä. Edellä mainitut järjestöt ja liitot edustavat nimittäin laajaa, yleistä ja julkista yhteiskunnallista etua, ja ne edistävät teollisuuden ja elinkeinoelämän sekä talouden ja yhteiskunnan kehitystä. Ne eivät tavoittele voittoa, ja niiden toiminta on suurelle yleisölle hyvin näkyvää, ja sitä käsitellään laajasti tiedotusvälineissä. Lisäksi on niiden oman edun mukaista, että niistä tiedotetaan mahdollisimman laajasti. Kyseiset järjestöt ovat työmarkkinaosapuolia, jotka yhdessä viranomaisten kanssa osallistuvat Euroopan tasolla käytävään sosiaalidialogiin.

4.2.2

Niinpä olisikin aiheellista selvittää tarkoin, mitä tahoja käsite ”edunvalvontaryhmät” kattaa, ja ennen kaikkea myöntää, että ne kuuluvat EU:n osallistavaan demokratiaan.

4.2.3

Perustuslakisopimusluonnoksen I-46 artiklan 3 kohdassa määrätään osallistuvan demokratian periaatteen takaamisesta seuraavaa: ”Kaikilla kansalaisilla on oikeus osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa. Päätökset tehdään mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia.” I-47 artiklan 3 kohdassa puolestaan todetaan seuraavaa: ”Komissio kuulee asianomaisia osapuolia laajamittaisesti varmistaakseen unionin toimien johdonmukaisuuden ja avoimuuden.”

4.2.4

Edunvalvontaryhmien toiminnassa olisi tehtävä ero tiedonsaannin ja konsultoinnin välillä. Kaikilla EU:n kansalaisilla on oikeus saada tietoa, ja tiedonsaanti kuuluu avoimuuteen, jota kaikkien yhteisön toimielinten on noudatettava. Konsultointi rajoittuu tahoihin, joilla on oikeutettuja etuja ajettavanaan yhteisön politiikoissa.

4.2.5

Komissio antoi konsultointiprosessiin sovellettavat vähimmäisvaatimukset (4), joilla oli tarkoitus luoda avoin ja johdonmukainen yleinen toimintaympäristö. Kehyksen piti olla samalla joustava, jotta sidosryhmiä voitaisiin konsultoida konkreettisista politiikanlohkoista erityisesti vaikutustenarviointia edellyttävillä aloilla. Vihreässä kirjassa otetaan uudelleen esiin muutamat sidosryhmien osallistumisessa ja konsultoinnissa noudatettavat edellytykset ja parannetaan niitä, jotta toiminnan tulos olisi avointa.

5.   Erityishuomioita vihreässä kirjassa esitetyistä kysymyksistä

5.1

Rekisteri — Sidosryhmien on rekisteröidyttävä, jotta ne voivat käyttää oikeuttaan osallistua pakolliseen kuulemiseen käsiteltäessä niitä koskevia asioita. ETSK katsoo, että rekisteröitymisvelvollisuus on vähimmäisvaatimus, jota yhteisön politiikkoja koskevan konsultoinnin avoimuus edellyttää. Näin huolehditaan myös ennen kaikkea siitä, ettei konsultointia käytetä yleisen edun vastaisessa hyötymistarkoituksessa.

5.1.1

Kaikkien rekistereiden on kiistatta oltava julkisia. Rekisterin hallinto tulisi uskoa komissiolle, joka on rekisterin julkisen luonteen vuoksi ainoa asianmukainen hallintotaho. Päädyttiinpä millaiseen pakolliseen rekisteröitymisjärjestelmään tahansa, osapuolilta edellytettävät tiedot tulee suhteuttaa asetettuun tavoitteeseen, jotta EU:n kansalaiset voivat saada tietoa eturyhmistä, jotka pyrkivät vaikuttamaan unionin politiikkaan ja päätöksiin.

5.1.2

Tämän vuoksi on oltava selvää, millaisen panoksen edunvalvontaryhmät antavat EU:n elimille ja toimielimille, ketä ne edustavat, mitkä ovat niiden tarkoitusperät ja miten niitä rahoitetaan. Edunvalvontaryhmän nimen ja kotipaikan lisäksi rekisteriin on kirjattava vähintään kyseisen organisaation tavoitteiden valottamiseksi sen toiminimi, organisaatiota edustamaan ja sen nimissä esiintymään valtuutetut henkilöt sekä kaikki muut sen perussääntöä ja tarkastettuja rahoitustilejä koskevat relevantit tiedot.

5.2

Menettelysäännöt — Menettelysäännöt on yhdistettävä tietyn ammatillisen tai poliittisen aseman saamisen edellyttämien vähimmäisehtojen noudattamiseen. Tämä edellytys on katsottava rekisteröitymisvelvollisuuteen liittyväksi välineeksi siten, että komission ja muiden yhteisön elinten taataan kuulevan menettelysääntöjä noudattavia, rekisterihakemuksen jättäneitä sidosryhmiä.

5.2.1

ETSK:n mielestä olisi hyvä, että komissio laatisi edunvalvonnalle sitovat menettelysäännöt, joilla varmistettaisiin kaikkien asianomaisten osapuolten yhdenvertainen kohtelu sekä oikeudellisesti että käytännön kannalta. Menettelysääntöjen tulisi olla samantapaiset kuin Euroopan parlamentin laatimat (5), ja ne olisi mukautettava vastaamaan konsultoinnin tavoitteita. Ohjeita on annettava erityisesti siitä, mitä sääntöjen noudattamatta jättämisestä seuraa.

5.3

Konsultointiprosessin vähimmäisvaatimuksista annettava palaute — Kunkin pääosaston on laadittava komission strategisia ehdotuksia koskevista konsultoinneista vaikutustenarviointi ja liitettävä siihen luettelo konsultoiduista tahoista. ETSK katsoo, että arviointi tai palaute on laadittava kaikista ehdotuksista, joihin liittyy julkinen kuuleminen. Konsultoinnin tehostamiseksi komission olisi puututtava muutamiin hyvin tärkeisiin kysymyksiin, kuten

kielijärjestelyt

kysymysten neutraalius

konsultaatioon osallistuvien organisaatioiden kannanotoille ja huomioille annettava painoarvo niiden edustavuuden perusteella.

5.3.1

Komitean mielestä ei riitä, että konsultoinnista annetaan yleistä tietoa. Kunkin konsultoitavan organisaation on saatava konsultoinnista erityistietoa, ja konsultoinnille on asetettava pitkät määräajat, joiden puitteissa organisaatiot voivat keskustella asiasta. Liian laaja Internetin käyttö konsultoinnissa saattaa johtaa siihen, että yksilöiden tai ei-edustavien organisaatioiden näkemyksille annetaan sama painoarvo kuin sellaisten organisaatioiden esittämille näkemyksille, jotka heijastelevat kannanotoissaan eri maista peräisin olevien jäsenorganisaatioiden yhteistä kantaa.

5.4

Yhteisön varojen vastaanottajien ilmoittaminen — ETSK ehdottaa, että kaikkien yhteisön toimielinten ja jäsenvaltioiden yhteisesti hallitsemien varojen vastaanottajat ilmoitetaan samaan tapaan kuin komission hallinnoimien varojen edunsaajat, sillä jäsenvaltiot ovat vastuussa varojen jakamisesta.

5.4.1

Eräät jäsenvaltiot noudattavat esimerkillisesti nykyisin voimassa olevaa velvollisuutta ilmoittaa muun muassa EU:n maataloustukien edunsaajat, kun taas toiset noudattavat velvollisuutta heikommin. ETSK kehottaa velvoittamaan kaikki jäsenvaltiot ilmoittamaan kaikki yhteisesti hallittujen EU-varojen edunsaajia koskevat tiedot ja julkaisemaan ne myös Internetissä.

5.5

ETSK esittää toivomuksen, että komissio harkitsisi, olisiko syytä laajentaa konsultointiprosessin tulosten valvonta koskemaan myös komission jäseniä EY:n perustamissopimuksen 213 artiklan 2 kohdan nojalla sekä soveltaa tiukasti henkilöstösääntöjen 11 ja 16 artiklaa. Konsultointi- ja päätöksentekomenettelyn kaikki osapuolet on otettava huomioon, jotta toiminta on avointa ja toimielimet työskentelevät moitteettomasti.

Bryssel, 26. lokakuuta 2006.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  Vihreän kirjan II osion kohta 1, s. 5.

(2)  Ks. erityisesti komitean lausunnot aiheista ”Kansalaisyhteiskunnan tehtävä ja panos Euroopan rakentamisessa”, 23. syyskuuta 1999 (EYVL C 329, 17.11.1999), ”Järjestäytynyt kansalaisyhteiskunta ja eurooppalainen hallintotapa — talous- ja sosiaalikomitean panos valkoisen kirjan valmisteluun”, 26. huhtikuuta 2001 (EYVL C 193, 10.7.2001), ”Komission valkoinen kirja ’Eurooppalainen hallintotapa’”, 21. maaliskuuta 2002 (EYVL C 125, 27.5.2002) ja ”Järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan eurooppalaisten organisaatioiden edustavuus kansalaisvuoropuhelun yhteydessä”, 14. helmikuuta 2006 (EUVL C 88, 11.4.2006).

(3)  On syytä pitää mielessä Euroopan perustuslakisopimus, jonka I-48 artiklassa määrätään työmarkkinaosapuolten tehtävästä ja itsenäisestä työmarkkinavuoropuhelusta sekä erotetaan se edellisissä artikloissa tarkoitetusta nk. sidosryhmien kuulemisesta.

(4)  KOM(2002) 704 lopullinen, 11. joulukuuta 2002.

(5)  Euroopan parlamentin työjärjestyksen liitteessä IX oleva 3 artikla: Menettelysäännöt.

”1.

Työjärjestyksen 9 artiklan 4 kohdassa tarkoitetussa luettelossa mainittujen henkilöiden on suhteissaan parlamenttiin

a)

noudatettava 9 artiklan ja tämän liitteen määräyksiä;

b)

ilmoitettava valvomistaan eduista asioidessaan parlamentin jäsenten, näiden henkilökunnan tai parlamentin virkamiesten kanssa;

c)

pidättäydyttävä kaikista keinoista tietojen saamiseksi epärehellisesti;

d)

pidättäydyttävä esittämästä, että heillä on virallisia yhteyksiä parlamenttiin asioidessaan kolmansien osapuolien kanssa;

e)

oltava luovuttamatta voittoa vastaan kolmansille osapuolille jäljennöksiä parlamentista saamistaan asiakirjoista;

f)

tarkoin noudatettava liitteessä I olevan 2 artiklan toisen kohdan määräyksiä;

g)

varmistettava, että kaikenlainen liitteessä I olevan 2 artiklan määräysten mukaisesti annettu apu ilmoitetaan asianmukaiseen luetteloon;

h)

noudatettava henkilöstösääntöjen määräyksiä ottaessaan palvelukseensa toimielinten entisiä virkamiehiä;

i)

noudatettava kaikkia parlamentin antamia määräyksiä entisten jäsenten oikeuksista ja velvollisuuksista;

j)

saatava kaikkien eturistiriitojen välttämiseksi ennakolta sen jäsenen tai niiden jäsenten suostumus, jota tai joita asia koskee, jäsenen avustajan sopimus- tai työsuhteen osalta, ja varmistettava itse, että tästä ilmoitetaan 9 artiklan 4 kohdassa määrättyyn luetteloon.

2.

Näiden menettelysääntöjen noudattamatta jättäminen voi johtaa asianomaisille henkilöille tai mahdollisesti heidän edustamalleen yritykselle myönnetyn kulkuluvan peruuttamiseen.”