CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. MISCHO

van 11 maart 1986 ( *1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

De door het Finanzgericht Düsseldorf naar het Hof verwezen prejudiciële vraag betreft de wettigheid van de vaststelling van monetair compenserende bedragen (mcb's) voor de invoer in het kader van een communautair tariefcontingent voor ingevoerd vers, gekoeld of bevroren rundvlees van de posten 02.01 A II a) 4 bb) en 02.01 A II b) 4 bb) van het gemeenschappelijk douanetarief (GUT).

I — De toepasselijke regelingen en de feiten

Daar in de onderhavige zaak een groot aantal gemeenschapsverordeningen aan de orde komen, lijkt het mij nodig de toepasselijke wettelijke regeling kort te beschrijven. In dit verband zou ik duidelijkheidshalve in de presentatie onderscheid willen maken tussen de bepalingen van de contingenteringsregeling (A) en die welke de toepassing van het stelsel van de mcb's (B) beheersen.

A — De contingenteringsregeling

De Gemeenschap heeft zich op verschillende data in het kader van het GATT verbonden, drie tariefcontingenten voor rundvlees te openen.

Deze contingenten hebben het volgende gemeen:

niet-toepassing van de krachtens de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees geldende heffing;

heffing van een douanerecht van 20% (gelijk, aan het autonome recht van het gemeenschappelijk douanetarief), geconsolideerd in het kader van het GATT.

Voorts vertonen die contingenten de volgende kenmerken:

1)

Het eerste contingent betreft bevroren rundvlees van post 02.01 A II b) van het GDT voor een totale hoeveelheid, uitgedrukt in vlees zonder been, van 50000 ton. Het werd voor 1982 geopend bij verordening nr. 136/82 van de Raad van 19 januari 1982 (PB 1982, L 17, blz. 1). Dit contingent werd over de Lid-Staten verdeeld.

2)

Het tweede contingent werd geopend voor bevroren buffehlees van post 02.01 A II b) 4 bb) van het GDT en betreft een totale hoeveelheid van 2250 ton. Het werd voor 1981 geopend bij verordening nr. 218/81 van de Raad van 20 januari 1981 (PB 1981, L 38, blz. 2) en voor 1982 verlengd bij verordening nr. 3716/81 van de Raad van 21 december 1981 (PB 1981, L 373, blz. 2).

3)

Het derde contingent betreft vers, gekoeld of bevroren rundvlees van hoge kwaliteit van de posten 02.01 A II a) en 02.01 A II b) van het GDT voor een totale hoeveelheid van 21000 ton. Het werd voor 1981 geopend bij verordening nr. 217/81 van de Raad van 20 januari 1981 (PB 1981, L 38, blz. 1) en voor 1982 verlengd bij verordening nr. 3715/81 van de Raad van21 december 1981 (PB 1981, L 373, blz. 1). De betrokken hoeveelheid vlees van hoge kwaliteit, gewoonlijk „Hilton beef” genoemd, werd niet over de Lid-Staten verdeeld.

Ten einde met name te waarborgen dat alle betrokkenen in de Gemeenschap te allen tijde en in gelijke mate gebruik kunnen maken van het contingent en dat het aan het contingent verbonden douanerecht zonder onderbreking op alle invoer van het bedoelde produkt in alle Lid-Staten wordt toegepast, totdat het contingent is uitgeput, moet voor de totale schorsing van de invoerheffing bij het in het vrije verkeer brengen een echtheidscertificaat of, voor een bepaalde soort vlees, een invoercertificaat worden overgelegd.

De modaliteiten van deze laatste twee contingenten worden beheerst door verordening nr. 263/81 van de Commissie van 21 januari 1981 (PB 1981, L 27, blz. 52), voor 1982 verlengd bij verordening nr. 3751/81 van de Commissievan22 december 1981 (PB 1981, L 374, blz. 14).

B — De regeling betreffende de toepassing van de mcb's

Verordening nr. 2140/79 van de Commissie van 28 september 1979 tot vaststelling van de monetaire compenserende bedragen en van sommige coëfficiënten en koersen voor de toepassing ervan (PB 1979, L 247, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening nr. 2979/79 van de Commissie van 27 december 1979 (PB 1979, L 336, blz. 57), bevat in deel 3 (sector rundvlees) van haar bijlage I, voetnoot 2, een uitzondering voor de produkten van post 02.01 A II b). Deze voetnoot bepaalt immers, dat het voor de sector rundvlees in het algemeen voorziene mcb niet wordt toegepast:

„—

voor een hoeveelheid van 50000 ton, uitgedrukt in vlees zonder been, van het door de autoriteiten van de Europese Gemeenschappen toe te kennen jaarlijkse tariefcontingent voor bevroren rundvlees,

voor een hoeveelheid van 2250 ton, uitgedrukt in vlees zonder been, van het door de autoriteiten van de Europese Gemeenschappen toe te kennen jaarlijkse tariefcontingent voor bevroren buffelvlees”.

Ik wijs erop, dat de Commissie in de overwegingen van haar verordening de niet-toepassing van de mcb's op de invoer in het kader van die contingenten wenselijk achtte, „rekening houdende met het bijzondere karakter van deze invoeren”.

De niet-toepassing van de mcb's op die contingenten werd per 1 maart 1982 verlengd bij verordening nr. 481/82 van de Commissie van 26 februari 1982 houdende wijziging van de monetaire compenserende bedragen (PB 1982, L 57, blz. 1).

Kortom, de mcb's zijn dus niet van toepassing op de contingenten, geopend bij's Raads verordeningen nrs. 3716/81 (2250 ton bevroren buffelvlees) en 136/82 (50000 ton bevroren rundvlees).

Krachtens dezelfde verordening nr. 481/82, die de mcb's na de toenmalige wijziging van de spilkoersen heeft geactualiseerd, moeten wel mcb's worden geheven over de invoer van ander dan vorenbedoeld rundvlees.

C — De feiten

Aan deze zaak liggen de volgende feiten ten grondslag.

In april 1982 voerde verzoekster, Malt GmbH, in het kader van het communautaire tariefcontingent van 21000 ton rundvlees van bijzonder hoge kwaliteit, „Hilton beef” genaamd, van de tariefposten 02.01 A II a) en b) van het GDT in naar Duitsland, en wel vers vlees uit Argentinië en bevroren vlees uit de Verenigde Staten. Voor deze invoer betaalde zij, naast de douanerechten en de omzetbelasting bij invoer, mcb's ten belope van 210874,65 DM, die waren vastgesteld op grond van vorenbedoelde verordening nr. 481/82 van de Commissie.

Tegen de heffing van die mcb's diende verzoekster een bezwaarschrift in, stellende dat die heffing een discriminatie opleverde ten opzichte van de behandeling die de invoer in het kader van de twee andere contingenten genoot.

Nadat dit bezwaarschrift door verweerder, het Hauptzollamt Düsseldorf, was verworpen, stelde verzoekster bij het Finanzgericht Düsseldorf beroep in tegen de heffing van de mcb's.

Van oordeel dat de uitlegging van verordening nr. 481/82 van de Commissie twijfels opriep, heeft het Finanzgericht Düsseldorf het Hof de navolgende prejudiciële vraag gesteld :

„Is de vaststelling van een monetair compenserend bedrag voor rundvlees van post 02.01 A II a) 4 bb) GDT in verordening (EEG) nr. 481/82 van 26 februari 1982 onwettig, voor zover ook monetair compenserende bedragen worden geheven op in het kader van een communautair tariefcontingent (verordening (EEG) nr. 3715/81) ingevoerd vers, gekoeld of bevroren rundvlees ?”

In zijn vraag spreekt de verwijzende rechter enkel van post 02.01 A II a) 4 bb) (vers en gekoeld rundvlees). Uit de context en trouwens ook uit de bewoordingen zelf van de vraag blijkt echter duidelijk dat ook bevroren vlees van post 02.01 A II b) 4 bb) wordt bedoeld.

Ik wijs er ook op, dat verzoekster in het hoofdgeding subsidiair had gevorderd, dat de geheven mcb's zouden worden verminderd met het bedrag waarmee de invoerheffing, ware zij geïnd, zou zijn verminderd door toepassing van de monetaire coëfficiënt. In zijn beschikking heeft de verwijzende rechter duidelijk te kennen gegeven, dat hij op dit punt van het Hof geen beslissing verlangde en dit punt dan ook niet in de prejudiciële vraag had opgenomen. Ik zal er hierna dus niet langer over uitweiden.

II — De vraag van de geldigheid van verordening nr. 481/82 van de Commissie

Vorengenoemde verordeningen van de Commissie betreffende mcb's berusten onder meer op verordening nr. 974/71 van de Raad van 12 mei 1971 betreffende bepaalde conjunctuurpolitieke maatregelen welke naar aanleiding van de tijdelijke verruiming van de fluctuatiemarges van de valuta's van sommige Lid-Staten dienen te worden genomen in de landbouwsector (PB 1971, L 106, biz. 1), de basisverordening van het stelsel zelf van de mcb's.

Het is dus in het licht van's Raads verordening nr. 974/71 dat de wettigheid van verordening nr. 481/82 van de Commissie en inzonderheid van artikel 1, lid 1, moet worden beoordeeld. Dit artikel verwijst naar bijlage I, die in deel 3 de op de sector rundvlees toepasselijke mcb's vaststelt.

Verzoekster acht dit artikel onwettig, voor zover het ook voorziet in de toepassing van mcb's op het contingent van 21000 ton, daar in casu niet zou zijn voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing van de mcb's, zoals die in verordening nr. 97'4/7'1 van de Raad en in's Hofs rechtspraak zijn neergelegd.

Volgens verzoekster zijn er drie toepassingsvoorwaarden :

a)

het bestaan of de dreiging van een verstoring in de intracommunautaire handel;

b)

de eerbiediging van het beginsel van de „strikte noodzaak” van de heffing van de mcb's, gelet op het voorlopig karakter hiervan;

c)

het verbod van een aanvullend beschermend element.

Behalve verzoekster heeft in de onderhavige zaak enkel de Commissie opmerkingen ingediend. Volgens haar kan de geldigheid van de vaststelling van een mcb voor het door verzoekster ingevoerde rundvlees niet in twijfel worden getrokken.

Verderop in mijn uiteenzetting zal ik de gegrondheid van ieders argumenten onderzoeken in de volgorde van de door verzoekster aangevoerde criteria.

A — Het bestaan van een verstoring in de intracommunautaire handel

Verzoekster betoogt, dat luidens artikel 1, lid 3, van's Raads verordening nr. 974/71, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2746/72 van 19 december 1972 (PB 1972, L 291, biz. 148), „de bepalingen van lid 1 (dat wil zeggen de mcb's) slechts worden toegepast voor zover de toepassing van de in dit lid bedoelde monetaire maatregelen verstoringen zou veroorzaken in de handel in land-bouwprodukten”.

Zij voert aan, dat de Commissie, die, gelijk het Hof in tal van arresten heeft erkend, over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt ter zake van de bestaande of dreigende verstoringen in de handel die de toepassing van mcb's kunnen rechtvaardigen, in casu kennelijk de grenzen van deze bevoegdheid, althans zoals die sinds het arrest van het Hof van 15 oktober 1980 in zaak 4/79 (Maïseries de Beauce, Jurispr. 1980, blz. 2823) nauwkeuriger zijn omschreven, heeft overschreden. Volgens verzoekster is immers „een verstoring of risico van verstoring in alle denkbare vormen van een belemmering van de interventieregeling voor rundvlees uitgesloten, met name in verband met de drievoudige kwantitatieve beperking (communautair contingent, bilaterale contingenten ten opzichte van de leverancierlanden en nationale contingenten), de prijs en de kwaliteit van het produkt, alsook met de kopers”.

Volgens de Commissie zou de niet-toepassing van de mcb's tot verstoringen in de intracommunautaire handel leiden, zowel wat rundvlees in het algemeen, als wat met name de kwaliteit „Hilton-beef” betreft. Indien de invoer van dit laatste buiten de toepassing van het stelsel van de mcb's zou vallen, dan zou volgens de Commissie waarschijnlijk het gehele contingent worden ingevoerd in de Lid-Staat met de sterkste munt. Toch zou de Commissie niet verplicht zijn, in elk afzonderlijk geval het bestaan van concrete verstoringen of van een specifiek risico daarvan aan te tonen, daar's Hofs rechtspraak haar toestaat de mcb's „forfaitair en voor produkten of groepen produkten in hun algemeenheid vast te stellen” (arrest van 9 maart 1978, zaak 79/77, Kühlhaus Zentrum, Jurispr. 1978, blz. 611).

Aangezien verzoekster zich in haar betoog in de eerste plaats baseert op vorengenoemd arrest van het Hof van 15 oktober 1980 in zaak 4/79, dat zij uitlegt als een aanzienlijke beperking van de beoordelingsvrijheid van de Commissie, lijkt het mij belangrijk daarvan in het kort de passages te onderzoeken, die eventueel in casu kunnen worden toegepast.

De gedeelten van het arrest waarop verzoekster zich met name beroept, zijn de rechtsoverwegingen 20 en 24. Volgens verzoekster heeft het Hof het restrictieve karakter van de artikelen 1, lid 1 bis, en 3 van's Raads verordening nr. 974/71 beklemtoond (r. o. 24) en overwogen dat slechts verstoringen in het handelsverkeer van produkten worden veroorzaakt, indien de voor die produkten voorziene interventieregeling in gevaar wordt gebracht (r. o. 20).

Bij aandachtige lezing van beide rechtsoverwegingen blijkt deze weergave van's Hofs arrest niet objectief te zijn.

In rechtsoverweging 20 beklemtoont het Hof namelijk, dat „de instelling van monetair compenserende bedragen ten doel heeft de gevolgen te corrigeren van de schommelingen van onstabiele wisselkoersen die, in een stelsel van een op gemeenschappelijke prijzen gebaseerde marktordening voor landbouwprodukten, verstoringen in het handelsverkeer van die produkten zouden kunnen veroorzaken en met name de voor die produkten voorziene interventieregeling in gevaar zouden kunnen brengen. Met de instelling van monetair compenserende bedragen wordt derhalve in hoofdzaak de handhaving van het stelsel van eenvormige prijzen in de agrarische marktordeningen beoogd.”

In plaats dat het Hof van de nadelige invloed op de interventieregeling het uitsluitende criterium voor een verstoring in het handelsverkeer maakt, zoals verzoekster lijkt te willen, bevestigt het dus dat in artikel 1, lid 3, van's Raads verordening nr. 974/71 de beslissende factor inderdaad de verstoring (of het risico van verstoring) van de handel in landbouwprodukten is. De nadelige invloed op de interventieregeling is slechts een van de mogelijke uitingsvormen van de verstoring. In rechtsoverweging 24 van het arrest-Roquette (zaak 29/77, Jurispr. 1977, blz. 1835) heeft het Hof dan ook verklaard, „dat de verstoringen van de handel in landbouwprodukten veelal bestaan in verkeersverleggingen.”

Ik wil hierna ook aantonen, dat in casu bij niet-heffing van de mcb's het stelsel van eenvormige prijzen in gevaar zou zijn gebracht.

In rechtsoverweging 27 van arrest 4/79 heeft het Hof overigens de ruime beoordelingsbevoegdheid van de Commissie op dit gebied bevestigd, „met name bij de vraag of er verstoringen van het handelsverkeer optreden of dreigen op te treden”.

Deze ruime beoordelingsbevoegdheid van de Commissie was door het Hof herhaaldelijk erkend in vroegere arresten, onder meer in het arrest in vorengenoemde zaak 29/77. Hierin wordt in de rechtsoverwegingen 21-23 verklaard:

„—

dat artikel 1, lid 3, van verordening nr. 974/71 niet aldus mag worden verstaan dat het de Commissie verplicht om van geval tot geval, of per produkt en naargelang van het land van export, te beslissen of gevaar van verstoring aanwezig is;

dat reeds uit de bewoordingen dier bepaling blijkt dat de Commissie te dezen een globaal oordeel kan geven;

dat het met name om redenen van dwingende aard, welke samenhangen met de uitvoerbaarheid van het stelsel der compenserende bedragen, geoorloofd is om voor de beoordeling van de mogelijkheid van verstoringen in de handel in landbouwprodukten van groepen produkten uit te gaan”.

Volgens mij lijdt het geen twijfel, dat de Commissie zo te werk is gegaan wat de sector rundvlees betreft. Waar de Commissie in haar achtereenvolgende verordeningen tot vaststelling of wijziging van de mcb's de invoer van rundvlees in het algemeen aan mcb's onderwierp, was zij kennelijk ervan overtuigd dat de niet-toepassing van het mcb wegens de schommelingen in de wisselkoersen tot verstoringen in de handel in rundvlees zou leiden. Dit is door verzoekster overigens niet betwist.

Evenwel van oordeel, dat er geen gevaar van verstoringen in de handel bestond voor het bevroren buffelvlees, ingevoerd in het kader van een communautair tariefcontingent van 2250 ton, en voor het bevroren rundvlees, ingevoerd in het kader van een communautair tariefcontingent van 50000 ton, heeft de Commissie deze importen vrijgesteld van de heffing van mcb's.

Ik herinner er nog aan, dat de Commissie deze uitzonderingen uitdrukkelijk heeft gemotiveerd door in de tweede overweging van haar verordening nr. 2979/79 te wijzen op „het bijzondere karakter van deze invoeren”.

Bij het bevroren buffelvlees gaat het immers om een zeer beperkt contingent, dat het mogelijk maakt de traditionele invoer van dit soort rundvlees in Duitsland te handhaven. Tot dusverre schijnt buffelvlees immers nog nooit in een andere Lid-Staat dan Duitsland te zijn ingevoerd. Het risico van een verkeersverlegging is dus zeer beperkt.

Bij het bevroren rundvlees gaat het om een contingent dat over de Lid-Staten is verdeeld naar verhouding van hun behoeften. Het is dus niet meer nodig mcb's toe te passen om verkeersverleggingen te voorkomen, daar de ingevoerde hoeveelheden in beginsel in het land van invoer moeten worden verbruikt of verwerkt.

Verzoekster heeft niet betwist, dat in deze twee gevallen geen gevaar voor verstoringen in de handel bestond.

Anders is het gelegen met het rundvlees dat door verzoekster werd ingevoerd in het kader van het communautaire tariefcontingent van 21000 ton. Dit contingent vertoont niet de kenmerken, die ik met betrekking tot de twee bovenstaande contingenten heb genoemd. Daarvoor heeft de Commissie dus geen uitzondering voorzien op de regel die geldt voor rundvlees in het algemeen. Overeenkomstig's Hofs vorengenoemde rechtspraak behoefde zij in het onderhavige geval niet uitdrukkelijk aan te tonen dat de niet-toepassing van mcb's op de betrokken produkten verstoringen in de handel zou veroorzaken. Het onderzoek van het bewijs dat de Commissie heeft geleverd in antwoord op de vraag van het Hof, wat in concreto het gevaar van verstoringen in de handel in het door verzoekster ingevoerde vlees van hoge kwaliteit was, kan dan ook rechtens niets toevoegen aan de gegevens die het Hof in zijn beraadslaging zal hebben te overwegen.

Toch zou ik erop willen wijzen, dat dit bewijs van de Commissie mij overtuigend lijkt.

Zelfs indien in het land van uitvoer, zoals verzoekster stelt, daadwerkelijk een „additional price” in rekening zou worden gebracht, die het bedrag van de geschorste heffing benaderde, dan nog zou het betrokken vlees in de Bondsrepubliek Duitsland arriveren tegen een prijs die niet hoger ligt dan de communautaire prijs, aangezien de heffing gelijk is aan het verschil tussen de prijs op de wereldmarkt en de communautaire prijs.

Deze laatste nu is lager dan de prijs op de Duitse markt. Het verschil is precies gelijk aan het Duitse mcb. Het met vrijstelling vanhet mcb ingevoerde vlees zou dus reeds op de Duitse markt een met dit bedrag overeenstemmend concurrentievoordeel genieten. Daarmee behoeven wij ons- hier echter niet bezig te houden, daar de Gemeenschap in een beperkt aantal gevallen bereid is, dat risico op zich te nemen.

De verstoring in de intracommunautaire handel zou worden veroorzaakt door het feit dat het vlees, wanneer het eenmaal (zonder betaling van de mcb's) in Duitsland in het vrije verkeer is gebracht, te allen tijde weer zou kunnen worden uitgevoerd naar een Lid-Staat met een garantieprijs die, uitgedrukt in nationale valuta, lager is dan de gemeenschappelijke prijs. Dit was bij voorbeeld op het ogenblik van de feiten het geval met België.

In dat geval zou de handelaar recht hebben gehad op betaling van het Belgische negatieve mcb, verhoogd met het Duitse positieve mcb (ofschoon dit niet werd betaald bij de invoer op het Duitse grondgebied). Hij zou dus in België hebben kunnen verkopen beneden de prijs die daar geldt voor vlees van vergelijkbare kwaliteit, geproduceerd in de Gemeenschap of rechtstreeks ingevoerd in bet kader van betzelfde tariefcontingent.

Bijgevolg zouden er dus verstoringen in de handel in de vorm van verkeersverleggingen, een aantasting van het stelsel van gemeenschappelijke prijzen en economisch niet gerechtvaardigde, doch geenszins onwettige financiële voordelen van het EOGFL zijn te verwachten.

Het is dus onjuist, om, zoals verzoekster doet, te stellen dat „vooral door de prijs en de kwaliteit een verstoring van de markt vrijwel is uitgesloten”.

Verzoekster betoogt ook, dat de Duitse sanitaire regeling zich verzet tegen de invoer in Duitsland van vlees van oorsprong uit een derde land, dat in transito door een andere Lid-Staat is vervoerd. Nu is het verre van zeker, dat die Duitse regeling verenigbaar is met het gemeenschapsrecht, maar, hoe dan ook, waar het hier om gaat zijn de verkeersverleggingen door Duitsland naar de landen met negatieve mcb's en niet omgekeerd.

In de tweede plaats heeft de Commissie het Hof een statistische tabel overgelegd, waaruit blijkt dat in de loop van 1982 en 1983 in het kader van het betrokken contingent importen plaatsvonden in andere landen van de Gemeenschap dan de Bondsrepubliek Duitsland.

Het is dus denkbaar dat, zodra de heffing van de mcb's zou worden afgeschaft, deze importen in transito door Duitsland zouden worden vervoerd ten einde voormelde ongerechtvaardigde „betaling” van het Duitse mcb te verkrijgen. Bovendien zouden nieuwe en additionele importen van „Hilton beef” in landen met zwakke valuta, in transito vervoerd door landen met sterke valuta, kunnen worden gestimuleerd door het vooruitzicht, dat het mcb van landen met sterke valuta kan worden opgestreken.

Een dergelijk verkeer is in theorie natuurlijk ook mogelijk wat de importen in het kader van de twee andere contingenten betreft. In die gevallen is daarvan echter in de praktijk geen sprake, omdat het contingent van 50000 ton over de Lid-Staten wordt verdeeld, respectievelijk wegens het gebrek aan belangstelling voor buffelvlees bij de verbruikers in de andere Lid-Staten. Dit is een van de redenen, waarom beide situaties niet vergelijkbaar zijn.

De vraag of de Raad niet beter ook het contingent van 21000 ton over de Lid-Staten had kunnen verdelen en de Commissie in overweging geven om de heffing van mcb's af te schaffen, valt binnen de beoordelingsbevoegdheid van de Raad. Wellicht was hij van mening dat een niet-verdeeld contingent „meer communautair” is dan een verdeeld contingent en dat het eenvoudiger is, de normale mcb-regel toe te passen dan ervan af te wijken.

Indien het Hof de verordening van de Commissie zou nietig verklaren, voor zover zij voorziet in de heffing van mcb's voor „Hilton beef”, dan zou de Raad naar aanleiding daarvan dit contingent waarschijnlijk over de Lid-Staten verdelen.

Concluderend kan men dus stellen, dat verweerster met dit onderdeel van haar betoog niet heeft aangetoond, dat de Commissie kennelijk heeft gedwaald of de grenzen van de beoordelingsvrijheid die het Hof haar in zijn rechtspraak heeft toegekend, heeft overschreden door de heffing van de mcb's niet te schorsen ten gunste van „Hilton beef”.

Het is integendeel de Commissie die in haar antwoorden op's Hofs vragen heeft aangetoond, dat de afschaffing van de mcb's in het kader van het contingent voor „Hilton beef” tot verstoringen in de handel, een aantasting van het stelsel van eenvormige prijzen en ongerechtvaardigde betalingen van het EOGFL zou leiden.

Ofschoon de Commissie dus niet verplicht is om van geval tot geval het bestaan of het gevaar van verstoringen in de intracommunautaire handel te onderzoeken, is het duidelijk dat zij haar beoordelingsvrijheid niet op discriminerende wijze mag uitoefenen, omdat zij anders artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag schendt. Blijkens de verwijzingsbeschikking heeft verzoekster zich voor de Duitse instanties daadwerkelijk op discriminatie beroepen. In haar betoog is een zekere tegenstrijdigheid geslopen, in die zin dat zij eerst heeft gepleit dat de discriminatie zou voortvloeien uit het feit dat niet elke invoer van rundvlees van vergelijkbare kwaliteit van de toepassing van mcb's is vrijgesteld, en zij vervolgens heeft betoogd dat het feit dat weliswaar verschillend rundvlees dat evenwel telkens wordt ingevoerd in het kader van de in het GATT overeengekomen communautaire tariefcontingenten, niet steeds van die toepassing is vrijgesteld.

Voor het Hof heeft verzoekster zich echter niet rechtstreeks beroepen op het non-discriminatiebeginsel, dat evenwel in een andere vorm terugkomt in haar tweede middel: de eerbiediging van het beginsel van de „strikte noodzaak”.

B — Eerbiediging van het beginsel van de „strikte noodzaak”

Volgens verzoekster zou zelfs in geval van verstoring of dreigende verstoring de toepassing van mcb's slechts wettig zijn, voor zover zij strikt noodzakelijk is om de interventieregeling in de sector rundvlees te beschermen.

Verzoekster stelt dus dat het begrip strikte noodzaak een autonoom rechtsbeginsel is.

Daartoe beroept zij zich in de eerste plaats op de zesde overweging van's Raads verordening nr. 974/71, die luidt als volgt:

„Overwegende dat de compenserende bedragen niet hoger dienen te zijn dan strikt noodzakelijk is om de invloed te compenseren van de monetaire maatregelen op de prijzen van de basisprodukten waarvoor is voorzien in interventiemaatregelen en slechts van toepassing dienen te zijn in die gevallen waarin deze invloed moeilijkheden zou veroorzaken”.

Vervolgens verwijst zij naar de rechtspraak van het.Hof, en onder meer naar vorengenoemd arrest in zaak 4/79.

Voor „Hilton beef” zou het ontbreken van de strikte noodzakelijkheid van mcb's, evenals voor bevroren rundvlees en bevroren buffelvlees die in het kader van hun respectieve contingenten van de toepassing van mcb's zijn vrijgesteld, voortvloeien uit het „bijzondere karakter” van het handelsverkeer in het kader van een communautair tariefcontingent. Kortom, als ik verzoeksters betoog juist begrijp, zou hier dus sprake zijn van een discriminatie die zou voortvloeien uit het feit dat de Commissie de handel in het kader van de laatste twee contingenten een „bijzonder karakter” zou hebben toegeschreven dat de toepassing van mcb's niet strikt noodzakelijk maakt, terwijl zij dit bijzondere karakter — ten onrechte — zou hebben ontzegd aan de handel in het kader van het eerste contingent. Het Hof zelf zou in vorengenoemd arrest in zaak 79/77 (r. o. 8) hebben getwijfeld aan het nut van de toepassing van het stelsel van mcb's op een van heffing vrijgesteld contingent, dat is geopend ten aanzien van een derde land.

Volgens de Commissie kan er geen sprake zijn van discriminatie, daar de verschillende contingenten niet vergelijkbaar zijn, enerzijds wegens hun eerder besproken verschillende kenmerken, onder meer wat het bestaan of het gevaar van verstoringen in de handel betreft, en anderzijds wegens de voor de verschillende gevallen kenmerkende handelspolitieke doelstellingen, die de Gemeenschap nastreeft in het kader van het GATT en waarop juist wordt gedoeld met de verwijzing naar het „bijzondere karakter van deze invoeren” (tweede overweging van verordening nr. 2979/79 van de Commissie).

1.

Ik erken onmiddellijk, dat wat de mcb's betreft het beginsel van de „strikte noodzaak” niet kan worden betwist.

Het komt voor in de eerder genoemde considerans van de basisverordening van de Raad, en werd door het Hof herhaaldelijk bevestigd.

In zaak 4/79, zo vaak aangehaald door verzoekster in het hoofdgeding, heeft het Hof zich in rechtsoverweging 25 als volgt uitgedrukt:

„Monetair compenserende bedragen, vastgesteld op een niveau waardoor duidelijk een overcompensatie zou plaatsvinden van de marge tussen de in nationale valuta uitgedrukte prijzen en de met toepassing van representatieve wisselkoersen (groene koersen van de nationale valuta's) in rekeneenheden uitgedrukte prijzen, zouden in strijd zijn met het karakter van voorlopig redmiddel, dat aan de monetair compenserende bedragen moet worden toegekend, en met bet vereiste — voorwaarde voor hun wettigheid — dat de instelling ervan strikt noodzakelijk moet zijn.

Het Hof heeft in een enkele zin de dubbele draagwijdte van het vereiste van de strikte noodzaak omschreven:

„Een monetair compenserend bedrag kan slechts worden ingesteld wanneer het strikt noodzakelijk is, en het niveau ervan moet aan ditzelfde criterium beantwoorden.”

Maar wanneer is een mcb strikt noodzakelijk ? De zesde overweging van's Raads verordening nr. 974/71, geciteerd in rechtsoverweging 24 van arrest 4/79, geeft ons het antwoord: „slechts in die gevallen waarin [de invloed van de monetaire maatregelen op de prijzen van de basisprodukten] moeilijkheden zou veroorzaken”.

En wanneer staan wij voor dergelijke moeilijkheden ?

Wanneer de monetaire maatregelen kunnen leiden tot „een ontwrichting van het interventiesysteem waarin de communautaire reglementering voorziet, en tot abnormale prijsbewegingen” (vierde overweging van verordening nr. 974/71) of tot „verstoringen... in de handel in landbouwprodukten” (artikel 1, lid 3, van diezelfde verordening).

Nergens is dus een grond te vinden voor verzoeksters bewering, dat „het begrip ‚strikte noodzaak’ een autonoom uit het doel van de mcb's voortvloeiend rechtsbeginsel is, dat verder gaat dan het gevaar van een verstoring in de handel in produkten. Zelfs indien een dergelijke verstoring of het gevaar ervan bestaat, kan op grond van andere juridische overwegingen blijken, dat de toepassing van monetair compenserende bedragen op de invoer niet strikt noodzakelijk is om de interventieregeling in de sector rundvlees te beschermen.”

Het tegendeel is waar. De verstoring of het gevaar van verstoring in de handel en het vereiste van strikte noodzaak zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden, en krachtens het beginsel van de strikte noodzaak is de Commissie verplicht, mcb's in te stellen wanneer zich een verstoring in de handel voordoet of dreigt voor te doen en ze af te schaffen wanneer zulks niet meer het geval is.

In zijn arrest van 12 december 1985 in zaak 208/84 (Vonk's Kaas, Jurispr. 1985, blz. 4025) heeft het Hof nogmaals bevestigd, dat de Commissie „dus niet enkel de bevoegdheid, maar ook de plicht heeft om haar regeling aan te passen, indien zij constateert dat misbruik van de hiervóór beschreven aard zich voordoet of dreigt voor te doen”.

2.

Aangaande de vraag van de discriminatie moet in de eerste plaats worden beklemtoond, dat de situatie van „Hilton beef” en die van vlees dat is ingevoerd in het kader van de andere twee contingenten, niet vergelijkbaar is.

Immers,

deze verschillende soorten vlees zijn niet van dezelfde kwaliteit; verzoekster heeft dat tijdens de mondelinge behandeling aangetoond;

het gevaar van verstoringen in de handel bestaat voor „Hilton beef”, maar niet voor het contingent van 50000 ton en het contingent voor buffelvlees;

de partners van de Gemeenschap in het GATT verzetten zich niet tegen de heffing van mcb's in het kader van tariefcontingenten die deze laatste jaren zijn geopend.

Verzoekster legt echter sterk de nadruk op de beweerde discriminatie, die erin zou bestaan, dat de drie contingenten in het kader van het GATT zijn overeengekomen, waardoor zij een „bijzonder karakter” zouden vertonen en derhalve, wat de mcb's betreft, gelijk zouden moeten worden behandeld.

De Commissie heeft echter op dit argument geantwoord door te verwijzen naar relevante en overtuigende rechtspraak; zowel in het arrest in zaak 55/75 (Balkan-Import-Export, Jurispr. 1976, blz. 19) als in dat in zaak 52/81 (Faust, Jurispr. 1982, blz. 3745) wordt opgemerkt, dat „het Verdrag geen algemeen beginsel kent dat de Gemeenschap verplicht om in haar buitenlandse betrekkingen de derde landen in alle opzichten gelijk te behandelen”.

In het eerste van deze twee arresten, dat eveneens de geldigheid van bepaalde mcb's betrof, verklaarde het Hof (in r. o. 14) dat „het feit dat artikel 2 van verordening nr. 974/71 van de Raad, waarin de wijze van berekening van de compenserende bedragen wordt vastgelegd, de hoogte bepaalt welke deze compenserende bedragen niet mogen overschrijden, niet meebrengt dat de Commissie zich tegenover bepaalde derde landen om redenen welke samenhangen met de uitoefening van de andere bevoegdheden die zij krachtens het Verdrag heeft, niet zou mogen verbinden lagere bedragen toe te passen of bij onderhandelingen vrijstellingen te verlenen”. In het tweede arrest voegde het daaraan toe (r.o. 25), dat „wanneer een verschil in behandeling van derde landen niet strijdig is met het gemeenschapsrecht, een verschil in behandeling van handelaars van de Gemeenschap, dat niet meer is dan een automatisch gevolg van het verschil in behandeling van de derde lander waarmee die handelaars commerciële betrekkingen onderhouden, evenmin kan worden geacht strijdig met het gemeenschapsrecht te zijn”.

Krachtens de bevoegdheden die zij onder meer ontleent aan artikel 113 EEG-Verdrag, waarop overigens in casu alle onderhavige verordeningen van de Raad tot opening van de verschillende contingenten zijn gebaseerd, kon de Commissie dus terecht beslissen om de bij de verordeningen nrs. 3716/81 en 136/82 geopende contingenten om redenen die verband houden met de betrekkingen van de Gemeenschap met haar partners van het GATT van de toepassing van de mcb's vrij te stellen.

3.

Mijns inziens wordt aan bovenstaande conclusies geen afbreuk gedaan door een verwijzing naar het arrest in vorengenoemde zaak 79/77, waarin het Hof (in r. o. 8) heeft geoordeeld, dat „wanneer de Gemeenschap contingenten uit derde landen zonder toepassing der heffing toelaat, ... het nut van toepassing van het stelsel der monetaire compenserende bedragen in twijfel mag worden getrokken”.

In die zaak is het Hof niet dieper op die vraag ingegaan, aangezien het meteen heeft vastgesteld „dat verzoekster in het hoofdgeding niet tegen de toepassing van het stelsel der monetaire compenserende bedragen op de omstreden importen is opgekomen”.

Indien de mcb's een factor van de externe bescherming van de Gemeenschap zouden zijn, dan zou men zich inderdaad kunnen afvragen, waarom zij niet tegelijk met de heffing zouden kunnen worden afgeschaft. Wanneer de beschermende wal goeddeels wordt gesloopt, waarom zou men dan nog dit overblijfsel behouden ?

Wij zullen echter dadelijk zien, dat het Hof in zijn latere arresten formeel heeft vastgesteld, dat mcb's geen beschermend karakter hebben of kunnen hebben. Hun bestaansreden is enkel gelegen in het feit dat zij de instandhouding van het stelsel van gemeenschappelijke prijzen binnen de Gemeenschap mogelijk maken. Wij hebben reeds kunnen zien tot welke verstoringen de afschaffing ervan kan leiden in het geval van produkten die voor wederuitvoer uit de Lid-Staat van eerste invoer in aanmerking komen.

Blijft nog het derde argument van verzoekster in het hoofdgeding, dat er juist een overbescherming bestaat.

C — Het verbod van een aanvullend beschermend element

Verzoekster betoogt, dat het grote aantal op „Hilton beef” toegepaste beschermende elementen, te weten een kwantitatieve contingentering, uitgewerkt in over de leverancierlanden verdeelde bilaterale contingenten en nationale contingenten, een tariefbescherming ter hoogte van 20% en een mcb, zou leiden tot een overdreven en ongerechtvaardigde bescherming die derhalve onwettig is. De Commissie zou dit zelf hebben erkend, door de mcb's bij de invoer van bevroren rundvlees en bevroren buffelvlees af te schaffen. Verzoekster voegt daaraan toe, dat deze overbescherming reëel is, ondanks het feit dat de heffingen bij invoer (onder de voorwaarden van artikel 2 van verordening nr. 263/81 van de Commissie) worden geschorst, aangezien bij de uitvoer van het produkt door de staat van oorsprong een met de heffing overeenkomend bedrag in rekening wordt gebracht.

Laten wij die argumenten een voor een onderzoeken.

1. Het element contingentering

Het is onjuist in het onderhavige geval de uitdrukking „kwantitatief contingent” te gebruiken.

Van kwantitatieve contingentering is slechts sprake, wanneer de totale invoer van een bepaald produkt in de Gemeenschap een bepaalde hoeveelheid niet mag overschrijden.

Voor zover nu een importeur bereid is het douanerecht, de heffing en het mcb te betalen, is hij vrij in de Gemeenschap om het even welke hoeveelheid rundvlees van hoge kwaliteit in te voeren.

In casu hebben wij te maken met een „tariefcontingent”.

De onder dit contingent vallende goederen genieten in werkelijkheid een beperkte bescherming (ontbreken van heffing), en slechts deze beperking van de normaal geboden bescherming is aan een kwantitatieve beperking onderworpen. Het element „contingent” biedt dus geen extra bescherming in vergelijking met de normale situatie. Het heeft slechts ten doel te voorkomen dat de totale invoer van dat produkt een geringere bescherming geniet.

De verdeling van de 21000 ton over de leverancierlanden, te weten 5000 ton voor Argentinië, 5000 ton voor Australië, 1000 ton voor Uruguay en 10000 ton voor de Verenigde Staten van Amerika (voortvloeiend uit de definitie van verschillende soorten vlees in verordening nr. 263/81 van de Commissie) heeft ten doel, aan elk van de uitvoerlanden een billijk aandeel in het totale contingent te verzekeren. Zij vormt dus slechts een modaliteit van het gehele contingent en niet een bijkomende kwantitatieve beperking.

Ten slotte is het volkomen onjuist om te spreken van „nationale contingenten” in verband met een tariefcontingent dat niet over de Lid-Staten is verdeeld.

2. De tariefbescherming

Het op „Hilton beef” toegepaste douanerecht van 20% is gelijk aan het autonome douanerecht van het gemeenschappelijk douanetarief.

Het is eenvoudig „geconsolideerd”, hetgeen betekent dat de Gemeenschap zich heeft verbonden om het niet te verhogen, ook al zou zij op zekere dag het recht van het GDT verhogen.

Ook op dit punt is er dus geen bijzondere bescherming.

3. De schorsing van de heffing

De invoer van „Hilton beef” in het kader van het contingent geschiedt met vrijstelling van heffing.

Hij geniet dus in dit opzicht een beperkte bescherming.

De in het land van uitvoer aan de verlening van een „echtheidscertificaat” verbonden kosten zijn, zelfs indien zij zouden overeenkomen met het bedrag van de normaal toepasselijke heffing waarvan de inning evenwel is geschorst, niet vergelijkbaar met heffingen. Deze laatste zijn door de communautaire wetgeving op een juridisch duidelijke en onbetwistbare wijze gedefinieerd en afgebakend.

Daarom heeft overigens de verwijzende rechter het Hof geen vraag gesteld in verband met verzoeksters subsidiaire verzoek tot vermindering van de mcb's met het bedrag waarmee de heffing zou worden beperkt door de toepassing van de monetaire coëfficiënt in het geval van invoer die verplicht aan een heffing is onderworpen. Anderzijds had het Hauptzollamt Düsseldorf, verweerder in het hoofdgeding, waarbij de vennootschap Malt een daartoe strekkend bezwaarschrift had ingediend, dit reeds verworpen op grond dat verzoekster juist met vrijstelling van heffing had ingevoerd.

Wat de grond van de zaak betreft, hebben deze twee instanties tussen haakjes mijns inziens de juiste conclusies getrokken uit de rechtspraak van het Hof, dat onder meer in vorengenoemde zaak 79/77 de in casu toepasselijke verordening aldus heeft uitgelegd, dat voor een dergelijke invoer het mcb juist wegens de vrijstelling van heffing niet door de toepassing van een monetaire coëfficiënt moet worden verminderd.

4. Het monetair compenserend bedrag

Het Hof heeft herhaaldelijk verklaard, onder meer in zaak 4/79, dat „de monetair compenserende bedragen niet tot doel hebben, de in de handel met derde landen uit de heffingen en restituties voorvloeiende bescherming te versterken”, maar dat zij „met uitsluiting van ieder beschermend element, de handhaving van het stelsel van eenvormige landbouwprijzen binnen de gemeenschappelijke markt...” moeten verzekeren (r.o. 38). Het heeft daaraan zelfs toegevoegd, dat de Commissie, „door de zover mogelijk doorgevoerde neutraliteit van de monetair compenserende bedragen in het intracommunautaire handelsverkeer — als fundamentele doelstelling van het stelsel — op te offeren aan de doelstelling, die monetair compenserende bedragen in bepaalde handelsbetrekkingen met derde landen een beschermende functie te verlenen (door ze bij voorbeeld de functie van een aanvulling op de heffingen te laten vervullen), haar beoordelingsvrijheid op dat gebied heeft overschreden en niet alleen de aan verordening nr. 974/71 ten grondslag liggende beginselen heeft miskend, maar ook de in artikel 43, lid 3, EEG-Verdrag vervatte regel, dat de gemeenschappelijke ordening der markten aan het handelsverkeer binnen de Gemeenschap analoge voorwaarden moet waarborgen als op een nationale markt bestaan” (r.o. 40).

In zaak 4/79 ging het echter om verwerkte landbouwprodukten, waarop mcb's waren toegepast die waren berekend op een te forfaitaire grondslag, zodat een aanvullende bescherming ontstond.

In casu gaat het om basis-landbouwprodukten en heeft verzoekster zelfs niet gepoogd te bewijzen dat het op „Hilton beef” toepasselijke mcb een beschermend element inhoudt, in die zin dat het bedrag ervan zou zijn vastgesteld op een niveau waardoor de marge tussen de in nationale valuta uitgedrukte prijzen en de met toepassing van representatieve wisselkoersen (groene koersen van de nationale valuta's) in Ecu uitgedrukte prijzen zou worden overgecompenseerd. Overigens kan ook uit geen enkel ander gegeven van het dossier een dergelijke overcompensatie worden afgeleid.

De toevoeging van het mcb aan de beperkte bescherming in het kader van het tariefcontingent leidt dus geenszins tot een „overbe-scherming”.

Het is evenmin juist, dat dit contingent als het ware „uit de marktordening is gelicht”, want behoudens de heffing blijven alle elementen van de marktordening van toepassing.

Er zij nogmaals aan herinnerd, dat „het element contingent” noch de overblijvende bescherming, namelijk het douanerecht van 20%, verstoringen in de intracommunautaire handel als gevolg van de monetaire schommelingen kan voorkomen.

Ten slotte mag men vooral niet vergeten, dat, waar het mcb wordt geheven bij de invoer in landen met sterke valuta, het aan de importeur wordt betaald bij de invoer in een land met zwakke valuta (en negatieve mcb's), zelfs wanneer rechtstreeks uit een derde land wordt ingevoerd.

Dit is dus een bijkomende reden om de mcb's niet bij de heffingen van gelijke werking in te delen.

Ten slotte moet ik nog iets zeggen over een vraag die in de loop van de mondelinge behandeling ter sprake is gekomen, namelijk of er in de Gemeenschap een vergelijkbare produktie van rundvlees van hoge kwaliteit bestond en zo ja, hoeveel die bedroeg (de Commissie sprak van een vergelijkbare produktie van ongeveer 50000 ton per jaar).

Deze vraag heeft zeker een belangrijke rol gespeeld toen het beginsel en de omvang van het tariefcontingent voor „Hilton beef” moest worden vastgesteld.

Zij lijkt mij daarentegen eerder van bijkomend belang in een debat dat is toegespitst op de mcb's.

Zoals gezegd, mogen die bedragen geen beschermend element meebrengen en doen zij dit ook niet in het onderhavige geval. Zelfs indien een communautaire produktie van rundvlees van hoge kwaliteit totaal zou ontbreken, dan nog zou de heffing van mcb's gerechtvaardigd zijn ter voorkoming van verstoringen in de intracommunautaire handel in ingevoerd vlees.

III — Conclusies

Op grond van een en ander geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vraag van het Finanzgericht Düsseldorf te beantwoorden als volgt:

„Bij onderzoek van de prejudiciële vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van de vaststelling, overeenkomstig verordening nr. 481/82 van de Commissie van 26 februari 1982, van een mcb voor rundvlees van de posten 02.01 A II a) 4 bb) en 02.01 A II b) 4 bb) van het GDT, voor zover ook mcb's worden geheven bij de invoer van vers, gekoeld en bevroren rundvlees dat is ingevoerd in het kader van een communautair tariefcontingent, dat is geopend bij verordening nr. 217/81 van de Raad van 20 januari 1981, zoals gewijzigd bij verordening nr. 3715/81 van 21 december 1981.”


( *1 ) Vertaald uit het Frans.