Programovanie rozvoja vidieka: je potrebné menej zložitosti a väčšie zameranie na výsledky

Zhrnutie

Cieľom politiky EÚ v oblasti rozvoja vidieka je zlepšiť konkurencieschopnosť poľnohospodárstva, zabezpečiť udržateľné riadenie prírodných zdrojov a dosiahnuť vyvážený územný rozvoj vidieckych hospodárstiev a komunít. EÚ plánuje v období rokov 2014 – 2020 vynaložiť na politiku rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) takmer 100 mld. EUR.

Z EPFRV sa poskytuje finančná podpora na opatrenia vykonávané členskými štátmi na základe národných alebo regionálnych programov rozvoja vidieka (PRV), ktoré vypracúvajú členské štáty a schvaľuje Komisia.

Cieľom strategického rámca EÚ na obdobie rokov 2014 – 2020 bolo zamerať sa viac na výsledky. Snahy o splnenie tohto cieľa však narazili na dlhodobý problém, ktorý spočíva v tom, že plánovanie nového programového obdobia začína predtým, ako sú k dispozícii primerané a relevantné údaje o výdavkoch a výsledkoch za predchádzajúce obdobia.

V tomto kontexte sme preskúmali, či nový legislatívny rámec na obdobie 2014 – 2020 odrážal väčšie zameranie na výkonnosť a či nový proces programovania umožňoval vypracovanie kvalitných PRV, ktoré majú potenciál prispieť k lepším výsledkom, a viedol k vypracovaniu takýchto PRV. Hoci mal strategický rámec posilniť prístup založený na výsledkoch, schválené PRV sú dlhé a komplexné dokumenty s nedostatkami, ktoré budú brániť dosiahnutiu ambiciózneho cieľa zamerať sa viac na výkonnosť a výsledky. Zistili sme tiež, že na to, aby sa splnili rozsiahle požiadavky na obsah, bolo potrebné značné úsilie zo strany vnútroštátnych orgánov.

Preskúmali sme postup programovania politiky rozvoja vidieka na obdobie 2014 – 2020 s cieľom skontrolovať, či sa vykonával tak, aby umožnil začať realizáciu týchto PRV skôr ako v predošlých obdobiach a vyhnúť sa tým negatívnym dôsledkom oneskoreného štartu. Zistili sme, že napriek snahám Komisie vykonávanie PRV podobne ako v predchádzajúcom programovom cykle nezačalo skôr a realizácia plánovaných výdavkov začala pomalšie ako v predošlom období.

V správe sa predkladajú odporúčania, ktorých cieľom je uľahčiť a zlepšiť nasledujúci proces programovania. Komisii odporúčame:

1. zabezpečiť, aby jej politické návrhy ďalej rozvíjali požiadavky týkajúce sa súladu medzi rôznymi programami;
2. preskúmať koncepciu programových dokumentov s cieľom zjednotiť ich obsah a znížiť počet požiadaviek;
3. spolupracovať s členskými štátmi s cieľom zaistiť, aby vylepšené výročné správy o vykonávaní za rok 2019 obsahovali jasné a ucelené informácie o dosiahnutých výsledkoch programov;
4. presnejšie vymedziť rôzne typy ukazovateľov a využiť pri tom osvedčené postupy používané vnútroštátnymi orgánmi a medzinárodnými organizáciami;
5. preskúmať a vyhodnotiť skúsenosti z vykonávania súčasného systému vrátane: dosahu výkonnostnej rezervy, primeranosti ukazovateľov výsledkov používaných na posúdenie výkonnostnej rezervy a využívania finančných sankcií s cieľom riešiť nedostatočnú výkonnosť;
6. vypracovať legislatívne návrhy pre politiku rozvoja vidieka po roku 2020 včas.

Taktiež odporúčame Európskemu parlamentu, Rade a Komisii, aby zvážili zosúladenie dlhodobej stratégie a tvorby politiky s rozpočtovým cyklom a zrealizovali komplexné preskúmanie výdavkov pred zostavením nového dlhodobého rozpočtu.

Úvod

Politika EÚ v oblasti rozvoja vidieka

Politika EÚ v oblasti rozvoja vidieka má za cieľ zlepšiť konkurencieschopnosť poľnohospodárstva, zabezpečiť udržateľné riadenie prírodných zdrojov a opatrení v oblasti klímy a dosiahnuť vyvážený územný rozvoj vidieckych hospodárstiev a komunít, vrátane vytvárania a udržiavania pracovných miest³. EÚ plánuje v období 2014 – 2020 vynaložiť takmer 100 mld. EUR, teda 14 až 19 mld. ročne, s výnimkou roku 2014 (pozri tabuľku 1). Výdavky na rozvoj vidieka tvoria štvrtinu celkových výdavkov na spoločnú poľnohospodársku politiku (SPP) a ich význam je badateľný v kontexte financovania SPP (pozri tabuľku 1). Podľa GR AGRI⁴ predstavuje celková verejná podpora pre poľnohospodárstvo 36 % celkových poľnohospodárskych dôchodkov z výrobných faktorov⁵.

Každá krajina EÚ dostáva finančný prídel na sedemročné programové obdobie (pozri graf 1).

Poznámka: Z dôvodu zaokrúhlenia nemusí celková hodnota zodpovedať súčtu jednotlivých číselných údajov.

Zdroj: Príloha I k nariadeniu o EPFRV (vrátane zmeny nariadením (EÚ) 2015/791).

Z EPFRV sa poskytuje finančná podpora na opatrenia vykonávané členskými štátmi na základe národných alebo regionálnych programov rozvoja vidieka (PRV). PRV sú rámcom pre investície do projektov v poľnohospodárskych podnikoch alebo vo vidieckych oblastiach na základe ekonomických, environmentálnych alebo sociálnych potrieb stanovených na národnej alebo regionálnej úrovni. Patria sem projekty ako sú investície do poľnohospodárskych podnikov a ich modernizácie, granty na zriadenie podnikov pre mladých poľnohospodárov, agroenvironmentálne opatrenie, prechod na ekologické poľnohospodárstvo, agroturistika, obnova dedín, poskytovanie širokopásmového internetového pokrytia vo vidieckych oblastiach či miestny rozvoj pod vedením komunít. Tieto opatrenia sa spolufinancujú z vnútroštátnych, regionálnych alebo súkromných prostriedkov.

Na programové obdobie 2014 – 2020 bolo v 28 členských štátoch vypracovaných 118 rôznych PRV. Dvadsať členských štátov vypracovalo národné programy a osem sa rozhodlo pre regionálne programy⁶.

PRV sa pripravujú v spolupráci s ekonomickými, sociálnymi a environmentálnymi partnermi a Komisii, ktorá je zodpovedná za ich schválenie, ich predkladajú vnútroštátne alebo regionálne orgány.

Rozvoj vidieka ako súčasť širšej stratégie EÚ

EPFRV je jedným z piatich európskych štrukturálnych a investičných fondov (EŠIF), spolu s Európskym fondom regionálneho rozvoja (EFRR), Európskym sociálnym fondom (ESF), Kohéznym fondom (KF) a Európskym námorným a rybárskym fondom (ENRF). V minulosti EPFRV, ENRF a EFRR/KF/ESF fungovali nezávisle na základe samostatných súborov nariadení a príslušných PRV alebo operačných programov (OP). V programovom období 2014 – 2020 je týchto päť EŠIF zoskupených pod jediným zastrešujúcim nariadením – nariadením o spoločných ustanoveniach (NSU). V ňom sa vymedzuje spoločný strategický rámec⁷ (SSR – pozri graf 2), ktorý sa vzťahuje na všetky EŠIF a uľahčuje programovanie a koordináciu.

Zdroj: Dvor audítorov, na základe usmerňujúcich dokumentov GR AGRI.

Cieľom tohto nového prístupu bolo uľahčiť územnú koordináciu intervenčných opatrení Únie a umožniť, aby všetky EŠIF prispievali k stratégii Európa 2020 na zabezpečenie inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu⁸.

Od roku 2014 musia členské štáty vypracovať partnerskú dohodu⁹, v ktorej sa vyžaduje, aby bolo akékoľvek financovanie štrukturálnych investícií EÚ (EŠIF) v rámci danej krajiny koordinované. V partnerských dohodách sa uvádza, ako vnútroštátne orgány plánujú využiť financovanie z EŠIF. Sú vypracované v súlade s usmerňujúcimi zásadami spoločného strategického rámca¹⁰, pričom každý členský štát uzatvára jednu partnerskú dohodu. Vzťahujú sa na celé programové obdobie, zahŕňajú všetky EŠIF a opisujú sa v nich ciele vrátane tematických cieľov, o ktoré sa členský štát usiluje, a poskytujú tak prehľad informácií, ktoré sú ďalej rozpracované v jednotlivých programoch. Partnerské dohody schvaľuje Komisia.

Jedenásť tematických cieľov¹¹ stanovených v nariadení o spoločných ustanoveniach má byť prepojením medzi piatimi EŠIF a stratégiou Európa 2020¹². Pri politike rozvoja vidieka sú dlhodobé strategické ciele na obdobie 2014 – 2020 rozdelené do šiestich priorít, ktoré sa ďalej členia na 18 oblastí zamerania (pozri prílohu I), ktoré odrážajú príslušné tematické ciele SSR a „prispievajú k prierezovým cieľom, a to k inovácii, životnému prostrediu a zmierňovaniu zmeny klímy“¹³.

Väčšie zameranie na výkonnosť

Jedným z hlavných cieľov strategického rámca EÚ na obdobie 2014 – 2020 bolo spravovať rozpočet EÚ s väčším zameraním na výkonnosť a výsledky. Tento cieľ sa odrážal okrem iného aj v iniciatíve Komisie „Rozpočet zameraný na výsledky“ spustenej v roku 2015, ktorá ešte viac zdôraznila význam merateľných výsledkov a účinnosti a efektívnosti výdavkov EÚ. Zámerom bolo zanechať zakorenený rozpočtový postup, v rámci ktorého sa „[…] dôraz kladie predovšetkým na čerpanie a dodržiavanie predpisov, a na výkonnosť už menej“, pretože je „naliehavo potrebné vykonať systémovú zmenu v tom, ako rozpočet zostavujeme, ako ho plníme a ako využívame zdroje“.

Tento prístup však narážal na dlhodobý problém, ktorý spočíva v tom, že plánovanie nového programového obdobia začína predtým, ako sú k dispozícii primerané a relevantné údaje o výdavkoch a výsledkoch za predchádzajúce obdobie (pozri rámček 1). V tejto situácii je fakticky nemožné plánovať na základe získaných skúseností o tom, čo pri dosahovaní cieľov politiky fungovalo lepšie. Za týchto okolností je pravdepodobnejšie, že sa zdroje pridelia na tie oblasti, kde sa očakáva, že budú využité.

Rozsah auditu a audítorský prístup

Preskúmali sme, či nový legislatívny rámec (nariadenie o spoločných ustanoveniach, nariadenie o EPFRV a súvisiace nariadenia Komisie) odrážal väčšie zameranie na výkonnosť a či nový proces programovania umožňoval vypracovanie kvalitných PRV, ktoré majú potenciál prispieť k lepším výsledkom, a viedol k vypracovaniu takýchto PRV. Na tento účel sme sa zamerali na kontrolu:

• jednotnosti, komplementárnosti a synergického účinku PRV so strategickými dokumentmi na vyššej úrovni¹⁵,
• vymedzenie a začlenenie posilnenej intervenčnej logiky v PRV.

Ďalej sme analyzovali, či je pravdepodobné, že nový rámec výkonnosti zlepší zameranie na výsledky.

A napokon sme skúmali aj to, či sa PRV schvaľovali včas.

Audit sa vykonával od marca 2016 do februára 2017 a jeho základom bolo preskúmanie informácií a dokumentov získaných od Komisie a členských štátov a týkajúcich sa procesu schvaľovania vybraných PRV. Pri analýze procesu schvaľovania sme nadviazali na audítorskú prácu Útvaru Komisie pre vnútorný audit (IAS), pokiaľ sa rozsah tejto práce zhodoval s rozsahom našej práce.

Pri práci sme sa zamerali na desať vybraných schválených PRV (národných i regionálnych), ktoré dopĺňali dva PRV preskúmané IAS¹⁶. Pozornosť sa pri preskúmaní PRV upriamovala na stanovený súbor opatrení a podopatrení¹⁷, aby sme ich mohli porovnať a nadviazať na už známe poznatky a výsledky minulých auditov a zároveň pokryť značný objem financovania, ako aj na niekoľko priorít EÚ a oblastí zamerania pri rozvoji vidieka.

Pripomienky

Koncepcia programového rámca na obdobie 2014 – 2020 bola ambicióznejšia, no vykonávanie poznačili závažné nedostatky

AAmbicióznejší a náročnejší strategický rámec odráža nový prístup orientovaný na výsledky…

Presun EPFRV pod jediné zastrešujúce nariadenie a uzatváranie partnerských dohôd, ktoré vyžadujú koordináciu a jednotnosť celého financovania štrukturálnych investícií EÚ (EŠIF) v rámci každej krajiny (pozri body 6 až 9) predstavuje novú požiadavku, ktorá má umožniť, aby politika rozvoja vidieka lepšie prispievala k inteligentnému, udržateľnému a inkluzívnemu rastu.

Právny rámec na programové obdobie 2014 – 2020 zahŕňal niekoľko koncepcií a požiadaviek, ktorými sa malo zvýšiť zameranie na výsledky. Nadväzoval na skúsenosti z predchádzajúcich programových období a bol reakciou na niekoľko našich odporúčaní¹⁸ ohľadom optimálnej hodnoty za vynaložené peniaze, ktorá sa má dosiahnuť prostredníctvom intervenčných opatrení EÚ.

Nové požiadavky na štruktúru PRV¹⁹ súvisiace s koncepciou orientovanou na výsledky sú tieto:

• Posilnená intervenčná logika by mala byť zohľadnená pri výbere opatrení rozvoja vidieka, ich kombinácii a stanovení priorít medzi nimi a tieto opatrenia by mali odrážať výsledky analýzy SWOT a identifikované potreby, pričom cieľom by malo byť dosiahnutie priorít EÚ v oblasti rozvoja vidieka.
• Programy by mali byť viac orientované na výsledky, a to tak, že sa stanoví „rámec výkonnosti“ založený na novom spoločnom systéme monitorovania a hodnotenia vrátane „výkonnostnej rezervy“²⁰.
• „Ex ante kondicionalita je […] nevyhnutným predpokladom na účinné a efektívne splnenie priority Únie“²¹. Ak niektorá ex ante kondicionalita nie je splnená pri príprave PRV, príslušný členský štát ju musí splniť do 31. decembra 2016 a informovať o tom Komisiu v roku 2017²².

… ale vykonávanie má obmedzený dosah na toto úsilie

PRV sú v súlade so stratégiou Európa 2020…

Na zabezpečenie jednotnosti programov EŠIF so stratégiou Európa 2020 sa v partnerských dohodách a programoch v oblasti súdržnosti informácie štruktúrujú podľa tematických cieľov. Na druhej strane PRV sú založené na šiestich prioritách EÚ týkajúcich sa rozvoja vidieka, ktoré sa ďalej členia na oblasti zamerania. Prepojenie s tematickými cieľmi a so stratégiou Európa 2020 tu preto nie je také explicitné ako pri ostatných EŠIF.

Súlad PRV so stratégiou Európa 2020 možno však vysledovať prostredníctvom:

1. vopred stanovených opatrení, ktoré boli navrhnuté tak, aby prispievali k prioritám EÚ v oblasti rozvoja vidieka²³;
2. oblastí zamerania, ktoré môžu byť prepojené s jedenástimi tematickými cieľmi²⁴.

Keďže definície použité v partnerských dohodách a v PRV boli široké, jednotnosť PRV a partnerských dohôd bola pohotovo zaistená:

• priority v oblasti rozvoja vidieka a súvisiace oblasti zamerania zodpovedali tematickým cieľom, ktoré boli v partnerských dohodách vyhodnotené ako relevantné pre EPFRV,
• orientačná pridelená podpora z EPFRV na každú prioritu rozvoja vidieka bola v súlade s finančným prídelom v partnerských dohodách.

… je však zložité posúdiť plánovaný prínos pre každý tematický cieľ

Ako bolo vysvetlené v predchádzajúcej časti (pozri bod 20), PRV sa neštruktúrujú podľa tematických cieľov a ich očakávaný prínos k jednotlivým tematickým cieľom sa teda musí posúdiť na úrovni priorít rozvoja vidieka a oblastí zamerania. Informácie o výsledkoch sa zhromažďujú len za oblasti zamerania. V niektorých prípadoch jeden tematický cieľ je prepojený s viacerými oblasťami zamerania v rámci rôznych priorít rozvoja vidieka. Okrem toho, jedno opatrenie môže prispievať k niekoľkým prioritám rozvoja vidieka a niekoľko opatrení môže byť relevantných pre jedinú prioritu rozvoja vidieka.

Tieto faktory komplikujú vyčíslenie očakávaného prínosu PRV pre jednotlivé tematické ciele alebo stratégiu Európa 2020 ako celok (pozri rámček 2).

Koordinácia, komplementárnosť a synergické účinky s ostatnými EŠIF a inými fondmi EÚ neboli rozvinuté

Vo výročnej správe za rok 2014²⁵ sme poznamenali, že hoci partnerské dohody by boli logickým miestom na stanovenie komplementárnosti a synergických účinkov medzi piatimi EŠIF, tieto otázky sa v nich dostatočne neriešia. Zistili sme tiež, že chýba operačné usmernenie k tomu, ako zaistiť v partnerských dohodách a programoch medziodvetvovú komplementárnosť a synergické účinky. Pri našom audite sa na základe preskúmaných partnerských dohôd tieto zistenia potvrdili.

Komisia vo svojej odpovedi na výročnú správu uviedla, že v programoch ĚSIF sa musia vymedziť podrobnejšie mechanizmy, ktorými sa takáto koordinácia zabezpečí. V nariadení o spoločných ustanoveniach sa vyžaduje, aby každý program obsahoval opatrenia na zabezpečenie účinného, efektívneho a koordinovaného vykonávania EŠIF²⁶.

PRV sú však veľmi všeobecné aj v tejto oblasti a spravidla neposkytujú konkrétny základ pre zaistenie komplementárnosti a synergických účinkov s ostatnými EŠIF, podporou v rámci prvého piliera alebo ostatnými verejnými nástrojmi.

Spoločný strategický rámec síce presadzuje účinnú koordináciu s cieľom zvýšiť vplyv fondov, no PRV, ktoré sme preskúmali, sa obmedzovali len na vytýčenie hraníc a zabránenie dvojitému financovaniu, namiesto toho, aby hľadali komplementárnosť a synergické účinky. Zistili sme, že v PRV sa určovalo niekoľko intervenčných oblastí s viacerými potenciálnymi zdrojmi financovania a stanovovali veľmi všeobecné zásady pre vymedzovanie hraníc (pozri rámček 3). Neuvádzali sa už však žiadne informácie o tom, aká pridaná hodnota by sa získala, keby sa zabezpečila účinná koordinácia rôznych zdrojov financovania.

V súlade s usmernením Komisie k strategickému programovaniu na obdobie 2014 – 2020 by sa v PRV mali predkladať informácie o mechanizmoch, ktoré sa budú v budúcnosti používať na informovanie Komisie o účinnej koordinácii. V PRV, ktoré sme preskúmali, sa však o tomto aspekte uvádza len málo užitočných informácií.

Uplatňovanie posilnenej intervenčnej logiky nezabezpečilo očakávané výsledky

Podľa usmernenia Komisie²⁷ predstavuje intervenčná logika logickú súvislosť medzi problémom, ktorý treba vyriešiť, alebo cieľom, ktorý sa má dosiahnuť, hlavnými hnacími silami problému a dostupnými politickými alternatívami (či prijatými opatreniami EÚ) na riešenie problému alebo dosiahnutie cieľa. V kontexte rozvoja vidieka to znamená, že v PRV by sa mala preukázať jasná súvislosť medzi určenými národnými/regionálnymi potrebami, podpornými opatreniami, ktoré boli vybrané na riešenie týchto potrieb, stanovenými cieľmi vstupov/výstupov a očakávanými výsledkami.

V novom programovom období Komisia v duchu koncepcie zameranej na výkonnosť a výsledky kladie dôraz na posilnenie prepojenia medzi určenými potrebami a opatreniami vybranými na ich riešenie.

Koncepcia posilnenej intervenčnej logiky zahŕňala niekoľko požiadaviek týkajúcich sa štruktúry PRV:

PRV, ktoré sme preskúmali, obsahovali všetky tieto zložky. Nepreukázali však jasne, aká je súvislosť medzi posúdením potrieb a vybranými opatreniami. Intervenčná logika bola v dôsledku toho nejasná.

Posúdenie potrieb

Na to, aby sa vybrali najdôležitejšie a najrelevantnejšie potreby, sa musí v jednotlivých PRV uviesť podrobné posúdenie potrieb založené na analýze SWOT. Tieto potreby musia byť prepojené s konkrétnymi oblasťami zamerania, ako sa definujú v nariadení o EPFRV.

V PRV, ktoré sme preskúmali, boli potreby stanovené formálnym, tautologickým a všeobecným spôsobom a často boli len preformulovaním vopred vymedzených oblastí zamerania. Niekoľko príkladov sa uvádza v rámčeku 5.

Žiadne z PRV, ktoré sme preskúmali, neobsahovali kvantifikovaný opis identifikovaných potrieb. To sťažuje – či dokonca znemožňuje – posúdenie vo fáze programovania, či je plánovaná finančná podpora úmerná a relevantná pre splnenie určených potrieb. Podobne skutočnosť, že neboli vypracované kvantifikované opisy týchto potrieb, bude vo fáze hodnotenia prekážkou pri posudzovaní toho, do akej miery vybrané opatrenia prispeli k plneniu identifikovaných potrieb.

Spomedzi PRV, ktoré sme preskúmali, sa priority medzi potrebami stanovili len v Španielsku (La Rioja) a Taliansku (Kampánia).

Hoci sa to v nariadeniach nestanovuje, domnievame sa, že pri určovaní potrieb by sa v procese programovania mali zohľadniť skúsenosti získané v predchádzajúcich obdobiach. PRV sú opakujúcim sa nástrojom politiky a ciele rozvoja vidieka na seba do značnej miery nadväzujú. Avšak PRV, ktoré sme preskúmali, neobsahujú zmienku o výsledkoch opatrení v oblasti rozvoja vidieka realizovaných v minulých obdobiach.

Výber opatrení

Na zdôvodnenie výberu opatrení by sa v PRV mal vysvetliť súvis medzi určenými potrebami, stanovenými cieľmi a vybranými opatreniami.

Pre štruktúru PRV je však v praxi zložité tento vzťah vyjadriť. Informácie o vybraných opatreniach sa sústreďujú hlavne na plánované činnosti a až na určitý všeobecný odkaz na ciele rozvoja vidieka zriedkakedy jasne vyjadrujú, aké výsledky sa očakávajú (pozri rámček 6). Bude preto zložité preukázať, ako a do akej miery vybrané opatrenia (alebo ich podopatrenia) uspokoja stanovené potreby.

V PRV by tiež mala byť zdôvodnená výška financovania prideleného na opatrenia. Ani jeden z preskúmaných PRV neobsahoval takéto zdôvodnenie ani analýzu toho, či bolo financovanie relevantné a stanovené v správnej výške pre príslušné ciele. Podľa nášho názoru len samotné uvedenie súm pridelených na jednotlivé opatrenia nepredstavuje zdôvodnenie a nepreukazuje, že financovanie bolo stanovené v primeranej výške.

Nový rámec výkonnosti má obmedzený potenciál na zlepšenie zamerania na výsledky

SSMH má potenciál byť zlepšením, má však aj limity, pokiaľ ide o meranie výsledkov

V právnych predpisoch sa vyžaduje, aby partnerské dohody a PRV obsahovali posúdenie plnenia ex ante kondicionalít a priameho spojenia s účinným a efektívnym dosahovaním cieľov politiky.

V tejto súvislosti ex ante kondicionalita „štatistické systémy a ukazovatele výsledkov“ (G7) stanovená v nariadení o spoločných ustanoveniach vyžaduje účinný systém i) ukazovateľov výsledkov a ii) zhromaždenia štatistických údajov²⁸. Postup bol však formalitou, pretože Komisia sa domnievala, že existencia SSMH postačovala na zaistenie uspokojivého splnenia ex ante kondicionality G7. V nariadení Komisie sa preto členským štátom v tejto súvislosti udeľuje všeobecná výnimka²⁹.

Vo väčšine PRV sa preto ex ante kondicionalita G7 považovala na základe všeobecnej výnimky v zásade za splnenú, hoci v praxi sa to neoverovalo. V osobitnej správe č. 12/2013 o výdavkoch EÚ na politiku rozvoja vidieka sme dospeli k záveru, že zozbierané údaje o výsledkoch neboli dostatočne spoľahlivé, čo znamená, že Komisia schválila väčšinu PRV bez ďalších dôkazov či kontrol existencie účinného systému zberu štatistických údajov.

Skutočnosť, že vnútroštátne orgány mimo nášho výberu PRV sa rozhodli výnimku nevyužiť a ex ante kondicionalitu G7 vyhodnotili ako nesplnenú³⁰, poukazuje na to, že tento problém nemal byť prehliadnutý.

Okrem účinného systému na zber spoľahlivých údajov si meranie výkonnosti vyžaduje aj stanovenie primeraných ukazovateľov a informovanie o nich. Pri našom audite sa v tejto súvislosti potvrdil záver Dvora audítorov vo výročnej správe za rok 2014 o tom, že „zavedenie spoločných ukazovateľov pre každý fond je dôležitým krokom, ale že ich návrh má určité obmedzenia“³¹.

Skutočnosť, že v nariadení o EPFRV sa stanovujú spoločné ukazovatele pre všetky PRV, je cenná. To pomôže zharmonizovať ukazovatele vstupov/výstupov na úrovni politiky rozvoja vidieka a z hľadiska monitorovania vykonávania politiky rozvoja vidieka to predstavuje zlepšenie.

Podobne nová požiadavka predkladať vylepšené³² výročné správy o vykonávaní v rokoch 2017 a 2019 by mala pomôcť využiť ukazovatele výsledkov na vyčíslenie dosiahnutých výsledkov programu a získanie odpovedí na spoločné hodnotiace otázky.

Okrem monitorovania prebiehajúcich programov by sa na základe tejto novej požiadavky mohli včas sprístupniť relevantné informácie na prijatie rozhodnutí o nasledujúcom programovom období a mohla byť predstavovať krok vpred pri riešení bludného kruhu, v ktorom sa definuje obsah nových programov bez dostatočných informácií o výsledkoch z predchádzajúcich období (pozri body 11 a 38).

Napriek zlepšeniam opísaným v predchádzajúcej časti majú spoločné ukazovatele výstupov a výsledkov vyžadované v nariadení o EPFRV obmedzený potenciál (pozri príklady v rámčeku 7) pri meraní účinnosti a efektívnosti PRV, pokiaľ ide o dosahovanie výsledkov, a to z týchto dôvodov:

• niektoré z ukazovateľov výstupov sú v skutočnosti ukazovateľmi vstupov,
• väčšina ukazovateľov výsledkov nezodpovedá definícii ukazovateľa „výsledku“, no sú zväčša ukazovateľmi výstupov vyjadrené v percentách a pri zodpovedaní spoločných hodnotiacich otázok budú nápomocné len v obmedzenej miere.

Hoci členské štáty pridali do PRV, ktoré sme preskúmali, dodatočné ukazovatele, väčšina z nich nezodpovedala definícii ukazovateľa výsledkov a neposkytne lepší základe pre posúdenie okamžitých účinkov programu na priamych prijímateľov, ako sa uvádza v rámčeku 8.

Niektoré členské štáty však vymedzujú užitočné a relevantné ukazovatele výsledkov na úrovni podporných opatrení, ako napríklad „priemerný percentuálny nárast ekonomickej veľkosti (štandardný výstup) podporovaných podnikov“ alebo „priemerná veľkosť podporovaných podnikov po realizácii podnikateľského plánu“³³. Dvor audítorov vo svojej výročnej správe za rok 2016³⁴ analyzuje a porovnáva postupy vykazovania o výkonnosti zavedené inými inštitúciami, ako je WHO, Svetová banka či OECD. Komisia a vnútroštátne orgány by mohli tieto príklady osvedčených postupov rozšíriť a používať.

„Výkonnostná rezerva“ má malý, ak vôbec nejaký motivačný účinok

V programovom období 2014 – 2020 musia partnerské dohody a programy obsahovať výkonnostnú rezervu v (približnej) výške 6 % zdrojov pridelených do EŠIF, a to na podporu zamerania na výkonnosť a dosiahnutia cieľov. Tieto zdroje sú v súčasnosti zablokované, môžu sa však sprístupniť po preskúmaní, ktoré je naplánované na rok 2019 a týka sa výkonnostného rámca stanoveného v každom PRV, ak budú určité podmienky splnené alebo prekročené³⁵.

Treba zdôrazniť, že hoci je povinnosť vyčleniť výkonnostnú rezervu novou črtou programového obdobia 2014 – 2020, samotná koncepcia nie je nová a do istej miery sa uplatňovala aj v predchádzajúcich obdobiach, aj keď na výkonnosť mala len obmedzený vplyv. Výkonnostná rezerva, na ktorú sa však vzťahovali iné postupy, bola napríklad zavedená aj v súvislosti so štrukturálnymi fondmi v programovom období 2000 – 2006. Ako sme však dospeli k záveru v osobitnej správe č. 1/2007³⁶, výkonnostná rezerva nebola zameraná na výkonnosť, no „nevyužívala sa ani tak na sústredenie výdavkov do oblastí, ktoré boli vyhodnotené ako obzvlášť účinné, ako skôr na dosiahnutie čo najvyššieho čerpania“. Podobne vo výročnej správe za roky 2013 a 2014³⁷ sme uviedli, že „dosah výkonnostnej rezervy z hľadiska podpory väčšieho dôrazu na výsledky bude pravdepodobne marginálny“.

Ukazovateľmi výkonnosti používanými na zaistenie prístupu k rezerve sa nemerajú výsledky, len vyčísľujú vstupy alebo výstupy

Pri stanovovaní medzníkov a cieľov, ktoré sa používajú na získanie prístupu k výkonnostnej rezerve, sú členské štáty povinné použiť vopred definované ukazovatele výkonnosti alebo ich nahradiť a/alebo doplniť o iné relevantné ukazovatele výstupov, ktoré definujú v PRV³⁸.

Vo všetkých vybraných PRV bolo použitých 15 vopred definovaných ukazovateľov navrhnutých v nariadení Komisie, ktoré boli doplnené o malý počet doplnkových ukazovateľov. Tieto ukazovatele sa však na meranie výkonnosti dajú použiť len v obmedzenej miere.

Po prvé, v nariadení Komisie³⁹ boli vopred definované ukazovatele navrhnuté nie ako ukazovatele výsledkov, ale výslovne ako ukazovatele výstupov, napríklad počet príjemcov alebo investičných operácií, dotknutá poľnohospodárska pôda alebo obyvateľstvo. Napríklad jeden z navrhovaných ukazovateľov – celkové verejné výdavky na každú prioritu – je v skutočnosti ukazovateľom vstupov (pozri bod 50) zameraným na to, aké množstvo financií sa vynaloží, teda na čerpanie finančných prostriedkov.

Po druhé, v súlade s nariadením Komisie⁴⁰ boli všetky doplnkové ukazovatele, ktoré členské štáty použili vo vybraných PRV, tiež ukazovateľmi výstupov, napríklad počet projektov alebo príjemcov, dotknutá poľnohospodárska pôda alebo obyvateľstvo (pozri rámček 9).

Prístup k „výkonnostnej rezerve“ je preto založený na meraní výdavkov a priamych výstupov, a nie výsledkov. Výkonnostným rámcom sa nerieši dosahovanie cieľov alebo očakávaných výsledkov prostredníctvom PRV. Podobné zistenia sa uvádzajú v osobitnej správe o ex ante kondicionalitách a výkonnostnej rezerve v oblasti súdržnosti⁴¹.

Niektoré riadiace orgány stanovujú neambiciózne ciele pre prístup k rezerve

Dvor audítorov a Komisia v minulosti upozornili⁴² na „súvisiace riziká, že členské štáty stanovia neambiciózne čiastkové ciele a ciele, aby zabránili tomu, že tieto ciele nebudú dosiahnuté, a že nevynakladajú dostatočné úsilie na vykazovanie presných a spoľahlivých údajov s cieľom predísť sankciám v prípade nedostatočnej výkonnosti“.

Zistili sme, že vnútroštátne orgány mali tendenciu stanovovať neambiciózne ciele, aby tak znížili riziko, že medzníky sa nesplnia (pozri graf 4). Pri PRV, ktoré sme preskúmali, tvorili ciele stanovené na rok 2018 (t. j. do konca piateho roka sedemročného programového obdobia) v priemere len 28 % celkových verejných výdavkov súvisiacich s programovým obdobím 2014 – 2020 (od 22 % v prípade Grécka do 51 % v Írsku). Veľmi významná časť tohto cieľa nezodpovedá novým záväzkom podľa pravidiel na obdobie 2014 – 2020, ale operáciám, ku ktorým boli prijaté záväzky podľa pravidiel na obdobie 2007 – 2013⁴³.

Poznámka: Keďže rok 2023 je posledným rokom, v ktorom možno vykázať oprávnené náklady za programové obdobie 2014 – 2020, rovnomerné rozdelenie výdavkov za celé obdobie (od schválenia jednotlivých PRV do roku 2023) by viedlo k priemeru 41 % výdavkov v roku 2018.

Zdroj: Analýza Dvora audítorov na základe údajov v PRV.

Výnimka v súvislosti s ex ante kondicionalitou G7 (pozri body 42 až 45) okrem toho znamená, že nie je povinné overovať účinnosť a spoľahlivosť existujúceho systému merania výkonnosti. Vnútroštátne orgány nie sú veľmi motivované zlepšiť svoje súčasné systémy, pretože by to mohlo znamenať, že by museli častejšie vykazovať nedostatočnú výkonnosť.

Niektoré aspekty koncepcie v nariadení o spoločných ustanoveniach ešte viac znížili motiváciu podávať dobrý výkon

Ďalšie nedostatky týkajúce sa koncepcie v nariadení o spoločných ustanoveniach, na ktoré sme už poukázali⁴⁴, ďalej znižujú potenciálnu motivačnú úlohu výkonnostnej rezervy:

1. ak sa príslušný medzník pre danú prioritu nesplní, výkonnostnú rezervu možno presunúť do iných priorít⁴⁵ v rámci toho istého členského štátu;
2. finančné sankcie nemôžu byť založené na ukazovateľoch výsledkov a rôzne ďalšie právne ustanovenia ďalej obmedzujú rozsah uplatňovania sankcií⁴⁶.

Proces programovania si vyžadoval značné úsilie zo strany Komisie a členských štátov, no vykonávanie PRV začalo pomalšie ako v predchádzajúcom období

Obmedzená úloha PRV pri plánovaní

Programovanie podpory pre rozvoj vidieka je proces s viacerými fázami (pozri graf 5). O pridelených financiách pre jednotlivé členské štáty a o strategickom právnom rámci rozhoduje Parlament a Rada predtým, ako sa vypracujú PRV. V prípade členských štátov, ktoré sa rozhodli pre regionálne programy, o financiách pridelených jednotlivým regiónom rozhoduje členský štát predtým, ako predloží PRV Komisii. Zdôvodnenie tejto voľby sa nevyžaduje.

V nariadení o EPFRV⁴⁷ sa vyžaduje, aby sa v PRV zdôvodnili potreby, ktoré sa majú riešiť, ako aj voľba priorít v oblasti rozvoja vidieka, oblastí zamerania, opatrení a súvisiacich cieľov. Musí sa tiež vysvetliť, ako vybrané opatrenia prispejú k príslušným oblastiam zamerania a prioritám rozvoja vidieka. Hlavnou úlohou PRV je však v skutočnosti zaistiť využitie vopred pridelenej finančnej podpory podľa vopred stanoveného rámca.

Administratívna záťaž pre Komisiu a členské štáty

S cieľom zabezpečiť proces prípravy a schvaľovania PRV v tomto novom rámci, GR AGRI zriadilo v roku 2012 pracovnú skupinu pre rozvoj vidieka v období po roku 2013, ktorej úlohou bolo pomôcť členským štátom pri vypracúvaní PRV na obdobie 2014 – 2020 a zaistiť koordináciu v rámci Komisie. GR AGRI tiež v roku 2014 vytvorilo radu pre konzistentnosť, ktorá mala zabezpečiť celkovú jednotnosť procesu posudzovania návrhov PRV.

IAS vykonal v počiatočnej fáze procesu schvaľovania audit, pri ktorom dospel k záveru, že „hoci boli celkové postupy pre posudzovanie a prijímanie PRV náležite pripravené, bolo potrebné ich ešte viac posilniť“. Hlavné zistené nedostatky sa týkali dodržiavania termínov stanovených v právnych predpisoch (pozri bod 81), nedostatkov týkajúcich sa posudzovania výkonnostných zložiek (napr. v súvislosti s niektorými ex ante kondicionalitami, ukazovateľmi a potrebou zlepšiť koordináciu medzi jednotlivými EŠIF), a inherentného rizika chybovosti spôsobeného zložitosťou právneho rámca. IAS do menšej miery našiel aj oblasti, v ktorých je potrebné zlepšiť interné usmernenia⁴⁸.

Na uľahčenie vypracúvania PRV vytvorila Komisia pre členské štáty početné usmernenia (na účely nášho auditu sme zostavili zoznam 37 takýchto dokumentov, ktorý má spolu vyše 1 500 strán). V procese prípravy boli Komisii a zástupcom členských štátov sprístupnené aj návrhy nariadení a návrhy usmernení na účely prediskutovania, ktorého cieľom bolo zabezpečiť jednotné chápanie niektorých kľúčových pojmov a vymeniť si informácie o osvedčených postupoch, ako i o postupoch, ktorým sa treba vyhnúť.

Prípravy na nový postup programovania zahŕňali aj koordináciu a šírenie odborných poznatkov a informácií v rámci GR AGRI. Na tento účel poskytli pracovnej skupine pre rozvoj vidieka podporu tematické pracovné skupiny a relevantné témy, ktorým sa venovala rada pre konzistentnosť, boli sprístupnené rôznym útvarom prostredníctvom interných obežníkov, ako aj členským štátom prostredníctvom výboru pre rozvoj vidieka.

GR AGRI vytvorilo tzv. vademékum obsahujúce PRV na obdobie 2014 – 2020 a súbor 23 štandardizovaných kontrolných zoznamov (pozostávajúcich z približne 1400 rôznych kontrol, ktoré sa vykonávajú v priebehu preskúmavania a schvaľovania)⁴⁹, v ktorých sa uvádzajú podrobné informácie o operačných úlohách spojených s posudzovaním a schvaľovaním PRV. Zamestnancom tak poskytlo praktickú podporu, ktorej cieľom bolo štandardizovať postupy v rámci generálneho riaditeľstva. Na riadenie schvaľovania a monitorovania programov bol zavedený interný riadiaci informačný systém (RDIS2).

Početné opatrenia opísané vyššie dokazujú, že Komisia vyvinula značné úsilie o poskytnutie podpory a harmonizáciu postupov. Tento proces tiež odráža komplexnosť rámca politiky.

Objem hlavných programových dokumentov, ktoré mali pripraviť členské štáty a schváliť Komisia, tiež ukazuje, aký náročný bol tento proces. Požiadavky vyplývajúce z právnych predpisov – predovšetkým objem informácií, ktoré mali predložiť členské štáty v rámci veľmi podrobnej a komplexnej štruktúry PRV – viedli k vypracovaniu veľmi rozsiahlych dokumentov, ktoré často pozostávali z viac než tisíc strán.

Dvanásť PRV, ktoré sme preskúmali, mali spolu vyše 9 000 strán a súvisiace partnerské dohody 4 000. Ak to extrapolujeme na 28 členských štátov a 118 PRV, predstavovalo by to približne 100 000 strán programových dokumentov (v 23 rôznych jazykoch), čo je pravdepodobne dvojnásobok objemu za predchádzajúce programové obdobie (pozri tabuľku 2).

Táto komplexnosť a tento objem spolu so zvýšenou administratívnou záťažou so sebou niesli riziko, že implementačné orgány sa budú príliš zameriavať na byrokratické požiadavky⁵⁰. Prispeli tiež k oneskoreniam pri schvaľovaní PRV a začiatok nových programov sa tým posunul.

Nový právny rámec prijatý neskôr než v predchádzajúcom období

V grafe 6 sa uvádza súhrnné porovnanie harmonogramov prípravy právneho rámca pre obe obdobia

1) Od návrhu Komisie po prijatie.

2) Od prijatia nariadenia ES/EÚ po prijatie vykonávacieho nariadenia.

Zdroj: Dvor audítorov.

Rokovania v Európskom parlamente a v Rade o legislatívnom balíku týkajúcom sa politiky rozvoja vidieka boli úzko prepojené s rokovaniami o viacročnom finančnom rámci (VFR), v ktorom sa určuje celková suma finančných prostriedkov EÚ dostupných v danom programovom období. Rada a Európsky parlament prijali VFR a nariadenie o spoločných ustanoveniach na obdobie 2014 – 2020 až v decembri 2013, teda mesiac pred začiatkom nového programového obdobia. Vykonávacie nariadenie Komisie bolo uverejnené v júli 2014, z čoho vyplýva, že väčšina PRV, ktoré sme preskúmali, bola vypracovaná a predložená pred nadobudnutím účinnosti vykonávacieho nariadenia.

Väčšina partnerských dohôd a PRV bola predložená načas

Po oneskorenom prijatí hlavných nariadení v decembri 2013 bol termín na predloženie partnerských dohôd stanovený na apríl 2014. Vnútroštátne orgány dodržali tento termín⁵¹.

Členské štáty museli následne predložiť svoje PRV najneskôr tri mesiace po partnerských dohodách⁵². Vnútroštátne a regionálne orgány predložili PRV, ktoré sme preskúmali, medzi aprílom a októbrom 2014. Nedodržali termín troch mesiacov pri jednej tretine PRV, ktoré sme preskúmali.

Tento harmonogram znamenal, že partnerské dohody museli byť vypracované a čiastočne prerokované predtým, ako boli prijaté príslušné nariadenia EÚ. PRV sa tiež museli vypracovať a prerokovať zároveň s partnerskými dohodami a väčšina z nich bola predložená pred prijatím príslušného vykonávacieho nariadenia Komisie.

Pri postupe schvaľovania Komisiou boli prekročené lehoty

Po predložení návrhu PRV vnútroštátnymi orgánmi mala Komisia tri mesiace na to, aby členským štátom zaslala pripomienky, a šesť mesiacov na schválenie PRV „za predpokladu, že všetky pripomienky Komisie boli primerane zohľadnené“⁵³.

Vo väčšine prípadov Komisia nebola schopná dodržať prvú lehotu troch mesiacov (na zaslanie pripomienok členským štátom). V audítorskej správe IAS (pozri bod 67) sa uvádza, že pripomienky Komisie boli v prípade 98 PRV prijaté po termíne troch mesiacov stanovenom v právnych predpisoch. IAS pripísal oneskorenia zložitosti právnych predpisov a objemu a komplexnosti samotných PRV.

Druhá lehota šiestich mesiacov (pre konečné schválenie) sa meria ťažšie, pretože sa nezohľadňuje čas medzi oznámením pripomienok a prijateľnou odpoveďou členského štátu (prvok „pozastavenia času“) – dodatočné informácie a/alebo zrevidovaný PRV – a pre členský štát nie je stanovený záväzný termín, do ktorého musí odpovedať na pripomienky Komisie. Hoci bola teda šesťmesačná lehota vo väčšine prípadov dodržaná vďaka prvku „pozastavenia času“, skutočný čas, ktorý ubehol od predloženia vybraných PRV do ich schválenia, bol omnoho dlhší.

Ako vyplýva z tabuľky 3, priemerný čas od dátumu prvého predloženia PRV v našej vzorke do ich schválenia bol 11,3 mesiaca. To bolo o dva mesiace dlhšie ako priemerný čas potrebný pre tú istú vzorku v predchádzajúcom období.

Celkovo Komisia schválila 118 PRV do 20 mesiacov od predloženia prvého PRV (apríl 2014 až december 2015). V porovnaní s programovým obdobím 2007 –2013, v ktorom bolo 94 PRV schválených do 24 mesiacov (december 2006 až december 2008), ide o zlepšenie⁵⁴.

Napriek vynaloženému úsiliu vykonávanie PRV nezačalo skôr ako v predchádzajúcom období

Tieto snahy neznamenali, že PRV boli schválené skôr ako v predchádzajúcom období (pozri graf 7).

1) Od návrhu Komisie po prijatie.

2) Od prijatia nariadenia ES/EÚ po prijatie vykonávacieho nariadenia.

3) Obdobie od predloženia prvej partnerskej dohody/prvého PRV po prijatie poslednej partnerskej dohody/posledného PRV.

Zdroj: Dvor audítorov.

Keďže PRV boli prijaté neskoro, vnútroštátne orgány nemohli väčšinu z nich začať vykonávať skôr ako v polovici roku 2015 (len 37 % PRV bolo schválených do konca júna 2015). Komisia schválila 20 % PRV v novembri a decembri 2015, čo znamená, že vykonávanie niekoľkých PRV začalo až v roku 2016, teda v treťom roku programového obdobia.

V roku 2014 nedeklaroval výdavky ani jeden členský štát⁵⁵ a celkové kumulatívne deklarované výdavky z EPFRV v roku 2015⁵⁶ predstavovali 3,8 % a v roku 2016⁵⁷ 10,2 % finančného plánu na obdobie 2014 – 2020. Z toho vyplýva, že na začiatku roku 2017 zostáva zhruba 90 % finančného plánu EPFRV nevyčerpaných. Táto miera je vyššia oproti predchádzajúcemu programovému obdobiu 2007 – 2013, keď na začiatku roku 2010 nebolo vyčerpaných 83 %. Tento neskorý začiatok povedie rovnako ako v predchádzajúcom programovom období k tomu, že výdavky budú sústredené v druhej polovici programového obdobia.

Sústredenie väčšiny vykonávania PRV do druhej polovice programového obdobia zvyšuje riziko nadmerného zamerania na čerpanie vyčlenených finančných prostriedkov na konci programového obdobia⁵⁸.

Oneskorené začiatky programov sú opakujúcim sa problémom

Oneskorený začiatok vykonávania programov v rámci VFR je opakujúci sa problém, ktorý sme v minulosti zistili v mnohých oblastiach politík.

V informačnom dokumente⁵⁹ o preskúmaní viacročného finančného rámca na obdobie 2014 – 2020 v polovici obdobia, uvádzame dve hlavné riziká, ktoré vyplývajú z tejto situácie:

Na vyriešenie týchto rizík navrhujeme, aby sa dlhodobá stratégia a tvorba politiky zosúladili s rozpočtovým cyklom a zrealizovalo komplexné preskúmanie výdavkov pred zostavením nového dlhodobého rozpočtu.

Tieto návrhy by mohli byť užitočné pri príprave budúcej politiky rozvoja vidieka.

Závery a odporúčania

Cieľom politiky EÚ v oblasti rozvoja vidieka je zlepšiť konkurencieschopnosť poľnohospodárstva, zabezpečiť udržateľné riadenie prírodných zdrojov a opatrení v oblasti klímy a dosiahnuť vyvážený územný rozvoj vidieckych hospodárstiev a komunít, vrátane vytvárania a udržiavania pracovných miest. EÚ plánuje v období rokov 2014 – 2020 vynaložiť takmer 100 mld. EUR, no v súčasnosti zaostáva za plánom (pozri body 86 a 87).

Z EPFRV sa poskytuje finančná podpora na opatrenia vykonávané členskými štátmi na základe národných alebo regionálnych PRV, ktoré vypracúvajú členské štáty a schvaľuje Komisia.

Cieľom strategického rámca EÚ na obdobie rokov 2014 – 2020 bolo zamerať sa viac na výsledky. Snahy o splnenie tohto cieľa však narazili na dlhodobý problém, ktorý spočíva v tom, že plánovanie nového programového obdobia začína predtým, ako sú k dispozícii primerané a relevantné údaje o výdavkoch a výsledkoch za predchádzajúce obdobia.

Preskúmali sme, či nový legislatívny rámec na obdobie 2014 – 2020 odrážal väčšie zameranie na výkonnosť a či nový proces programovania umožňoval vypracovanie kvalitných PRV, ktoré majú potenciál prispieť k lepším výsledkom, a viedol k vypracovaniu takýchto PRV. Hoci mal strategický rámec posilniť prístup založený na výsledkoch, schválené PRV sú dlhé a komplexné dokumenty s nedostatkami, ktoré budú brániť dosiahnutiu ambiciózneho cieľa zamerať sa viac na výkonnosť a výsledky.

Preskúmali sme aj postup programovania politiky rozvoja vidieka na obdobie 2014 – 2020 s cieľom skontrolovať, či sa vykonával tak, aby umožnil začať realizáciu týchto PRV skôr ako v predošlých obdobiach a vyhnúť sa tým negatívnym dôsledkom oneskoreného štartu.

Zistili sme, že napriek snahám Komisie sa vykonávanie PRV podobne ako v predchádzajúcom programovom cykle oneskorilo a realizácia plánovaných výdavkov v prvých troch rokoch bola nižšia ako v predošlom období.

SPP na obdobie po roku 2020 je v súčasnosti predmetom politickej diskusie a v tejto fáze ešte nie je známa jej budúca podoba. Naše odporúčania sme vypracúvali vychádzajúc z predpokladu, že budúca politika rozvoja vidieka bude v značnej miere nadväzovať na súčasný rámec.

Koncepcia programového rámca na obdobie 2014 – 2020 bola ambicióznejšia, no vykonávanie poznačili závažné nedostatky

Cieľom začlenenia EPFRV do ostatných EŠIF bolo zvýšiť tematickú koncentráciu výdavkov EÚ tak, že sa zabezpečí, aby PRV jasným spôsobom prispievali k prioritám stratégie Európa 2020, a zároveň podporiť koordináciu, komplementárnosť a synergické účinky programov. V praxi to síce viedlo k zosúladeniu PRV so strategickými dokumentmi, ako sú partnerské dohody, podiel PRV na tematických cieľoch je však ťažké posúdiť, pretože vzťahy medzi rozličnými programovými dokumentmi sú komplexné. Komplementárnosť, synergické účinky a koordinácia medzi PRV a programami financovanými z ostatných EŠIF neboli uspokojivo rozvinuté (body 17 až 29).

Odporúčanie 1

Pri príprave na programové obdobie po roku 2020 s cieľom zlepšiť zameranie na výkonnosť a výsledky, zvýšiť integráciu medzi PRV a ostatnými programami a zlepšiť posudzovanie podielu PRV na dosahovaní strategických cieľov:

1. by Komisia mala zabezpečiť, aby jej politické návrhy ďalej rozvíjali požiadavky týkajúce sa súladu medzi rôznymi programami;
2. členské štáty by mali konkretizovať, ako sa dosiahne koordinácia, komplementárnosť a synergické účinky a ako sa budú monitorovať a vykazovať v kontexte pravidiel EÚ.

Plánovaný dátum vykonania: do konca roku 2020 pre a) a 2022 pre b)

Hoci sa Komisia snažila vyvážiť objem informácií predložených v PRV, preskúmané PRV boli dlhé a vnútroštátne orgány museli vyvinúť značné administratívne snahy, aby splnili rozsiahle nové požiadavky na ich obsah.

A hlavný cieľ, ktorým bolo lepšie riešiť konkrétne územné potreby a jasnejšie preukázať súvis medzi určenými potrebami a vybranými podpornými opatreniami, nebol ani napriek tomu dosiahnutý (body 30 až 41).

Odporúčanie 2

S cieľom zjednodušiť stratégie rozvoja vidieka a zvýšiť ich užitočnosť a zároveň zaistiť, aby bol proces programovania zvládnuteľný a efektívny, by Komisia mala preskúmať programové dokumenty s cieľom zjednodušiť ich obsah a znížiť počet požiadaviek v programovom období po roku 2020. Konkrétne by mala obmedziť štruktúru programových dokumentov na tie prvky a možnosti, ktoré sú zásadné pre správne naplánovanie, realizáciu a monitorovanie výdavkov rozvoja vidieka.

Plánovaný dátum vykonania: do konca roku 2020

Nový rámec výkonnosti má obmedzený potenciál na zlepšenie zamerania na výkonnosť a výsledky

SSMH má potenciál zlepšiť spôsob monitorovania politiky rozvoja vidieka v tom, že by predstavoval krok vpred pri riešení bludného kruhu, v ktorom sa definuje obsah nových programov bez včasných informácií o výsledkoch za predchádzajúce obdobia. No absencia primeraných posúdení kvality zberu údajov spolu s nedostatkami v súvislosti s výberom ukazovateľov, ako aj skutočnosť, že mnohé ukazovatele výsledkov nezodpovedajú definícii ukazovateľa „výsledkov“, sú výraznými prekážkami pre meranie výsledkov politiky a jej podielu na stratégii Európa 2020 (body 42 až 52).

„Výkonnostná rezerva“ je nevhodné označenie, pretože ukazovateľmi, ktoré sa používajú na kontrolu výkonnosti, sa nemerajú výsledky politiky, naopak, majú za cieľ vyslovene merať výdavky a priame výstupy. Výkonnostný rámec preto neposkytuje informácie o cieľoch a očakávaných výsledkoch PRV. Pri audite sa okrem toho potvrdilo súvisiace riziko, že v PRV sa stanovujú neambiciózne medzníky a ciele, aby sa zabránilo potenciálnym sankciám v prípade nedostatočnej výkonnosti. V každom prípade, ak sa príslušné medzníky nedosiahnu, výkonnostná rezerva sa nestratí, ale môže byť presunutá na iné priority, a potenciálne finančné sankcie nie sú založené na ukazovateľoch výsledkov (body 53 až 63).

Odporúčanie 3

Komisia by mala v spolupráci s členskými štátmi zaistiť, aby vylepšené výročné správy o vykonávaní za rok 2019 obsahovali jasné a ucelené informácie o dosiahnutých výsledkoch programu a aby požadované odpovede na spoločné hodnotiace otázky poskytovali kvalitnejší základ pre nasledujúce programové obdobie.

Plánovaný dátum vykonania: do konca roku 2018

Odporúčanie 4

Pri príprave programového obdobia po roku 2020 by Komisia mala presnejšie vymedziť rôzne typy ukazovateľov, aby poskytla spoločný súbor ukazovateľov orientovaných na výsledky, vhodnejších na posudzovanie výsledkov a dosahu intervenčných opatrení v oblasti rozvoja vidieka. Pri tomto procese by mohla využiť skúsenosti a riešenia vytvorené inými medzinárodnými organizáciami (napr. WHO, Svetovou bankou a OECD) a zameranými na výkonnosť a výsledky.

Komisia by mala tiež presadzovať a uľahčovať spoluprácu medzi členskými štátmi a vytváranie sietí s cieľom šíriť osvedčené postupy merania výkonnosti vytvorené na úrovni štátov.

Plánovaný dátum vykonania: do konca roku 2019

Odporúčanie 5

Na programové obdobie po roku 2020 by Komisia mala preskúmať a vyhodnotiť skúsenosti z vykonávania súčasného systému vrátane:

1. dosahu výkonnostnej rezervy;
2. primeranosti ukazovateľov výsledkov používaných na posúdenie výkonnostnej rezervy;
3. a využívania finančných sankcií s cieľom riešiť nedostatočnú výkonnosť.

Plánovaný dátum vykonania: do konca roku 2020

Proces programovania si vyžadoval značné úsilie zo strany Komisie a členských štátov, no vykonávanie PRV začalo pomalšie ako v predchádzajúcom období

Programovanie podpory pre rozvoj vidieka je proces s viacerými fázami, pričom PRV sú poslednou z nich. O pridelených financiách pre jednotlivé členské štáty a o strategickom právnom rámci rozhoduje Parlament a Rada predtým, ako sa vypracujú programy. PRV by sa preto mali vnímať skôr ako nástroj na zosúladenie perspektív členského štátu a EÚ než ako dokumenty, ktoré dávajú do pohybu proces vytvárania národných stratégií rozvoja vidieka od nuly (body 64 a 65).

Napriek pomerne obmedzenej úlohe PRV vo viacfázovom procese opísanom vyššie sa od Komisie a členských štátov pri vypracúvaní a schvaľovaní všetkých PRV vyžadovalo značné administratívne úsilie. Dlhé oneskorenie prijímania právneho rámca (december 2013) malo vplyv na harmonogram predkladania a schvaľovania programových dokumentov. Ak sa k tomu pripočítajú zložité požiadavky na obsah PRV, vyplýva z toho, že PRV boli schválené a nové programy sa začali vykonávať až po štarte programového obdobia (body 66 a 74).

Komisia schválila 118 PRV za 20 mesiacov (apríl 2014 – december 2015), čo je oproti číslam za programové obdobie 2007 – 2013, keď bolo 94 PRV schválených za 24 mesiacov, priaznivým porovnaním. Napriek vyvinutým snahám boli však PRV schválené neskôr ako v predchádzajúcom období, pričom väčšina z nich sa začala vykonávať až v polovici roku 2015 a niektoré z nich v roku 2016 (body 75 až 84).

V dôsledku toho bolo na začiatku roku 2017 (v štvrtom roku programového obdobia) približne 90 % finančného plánu EPFRV stále nevyčerpaných. Za predchádzajúce obdobie bol tento podiel 83 %. Celkové plnenie finančného plánu a dôraz na čerpanie sú tým vystavené riziku, čo znamená, že prístup orientovaný na výsledky presadzovaný Komisiou je ohrozený (body 85 až 88).

Oneskorené vykonávanie programov podľa VFR je všeobecný a opakujúci sa problém, ktorý zvyšuje riziko nadmerného zamerania na čerpanie a začatie plánovania nového VFR predtým, ako sú k dispozícii výsledky výdavkov EÚ za predchádzajúci rámec (body 89 až 92).

Odporúčanie 6

Parlament, Rada a Komisia by mali zvážiť zosúladenie dlhodobej stratégie a tvorby politiky s rozpočtovým cyklom a zrealizovať komplexné preskúmanie výdavkov pred zostavením nového dlhodobého rozpočtu.

Komisia by mala včas vypracovať svoje legislatívne návrhy pre politiku rozvoja vidieka po roku 2020, aby umožnila schválenie PRV na začiatku ďalšieho programového obdobia.

Plánovaný dátum vykonávania pre Komisiu: do konca roku 2018

Túto správu prijala komora I, ktorej predsedá Phil WYNN OWEN, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 27. septembra 2017.

Za Dvor audítorov

Klaus-Heiner LEHNE
predseda

Skratky a glosár

Analýza SWOT – analýza silných a slabých stránok, príležitostí a hrozieb v geografickej oblasti, na ktorú sa vzťahuje PRV.

EPFRV – Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka.

EŠIF – európske štrukturálne a investičné fondy, ktoré tvoria tieto fondy EÚ: Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka (EPFRV), Európsky fond regionálneho rozvoja (EFRR), Európsky sociálny fond (ESF), Kohézny fond (KF) a Európsky námorný a rybársky fond (ENRF).

Európa 2020 – desaťročná stratégia Európskej únie pre rast a zamestnanosť, začatá v roku 2010 s cieľom vytvoriť podmienky pre inteligentný, udržateľný a inkluzívny rast. Jej súčasťou je päť hlavných cieľov, ktoré má EÚ dosiahnuť do konca roku 2020 v oblastiach zamestnanosti, výskumu a rozvoja, klímy a energetiky, vzdelávania, sociálneho začlenenia a boja proti chudobe.

Ex ante kondicionality vyžadujú, aby členský štát splnil určité podmienky predtým, ako mu budú poskytnuté financie z európskych štrukturálnych a investičných fondov. Členské štáty musia pri príprave programov na programové obdobie 2014 – 2020 posúdiť, či boli tieto podmienky splnené. Ak splnené neboli, musia sa vypracovať akčné plány, aby sa zabezpečilo ich splnenie do 31. decembra 2016.

GR AGRI – Generálne riaditeľstvo Komisie pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka

Intervenčná logika – logická súvislosť medzi problémom, ktorý treba vyriešiť (alebo cieľom, ktorý sa má dosiahnuť), hlavnými príčinami problému a dostupnými politickými alternatívami (či reálne prijatými opatreniami EÚ) na riešenie problému alebo dosiahnutie cieľa.

Nariadenie o EPFRV – nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1305/2013 zo 17. decembra 2013 o podpore rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) a o zrušení nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005¹.

NSU – nariadenie o spoločných ustanoveniach: nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013 zo 17. decembra 2013, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom námornom a rybárskom fonde a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde, a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 1083/2006².

Oblasti zamerania – každú zo šiestich priorít EÚ v oblasti rozvoja vidieka možno ďalej rozdeliť na niekoľko tematických oblastí zamerania. Existuje 18 oblastí zamerania.

OECD – Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj

Opatrenie – systém poskytovania pomoci na vykonávanie politiky. Opatrením sa vymedzujú pravidlá, napríklad kritériá oprávnenosti a výberové kritériá pre projekty, ktoré možno financovať.

Partnerské dohody – dohody uzatvorené medzi Európskou komisiou a jednotlivými členskými štátmi na programové obdobie 2014 – 2020. Uvádza sa v nich, ako vnútroštátne orgány plánujú využiť financovanie z európskych štrukturálnych a investičných fondov, a stanovujú strategické ciele a investičné priority jednotlivých krajín, pričom ich dávajú do súvisu s celkovými cieľmi stratégie Európa 2020 na zabezpečenie inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu.

Piliere (spoločnej poľnohospodárskej politiky) – spoločná poľnohospodárska politika má dva „piliere“. Prvým pilierom je podpora príjmov poľnohospodárov. Táto podpora má podobu priamych platieb a trhových opatrení a financuje sa v plnej miere z Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu. Druhým pilierom je podpora poskytovaná na rozvoj vidieckych oblastí. Táto podpora má formu programov rozvoja vidieka a spolufinancuje sa z Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka.

Programové obdobie – obdobie vykonávania politiky rozvoja vidieka, ktoré sa zhoduje s VFR. Súčasným programovým obdobím je 2014 – 2020, ktorému predchádzalo programové obdobie 2007 – 2013.

PRV – program rozvoja vidieka: programový dokument, ktorý vypracoval členský štát a schválila Komisia, na plánovanie a monitorovanie vykonávania politiky EÚ v oblasti rozvoja vidieka na regionálnej alebo vnútroštátnej úrovni.

SPP – spoločná poľnohospodárska politika: právne predpisy a postupy prijaté Európskou úniou s cieľom ustanoviť spoločnú a jednotnú politiku v oblasti poľnohospodárstva.

SRMH – spoločný rámec monitorovania a hodnotenia: systém monitorovania a hodnotenia vytvorený spoločne Komisiou a členskými štátmi na programové obdobie 2007 – 2013 používajúci ukazovatele na meranie pokroku, efektívnosti a účinnosti programov rozvoja vidieka vo vzťahu k ich cieľom.

SSMH – spoločný systém monitorovania a hodnotenia: systém monitorovania a hodnotenia vytvorený v spolupráci medzi Komisiou a členskými štátmi na programové obdobie 2014 – 2020, ktorého účelom je okrem iného preukázať pokrok a dosiahnuté výsledky politiky rozvoja vidieka a posúdiť dosah, účinnosť, efektívnosť a relevantnosť intervenčných opatrení v rámci politiky rozvoja vidieka.

SSR – spoločný strategický rámec: súbor strategických usmerňujúcich zásad, ktorých cieľom je uľahčovať proces programovania a odvetvovú a územnú koordináciu intervenčných opatrení Únie prostredníctvom európskych štrukturálnych a investičných fondov (EŠIF) a koordináciu s ostatnými politikami a nástrojmi Únie.

Tematické ciele – štrukturálne prvky vymedzené v právnom rámci. Aby EŠIF prispievali k stratégii Európa 2020, podpora z nich sa zameriava na obmedzený počet spoločných tematických cieľov.

VFR – viacročný finančný rámec: spôsob plánovania rozpočtu v súlade s požiadavkami v kapitole 2 Zmluvy o fungovaní Európskej únie.

WHO – Svetová zdravotnícka organizácia.

Audítorský tím

V osobitných správach Dvora audítorov sa predkladajú výsledky jeho auditov, ktoré sa týkajú politík a programov EÚ alebo tém riadenia súvisiacich s konkrétnymi rozpočtovými oblasťami. Dvor audítorov vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Túto správu prijala audítorská komora I, ktorej predsedá člen Dvora audítorov Phil Wynn Owen a ktorá sa špecializuje na udržateľné využívanie prírodných zdrojov. Audit viedol člen Dvora audítorov Janusz Wojciechowski a podporu mu poskytla vedúca kabinetu Kinga Wisniewska-Danek, atašé kabinetu Katarzyna Radecka-Moroz, hlavný manažér Davide Lingua a vedúci úlohy Paulo Oliveira. Audítorský tím tvorili Felipe Andres Miguelez, Ramona Bortnowschi, Eric Braucourt, Ioannis Papadakis, Anne Poulsen, Matteo Tartaggia, Paul Toulet-Morlanne a Anna Zalega.

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete.
Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2017

© Európska únia, 2017.

V prípade použitia či šírenia fotografií a iných materiálov, na ktoré sa nevzťahujú autorské práva Európskej únie, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

OBRÁŤTE SA NA EÚ

Osobne

V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: http://europa.eu/contact.

Telefonicky alebo e-mailom

Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

• prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
• prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696 alebo
• e-mailom na tejto webovej stránke: http://europa.eu/contact.

VYHĽADÁVANIE INFORMÁCIÍ O EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: http://europa.eu

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva EU Bookshop na webovej stránke: http://publications.europa.eu/eubookshop. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri http://europa.eu/contact).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1951 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (http://data.europa.eu/euodp) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.