Revizija postupka u slučaju makroekonomskih neravnoteža

Sažetak

O postupku u slučaju makroekonomskih neravnoteža

Postupak u slučaju makroekonomskih neravnoteža (MIP, engl. macroeconomic imbalance procedure) osmišljen je u svrhu uklanjanja makroekonomskih neravnoteža u EU-u, kao odgovor na nedostatak instrumenata politike kojima se moglo spriječiti nakupljanje takvih neravnoteža u razdoblju prije krize iz 2008.

Provedba MIP-a odvija se u godišnjem ciklusu. Započinje kada Komisija objavi ekonomsku i financijsku procjenu, poznatu pod nazivom Izvješće o mehanizmu upozoravanja, u kojem se utvrđuje koje su države članice izložene riziku od neravnoteža, zbog čega je potrebna dodatna analiza u obliku detaljnog preispitivanja. Svrha je detaljnih preispitivanja izvesti zaključak o tome postoje li u odabranim državama članicama određene neravnoteže i treba li ih smatrati prekomjernima. Naposljetku, na temelju analize iznesene u izvješću o detaljnom preispitivanju Komisija bi trebala predložiti preporuke po državama članicama, koje se naposljetku usvajaju na razini Vijeća i iznose državama članicama radi rješavanja pitanja neravnoteža.

Ako se smatra da su neravnoteže „prekomjerne”, Uredbom o MIP-u predviđeno je da Komisija predloži Vijeću pokretanje „postupka u slučaju prekomjernih neravnoteža” (EIP, engl. excessive imbalance procedure). Riječ je o mehanizmu pojačanog nadzora koji uključuje mogućnost sankcioniranja država članica europodručja.

Predmet revizije

Glavno revizijsko pitanje glasilo je: „Ima li MIP dobre temelje i provodi li se na odgovarajući način?” Sud je procijenio je li Komisija u razdoblju 2012. – 2017. djelotvorno provodila MIP.

Nalazi revizije

Iako je MIP općenito govoreći dobro osmišljen, Komisija ga ne provodi na način kojim bi se zajamčilo djelotvorno sprječavanje i ispravljanje neravnoteža.

Komisija kao ključan alat za rješavanje pitanja makroekonomskih neravnoteža primjenjuje preporuke po državama članicama koje su relevantne za MIP. Međutim, zabilježena je niska stopa provedbe tih preporuka. Za tu provedbu odgovorne su države članice, no određeni nedostatci postoje i u načinu na koji je Komisija oblikovala preporuke. Ne postoji sustavna veza između pojedinačnih neravnoteža utvrđenih u okviru detaljnog preispitivanja i predloženih preporuka. U pojedinim slučajevima preporuke po državama članicama označene su relevantnima za MIP premda je njihova veza s makroekonomskim neravnotežama ili tek rubna ili uopće ne postoji, što državama članicama otežava primjenu odgovarajućih korektivnih mjera. Osim toga, pri iznošenju preporuka relevantnih za MIP nije se vodilo dovoljno računa o fiskalnoj politici, čak ni u onim slučajevima u kojima je ona relevantna za nefiskalne neravnoteže. Postoji određena nedosljednost preporuka iznesenih za pojedinačne države članice u odnosu na preporuke iznesene za europodručje u cjelini. Naposljetku, Komisija ponekad postavlja vrlo zahtjevne rokove za provedbu preporuka.

Sud se slaže s dionicima kojima je poslao upitnik i koji smatraju da su analize iznesene u izvješćima o detaljnom preispitivanju visoke kvalitete te da su neravnoteže pravilno utvrđene. Međutim, posljednjih nekoliko godina detaljna preispitivanja sve su manje i manje vidljiva u izvješćima Komisije. Naime, otkako su analiza relevantna za MIP i savjeti za relevantne politike integrirani u izvješća za pojedinačne zemlje, u čijem je središtu općenito ekonomsko usklađivanje strukturnih politika, ti elementi dolaze do manjeg izražaja. Na MIP je dodatno nepovoljno utjecao postupak koji Komisija primjenjuje za donošenje odluka u vezi s klasifikacijom neravnoteža prema njihovoj težini. Iako se neravnoteže utvrđuju na razini službi s pomoću jasnih tehničkih kriterija, detaljna preispitivanja ne sadržavaju jasnu procjenu njihove težine. Kriteriji na kojima se temelji konačna odluka koju donosi kolegij povjerenika nisu dovoljno transparentni.

Važno je napomenuti da Komisija nikad nije preporučila pokretanje postupka u slučaju prekomjernih neravnoteža, unatoč činjenici da je od uspostave tog postupka 2012. godine za nekoliko država članica utvrđeno da tijekom duljeg razdoblja bilježe prekomjerne neravnoteže.

Prvi dokument u tom procesu, Izvješće o mehanizmu upozoravanja, ne donosi rješenja kojima bi se na odgovarajući način olakšalo rano utvrđivanje neravnoteža jer se u njemu upotrebljavaju pokazatelji utemeljeni na zastarjelim podatcima i pomični prosjeci kojima se ne uzimaju u obzir novija događanja. Nadalje, tekst Izvješća o mehanizmu upozoravanja opisne je naravi, a ne analitičke. Učinci prelijevanja na druge države članice i dimenzija europodručja ne uzimaju se previše u obzir, iako je u tom pogledu ostvaren određeni napredak.

Preporuke Suda

1. Komisija bi trebala uspostaviti sustavnu vezu između preporuka relevantnih za MIP i makroekonomskih neravnoteža. Te preporuke trebale bi biti dovoljno detaljne te bi trebale biti usmjerene na mjere u okviru relevantnih politika za smanjenje neravnoteža u kratkom i srednjem roku. Kad god je to moguće, Komisija bi trebala provoditi ex ante i ex post procjene učinka mjera u okviru relevantnih politika na neravnoteže.
2. U okviru detaljnih preispitivanja trebao bi se iznijeti jasan opis težine neravnoteža s kojima se suočava određena država članica. Komisija bi trebala povećati transparentnost utvrđivanjem, objavljivanjem i primjenom jasnih kriterija za klasifikaciju neravnoteža. Osim ako postoje posebne okolnosti, Komisija bi trebala predložiti pokretanje EIP-a kad god postoje dokazi za to da se određena država članica suočava s prekomjernim neravnotežama. Ako Komisija, u posebnim okolnostima, iskoristi svoje diskrecijske ovlasti i odluči ne poduzeti taj korak, trebala bi jasno i javno objasniti zašto je donijela takvu odluku.
3. Komisija bi trebala objavljivati sveobuhvatno i zasebno izvješće o detaljnom preispitivanju koje bi, svojom duljinom i razinom detaljnosti, na prikladan način odražavalo ozbiljnost situacije i probleme u relevantnim politikama. Umjesto tablice pokazatelja u izvješću o detaljnom preispitivanju trebale bi se prikazati varijable za predmetne zemlje koje su zapravo upotrijebljene za potrebe analize.
4. Komisija bi trebala sustavno analizirati učinak fiskalne politike na vanjske neravnoteže i konkurentnost te se služiti MIP-om u svrhu iznošenja preporuka državama članicama u slučajevima u kojima fiskalna pitanja izravno utječu na vanjske neravnoteže.
5. U procesu provedbe MIP-a trebalo bi sustavno voditi računa o politikama s učincima na razini više zemalja kojima se može poboljšati simetrično uravnoteženje unutar europodručja. Preporuke relevantne za MIP za pojedinačne zemlje trebale bi biti usklađene s preporukama relevantnima za MIP za cijelo europodručje, što u relevantnim slučajevima među ostalim uključuje i opći smjer fiskalne politike.
6. Komisija bi u komunikaciji s javnošću trebala dati veću važnost MIP u. U okviru djelotvorne komunikacije relevantni povjerenici trebali bi stajati na raspolaganju parlamentima država članica u svim slučajevima u kojima je Komisija procijenila da su neravnoteže prekomjerne kako bi tim parlamentima mogli objasniti na čemu se temelje odluke Komisije i pripadajuće preporuke za relevantne politike.

Uvod

Ekonomska osnova i pravni okvir

Prije krize iz 2008. i 2009. godine okvir EU-a za ekonomsko upravljanje (skup pravila kojima su uređene ekonomske politike država članica) bio je usmjeren na održivost fiskalnih politika. U osnovi je bio ograničen na držanje javnog deficita i duga pod kontrolom. Upravljanje EU-a nefiskalnim politikama bilo je ograničeno na odredbe iz UFEU-a o načelnom usklađivanju ekonomskih politika¹.

Kriza i njezine posljedice pokazale su da je taj okvir podbacio u pogledu uočavanja ili sprječavanja nakupljanja makroekonomskih neravnoteža. Veliki priljevi kapitala i neodrživa kreditna ekspanzija u privatnom sektoru u nekoliko država članica doveli su do pogoršanja vanjskih salda i pada konkurentnosti, prekomjernih ulaganja u određenim područjima gospodarstva i gomilanja prekomjernog duga u privatnom sektoru. Povrh toga, u razdoblju prije krize zbog neodrživa snažnog gospodarskog rasta stvorila se iskrivljena procjena fiskalnog stanja, zbog čega se situacija često činila boljom od stvarne. Kada je zbog neravnoteža naposljetku pokrenuta bolna prilagodba, stanje se proširilo i na druge države članice, ugrozivši financijsku stabilnost i ekonomske rezultate čitavog EU-a.

U svrhu sprječavanja sličnih zbivanja u budućnosti i pružanja potpore politikama za smanjenje neravnoteža koje su proizašle iz snažnog gospodarskog rasta u razdoblju prije krize, 2011. godine uveden je novi mehanizam koji je nazvan postupkom u slučaju makroekonomskih neravnoteža (MIP, engl. Macroeconomic Imbalance Procedure), i to u okviru zakonodavnog „paketa od šest propisa” donesenog te godine².

Temeljnu pravnu osnovu za MIP čini Uredba (EU) br. 1176/2011 o sprečavanju i ispravljanju makroekonomskih neravnoteža (koja se u ovom izvješću naziva „Uredba o MIP-u”)³.

MIP je moguće primijeniti na sve države članice EU-a (osim onih koje primaju financijsku pomoć EU-a u okviru programa ekonomske prilagodbe) te je u primjeni od 2012. u sklopu godišnjeg ciklusa usklađivanja i nadgledanja ekonomskih politika.

Konkretnije, MIP je usmjeren na otkrivanje, sprječavanje i ispravljanje „neravnoteža” i „prekomjernih neravnoteža”. Ti su pojmovi definirani u članku 2. Uredbe o MIP-u:

1. „„neravnoteže’ znači bilo koji trend koji dovodi do makroekonomskih kretanja koja negativno utječu ili imaju mogućnost negativno utjecati na pravilno funkcioniranje gospodarstva države članice, ekonomske i monetarne unije ili Unije u cjelini;
2. „prekomjerne neravnoteže’ znači ozbiljne neravnoteže, uključujući neravnoteže ili rizike koji ugrožavaju pravilno funkcioniranje ekonomske i monetarne unije.”

U članku 4. stavku 3. Uredbe o MIP-u definirana je narav neravnoteža:

1. „unutarnj[e][…] neravnotež[e][…], uključujući one koje mogu nastati zbog javnog i privatnog zaduživanja, kretanja na financijskom tržištu i tržištu imovine, uključujući tržište stambenih nekretnina, razvoj[a] tijeka kreditiranja u privatnom sektoru te razvoj[a] nezaposlenosti;
2. vanjsk[e][…] neravnotež[e][…], uključujući one koje nastaju zbog razvoja stavki na tekućem računu i neto investicijskih stavki država članica, realnih efektivnih deviznih tečajeva, udjela u izvoznim tržištima, promjena[…] u kretanjima cijena i troškova te necjenovne konkurentnosti, uzimajući u obzir različite komponente produktivnosti.”

Uredbom o MIP-u stoga je uveden dvostruki cilj borbe protiv neravnoteža koje utječu na gospodarstva pojedinačnih država članica uz istodobno rješavanje problema učinaka prelijevanja⁴ na druge države članice u europodručju i EU-u.

MIP je neodvojiva sastavnica europskog semestra, okvira koji je uveden 2010. radi općeg usklađivanja ekonomskih politika na razini cijelog EU-a. Osim MIP-a europski semestar obuhvaća i mjere za provedbu Pakta o stabilnosti i rastu te strukturne politike usmjerene na poticanje dugoročnog rasta u kontekstu strategije Europa 2020. koje se ostvaruje dosezanjem ciljnih vrijednosti, opće smjernice za ekonomsku politiku i smjernice za politike zapošljavanja. Vrhunac godišnjeg procesa europskog semestra iznošenje je prijedloga u kojem Komisija Vijeću daje preporuke po državama članicama za svako od navedenih područja. Nakon što Vijeće odobri te preporuke, od država članica očekuje se da ih provedu.

Općenito govoreći, razlika između MIP-a i Pakta o stabilnosti i rastu je sljedeća: MIP je usmjeren na makroekonomske neravnoteže na općoj razini, dok je Paktom obuhvaćena samo fiskalna održivost. Osim toga, u trenutku u kojem određena država članica ispuni zahtjeve u pogledu duga i deficita, Pakt ne sadržava daljnje smjernice za fiskalnu politiku. S druge strane, Uredbom o MIP-u predviđena je mogućnost da se odgovorima relevantnih politika na neravnoteže utvrđene u okviru MIP-a obuhvate i mjere u području fiskalne politike te politike plaća⁵. Ta dva instrumenta relevantnih politika slična su jer daju Komisiji ulogu tijela nadležnog za jamčenje poštovanja propisa te stoga imaju i preventivni i korektivni element. Međutim, Komisija nema sličnu ulogu u provedbi strategije Europa 2020.

Godišnji proces utvrđivanja neravnoteža u okviru MIP-a, procjene njihove težine i pokretanja korektivnih mjera obuhvaća nekoliko faza. Cjelokupni proces naveden u Uredbi o MIP-u sažeto je prikazan na slici 1. (za više pojedinosti vidi prilog I.), a popratni dokumenti navedeni su u prilogu II.

Prva faza: Izvješće o mehanizmu upozoravanja

Prvu fazu procesa čini objava Izvješća o mehanizmu upozoravanja. Glavna je svrha takvog postupka utvrditi države članice za koje Komisija smatra da su izložene riziku od pojave neravnoteža i da je stoga potrebna njihova dodatna analiza u obliku detaljnog preispitivanja (vidi drugu fazu). U Izvješću o mehanizmu upozoravanja upotrebljava se tablica pokazatelja koji su odabrani kako bi se upozorilo na unutarnje i vanjske neravnoteže (vidi prilog III.)⁶. Međutim, u članku 3. stavku 2. Uredbe o MIP-u pojašnjeno je da se odluka o pokretanju detaljnog preispitivanja ne bi trebala donositi na temelju „mehaničkog čitanja […] tablice rezultata [tj. pokazatelja]”.

Izvor: Sud.

Druga faza: detaljna preispitivanja

Detaljna preispitivanja podrazumijevaju podrobnu analizu okolnosti u pojedinačnim zemljama primjenom širokog raspona analitičkih alata (npr. mjerenje trgovinskih veza i izloženosti među državama članicama), kvalitativnih informacija o pojedinačnim zemljama (kao što su proizvodna specijalizacija i mehanizmi pregovaranja o plaćama) i, u mnogim slučajevima, varijabli koje nisu obuhvaćene tablicom pokazatelja iz Izvješća o mehanizmu upozoravanja.

Komisija prikuplja informacije tijekom posjeta državama članicama. Također je dužna razmotriti sve druge informacije koje države članice dostave kao relevantne. Naposljetku, Komisija mora uzeti u obzir namjere država članica u području relevantnih politika i sve prethodne preporuke Vijeća ili Europskog odbora za sistemske rizike.

Uredbom o MIP-u jasno je propisano da je u okviru detaljnih preispitivanja potrebno ocijeniti postoje li u određenoj državi članici neravnoteže i, ako postoje, jesu li prekomjerne. Također je potrebno razmotriti učinke prelijevanja nacionalnih ekonomskih politika. Ako Komisija utvrdi da neravnoteže ne postoje, proces provedbe MIP-a za tu državu članicu u toj se godini zaključuje. Ako utvrdi da neravnoteže postoje, ovisno o njihovoj težini Komisija za tu državu članicu pokreće ili preventivni ili korektivni dio MIP-a.

Od 2015. godine detaljna preispitivanja postala su dijelom izvješća za pojedinačne zemlje koje Komisija izrađuje na godišnjoj razini u okviru europskog semestra. Ta se izvješća sastoje od opsežne procjene glavnih strukturnih problema u određenoj državi članici u područjima kao što su oporezivanje i rashodi, zapošljavanje, javna uprava i poslovno okruženje, kao i procjene napretka država članica u provedbi preporuka po državama članicama i ostvarenju ciljnih vrijednosti strategije Europa 2020.

Treća faza: sprječavanje i ispravljanje

Preventivno djelovanje

Ako Komisija smatra da u određenoj državi članici postoje makroekonomske neravnoteže, o tome je dužna obavijestiti Vijeće i Europski parlament. Na temelju prijedloga Komisije Vijeće tada može predmetnoj državi članici uputiti ciljane preporuke radi ispravljanja neravnoteža i sprječavanja njihova pretvaranja u „prekomjerne” neravnoteže (u ovom izvješću te se preporuke nazivaju „preporukama relevantnima za MIP”). Preporuke po državama članicama donose se u srpnju te se moraju preispitivati i, po potrebi, prilagođavati na godišnjoj razini. U tu se svrhu u prilogu odgovarajućeg izvješća za tu zemlju u veljači objavljuje sustavna i javna procjena napretka u provedbi preporuka po državama članicama. U svrhu praćenja provedbe preporuka relevantnih za MIP, Komisija je dužna održavati trajni dijalog s vlastima država članica i socijalnim partnerima te obavljati posjete u svrhu prikupljanja informacija, obično jednom godišnje.

Korektivno djelovanje: postupak u slučaju prekomjernih neravnoteža

Ako Komisija smatra da su neravnoteže prekomjerne, i u tom je slučaju, u skladu s člankom 7. Uredbe o MIP-u, o tome dužna obavijestiti Europski parlament i Vijeće. Na temelju prijedloga Komisije Vijeće tada može odlučiti pokrenuti „postupak u slučaju prekomjernih neravnoteža” (EIP), kojim se predmetnoj državi članici određuju stroži uvjeti i praćenje te, u konačnici, u slučaju država članica europodručja, mogućnost financijskih sankcija⁷.

Opseg i ciljevi revizije te revizijski pristup

Opseg i ciljevi revizije

Glavno revizijsko pitanje glasilo je: „Ima li MIP dobre temelje i provodi li se na odgovarajući način?” Sud je stoga procijenio je li Komisija u razdoblju 2012. – 2017. djelotvorno provodila MIP⁸, a u relevantnim slučajevima obavljena je i procjena određenih elemenata oblikovanja tog postupka. Sud je detaljno ispitao MIP na uzorku od četiriju država članica (Bugarskoj, Španjolskoj, Francuskoj i Sloveniji), dok su druge države članice, prema potrebi, bile obuhvaćene u manjoj mjeri⁹.

Konkretno, Sud je ispitao sljedeće:

1. djelotvornost provedbe postupka na temelju promjena u klasifikaciji neravnoteža u državama članicama i razloge za nisku stopu provedbe preporuka relevantnih za MIP
2. proces klasifikacije makroekonomskih neravnoteža u državama članicama
3. primjenu analitičkih alata i ekonomskih analiza na razini Komisije radi utvrđivanja i procjene neravnoteža i promjena u prikazu rezultata
4. primjerenost tablice pokazatelja i Izvješća o mehanizmu upozoravanja u cjelini u okviru MIP-a.

Sud nije procjenjivao primjerenost pragova utvrđenih za pokazatelje iz tablice, kao ni kvalitetu statističkih podataka na kojima su se ti pragovi temeljili. Sud također nije ispitao postupak za evaluaciju napretka u provedbi preporuka relevantnih za MIP¹⁰.

Revizijski kriteriji koje je primijenio Sud proizašli su iz:

1. regulatornih zahtjeva (posebice Uredbe o MIP-u)
2. internih pravila i postupaka Komisije (npr. upute i smjernice)
3. dokumenata koje su objavile različite institucije EU-a i druge međunarodne organizacije (posebice MMF i OECD) ili koji su nastali na temelju istraživanja za utvrđivanje primjera najbolje prakse.

Ovo revizijsko izvješće drugo je u nizu izvješća kojima se nastoji postići da se okviru EU-a za ekonomsko upravljanje posveti dovoljna pozornost. Prvo izvješće u tom nizu, o postupku u slučaju prekomjernog deficita (EDP)¹¹, objavljeno je 2016.

Revizijski pristup

U ožujku 2016. Sud je članovima Odbora za ekonomsku politiku (EPC) iz država članica za koje je pokrenut MIP poslao internetski upitnik. Upitnikom je obuhvaćeno razdoblje od objave Izvješća o mehanizmu upozoravanja za 2012. do objave izvješća o detaljnim preispitivanjima za 2016. Sastojao se od 46 kvalitativnih i kvantitativnih pitanja o stavu članova EPC-a o MIP-u. Upitnik je bio dostupan do prosinca 2016. i dotad je na njega odgovorilo 19 od 20 članova EPC-a. Rezultati dobiveni na temelju upitnika poslužili su kao okosnica revizijskog rada Suda te se u pojedinim opažanjima upućuje na njih. Prikupljeni i obrađeni odgovori na kvantitativna pitanja nalaze se u prilogu VI.

Sud je razgovarao s osobljem iz triju službi Komisije (GU ECFIN, GU EMPL i Glavno tajništvo), kao i osobljem iz ureda povjerenika za ekonomske i financijske poslove, oporezivanje i carinu te ureda potpredsjednika Komisije za euro i socijalni dijalog. Pregledan je niz javno dostupnih i internih dokumenata Komisije. Sud se susreo i s predstavnicima institucija uključenih u provedbu i praćenje MIP-a u odabranim državama članicama (popis institucija nalazi se u prilogu VII.).

O MIP-u se raspravljalo s predstavnicima nekoliko organizacija čiji su stavovi bili relevantni za reviziju (uključujući Europsku središnju banku (ESB), MMF, OECD, Svjetsku banku, Europski parlament i, u Njemačkoj, Savezno ministarstvo gospodarstva i energetike te Savezno ministarstvo financija). Sud je također okupio savjetodavno povjerenstvo i savjetovao se s neovisnim stručnjacima.

Opažanja

Utvrđeno je da neravnoteže u državama članicama postoje nekoliko godina, dok je provedba korektivnih politika ispod očekivane razine

U ovom dijelu riječ je o postupnoj promjeni broja država članica u kojima su nakon uvođenja MIP-a utvrđene neravnoteže. U nastavku je prikazana stopa provedbe preporuka relevantnih za MIP koja se temelji na procjeni Komisije te se razmatraju mogući razlozi za postojeće stanje.

Neravnoteže u državama članicama u načelu postoje nekoliko godina

U razdoblju 2012. – 2015. broj država članica u kojima su u okviru MIP-a utvrđene makroekonomske neravnoteže bio je u stalnom porastu (povećavši se s 12 na 16 država članica). Ipak, Sud prihvaća da se taj broj među ostalim povećao i zbog toga što je nekoliko zemalja izašlo iz programa ekonomske prilagodbe, kao i zbog pristupanja Hrvatske EU-u. Nedavno se opći trend promijenio, moguće kao odraz cikličkog oporavka gospodarstava EU-a. Međutim, broj država članica u kojima postoje prekomjerne neravnoteže nije se smanjio (vidi sliku 2. i prilog VIII.).

Izvor: Sud.

Na slici 3. vidljivo je da je klasifikacija pojedinačnih država članica uglavnom ostajala ista iz godine u godinu. Napredak je bio relativno rijedak. Tijekom prvih pet godina od uvođenja MIP-a (2012. – 2016.) neravnoteže u državama članicama utvrđene su u ukupno 67 navrata: od toga je u 51 slučaju riječ bila o neravnotežama, a u 16 slučajeva o prekomjernim neravnotežama. U 39 slučajeva od njih 51 u kojima su zabilježene neravnoteže sljedeća godina nije donijela nikakve promjene, pet država članica pomaknuto je nagore u kategoriju zemalja s „prekomjernim neravnotežama”, a sedam ih je uspjelo ispraviti zabilježene neravnoteže. Od 16 država članica u kojima su postojale prekomjerne neravnoteže samo su njih dvije uspjele izaći iz te kategorije sljedeće godine.

Napomena: strelice pokazuju kako se klasifikacija neravnoteža u državama članicama mijenjala iz godine u godinu tijekom navedenog razdoblja: bila je bolja, gora ili nepromijenjena. Zbroj tih kretanja jednak je broju 67.

Izvor: Sud.

Takva inercija može se ilustrirati i promatranjem stanja u 12 država članica u kojima su neravnoteže utvrđene 2012., odnosno u godini uspostave MIP-a. U šest od 12 država članica u nekom su trenutku zabilježene „prekomjerne neravnoteže” (Bugarska, Cipar, Francuska, Italija, Slovenija i Španjolska). Samo dvije zemlje od tih šest uspjele su se vratiti u kategoriju zemalja s „običnim” neravnotežama (Slovenija i Španjolska), dok su preostale četiri i dalje u kategoriji „prekomjernih neravnoteža” (Italija četiri godine zaredom, Francuska i Bugarska tri godine te Cipar¹² dvije godine). Nijedna država članica u kojoj su zabilježene „prekomjerne neravnoteže” nije nikada uspjela prijeći u kategoriju zemalja „bez neravnoteža”. Prilog VIII. donosi detaljan prikaz klasifikacije svih država članica od 2012.

Unatoč čestom i intenzivnom praćenju, države članice ostvarile su nisku stopu provedbe preporuka relevantnih za MIP

Dobra kvaliteta praćenja na razini Komisije

U skladu s Uredbom o MIP-u¹³ Komisija je dužna pratiti provedbu preporuka relevantnih za MIP, među ostalim, prikupljanjem informacija u državama članicama i održavanjem trajnog dijaloga s vlastima i socijalnim partnerima. Sud je utvrdio da je Komisija, u okviru čestih posjeta državama članicama u svrhu prikupljanja informacija, vodila opsežan i otvoren dijalog s dovoljno širokim rasponom dionika na nacionalnoj razini.

Komisija je 2013. uvela „posebno praćenje” za države članice u kojima postoje prekomjerne neravnoteže. Takvo je praćenje 2014. prošireno na odabrane države članice europodručja u kojima su zabilježene neravnoteže od sistemske važnosti, a 2016. na sve države članice u kojima postoje neravnoteže. Posebno praćenje trenutačno obuhvaća godišnji posjet svakoj državi članici u svrhu prikupljanja informacija, nakon čega se objavljuje izvješće o napretku.

Međutim, države članice ostvarile su nisku stopu provedbe preporuka relevantnih za MIP

Komisija procjenjuje stopu provedbe preporuka po državama članicama primjenom kvalitativnog rangiranja (vidi prilog V.). Europski parlament poslužio se 2017. tim procjenama u svrhu evaluacije sveukupne razine provedbe preporuka relevantnih za MIP u razdoblju 2012. – 2016.¹⁴ Na slici 4. sažeti je prikaz te evaluacije. Sud je zaključio da je razina provedbe od samog početka tog razdoblja nezadovoljavajuća jer je udio preporuka po državama članicama koje su provedene u potpunosti ili u znatnoj mjeri izrazito nizak¹⁵.

Izvor: Sud na temelju procjena koje su obavili Europski parlament (Odjel za podršku pri ekonomskom upravljanju (EGOV)) i Europska komisija.

Nekoliko nedostataka nepovoljno utječe na provedbu preporuka relevantnih za MIP

Na provedbu preporuka relevantnih za MIP nepovoljno su utjecali sljedeći nedostatci u upravljanju procesom provedbe tog postupka: (1) nepostojanje sustavne veze između preporuka relevantnih za MIP i neravnoteža, (2) nepostojanje sustavne procjene učinka tih preporuka na neravnoteže, (3) nedosljednost preporuka za europodručje u cjelini u odnosu na preporuke relevantne za MIP za pojedinačne zemlje i (4) vrlo zahtjevni rokovi za provedbu potonjih preporuka.

Nepostojanje sustavne veze između preporuka relevantnih za MIP i neravnoteža

U svrhu promicanja preuzimanja odgovornosti na nacionalnoj razini, čime bi se države članice potaknulo na predaniju provedbu preporuka relevantnih za MIP, ključno je pokazati kako su ekonomska analiza i procjena neravnoteža dovele do konkretnih preporuka u području relevantnih politika. U smjernicama Komisije navodi se da bi detaljna preispitivanja trebala poslužiti kao analitička osnova za oblikovanje preporuka¹⁶, ali ta veza u praksi često nije očita¹⁷. Upitnik koji je Sud poslao EPC-u potvrdio je takav dojam: odgovarajući na pitanje „Je li jasno koje se preporuke po državama članicama odnose na MIP?”, samo četvrtina članova EPC-a dala je odgovor „uvijek je jasno” (vidi dijagram (g) u prilogu VI.). Ta je veza još i manje vidljiva u posljednjih nekoliko godina zbog „racionalizacije” preporuka relevantnih za MIP (vidi odlomke 40. – 42.) i detaljnih preispitivanja (vidi odlomke 67. – 73.).

Kao prvo, ta veza često nije očita ili je vrlo slaba. Razlog je u tome što Komisija ne oblikuje svoje prijedloge preporuka po državama članicama kako bi se uklonile konkretne neravnoteže, kao što je propisano člankom 6. stavkom 1. Uredbe o MIP-u. Umjesto toga, prije unošenja strukturnih reformi u prijedloge Komisije o njima se u kontekstu strategije Europa 2020. raspravlja s predmetnom državom članicom te ih je moguće označiti relevantnima za MIP čak i ako su tek rubno povezane s neravnotežama.

Osim toga, analizom četiriju odabranih država članica Sud je utvrdio brojne preporuke po državama članicama koje su bile pogrešno označene relevantnima za MIP, jer se nijedna od preporučenih mjera nije odnosila na neravnoteže utvrđene u okviru detaljnog preispitivanja. Za primjere vidi okvir 1.

U tablici 1. prikazano je u kojoj se mjeri preporuke po državama članicama označavaju relevantnima za MIP. Tijekom 2016. godine više od 80 % preporuka upućenih pojedinačnim državama članicama u kojima postoje neravnoteže i sve preporuke upućene pojedinačnim državama članicama u kojima postoje prekomjerne neravnoteže bile su označene relevantnima za MIP. Praksom označavanja prekomjernog broja preporuka relevantnima za MIP dovode se u pitanje djelotvornost i vjerodostojnost MIP-a. To su potvrdili i brojni dionici s kojima se Sud susreo tijekom posjeta u svrhu prikupljanja informacija.

Izvor: Sud.

Drugi je problem to što je „racionalizacijom” preporuka relevantnih za MIP i detaljnih preispitivanja još više smanjena vidljivost veze između navedenih preporuka i utvrđenih neravnoteža.

Proces iznošenja preporuka po državama članicama „racionaliziran” je 2015. godine nakon što su države članice iznijele primjedbu da su im prekomjerna brojnost i duljina tih preporuka otežali preuzimanje odgovornosti za njihovu provedbu te umanjili djelotvornost same provedbe. Komisija je u međuvremenu na godišnjoj razini smanjila broj preporuka relevantnih za MIP. Također ih je u prosjeku skratila za približno 50 % (vidi sliku 5.).

Članovi EPC-a i brojni dionici s kojima se Sud susreo tijekom posjeta u svrhu prikupljanja informacija smatrali su da je „racionalizacija” općenito bila pozitivan pomak (vidi dijagram (k) u prilogu VI.). Međutim, sada kada su preporuke relevantne za MIP kraće i formulirane na općenitiji način, ne odnose se na konkretne neravnoteže utvrđene u okviru detaljnog preispitivanja. Zbog njihove općenite naravi također je teže procijeniti koliko se kvalitetno provode i u kojoj su mjeri potencijalno doprinijele uklanjanju neravnoteža. U okviru 2. prikazan je učinak „racionalizacije” na odabrane preporuke relevantne za MIP upućene Francuskoj i Španjolskoj.

Izvor: Sud.

Dodatni je problem to što je rasprava o opcijama koje u okviru relevantnih politika postoje za uklanjanje neravnoteža (dio naslovljen „Problemi u relevantnim politikama”) postupno izbačena iz izvješća o detaljnom preispitivanju jer je taj dokument spojen s izvješćem za pojedinačnu zemlju. U spoju s „racionalizacijom” preporuka relevantnih za MIP, čitateljima je zbog toga znatno teže razumjeti osnovu za iznošenje preporuka. U tablici 2. prikazana je usporedba veze između detaljnog preispitivanja i preporuke relevantne za MIP br. 3 koja je upućena Bugarskoj 2014. i 2015., odnosno prije i poslije „racionalizacije”.

Izvor: Sud.

Naposljetku, nepostojanje veze između detaljnih preispitivanja i preporuka relevantnih za MIP ili obrazloženja njihova odnosa od 2016. nije u skladu s onim što je Komisija iznijela u komunikaciji Europskom parlamentu, Vijeću i Europskoj središnjoj banci od listopada 2015. Kako bi se poboljšala transparentnost i praćenje provedbe preporuka u okviru MIP-a, Komisija je tada navela da će „[…] podrobno argumentirati svoje odluke, kao i preporuke po državama članicama povezane s postupcima zbog makroekonomskih neravnoteža […]” i „[…] bolje objasniti vezu između različitih neravnoteža i načina na koji im se pristupa u okviru preporuka po državama članicama”¹⁸.

Nepostojanje sustavne procjene učinka preporuka relevantnih za MIP na neravnoteže

Komisija u pravilu ne obavlja ex ante ili ex post procjene ekonomskog učinka preporuka relevantnih za MIP na neravnoteže. To je razumljivo samo u slučajevima u kojima postoje inherentne poteškoće u pouzdanom kvantificiranju dijela učinaka zbog naravi preporučenih mjera u području relevantnih politika (npr. procjena kvalitete imovine ili testiranja otpornosti bankarskog sektora na stres, poboljšanje koordinacije i učinkovitosti javnih službi) ili činjenice da će učinak biti dugoročan (reforme obrazovanja i tržišta rada).

Iznimku čine malobrojna upućivanja na vanjske studije procjene učinka strukturnih reformi na bruto domaći proizvod (BDP)^{19 20} i jednokratnu procjenu u radnim dokumentima službi Komisije o nacionalnim programima reformi (NPR) država članica za 2014.²¹. Procjenom ekonomskog učinka na neravnoteže bolje bi se izdvojile preporuke koje su najrelevantnije i za koje je najizglednije da će biti djelotvorne.

Osim toga, određene preporuke mogu umanjiti učinak drugih preporuka i u takvim je slučajevima moguće dati razumnu procjenu. To vrijedi za preporuke u vezi s proračunom i ostale preporuke po državama članicama koje imaju fiskalni učinak. Na primjer, preporuka relevantna za MIP br. 1/2013 upućena Španjolskoj, državi članici za koju se provodio postupak u slučaju prekomjernog deficita, odnosila se na nastavak fiskalne prilagodbe koju je preporučilo Vijeće kako bi se postigao ispravak prekomjernog deficita u toj zemlji. Istodobno, preporuka relevantna za MIP br. 4/2013 odnosila se na potrebu „jačanja i moderniziranja javnih službi za zapošljavanje kako bi se zajamčila djelotvorna individualizirana pomoć nezaposlenima”. Komisija nije procijenila jesu li troškovi zapošljavanja osoblja potrebnog za pružanje individualizirane podrške za više od šest milijuna tražitelja posla bili u skladu s fiskalnim ograničenjima koje je preporučila u prvoj preporuci.

Nedosljednosti u odnosu na preporuke za europodručje

Komisija od 2012. također iznosi preporuke za europodručje u cjelini. Nakon što se usvoje na razini Vijeća, upućuju se Euroskupini ministara financija te, shodno tome, nijedno tijelo EU-a ne snosi formalnu odgovornost za njihovu provedbu.

Na razini Komisije ne postoji sustav kojim bi se zajamčila dosljednost preporuka za cijelo europodručje u odnosu na preporuke za pojedinačne države članice europodručja.

Jedan od problema odnosi se na preporuke Komisije o smjeru fiskalne politike za europodručje²². Ako se u okviru monetarne politike pojave poteškoće u pogledu smanjenja kamatnih stopa, upravljanje smjerom fiskalne politike važno je kako bi se zajamčio održivi rast ukupne potražnje. Ipak, Pakt o stabilnosti i rastu nema utjecaja na smjer fiskalne politike određene države članice nakon što ona ispuni kriterije stabilnosti. MIP stoga pruža okvir za poduzimanje koraka u svrhu provedbe fiskalnih preporuka koje su relevantne za europodručje u cjelini.

U studenome 2016. Komisija je preporučila pozitivan smjer fiskalne politike kako bi se potaknuo oporavak u skladu s monetarnom politikom ESB-a²³. Ta preporuka nije u skladu s fiskalnim zahtjevima iznesenima u ciljanim preporukama upućenima državama članicama europodručja približno šest mjeseci ranije, u kojima se za 2017. i 2018 implicirao umjereno restriktivan smjer fiskalne politike za europodručje. Budući da se izgledi za rast BDP-a tijekom tih šest mjeseci nisu smanjili, nije bilo razloga za nedosljednost. Ne postoji djelotvoran mehanizam za ublažavanje napetosti koje mogu nastati između onoga što je fiskalno poželjno za europodručje i objedinjenih fiskalnih preporuka pojedinačnim državama članicama.

Vrlo zahtjevni rokovi za provedbu preporuka relevantnih za MIP

Komisija je navela da provedbu preporuka relevantnih za MIP očekuje u roku od 12 do 18 mjeseci. Budući da je takva prognoza često preoptimistična, njome se iskrivljuju statistički podatci o provedbi. Brojne preporuke relevantne za MIP složene su i iziskuju poduzimanje odgovarajućih mjera na razini velikog broja dionika. Velik broj tih preporuka ponavlja se iz godine u godinu te se stoga bilježe kao neprovedene. Praksa Komisije u suprotnosti je s praksom MMF-a ili OECD-a, koji svoje savjete za relevantne politike oblikuju prema više različitih tematskih linija. U tom pogledu vidi odlomak 78.

U prilog postojanju te poteškoće u određenoj mjeri idu i odgovori na sljedeće pitanje iz upitnika poslanog članovima EPC-a: „Jesu li ciljane preporuke za vašu državu članicu realistične?”. Otprilike 53 % ispitanika smatra ih „realističnima”, njih 26 % „donekle nerealističnima”, a 11 % „sasvim nerealističnima” (vidi dijagram (j) u prilogu VI.). Glavni razlog zbog kojeg su naveli da su preporuke po državama članicama nerealistične bili su vrlo kratki rokovi za njihovu provedbu.

Klasifikacija neravnoteža nije dovoljno transparentna te EIP nikada nije pokrenut

U ovom dijelu riječ je o logici i procesu na kojima se temelji procjena težine neravnoteža koju obavlja Komisija.

Sustav klasifikacije obično je složen i podložan promjenama

Uredbom o MIP-u predviđeno je da se države članice evaluacijom mogu klasificirati kao zemlje bez neravnoteža, s neravnotežama ili s prekomjernim neravnotežama.

Međutim, Komisija je 2012. utvrdila pet kategorija, čiji je broj 2013. povećan na šest. 2014. godine pak primjenjivalo se šest drugih kategorija. Kategorije su bile razvrstane prema težini neravnoteža i stupnju potrebnog praćenja. Naposljetku, broj kategorija smanjen je 2016. na samo četiri (vidi tablicu 3.). Većina dionika s kojima je Sud razgovarao pozdravila je takvo smanjenje jer je time pojednostavnjen postupak.

Izvor: Sud.

Ono što je od 2013. zajedničko različitim klasifikacijama postojanje je kategorije koja podrazumijeva utvrđene prekomjerne neravnoteže, ali Komisija u tim slučajevima nikad nije predložila pokretanje EIP-a. Takva mogućnost nije izričito predviđena Uredbom o MIP-u (vidi okvir 3.). Iz dokumentacije Komisije nije jasno kako se ustalila praksa utvrđivanja prekomjernih neravnoteža bez iznošenja preporuke za pokretanje EIP-a te se čini se da je odluka o tome donesena na političkoj razini. Komisija je dosad uvijek izbjegavala predložiti pokretanje EIP-a, ali bez jasne osnove (vidi odlomak 63.).

Veza između analize i kategorije neravnoteža nije uvijek jasna

U članku 5. stavku 2. Uredbe o MIP-u navodi se da bi detaljno preispitivanje trebalo uključivati „ocjenu o tome je li […] država članica pogođena neravnotežama i predstavljaju li takve neravnoteže prekomjerne neravnoteže”. To znači da Komisija mora uspostaviti jasnu vezu između ekonomske analize i odabrane kategorije neravnoteža.

U okviru detaljnih preispitivanja u praksi se ne iznosi nikakav zaključak o klasifikaciji neravnoteža u državama članicama. On se, naime, iznosi u popratnoj komunikaciji Komisije. Osim toga, Sud je utvrdio da preporučeni zaključci o neravnotežama nisu uvijek jasno utemeljeni na analizi provedenoj u okviru pripadajućeg detaljnog preispitivanja. Primjerice:

1. na temelju preporuke GU-a ECFIN Bugarska je 2015. pomaknuta za tri kategorije nagore te su njezine neravnoteže prebačene iz kategorije „neravnoteža koje iziskuju praćenje i mjere u okviru relevantnih politika” u „prekomjerne neravnoteže koje iziskuju posebno praćenje i odlučne mjere u okviru relevantnih politika”. Takva se odluka u najvećoj mjeri temeljila na propasti jedne banke tijekom 2014. i proizašlih bojazni Komisije u pogledu financijske stabilnosti te zemlje. Ta kategorija ostala je na snazi i 2016., iako je detaljno preispitivanje za tu godinu pokazalo da se nijedan od financijskih rizika utvrđenih 2015. nije ostvario.
2. na temelju preporuke GU-a ECFIN da se postupak postroži, Francuska je 2015. pomaknuta za jednu kategorije nagore te su njezine neravnoteže prebačene u kategoriju „prekomjernih neravnoteža koje iziskuju posebno praćenje i odlučne mjere u okviru relevantnih politika”. Međutim, prema mišljenju Suda, u okviru detaljnog preispitivanja nisu utvrđene znatne promjene u čimbenicima na kojima se temelji procjena u odnosu na godinu ranije. Istodobno, iako se za Francusku provodi i EDP (korektivni dio Pakta o stabilnosti i rastu), taj postupak nije postrožen iako se riječ „prekomjerno” u okviru detaljnog preispitivanja pojavljuje samo u vezi s proračunskim manjkom.
3. u okviru detaljnog preispitivanja za Ujedinjenu Kraljevinu za 2016. (za koju se EDP provodi od 2008.) iznesen je zaključak da ne postoje neravnoteže te u okviru Izvješća o mehanizmu upozoravanja za 2017. čak nije bilo ni potrebno detaljno preispitivanje. Tome je tako unatoč navodu iznesenom u okviru detaljnog preispitivanja za 2016. da je zabilježen kontinuirano velik deficit tekućeg računa (najveći te godine u EU-u) i postojan rast cijena stambenih nekretnina još od 2013. u odnosu na već tad previsoke cijene.

Stanje se pogoršalo 2017., kada su iscrpna i cjelovita detaljna preispitivanja zamijenili „sažetci” u izvješćima za pojedinačne zemlje (vidi odlomak 69.).

S obzirom na to kada se izvješća objavljuju, može se zaključiti da su zadaće analize i klasifikacije razdvojene i funkcionalno. Izvješća o detaljnom preispitivanju i komunikacija kojom se najavljuje klasifikacija objavljeni su 2012., 2014. i 2017. na isti dan, dok su 2013. i 2016. izvješća o detaljnom preispitivanju objavljena prva, a objava klasifikacije neravnoteža uslijedila je dva tjedna kasnije. Klasifikacija neravnoteža za 2015. objavljena je jedan dan prije izvješća o detaljnom preispitivanju.

U kasnijim fazama proces je političke, a ne tehničke naravi

Komisija trenutačno klasificira neravnoteže u okviru procesa u više faza. Kao prvo, osoblje Komisije šalje povjereniku za gospodarska i financijska pitanja pisane savjete za klasifikaciju svake države članice za koju je obavljeno detaljno preispitivanje. Sud je utvrdio da ti prijedlozi sadržavaju jasne tehničke savjete te da su usklađeni među državama i tijekom vremena.

Nakon razmatranja tih savjeta na razini ureda povjerenika, a od 2014. i na razini ureda potpredsjednika Komisije nadležnog za euro i socijalni dijalog (koji snosi zajedničku odgovornost za MIP), sastavlja se nacrt komunikacije koji se šalje svim uredima povjerenika na pregled, a na koncu i kolegiju povjerenika na usvajanje.

U razdoblju 2012. – 2016. prekomjerne neravnoteže utvrđene su u određenim državama članicama u 16 navrata. Međutim, kolegij nikada nije uputio Vijeću prijedlog za pokretanje EIP-a. Tijekom revizije koju je obavio Sud Komisija je podastrla malobrojne dokaze kojima bi se moglo objasniti zašto kolegij nije predložio pokretanje EIP-a.

Sustavnim nepokretanjem EIP-a umanjena je vjerodostojnost i djelotvornost MIP-a. To je ujedno stajalište niza dionika, koji su izjavili da je nepokretanje EIP-a dovelo u pitanje MIP ne samo u smislu sposobnosti da se njime uklone neravnoteže nego i destimulativnog učinka koji ima. Na iskorištavanje svih mogućnosti u okviru MIP-a, uključujući pokretanje EIP-a, poziva se i u izvješću petorice predsjednika²⁴. Povrh toga, ESB je u više navrata naglasio da je potrebna „potpuna i djelotvorna uporaba svih instrumenata dostupnih u okviru MIP-a, uključujući njegov korektivni dio”²⁵.

Drugi pak dionici ističu da bi se uporabom EIP-a u okolnostima koje nisu bile sasvim jasne također narušila njegova vjerodostojnost te da bi ga trebalo primjenjivati isključivo u vrlo očitim okolnostima.

U skladu s Uredbom o MIP-u klasifikacija neravnoteža u potpunosti je povjerena Komisiji. Međutim, Sud je utvrdio nekoliko nedostataka u načinu na koji se to obavlja:

1. kao prvo, Sudu nisu dostavljeni dokazi o tome da kolegij i uredi povjerenika primjenjuju formalno utvrđen postupak za razmatranje savjeta GU-a ECFIN i dokumentiranje međusobne komunikacije
2. kao drugo, prije 2017. godine nacrt komunikacije o neravnotežama slao se kolegiju s velikim zakašnjenjem. Time su prekršena interna pravila Komisije, kojima je cilj zajamčiti da kolegij donosi odluke tek nakon što ih dobro razmotri
3. kao treće, u ovom trenutku ne postoje jasne pisane smjernice o okolnostima u kojima bi Komisija odlučila predložiti pokretanje EIP-a.

Detaljna preispitivanja s vremenom dolaze do sve manjeg izražaja. Analitička kvaliteta i dalje je dobra, no potrebna su poboljšanja određenih ključnih aspekata detaljnih preispitivanja

U ovom dijelu riječ je o promjenama u prikazivanju detaljnih preispitivanja i kvaliteti analitičkih alata i ekonomske analize kojima se Komisija služi za utvrđivanje i procjenu neravnoteža.

Detaljna preispitivanja s vremenom dolaze do sve manjeg izražaja

Sve je teže odrediti jasnu granicu između izvješća o detaljnim preispitivanjima i izvješća za pojedinačne zemlje. Komisija je nastojala „racionalizirati” svoje analize i savjete za relevantne politike koje upućuje državama članicama u okviru europskog semestra, opsežnog krovnog instrumenta za usklađivanje politika. Međutim, spajanjem izvješća o detaljnim preispitivanjima s izvješćima za pojedinačne zemlje MIP i njemu svojstveni cilj otkrivanja i sprječavanja neravnoteža dijelom su izgubili na važnosti.

Tijekom prvih triju godina izvješće o detaljnom preispitivanju bilo je zaseban dokument koji je u prvom redu izrađivao GU ECFIN, uz pomoć GU-a EMPL i drugih glavnih uprava. 2015. godine postao je 2. dio izvješća za pojedinačnu zemlju, dok ostatak tog izvješća čini rezultat analize koja je prethodno bila dio (sada ukinutog) radnog dokumenta službi Komisije o procjeni nacionalnih programa reformi država članica u kontekstu europskog semestra. Slijedom spajanja izbačen je dio izvješća o detaljnom preispitivanju naslovljen „Problemi u relevantnim politikama” (sažetak ključnih makroekonomskih problema i mogućih odgovora). Osim toga, naslovi koji se upotrebljavaju u izvješćima za pojedinačne zemlje sada su standardizirani i stoga ne odražavaju težinu neravnoteža u predmetnoj državi članici.

Rješenje za izbacivanje dijela o „problemima u relevantnim politikama” iz 2016. djelomično je ponuđeno uvođenjem „matrice za procjenu MIP-a”, korisne tablice sa sažetim prikazom glavnih zaključaka detaljnog preispitivanja. Međutim, u tablici se ne daju nikakve naznake o mogućim mjerama za rješavanje problema utvrđenih u okviru detaljnog preispitivanja.

Format izvješća za pojedinačne zemlje dodatno je izmijenjen 2017.: osim što ih je Komisija općenito skratila, ograničila je detaljno preispitivanje na matricu za procjenu MIP-a i sažeti prikaz glavnih nalaza (dio 3.). Pojedinosti o svim glavnim problemima, uključujući makroekonomske neravnoteže koje postoje u predmetnoj državi članici, tematski su prikazane u dijelu 4. „Prioriteti reformi”. Zvjezdicom u naslovu označene su teme koje su relevantne za MIP i koje su poslužile za sastavljanje sažetka u dijelu 3.

Na promjene u formatu najviše je utjecalo Glavno tajništvo Komisije, koje s vremenom ima sve važniju ulogu u čitavom procesu. Glavno tajništvo sada također daje smjernice za izradu izvješća za pojedinačne zemlje u okviru timova za pojedinačne zemlje koji su uspostavljeni na razini različitih službi Komisije. Veći dio ulaznih analitičkih podataka sada dostavlja GU EMPL²⁶, osobito u pogledu zapošljavanja i socijalnih kretanja, te su izvješće o detaljnim preispitivanjima i izvješće za pojedinačne zemlje sve manje proizvod GU-a ECFIN. Dionici navode da je takav razvoj događaja umanjio vidljivost MIP-a.

Nakon spajanja dvaju izvješća komunikacija o detaljnim preispitivanjima zamijenjena je puno opširnijom komunikacijom o izvješćima za pojedinačne zemlje. Kako bi se doskočilo tom problemu, GU ECFIN objavio je u lipnju 2015. pregled nalaza detaljnih preispitivanja za tu godinu²⁷ s ciljem upozoravanja na zajednička kretanja u različitim zemljama koja su bila povezana s promjenama gospodarskih prilika. Međutim, takav pregled nije objavljen za 2016., a do današnjeg dana ni za 2017.

Analiza makroekonomskih neravnoteža sada je sastavni dio opće analize strukturnih problema u pojedinoj državi članici. Time je s teme neravnoteža skinut naglasak koji se na njih stavljao kada je izvješće o detaljnom preispitivanju bilo zaseban dokument. Zbog toga je teško razlikovati kratkoročne probleme (odnosno neravnoteže) od dugoročnih (problemi u pogledu rasta).

Ukratko, nastojanja da se „racionalizira” europski semestar umanjila su vidljivost MIP-a. Međutim, djelotvorna komunikacija ima ključnu ulogu u informiranju javnosti o tom postupku i o izazovima koje makroekonomske neravnoteže predstavljaju za države članice. Bolja komunikacija ujedno je potrebna i u svrhu promicanja preuzimanja odgovornosti za MIP na nacionalnoj razini. Dionici s kojima se Sud susreo tijekom posjeta u svrhu prikupljanja informacija u nekoliko su navrata istaknuli takvo stajalište.

Unatoč dobroj kvaliteti analize, potrebno je poboljšati pojedine aspekte detaljnih preispitivanja

U studenome 2016., odnosno pet godina nakon uvođenja MIP-a, GU ECFIN objavio je dokument naslovljen „The Macroeconomic Imbalance Procedure – Rationale, Process, Application: A Compendium”, (Postupak u slučaju makroekonomskih neravnoteža – osnova, proces, primjena: priručnik). Taj se priručnik u velikoj mjeri oslanja na analitičke materijale koji su prethodno dostavljeni odborima Vijeća ili objavljeni u različitim oblicima. Premda je konsolidacija cjelokupnog okvira za MIP u toj publikaciji zakašnjela, svejedno je dobrodošla jer je pomogla državama članicama i drugim dionicima u shvaćanju MIP-a i, posebice, osnove za određene odluke.

U priručniku je opisan dio analitičkih alata koje GU ECFIN primjenjuje u procjeni makroekonomskih neravnoteža. Međutim, moguće ga je učiniti još kvalitetnijim, i to uključivanjem informacija o alatima kojima se Komisija koristi u drugim analizama koje se ponavljaju, na primjer, u vezi sa stabilnošću bankarskog sustava, kretanjima na tržištu rada relevantnima za MIP i kvalitetom politika tržišta rada.

Prema navodima dionika i stručnjaka s kojima je Sud razgovarao, kvaliteta analize u okviru detaljnih preispitivanja općenito je dobra. Komisija uzima u obzir sve okolnosti u pojedinačnim zemljama i druge relevantne informacije koje dostave države članice. Dio država članica istaknuo je potrebu za poboljšanjem razmjene informacija te je Komisija nedavno uložila napore ne bi li se to ostvarilo.

Upitnik koji je Sud poslalo EPC-u potvrdio je navedene nalaze. Velika većina ispitanika (89 %) navela je da je kvaliteta detaljnog preispitivanja za njihovu državu članicu „dobra”, dok je njih 11 % naznačilo da je „prosječna”. Nitko nije naveo da je kvaliteta „vrlo dobra”, „slaba” ili „vrlo slaba” (vidi dijagram (d) u prilogu VI.). U usporedbi sa sličnim izvješćima usporedivih institucija, 68 % članova EPC-a odabralo je odgovor da „nema razlike”, njih 26 % odgovorilo je da su izvješća o detaljnim preispitivanjima bolje kvalitete, te njih 5 % da su slabije kvalitete (vidi dijagram (u) u prilogu VI.). Svi ispitanici složili su se da se u okviru detaljnih preispitivanja uzimaju u obzir relevantne informacije za pojedinačne zemlje (53 % u velikoj mjeri i 47 % u određenoj mjeri, vidi dijagram (e) u prilogu VI.).

U usporedbi s izvješćima drugih međunarodnih organizacija (MMF, OECD) koje primjenjuju „tematski” pristup, izvješća o detaljnim preispitivanjima često se odnose na ista pitanja iz godine u godinu. Čak i ako se uzme u obzir činjenica da su pojedine neravnoteže postojane i da ih nije moguće zanemariti, posljedica su repetitivne analize s malom dodanom vrijednošću i uglavnom istom porukom iz godine u godinu.

Uredbom o MIP-u propisano je da Komisija mora uzeti u obzir „snažne trgovinske i financijske međusobne veze između država članica te učinke prelijevanja nacionalnih ekonomskih politika”²⁸. Kako bi se mogla posvetiti tim aspektima, Komisija je izradila niz ekonomskih alata²⁹.

Međutim, analiza učinaka prelijevanja³⁰ uglavnom je nezadovoljavajuća i u četirima odabranim državama članicama primjenjivala se nedosljedno. Na primjer, mogućnost širenja krize državnog duga iz druge države³¹ (prelijevanje izvana) u Sloveniji se do 2014. samo usputno razmatrala. U Bugarskoj se nisu razmatrali opći tržišni uvjeti za tu zemlju kao malu državu članicu izvan europodručja. Zanemarivanje učinaka prelijevanja navelo je Komisiju da se previše usredotoči na kretanja svojstvena samo predmetnoj državi članici.

Od 2015. u primjeni je politika da se u izvješća o detaljnim preispitivanjima za pet najvećih država članica europodručja uključe informacije o prelijevanjima iznutra. To je dobrodošao pomak.

Informacije o prelijevanjima izvana navedene su u svim izvješćima o detaljnim preispitivanjima u uzorku tijekom svih godina, premda su njihov opseg i temeljitost neujednačeni. Na primjer, mogućnost širenja krize državnog duga nije se razmatrala osobito detaljno čak ni 2012. i 2013., kada su razlike u prinosima na državne obveznice³² bile osobito izražene.

Govoreći zaključno o učincima prelijevanja, analitički alati koji se primjenjuju ne upotrebljavaju se dosljedno u okviru analize za pojedinačne zemlje. Međutim, ostvaren je određeni napredak, posebice u vidu objave matrice za procjenu MIP-a od 2016. nadalje.

Općenito govoreći, u okviru detaljnih preispitivanja ne procjenjuje se kako fiskalna politika utječe na vanjske neravnoteže. Jedina država članica za koju je dosad obavljena sveobuhvatna procjena bila je Njemačka, koja bilježi veliki suficit tekućeg računa. Međutim, slična analiza nije obavljena za zemlje koje bilježe strukturni deficit tekućeg računa, znatnu negativnu neto poziciju inozemnih ulaganja ili probleme s konkurentnošću (vidi okvir 4.). Kad je riječ o fiskalnoj politici, izvješća o detaljnim preispitivanjima uglavnom su ograničena na kratku raspravu o kretanjima duga javnog sektora.

Kad je riječ o Sloveniji i Bugarskoj, Sud je utvrdio nedostatke u analizi neravnoteža i na njoj utemeljenih preporuka u području relevantnih politika (vidi okvir 5.).

Izvješće o mehanizmu upozoravanja i tablica pokazatelja imaju tek ograničenu ulogu u MIP-u

U ovom dijelu riječ je o dodanoj vrijednosti koju Izvješće o mehanizmu upozoravanja ima u pogledu MIP-a i značajkama tablice pokazatelja u svrhu lakšeg ranog utvrđivanja neravnoteža.

Otkako je uveden MIP, duljina Izvješća o mehanizmu upozoravanja više se nego udvostručila (vidi sliku 6.).

Izvor: Sud.

Međutim, to nije popraćeno odgovarajućim poboljšanjem kvalitete procjene jer je predmetno izvješće i dalje u najvećoj mjeri opisne naravi³⁷:

1. prvi dio Izvješća o mehanizmu upozoravanja uglavnom opisuje zajedničke trendove u različitim gospodarstvima i način postupnih promjena različitih pokazatelja iz tablice. Pritom se posljedice tih kretanja (učinci prelijevanja ili uzročni čimbenici) ne uzimaju pretjerano temeljito u obzir te se ne nastoje utvrditi pokretači kretanja
2. drugi dio Izvješća o mehanizmu upozoravanja sastoji se tek od opisa tablice pokazatelja i kratke procjene rizika od neravnoteža i prilagodbi po državama.

Izvješće o mehanizmu upozoravanja donosilo je neposrednu korist jer se u njemu utvrđivalo koje su države članice izložene riziku od pojave neravnoteža zbog kojeg je potrebno detaljno preispitivanje, no ta je korist poništena praksom Komisije prema kojoj je obavljanje detaljnog preispitivanja postalo obvezno za sve države članice u kojima su neravnoteže utvrđene godinu ranije (vidi prilog IX.). Zbog toga je cijeli proces postao inertniji, kao što je prikazano na slici 7.

Napomena: zvjezdice označavaju države članice za koje je u godini za koju je obavljeno detaljno preispitivanje procijenjeno da nije bilo neravnoteža.

Izvor: Sud.

Nezadovoljavajuće izrađena tablica pokazatelja u Izvješću o mehanizmu upozoravanja ne omogućava lakše rano utvrđivanje (pogoršanja) makroekonomskih neravnoteža:

1. usmjerena je na prethodno razdoblje jer se temelji na podatcima starima dvije godine
2. velik dio pokazatelja čine ili pomični prosjeci ili varijable stanja (vidi tablicu 4.), zbog čega se ti pokazatelji sporo prilagođavaju ili sporo odražavaju najnovija kretanja.

Izvor: Sud.

Dio važnih pokazatelja koji su relevantni za otkrivanje neravnoteža nije izravno uključen u tablicu. Među njima su inflacija, profitabilnost poduzeća i loši krediti.

Tablica pokazatelja mijenjana je u više navrata, i to u pogledu broja, vrste i prikaza pokazatelja. Posljednji je put izmijenjena 2016., kada su tri socijalna pokazatelja³⁸ prebačena iz „pomoćne” tablice u tablicu glavnih pokazatelja. Međutim, ta su tri pokazatelja međusobno usko povezana te nisu pretjerano korisna za rano utvrđivanje neravnoteža jer su odraz posljedica gospodarskih poremećaja. I članovi EPC-a koji su odgovorili na upitnik (vidi dijagram (c) u prilogu VI.) i velika većina dionika izrazili su stajalište da time nije poboljšana korisnost tablice pokazatelja.

Tablica pokazatelja ima tek ograničenu vrijednost u fazi Izvješća o mehanizmu upozoravanja, a nakon toga nikakvu. Kao što se može i očekivati, Sud je utvrdio da postoji izravna veza između broja pokazatelja koji prelaze kritičnu razinu s jedne strane te odluke o izradi izvješća o detaljnom preispitivanju i klasifikacije neravnoteža s druge strane. Međutim, u oba slučaja statistička veza vrlo je slaba (vidi sliku 8.), što potvrđuje da se odluka o izradi izvješća o detaljnom preispitivanju ne donosi automatski na temelju podataka iz tablice pokazatelja. Osim toga, Komisija za vlastitu analizu u okviru detaljnih preispitivanja ne upotrebljava pokazatelje iz tablice, nego se oslanja na širu paletu analitičkih alata, kao i na aktualnije podatke³⁹.

Napomena: crne točke predstavljaju srednju vrijednost. Kategorija „Prekomjerne neravnoteže s EIP-om” nije prikazana jer nijedna država članica dosad nije svrstana u tu kategoriju.

Izvor: Sud.

Bez obzira na ograničenu ulogu rasprava s dionicima pri donošenju odluka, u okviru njih ustanovilo se da je javnost dobro upoznata s tablicom pokazatelja jer je informaciju o broju pokazatelja koji prelaze kritičnu razinu lako prenijeti. Međutim, nestručni čitatelji ne mogu stvoriti cjelovitu predodžbu o naravi i pojedinostima neravnoteža u određenoj državi članici ako se, umjesto da pročitaju cijelo izvješće o detaljnom preispitivanju, oslanjaju na podatak o broju pokazatelja koji prelaze kritičnu razinu. Stavljanjem tablice pokazatelja u prilog izvješću za pojedinačnu zemlju, što je praksa od 2016., može se pojačati pogrešan dojam da je ona okosnica procjene težine neravnoteža.

Zaključci i preporuke

Iako je MIP općenito govoreći dobro osmišljen, opći je zaključak da ga Komisija ne provodi na način kojim bi se zajamčilo djelotvorno sprječavanje i ispravljanje neravnoteža. Komisija stoga treba znatno poboljšati određene aspekte upravljanja MIP-om. Nedavno je došlo do pozitivnog pomaka u vidu traženja rješenja za problem učinaka prelijevanja stroge fiskalne politike u pojedinim državama članicama u vremenima smanjenog BDP-a u europodručju.

Provedba preporuka relevantnih za MIP

Države članice ostvarile su nisku stopu provedbe preporuka relevantnih za MIP (vidi odlomak 33.).

Odluku o tome koje su preporuke relevantne za MIP Komisija donosi tek nakon što se formuliraju preporuke po državama članicama. Čak ni tada takvo označavanje u određenim slučajevima nije primjereno jer je veza preporuka s analizom u okviru detaljnog preispitivanja u najboljem slučaju djelomična ili rubna. Preporuke označene relevantnima za MIP često su spoj mjera za rješavanje strukturnih problema koji se odnose na potencijalni rast i mjera za rješavanje makroekonomskih neravnoteža u kratkom i srednjem roku. Preporuke relevantne za MIP ponekad se čak ni ne odnose na makroekonomske neravnoteže (vidi odlomke 35. – 38. i 43.).

Nakon „racionalizacije” preporuka relevantnih za MIP iz 2015. one su sada kraće i formulirane na općenitiji način nego ranije. Zbog toga je teže procjenjivati njihovu provedbu i doprinos uklanjanju neravnoteža. Rokovi za njihovu provedbu često su vrlo zahtjevni (vidi odlomke 39. – 42. te 51. i 52.).

Konačno, ne postoji sustavna ex ante ili ex post procjena ekonomskog učinka preporuka relevantnih za MIP (vidi odlomke 44. – 46.).

1. preporuka

1. Komisija bi trebala uspostaviti sustavnu vezu između preporuka relevantnih za MIP i makroekonomskih neravnoteža utvrđenih u okviru detaljnog preispitivanja. Mjere obuhvaćene tim preporukama trebale bi biti dovoljno detaljne da se njihovom provedbom postigne temeljito i zamjetno smanjenje neravnoteža.
2. Komisija bi također trebala jasno razlikovati mjere u okviru relevantnih politika koje su bitne za MIP i čiji je cilj smanjenje neravnoteža u kratkom i srednjem roku radi izbjegavanja kriznih situacija od reformi čiji je cilj sprječavanje gomilanja neravnoteža poticanjem potencijalnog rasta na dugi rok.
3. Kad god je to moguće, Komisija bi trebala ex ante i ex post procjenjivati koliki učinak na neravnoteže imaju mjere u okviru relevantnih politika predložene u preporukama relevantnima za MIP.
4. Komisija bi trebala utvrditi realistične rokove kako bi se olakšala provedba preporuka relevantnih za MIP.

Te bi mjere trebale biti donesene za ciklus MIP-a za 2019. (koji započinje na jesen 2018.).

Klasifikacija neravnoteža

U okviru detaljnih preispitivanja ne iznosi se nikakav zaključak o klasifikaciji neravnoteža u državama članicama. Osim toga, veza između ekonomske analize u okviru detaljnog preispitivanja i klasifikacije neravnoteža nije uvijek jasna. Problem se pogoršao otkako su iscrpna i cjelovita detaljna preispitivanja zamijenili „sažetci” u izvješćima za pojedinačne zemlje (vidi odlomke 57. – 60.).

Službe Komisije služe se skupom jasnih kriterija na temelju kojih predlažu kolegiju povjerenika kako klasificirati neravnoteže. Međutim, revizijski dokazi upućuju na to da ne postoji formalno utvrđen postupak za donošenje odluka na političkoj razini i da Komisija ponekad krši vlastita interna pravila (vidi odlomke 61., 62. i 66.).

Komisija nije nikad predložila pokretanje EIP-a, iako je to u nekoliko navrata razmatrala. Komisija tumači Uredbu o MIP-u na način da je postavljanje dijagnoze postojanja prekomjernih neravnoteža nužno ne obvezuje na predlaganje pokretanja EIP-a (vidi odlomke 63. – 65.).

2. preporuka

1. Kao što je propisano Uredbom o MIP-u, u okviru detaljnih preispitivanja Komisija bi trebala iznositi jasan opis težine neravnoteža s kojima se suočava određena država članica.
2. Komisija bi trebala utvrditi, objaviti i primjenjivati jasne kriterije i procese za klasifikaciju neravnoteža.
3. Osim ako postoje posebne okolnosti, Komisija bi trebala predložiti pokretanje EIP-a kad god postoje dokazi za to da se određena država članica suočava s prekomjernim neravnotežama, posebno ako postoji visok rizik od nestabilnosti, ako su neravnoteže postojane ili ako imaju učinke prelijevanja, odnosno ako su se korektivne mjere pokazale nezadovoljavajućima. Ako Komisija, u posebnim okolnostima, iskoristi svoje diskrecijske ovlasti i odluči ne poduzeti taj korak, trebala bi jasno i javno objasniti zašto je donijela takvu odluku.

   Te bi mjere trebale biti donesene za ciklus MIP-a za 2019. (koji započinje na jesen 2018.).

4. U sklopu preispitivanja MIP-a tijekom 2019. Komisija bi trebala predložiti izmjene Uredbe o MIP-u u svrhu jasnog naznačavanja okolnosti u kojima Komisija ne bi preporučila pokretanje EIP-a čak ni kada zaključi da je određena država članica suočena s prekomjernim neravnotežama.

Značajke izvješća o detaljnim preispitivanjima

Od 2015. izvješća o detaljnim preispitivanjima postupno su prenesena u izvješća za pojedinačne zemlje, u čijem je središtu općenito ekonomsko usklađivanje strukturnih politika, te je sve teže odrediti jasnu granicu između tih dvaju dokumenata. U izvješćima za pojedinačne zemlje za 2017. detaljne analize svih glavnih problema koji se odnose na predmetnu državu članicu prikazane su u jednom odjeljku, u kojem su tematski podijeljene, uz naznaku o tome koje su teme relevantne za MIP (vidi odlomke 68. – 72.).

Takav razvoj događaja umanjio je vidljivost MIP-a te znatno otežao utvrđivanje problema relevantnih za MIP. Skraćivanje izvješća o detaljnim preispitivanjima dodatno je oslabilo vezu između ekonomske analize s jedne te klasifikacije neravnoteža i na njoj utemeljenih preporuka relevantnih za MIP s druge strane (vidi odlomke 59. i 73. – 75.)

Osim toga, tablica pokazatelja nije presudan element detaljnog preispitivanja, ali njezino stavljanje u prilog izvješću za pojedinačnu zemlju, što je praksa od 2016., ostavlja suprotan dojam (vidi odlomke 95. i 96.).

3. preporuka

1. Kako bi se pružila jasna procjena težine makroekonomskih neravnoteža s kojima se suočava određena država članica i olakšalo utvrđivanje najprikladnijih odgovora, Komisija bi trebala objavljivati sveobuhvatno i zasebno izvješće o detaljnom preispitivanju koje bi, svojom duljinom i razinom detaljnosti, na prikladan način odražavalo ozbiljnost situacije i probleme u relevantnim politikama.
2. U sklopu izvješća o detaljnom preispitivanju Komisija ne bi trebala objavljivati tablicu pokazatelja, nego omogućiti pristup bazi podataka s varijablama za predmetne zemlje koje je zapravo upotrijebila u analizi koju je obavila.

Te bi mjere trebale biti donesene za ciklus MIP-a za 2019. (koji započinje na jesen 2018.).

Uzimanje u obzir učinka fiskalne politike na vanjske neravnoteže i konkurentnost

Unatoč određenim ponavljanjima iz godine u godinu, kvaliteta analize u okviru detaljnih preispitivanja općenito je dobra. Međutim, učinak fiskalnih politika na vanjske neravnoteže nije uvijek obuhvaćen analizom ili uzet u obzir pri oblikovanju preporuka relevantnih za MIP, čak ni ako su u okviru detaljnog preispitivanja utvrđene neravnoteže u vanjskim pozicijama koje su usko povezane s fiskalnom politikom. Komisija je svjesna tih veza, ali općenito smatra da su fiskalna pitanja obuhvaćena Paktom o stabilnosti i rastu. Međutim, Pakt o stabilnosti i rastu ograničen je na fiskalnu održivost te se njime ne uzimaju u obzir učinci fiskalne politike na vanjske neravnoteže niti u njemu ima riječi o fiskalnim politikama država članica koje ispunjavaju kriterije održivosti (vidi odlomke 78. – 80. te 86. i 87.)

4. preporuka

Komisija bi u svim relevantnim slučajevima u okviru detaljnih preispitivanja trebala sustavno analizirati učinak fiskalne politike na vanjske neravnoteže i konkurentnost te se služiti MIP-om u svrhu iznošenja preporuka državama članicama u slučajevima u kojima fiskalna pitanja izravno utječu na vanjske neravnoteže. To bi se podjednako trebalo primjenjivati na države članice s velikim suficitom tekućeg računa, kao i na one s velikim deficitom.

Ta bi mjera trebala biti donesena za ciklus MIP-a za 2019. (koji započinje na jesen 2018.).

Dimenzija europodručja

MIP je previše usredotočen na pojedinačna gospodarstva, a nedovoljno na učinke prelijevanja. Slijedom toga, preporukama relevantnima za MIP ne promiču se dovoljno mjere u okviru relevantnih politika koje bi imale pozitivan utjecaj na druge države članice, niti se potiče simetrično uravnoteženje unutar europodručja (vidi odlomke 81. – 85.).

Preporuke po državama članicama nisu uvijek usklađene s preporukama Komisije za europodručje u cjelini (vidi odlomke 47. – 50.).

5. preporuka

1. U procesu provedbe MIP-a Komisija bi trebala sustavno voditi računa o politikama s učincima na razini više zemalja kojima se može poboljšati simetrično uravnoteženje unutar europodručja.
2. Komisija bi se trebala pobrinuti da preporuke relevantne za MIP za pojedinačne zemlje budu usklađene s preporukama relevantnima za MIP za cijelo europodručje, što u relevantnim slučajevima među ostalim uključuje i opći smjer fiskalne politike.

Te bi mjere trebale biti donesene za ciklus MIP-a za 2019. (koji započinje na jesen 2018.).

Vidljivost MIP-a i povezana komunikacija

Djelotvorna komunikacija ima ključnu ulogu u informiranju javnosti o MIP-u i njemu svojstvenom cilju otkrivanja i sprječavanja makroekonomskih neravnoteža, kao i o izazovima koje neravnoteže predstavljaju za države članice. Bolja komunikacija ujedno je potrebna i u svrhu promicanja preuzimanja odgovornosti za MIP na nacionalnoj razini (vidi odlomke 1. – 6., 54. – 56., 68. – 72., 88. – 91. i 94. – 96.).

6. preporuka

Komisija bi trebala dati veću važnost MIP-u:

1. češćim upućivanjem na njega u komunikaciji s državama članicama
2. stavljanjem relevantnih povjerenika na raspolaganje parlamentima država članica u svim slučajevima u kojima je Komisija procijenila da su neravnoteže prekomjerne kako bi tim parlamentima mogli objasniti na čemu se temelje odluke Komisije i pripadajuće preporuke za relevantne politike.

Te bi mjere trebale biti donesene za ciklus MIP-a za 2019. (koji započinje na jesen 2018.).

Ovo je izvješće usvojilo IV. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Baudilio Tomé Muguruza, na sastanku održanom u Luxembourgu 28. studenoga 2017.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner Lehne
predsjednik

Kratice i pokrate

AMR: Alert Mechanism Report

CSR: Country-specific recommendation

EDP: postupak u slučaju prekomjernog deficita (engl. excessive deficit procedure)

EIP: postupak u slučaju prekomjernih neravnoteža (engl. excessive imbalance procedure)

EPC: Odbor Vijeća EU-a za ekonomsku politiku (engl. Economic Policy Committee)

ESB: Europska središnja banka

GU ECFIN: Glavna uprava Komisije za gospodarske i financijske poslove

GU EMPL: Glavna uprava Komisije za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje

IDR: In-depth review

MIP: postupak u slučaju makroekonomskih neravnoteža (engl. macroeconomic imbalance procedure)

MMF: Međunarodni monetarni fond

NPR: nacionalni program reformi

OECD: Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj

SGP: Stability and Growth Pact

Pojmovnik

Europski semestar: godišnji ciklus EU-a za usklađivanje ekonomskih politika. Semestrom su obuhvaćene fiskalne politike utvrđene u Paktu o stabilnosti i rastu, sprječavanje prekomjernih makroekonomskih neravnoteža (u okviru MIP-a) i strukturne reforme u okviru strategije Europa 2020. Na temelju tog ciklusa iznose se preporuke po državama članicama.

Nacionalni program reformi: dokument koji se izrađuje svake godine i u kojem se iznose politike i mjere određene države članice za podržavanje rasta i zapošljavanja te ostvarivanje ciljnih vrijednosti strategije Europa 2020.

Odbor za ekonomsku politiku (EPC): savjetodavno tijelo za Komisiju i Vijeće osnovano Odlukom Vijeća 74/122/EEZ od 18. veljače 1974. EPC doprinosi radu Vijeća na usklađivanju ekonomskih politika država članica i EU-a. Okuplja po dva predstavnika svake države članice, dva predstavnika Komisije i dva ESB-a.

Pakt o stabilnosti i rastu: obvezujući sporazum za sve države članice EU-a od 1997. (s reformama iz 2005. i 2011.) o provedbi odredbi Ugovora iz Maastrichta koje se odnose na održivost fiskalnih politika država članica, ponajprije održavanjem javnog deficita i duga na prihvatljivoj razini.

Strategija Europa 2020.: program EU-a za rast i zapošljavanje u ovom desetljeću. U strategiji je utvrđeno pet glavnih ciljeva, koji se izražavaju u okviru sedam vodećih inicijativa. Vlade država članica EU-a postavile su nacionalne ciljne vrijednosti kako bi se postigle opće ciljne vrijednosti EU-a te o njima izvješćuju u svojim nacionalnim programima reformi (NPR).

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovo izvješće izradilo je IV. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Baudilio Tomé Muguruza i koje je specijalizirano za područja reguliranja tržišta i konkurentnog gospodarstva. Reviziju je predvodio član Suda Neven Mates, a pri izradi izvješća potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Georgios Karakatsanis, ataše Marko Mrkalj, ravnatelj Zacharias Kolias i voditelj radnog zadatka Giuseppe Diana. Revizorski tim činili su Stefano Sturaro, Shane Enright, Maëlle Bourque and Katia Mesonero-Herrera.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2018.

© Europska unija, 2018.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: http://europa.eu

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko EU Bookshopa: http://bookshop.europa.eu. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti http://europa.eu/contact).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr/data) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.