Red ferroviaria europea de alta velocidad: no una realidad, sino un sistema fragmentado e ineficaz»

Resumen

I

El ferrocarril de alta velocidad es un modo de transporte cómodo, seguro, flexible y sostenible desde el punto de vista ambiental. Aporta beneficios socioeconómicos y de rendimiento medioambiental que pueden servir para apoyar los objetivos de la política de transporte y cohesión de la UE. Desde 2000, la UE ha proporcionado 23 700 millones de euros de cofinanciación destinados a apoyar las inversiones en infraestructuras ferroviarias de alta velocidad.

II

El Tribunal llevó a cabo una auditoría de gestión sobre la planificación estratégica a largo plazo de las líneas de alta velocidad en la UE, sobre la relación coste-eficacia (evaluación de costes de construcción, retrasos, sobrecostes y utilización de líneas de alta velocidad que recibieron cofinanciación de la UE), y sobre la sostenibilidad y el valor añadido europeo de la cofinanciación de la UE. La fiscalización se llevó a cabo en seis Estados miembros, analizando el gasto de más de 5 000 km de infraestructuras en diez líneas ferroviarias de alta velocidad y cuatro pasos fronterizos, que abarcan aproximadamente el 50 % de las líneas ferroviarias de alta velocidad de Europa.

III

El Tribunal constató que el plan actual a largo plazo de la UE no está sustentado por un análisis creíble, no es probable que se logre y carece de un enfoque estratégico sólido a escala de la UE. A pesar de que la extensión de las redes ferroviarias nacionales de alta velocidad va en aumento, no se alcanzará el objetivo de 2011 de la Comisión de triplicar el número de kilómetros de líneas férreas de alta velocidad antes de 2030: actualmente se están utilizando 9 000 km de líneas de alta velocidad, y en 2017 había en torno a 1 700 km de líneas en construcción. Las nuevas líneas de alta velocidad emplean una media de alrededor de 16 años desde el comienzo de las obras hasta el inicio de las operaciones.

IV

No existe una red ferroviaria de alta velocidad europea y la Comisión no dispone de instrumentos jurídicos ni poderes en la toma de decisiones para garantizar que los Estados miembros logren avanzar con rapidez en la conclusión de los corredores de red básica establecidos en el Reglamento de la RTE-T. Como consecuencia, únicamente existe un conglomerado heterogéneo de líneas nacionales de alta velocidad, planificadas y construidas por los Estados miembros de manera aislada. Este sistema heterogéneo se ha construido sin una coordinación transfronteriza adecuada: las líneas de alta velocidad que cruzan las fronteras nacionales no se encuentran entre las prioridades de construcción nacionales, incluso a pesar de haberse firmado acuerdos internacionales e incluido disposiciones en el Reglamento de la RTE-T que exigen que los corredores de la red básica se construyan para 2030. Ello se traduce en un bajo valor añadido europeo de la cofinanciación de la UE de las inversiones en infraestructura ferroviaria de alta velocidad.

V

La calidad de la evaluación de las necesidades reales en los Estados miembros es escasa, y no se suele dar la debida consideración a la solución alternativa modernizar las líneas convencionales existentes, a pesar de que el ahorro conseguido al utilizar esta opción puede ser importante. La decisión de construir líneas de alta velocidad a menudo se basa en consideraciones políticas, y por lo general no se recurre a análisis de costes-beneficios como instrumento para sustentar una toma de decisiones rentable.

VI

La infraestructura ferroviaria de alta velocidad resulta cara, y cada vez lo es más: las líneas auditadas por el Tribunal cuestan una media de 25 millones de euros por km (sin tener en cuenta los proyectos de túneles, que son más caros). Los costes que ello implica podrían de hecho ser muy inferiores, con una repercusión escasa o nula en las operaciones, ya que las líneas de velocidad muy alta no son necesarias en todos los lugares en los que se han construido. En muchos casos, los trenes circulan en líneas de muy alta velocidad a velocidades medias muy inferiores a las que la línea fue concebida para soportar. El coste de una línea aumenta proporcionalmente con la velocidad de diseño, y la infraestructura capaz de soportar operaciones de velocidad muy alta (300 km/hora o más) resulta especialmente onerosa. Sin embargo, estas altas velocidades nunca se alcanzan en la práctica: los trenes circulan a una media de solo alrededor del 40 % de la velocidad de diseño de la línea en las líneas auditadas, únicamente dos líneas funcionaban a una velocidad media de 200 km/h, y ninguna superaba los 250 km/h. Una velocidad media tan inferior a la velocidad de diseño plantea dudas en lo que respecta a la buena gestión financiera.

VII

Asimismo, el Tribunal analizó el coste por minuto ahorrado gracias a la introducción del transporte ferroviario de alta velocidad y constató que cuatro de las diez líneas que auditó costarán más de cien millones de euros por minuto ahorrado. La cifra más elevada corresponde a la línea Stuttgart-Múnich, que costará 369 millones de euros por minuto ahorrado. Los sobrecostes, cubiertos por los presupuestos nacionales, y los retrasos fueron la norma en lugar de la excepción. El sobrecoste total en las líneas y proyectos auditados por el Tribunal fue de 5 700 millones de euros en los proyectos y 25 100 millones de euros en las líneas (44 % y 78 % respectivamente). Los retrasos en los proyectos y líneas también fueron importantes: ocho de los 30 proyectos que auditó el Tribunal se habían demorado al menos un año, y cinco líneas (la mitad de la muestra auditada) habían sufrido retrasos de más de una década. Prestar una atención especial a los elementos citados podría suponer un ahorro de cientos de millones de euros, y garantizar un buen uso de las líneas construidas.

VIII

A fin de obtener información sobre la manera en que el transporte ferroviario de alta velocidad beneficia a los ciudadanos de la UE, el Tribunal también analizó y comparó los tiempos de los trayectos de puerta a puerta, los precios y el número de conexiones ferroviarias de alta velocidad y sus competidores (transporte aéreo, transporte ferroviario convencional y transporte por carretera). El Tribunal concluyó que el tiempo total de los trayectos y el nivel de precios constituyen factores importantes para el éxito. En combinación con unos servicios regulares eficaces, estos factores podrían posibilitar que el ferrocarril de alta velocidad aumente su cuota de mercado. La competencia intermodal es feroz y afecta a la sostenibilidad de las líneas de alta velocidad, dado que el transporte ferroviario de alta velocidad no compite en igualdad de condiciones con otros medios de transporte.

IX

El Tribunal considera que la sostenibilidad de la cofinanciación de la UE está en situación de riesgo. A juzgar por un valor de referencia, una línea de alta velocidad debería idealmente transportar a nueve millones de pasajeros cada año para tener éxito. Sin embargo, en tres de las siete líneas de alta velocidad completadas auditadas, el número de pasajeros transportados fue muy inferior. El coste de infraestructura de estas líneas ascendió a 10 600 millones de euros, a los que la UE contribuyó con aproximadamente 2 700 millones de euros. Esto significa que existe un riesgo elevado de gasto ineficaz de la cofinanciación de la UE en estas líneas. La evaluación del Tribunal del número de personas que habitan en las zonas de influencia de las líneas auditadas indica que nueve de las catorce líneas auditadas y conexiones transfronterizas no contaba con posibles pasajeros suficientes para tener éxito. En estas líneas se incluyen tres ya indicadas anteriormente que transportan a un número de pasajeros inferior en comparación con el valor de referencia de nueve millones.

X

En 2010, el Tribunal publicó un informe en el que se pedían medidas urgentes a fin de suprimir las barreras técnicas, administrativas y de otros tipos a la interoperabilidad ferroviaria. Sin embargo, el Tribunal constató que estas barreras todavía persisten en 2018. El mercado de transporte de viajeros no está abierto en Francia y España. Existe competencia en desarrollo en Italia y, en cierta medida, en Austria; en estos Estados miembros los servicios eran más frecuentes y de mayor calidad, mientras que los precios de los billetes eran más bajos. Los sistemas integrados de billetes, y una mayor atención a la vigilancia y normalización de datos relativos a la satisfacción del cliente y la puntualidad, podrían mejorar aún más la experiencia del pasajero.

XI

A fin de que la cofinanciación de las infraestructuras ferroviarias de alta velocidad continúe satisfactoriamente en el próximo período de programación, el Tribunal recomienda que la Comisión adopte una serie de medidas, entre ellas:

1. llevar a cabo una planificación realista a largo plazo y acordar con los Estados miembros los tramos estratégicos clave que han de ejecutarse en primer lugar, con una supervisión estrecha y competencias ejecutivas para garantizar que se respetan los compromisos de completar la red básica de ferrocarril de alta velocidad de la UE;
2. vincular la ayuda de cofinanciación de la UE a proyectos estratégicos prioritarios reservados, a un desarrollo eficaz de la competencia y a la consecución de resultados;
3. simplificar las construcciones transfronterizas con respecto a los procedimientos de licitación, a la utilización de «ventanillas únicas» para las formalidades, y a la supresión de todas las barreras restantes;
4. medidas para mejorar las operaciones ferroviarias de alta velocidad para los pasajeros, como billetes electrónicos, simplificación de los cánones de acceso a las vías y mejora de la información a los ciudadanos sobre puntualidad y satisfacción del cliente.

Introducción

El transporte ferroviario de alta velocidad en Europa

01

El transporte ferroviario de alta velocidad en Europa prosperó después de la crisis del petróleo de 1974. La dependencia energética de Europa amenazaba la movilidad interna, por lo que varios Estados miembros decidieron desarrollar un modo de transporte seguro, rápido, cómodo y ecológico en forma de líneas ferroviarias de alta velocidad. Italia fue el primer país europeo que inauguró una línea ferroviaria de alta velocidad: la línea de Florencia a Roma, que se inauguró en 1977. Poco después, Francia inauguraba sus propias líneas o «Trains à Grande Vitesse». Las primeras líneas de alta velocidad alemanas, cubiertas por trenes de «Intercity Express» (ICE), se inauguraron a principios de la década de los noventa, mientras que el servicio de alta velocidad español «Alta Velocidad Española» (AVE) inició sus operaciones en 1992.

02

En este momento, no existe una red ferroviaria europea única de alta velocidad: en lugar de ello existen diferentes modelos operativos en distintos Estados miembros (ilustración 1). Por ejemplo, existen sistemas mixtos de alta velocidad (en Francia, España e Italia) y líneas de velocidad totalmente mixtas (Alemania, Austria y dos tramos en Italia).

La red ferroviaria de alta velocidad de la UE crece en tamaño y en índice de utilización

03

A finales de 2017, la UE disponía de 9 067 km de líneas de alta velocidad (ilustración 2; en el anexo I figura un mapa detallado). Esta red se encuentra en expansión: 1 671 km están actualmente en fase de construcción. Una vez se hayan completado todas las inversiones en infraestructuras ferroviarias de alta velocidad, España contará con la segunda red ferroviaria de alta velocidad más extensa del mundo, después de China.

04

El número de pasajeros que utilizan el transporte ferroviario de alta velocidad en Europa aumenta sin cesar: desde apenas 15 000 millones de pasajeros-kilómetros¹ (pkm) en 1990, la demanda alcanzó más de 124 000 millones de pkm en 2016. En 2015, los servicios ferroviarios de alta velocidad representaban más de una cuarta parte (26 %) del total del transporte ferroviario de pasajeros en los Estados miembros que disponen de estos servicios.

Políticas de la UE para el transporte ferroviario de alta velocidad

Política de transportes

05

El programa de la red transeuropea de transporte (RTE-T)² desempeña un papel fundamental en la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. Promueve los objetivos del desarrollo económico, la competitividad regional, la cohesión regional y social y la sostenibilidad medioambiental. Asimismo, establece los enlaces clave necesarios para facilitar el transporte, optimizando la capacidad de la infraestructura existente, elaborando especificaciones para la interoperabilidad de la red e integrando las inquietudes medioambientales. Entre los objetivos de la RTE-T figuran la interconexión e interoperabilidad de las redes nacionales de transporte, la integración óptima y la interconexión de todos los modos de transporte, y la utilización eficiente de las infraestructuras.

06

El último Libro Blanco sobre el transporte de la Comisión³ de 2011 fijó los siguientes objetivos específicos de tráfico de pasajeros para el transporte ferroviario de alta velocidad⁴: i) Para 2030, la longitud de la red ferroviaria de alta velocidad existente debería triplicarse de manera que, para 2050, la mayor parte del transporte de pasajeros de media distancia debería realizarse por ferrocarril (una transferencia del 50 % de los viajes interurbanos de media distancia de pasajeros y mercancías de la carretera al ferrocarril). El transporte ferroviario de alta velocidad debería crecer con más rapidez que el transporte aéreo en trayectos de hasta 1 000 km y, para 2050, todos los aeropuertos de la red básica deberían estar conectados a la red ferroviaria, preferiblemente mediante servicios de alta velocidad.

07

Con el fin de progresar en estas metas, en diciembre de 2013 la UE adoptó una nueva política de infraestructuras de transporte⁵ que tiene como objetivo reducir las disparidades entre las redes de transporte de los Estados miembros, eliminar los estrangulamientos que todavía dificultan el buen funcionamiento del mercado interior y superar las barreras técnicas (por ejemplo, normas incompatibles para el tráfico ferroviario). El Mecanismo «Conectar Europa» (MCE)⁶, adoptado al mismo tiempo, respalda financieramente dichos objetivos.

Política de cohesión

08

Desde 2000 ha sido necesario que los fondos estructurales se gestionen de manera coherente con otras políticas de la UE, como el transporte⁷. En el marco de los reglamentos del FEDER y del FC, se ha facilitado apoyo a inversiones que contribuyeran a la creación y desarrollo de redes transeuropeas de transporte⁸, así como a proyectos de infraestructuras de transporte de interés común⁹.

09

En el contexto del actual marco de política de cohesión de 2014-2020, los fondos de la política de cohesión todavía apoyan las infraestructuras de transporte, pero, a fin de aumentar la eficacia de la cofinanciación, se han introducido «condiciones ex ante». Esto significa que los Estados miembros deben demostrar que los proyectos propuestos se ejecutarán en el marco de un plan integral de transporte a largo plazo nacional o regional, aprobado por todas las partes interesadas e intervinientes.

Apoyo de la UE a la construcción de líneas de alta velocidad: considerable, pero una fracción del coste total

10

Desde 2000 a 2017¹⁰, la UE destinó 23 700 millones de euros en subvenciones a la cofinanciación de inversiones de infraestructuras de ferrocarril de alta velocidad, así como 4 400 millones de euros para apoyar la instalación del ERTMS en las líneas de ferrocarril de alta velocidad. Aproximadamente 14 600 millones de euros de cofinanciación, el 62 % del total, se concedieron en el marco de mecanismos de financiación en gestión compartida (el FEDER y el FC), mientras que los programas de inversión directamente gestionados (por ejemplo, el MCE) proporcionaron 9 100 millones de euros, el 38 %. La cofinanciación de la UE puede utilizarse para brindar apoyo a estudios, así como a obras de infraestructura, tanto para líneas de alta velocidad nuevas como para la mejora de las líneas ferroviarias convencionales existentes, con el fin de que puedan adaptarse a las operaciones de alta velocidad.

11

Además de esta ayuda, desde 2000 el BEI también ha proporcionado préstamos por un valor de 29 700 millones de euros para apoyar la construcción de líneas ferroviarias de alta velocidad.

12

Casi la mitad de la financiación de la UE concedida a inversiones de ferrocarril de alta velocidad (más de 11 000 millones de euros) se destinó a inversiones en España. En total, se destinaron 21 800 millones de euros (un 92,7 % del total) a siete Estados miembros (ilustración 3 y anexo II).

13

Aunque estas cantidades son importantes, la cofinanciación de la UE representa una pequeña fracción de las sumas globales invertidas en obras de infraestructuras de ferrocarril de alta velocidad en la UE. Por ejemplo, en función de los instrumentos de financiación utilizados, la tasa de cofinanciación osciló entre el 2 % en Italia y el 26 % en España. Por término medio, la cofinanciación de la UE cubrió en torno al 11 % del coste total de construcción.

Alcance y enfoque de la fiscalización

14

El Tribunal realizó una auditoría sobre la rentabilidad y la eficacia de la cofinanciación de la UE dirigida a inversiones de infraestructura de ferrocarril de alta velocidad desde 2000. El Tribunal evaluó: i) si las líneas de alta velocidad de la UE se habían construido conforme a un plan estratégico a largo plazo; ii) si los proyectos de ferrocarriles de alta velocidad se habían ejecutado de una manera rentable (mediante la evaluación de costes de construcción, retrasos, sobrecostes y utilización de líneas de alta velocidad que recibieron ayuda a la inversión); iii) si las inversiones fueron sostenibles tras la conclusión del proyecto (en particular, la repercusión del ferrocarril de alta velocidad en medios de transporte competidores); y iv) si la cofinanciación de la UE había aportado valor añadido. Con el fin de dar respuesta a estas preguntas, el presente informe analiza en primer lugar la planificación y toma de decisiones, a continuación realiza una evaluación de los costes, después adopta una perspectiva centrada en el ciudadano de la UE, analizando los tiempos de los trayectos, los precios, las conexiones y las estaciones, y por último evalúa las barreras y el desarrollo de competencia para alcanzar una conclusión sobre las operaciones ferroviarias de alta velocidad.

15

El Tribunal ha recurrido a una serie de procedimientos de auditoría, como revisiones de la documentación y análisis de los planes nacionales de desarrollo estratégico a largo plazo para el transporte ferroviario de alta velocidad, entrevistas con miembros del personal de la Comisión y de los Estados miembros, reuniones con operadores ferroviarios y administradores de infraestructuras, y una encuesta a las principales partes interesadas¹¹. El Tribunal contrató a expertos externos para evaluar: i) la calidad de los análisis de costes-beneficios (ACB) y de los análisis de la demanda futura¹²; ii) el acceso, conexiones y efectos de regeneración de las estaciones ferroviarias de alta velocidad seleccionadas¹³; iii) la línea de alta velocidad París-Bruselas-Ámsterdam¹⁴; y iv) los precios, los tiempos de los trayectos y el número de conexiones utilizando diferentes modos de transporte¹⁵. El Tribunal también comparó sus resultados con las operaciones y los servicios de pasajeros del ferrocarril de alta velocidad de Japón y Suiza.

16

El Tribunal efectuó la auditoría en la Comisión Europea [DG Movilidad y Transportes, incluida la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes y la Agencia Ferroviaria de la Unión Europea (ERA), y la DG Política Regional y Urbana] y en seis Estados miembros (Francia, España, Italia, Alemania, Portugal y Austria). Estos Estados miembros recibieron un 83,5 % del total de la financiación de la UE asignada a líneas de alta velocidad desde 2000 (23 700 millones de euros, que corresponden a 46 euros por residente de la UE)¹⁶.

17

El Tribunal seleccionó diez líneas de alta velocidad para la auditoría utilizando una combinación de criterios de muestreo relacionados con el importe de la cofinanciación de la UE, la longitud de la línea, y si una capital estaba conectada o no a la línea. Debido a su tamaño, el Tribunal auditó cuatro líneas de alta velocidad en España y dos en Alemania, en Italia y en Francia. Además, se auditaron cuatro proyectos transfronterizos: las conexiones entre Múnich y Verona, España y Francia (tanto en el lado atlántico como el mediterráneo) y España y Portugal (Ilustración 4).

18

La utilización de las líneas de alta velocidad como base para la auditoría permitió al Tribunal evaluar más de 5 000 km de líneas, ya se tratara de líneas completadas, en construcción o en planificación (para una sinopsis de la longitud de las líneas auditadas, véase el cuadro 4). De este modo, el Tribunal pudo abarcar más del 50 % de las líneas ferroviarias de alta velocidad, en funcionamiento o en construcción, de la UE.

19

Asimismo, el Tribunal analizó 30 proyectos cofinanciados por la UE en estas líneas de alta velocidad (los proyectos de mayor envergadura de cada régimen de gestión). El coste total propuesto de los 30 proyectos auditados fue de 41 560 millones de euros. La cuantía de las subvenciones de la UE concedidas a los proyectos auditados fue de 6 180 millones de euros, de los cuales 3 640 millones de euros habían sido desembolsados en el momento de la auditoría, y 967 millones de euros se habían liberado (cuadro 1).

Cuadro 1

Sinopsis de los principales datos financieros sobre los proyectos auditados

Emplazamiento de los proyectos ferroviarios de alta velocidad	Coste total de los proyectos auditados (millones de euros)	Gasto subvencionable de los proyectos auditados (millones de euros)	Contribución de la UE concedida (millones de euros)	Financiación de la UE liberada (millones de euros)
Alemania	8 074,8	3 006,5	540,4	6,3
España	2 830,7	2 305,3	1 729,9	10,8
Transfronterizo	19 505,2	8 534,3	2 968,2	894,9
Francia	3 693,4	2 840,1	277,7	2,2
Italia	6 646,0	1 957,5	540,1	53,1
Portugal	814,7	315,4	127,7	—
Total	41 564,8	18 959,1	6 184,0	967,3

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo. Los proyectos transfronterizos se registran en el código de país «UE».

20

El gasto correspondiente a los proyectos que auditó el Tribunal cubrió 2 100 km de diversos tipos de infraestructuras ferroviarias de alta velocidad (plataformas de la vía, túneles, viaductos y pasos elevados). Sin tener en cuenta los proyectos del tramo transfronterizo de Múnich-Verona, la auditoría de proyectos del Tribunal abarcó el 45 % de la longitud total de las líneas de alta velocidad en los Estados miembros visitados. En el anexo III se presenta una lista completa de todos los proyectos auditados, y las principales observaciones, así como las constataciones realizadas a partir del análisis del Tribunal sobre si se han logrado sus realizaciones, resultados y objetivos.

Observaciones

Las inversiones cofinanciadas por la UE en el transporte ferroviario de alta velocidad pueden ser beneficiosas, pero no existe un planteamiento estratégico sólido a escala de la UE

El transporte ferroviario de alta velocidad es un modo de transporte beneficioso que contribuye a los objetivos de movilidad sostenible de la UE

21

La inversión en infraestructuras y operaciones ferroviarias de alta velocidad beneficia considerablemente al conjunto de la sociedad, dado que ahorra tiempo a los pasajeros y les proporciona altos niveles de seguridad, protección y comodidad a bordo. Libera capacidad en las saturadas redes viales y ferroviarias convencionales, así como en los aeropuertos. El transporte ferroviario de alta velocidad también puede fortalecer el dinamismo socioeconómico, así como contribuir a la regeneración de zonas urbanas deprimidas cercanas a las estaciones.

22

A pesar de que la relación no es precisamente sencilla¹⁷, diversos organismos¹⁸ han llegado a la conclusión de que el transporte ferroviario de alta velocidad también brinda beneficios medioambientales, dado que la huella de carbono de los trenes es inferior a la de la mayoría del resto de modos de transporte.

Las competencias de la Comisión son limitadas y no es probable que se logre su plan de triplicar la longitud de la red ferroviaria de alta velocidad

23

El plan actual de la Comisión a largo plazo, establecido en el Libro Blanco de 2011 y el Reglamento MCE (considerando 11), de triplicar la longitud de las líneas ferroviarias de alta velocidad en la UE para 2030 (desde 9 700 km en 2008¹⁹ a 30 750 km para 2030) no se sustenta en un análisis fidedigno. Teniendo en cuenta de la situación de endeudamiento de las finanzas públicas nacionales (los Gobiernos de los Estados miembros son los inversores principales) y el tiempo necesario en la práctica para completar una inversión en alta velocidad ferroviaria, es muy improbable que se alcance la meta de triplicar la red ferroviaria de alta velocidad.

24

El trabajo de fiscalización del Tribunal sugiere que el tiempo medio transcurrido desde el comienzo de las obras al inicio de las operaciones es de alrededor de 16 años (cuadro 2), sin tener en cuenta el tiempo necesario para la planificación anticipada. Esto es así incluso teniendo en cuenta que se excluyen proyectos que requieren grandes obras de túneles extensas, como el túnel de base del Brennero en el tramo Múnich-Verona.

Cuadro 2

Evaluación del tiempo transcurrido desde la planificación al funcionamiento

Líneas ferroviarias de alta velocidad auditadas y tramo Múnich-Verona	Planificación iniciada	Obra iniciada	En funcionamiento*	Años desde la planificación	Duración de la obra en años
Berlín - Múnich	1991	1996	2017**	26	21
Stuttgart - Múnich	1995	2010	2025*	30	15
Rin - Ródano	1992	2006	2011	19	5
LGV Est Européenne	1992	2002	2016	24	14
Madrid - Barcelona - Frontera francesa	1988	1997	2013	25	16
Eje Atlántico	1998	2001	2015	17	14
Madrid - León	1998	2001	2015	17	14
Madrid - Galicia	1998	2001	2019*	21	18
Milán - Venecia	1995	2003	2028*	33	25
Turín - Salerno	1987	1994	2009	22	15
Múnich - Verona	1986	2003	2040*	54	37

* Previsto.

** 52 km no antes de 2018

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

25

El Reglamento de la RTE-T establece la infraestructura fundamental que Europa debe construir para apoyar los objetivos de movilidad sostenible de la UE. Describe qué inversiones de transportes deben estar terminadas de aquí a 2030 (la red básica) y cuaáes de aquí a 2050 (la red global). La Comisión ha calculado que serán necesarios 500 000 millones de euros para completar la red básica, mientras que para la red global²⁰ serán necesarios 1,5 billones de euros.

26

La Comisión no puede intervenir en la toma de decisiones y no dispone de instrumentos jurídicos ni competencias para que los Estados miembros cumplan su compromisos previos de construir las líneas de alta velocidad necesarias para completar la red básica. Tampoco desempeña ningún papel en las decisiones relativas a las conexiones transfronterizas entre dos o más Estados miembros, dado que los Reglamentos del MCE y de la RTE-T²¹ no contemplan la posibilidad de que la Comisión haga cumplir prioridades de la UE establecidas.

Los Estados miembros planifican y deciden sus redes nacionales, lo que da lugar a una amalgama de redes nacionales de alta velocidad mal conectadas

Los corredores transnacionales de la UE no constituyen una prioridad

27

Aunque el Reglamento RTE-T define en sus anexos los emplazamientos donde deben construirse las líneas de alta velocidad, solo los Estados miembros deciden si ello tendrá lugar y cuándo exactamente. También proporcionan la mayor parte de la financiación necesaria y solo ellos son responsables de ejecutar todos los pasos necesarios (estudios, permisos, trabajos de adquisición y seguimiento, y supervisión de todas las partes intervinientes). En el anexo IV figuran los principales indicadores de rendimiento para los Estados miembros visitados seleccionados, que ponen de relieve las diferentes características de sus redes nacionales. Según estos indicadores, Francia se encuentra a la cabeza en lo que respecta a la utilización de líneas de alta velocidad (ratios de pasajeros-kilómetros/per cápita y pasajeros-kilómetros/kilómetros de líneas de alta velocidad); España presenta el coste de construcción per cápita más elevado (1 159 euros) y la mayor cofinanciación de la UE destinada a ferrocarril de alta velocidad per cápita (305 euros); e Italia tiene los costes de construcción por kilómetro per cápita más elevados (0,46 euros).

28

Dentro de un Estado miembro, muchas entidades tienen una función que desempeñar, y existen varios factores y parámetros cruciales para que una construcción continúe o no según lo previsto inicialmente. Por ejemplo:

1. el proyecto «Eurocaprail» tenía como objetivo unir Bruselas, Luxemburgo y Estrasburgo mediante el ferrocarril de alta velocidad, conectando Luxemburgo con Bruselas en 90 minutos. En su reunión de diciembre de 1994 en Essen, el Consejo consideró que este proyecto era una de las 30 prioridades principales de construcción (obras que debían comenzar a más tardar en 2010, y concluirse para 2020). En 2004, sin embargo, ningún Estado miembro consideraba ya este proyecto como una prioridad nacional. A pesar de que la UE ha proporcionado 96,5 millones de euros para mejorar la línea convencional, los trayectos desde Bruselas a Luxemburgo actualmente tardan hasta 3 horas y 17 minutos, lo que supone más del doble del objetivo fijado en 2003, y casi una hora más que en 1980, cuando se cubría la misma distancia en 2 horas y 26 minutos. Como consecuencia, muchos posibles pasajeros simplemente viajan por carretera;
2. España ha invertido en una nueva red ferroviaria de alta velocidad. Para contribuir a ello la UE ha invertido más de 14 000 millones de euros en líneas de alta velocidad españolas ya desde 1994. En España los trenes utilizaban tradicionalmente un ancho de vía más amplio que el resto de Europa, pero en su mayor parte la red española de alta velocidad utiliza el ancho de vía estándar encontrado en el resto de la UE. Sin embargo, tres de las líneas auditadas (el Eje Atlántico, parte de la línea de alta velocidad Madrid – Galicia; y la línea de alta velocidad Madrid – Extremadura), aún utilizan el ancho de vía más amplio tradicional. Esto repercute en el rendimiento: la velocidad operativa máxima está limitada a 250 km/h (muy por debajo de la velocidad operativa máxima de 300 km/h para operaciones de alta velocidad en España), y los servicios se prestan mediante un material rodante de ancho amplio de vía o mediante trenes de un ancho de vía variable específicos. Estos trenes necesitan «cambiadores de ancho»: en España había 20 cambiadores de ancho de este tipo en enero de 2017. Cada uno de ellos cuesta hasta ocho millones de euros, y la UE facilitó 5,4 millones de euros de cofinanciación para apoyar su construcción.

29

Pese a que se han firmado acuerdos con el propósito de confirmar la voluntad política de establecer conexiones, y pese a que existen incentivos de cofinanciación del 40 % disponibles en el marco del Reglamento MCE, los Estados miembros no construyen líneas de alta velocidad si no se consideran una prioridad nacional, incluso si una línea se encuentra ubicada en un corredor transnacional y completa la red básica. El informe intermedio de evaluación de la Comisión sobre el MCE confirmaba esta observación²².

30

Esto limita el valor añadido europeo de la cofinanciación de la UE proporcionada, dado que las conexiones transfronterizas generan el mayor valor añadido de la UE. Además, cuando no existen conexiones y no se construyen a tiempo, ello puede suponer un elevado coste para la sociedad²³.

La Comisión no está facultada para hacer cumplir los proyectos transfronterizos

31

Los grandes proyectos de ferrocarril de alta velocidad transfronterizos requieren una atención especial por parte de la UE. Estos proyectos exigen una coordinación estrecha de las obras, a fin de que las realizaciones de los proyectos estén listas para su uso en un plazo similar y estén conectadas a las redes nacionales en ambos lados de la frontera.

32

En este momento la Comisión carece de los instrumentos necesarios para intervenir eficazmente en el caso de que los retrasos a un lado de la frontera dificulten la utilización oportuna de la infraestructura ferroviaria de alta velocidad al otro lado de la frontera. Por otra parte, existen numerosas posibilidades de que todas las partes interesadas se opongan a las obras, y ello puede ocasionar retrasos, o incluso que se detenga el proyecto acordado previamente.

33

Se observaron varios ejemplos en los que las realizaciones creadas en un Estado miembro no serán efectivas durante como mínimo otras dos décadas más, debido a que las obras no se han completado en un Estado miembro vecino (véase el recuadro 1).

34

A pesar de que el marco de políticas estaba especialmente dirigido a completar la red básica en 2030²⁵, aún quedan por subsanar muchas deficiencias políticas. Por ejemplo, al evaluar las obras transfronterizas para el túnel de base del Brennero, el Tribunal observó lo siguiente.

1. La adjudicación de contratos públicos constituye un problema fundamental en los proyectos de RTE-T transfronterizos: no existen orientaciones acerca de cómo reducir los riesgos inherentes al procedimiento, no existe un marco jurídico único para los proyectos transfronterizos, los documentos de la licitación, los contratos y los sistemas de contabilidad difieren, también en el idioma, en el caso de las obras en territorio austriaco e italiano, y los procedimientos para solucionar las controversias no son los mismos.
2. No se dispone de procedimientos simplificados para facilitar y acelerar la ejecución (por ejemplo, las «ventanillas únicas», como ya sugirió el Tribunal en el Informe Especial n.º 23/2016²⁶), no existe un organismo único que agilice los trámites a ambos lados de la frontera (por ejemplo, es posible que haya legislación medioambiental diferente aplicable a la construcción ferroviaria, y la respuesta legal a las reclamaciones de las partes interesadas puede variar).

35

Puesto que la mayoría de estas construcciones están respaldadas por acuerdos internacionales entre los Estados miembros interesados y la UE, y dado que las líneas de alta velocidad se encuentran en corredores internacionales, el avance de las obras es supervisado por los coordinadores de la UE a nivel del corredor y examinado en los «foros del corredor». Estos coordinadores cuentan con una perspectiva privilegiada de lo que es, o no, trabajar en un corredor (e informan periódicamente de los cambios necesarios²⁷), pero tampoco tienen competencias legales.

36

Además de la falta de coordinación de la ejecución transfronteriza, faltan otra serie de aspectos: i) no existen entidades para un mismo corredor que supervisen los resultados y la repercusión a largo plazo para futuras inversiones ferroviarias de alta velocidad; ii) no existe un período de prescripción que limite la cantidad y duración de las medidas jurídicas o administrativas, y ninguna entidad ante la cual presentar recursos, y iii) la evaluación del progreso de las obras en un corredor se basa en indicadores clave de rendimiento comunes que todavía se basan en las realizaciones²⁸. Como ya sostuvo el Tribunal en su informe especial sobre el transporte marítimo²⁹, la supervisión de proyectos de la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes se centra en la construcción per se (realizaciones) y no incluye ni los resultados ni la utilización de las líneas. Por tanto, los resultados y repercusiones no se evalúan, y no existe un organismo único que tenga una visión de si los proyectos cofinanciados por la UE en los corredores de la red básica han logrado algún objetivo basado en resultados.

La toma de decisiones carece de análisis de costes-beneficios fiables

La «velocidad muy alta» no es necesaria en todas partes

37

La infraestructura ferroviaria de alta velocidad es cara: las líneas que el Tribunal auditó cuestan una media de 25 millones de euros por km (sin tener en cuenta los proyectos de túneles más caros), con unos costes generales para el túnel de base del Brennero que alcanzan los 145 millones de euros por km. Los costes van en aumento con el tiempo: las construcciones más recientes (Milán-Venecia y Stuttgart-Múnich) indican valores superiores a los 40 millones de euros por km debido a la escasez de tierras, el cruce de nodos urbanos, los viaductos y la construcción extensiva de túneles. Sin embargo, los costes podrían ser inferiores, con poca repercusión en las operaciones ferroviarias.

38

La velocidad elevada es a todas luces una característica importante del transporte ferroviario de alta velocidad³⁰: es el factor que posibilita competir con los desplazamientos aéreos y equilibra la comodidad de utilizar un vehículo privado para los últimos kilómetros de un viaje. No obstante, el desempeño del sistema ferroviario de alta velocidad no viene determinado únicamente por la velocidad máxima teórica que puede alcanzarse en una línea, sino también por la velocidad real a la que son transportados los pasajeros. El Tribunal ha analizado, por tanto, el «rendimiento de la velocidad» en las líneas auditadas de este tipo, centrándose en los tiempos totales de los trayectos y en las velocidades medias.

39

La inversión en líneas de alta velocidad únicamente está justificada si pueden alcanzarse rendimientos de alta velocidad: cuanto mayor sea la base de la población (demanda futura) y mayor sea la elasticidad del tiempo del trayecto³¹ y el rendimiento de la velocidad, mayores son los beneficios de desarrollar una línea de alta velocidad.

40

Este análisis del rendimiento de la velocidad en las líneas auditadas por el Tribunal (anexo V) indicó que, a lo largo del itinerario de una línea, los trenes circulan como media únicamente a alrededor del 40 % de la velocidad de diseño de la línea. Tan solo dos líneas operan a velocidades medias superiores a 200 km/h, y ninguna opera a una velocidad media superior a 250 km/h. El rendimiento de la velocidad más bajo de una línea de alta velocidad finalizada se encuentra en la línea Madrid-León (39 % de la velocidad de diseño). El tramo transfronterizo Figueres-Perpiñán también opera únicamente al 36 % de su velocidad de diseño, porque incorpora tráfico mixto. Una velocidad media tan por debajo de la velocidad de diseño indica que una línea convencional mejorada habría sido suficiente para lograr los objetivos fijados a un coste muy inferior, y plantea preguntas en lo que concierne a la buena gestión financiera.

41

Por tanto, es preciso un enfoque individualizado para decidir si es necesaria una línea completa de velocidad muy alta. La decisión es importante, dado que los costes de construcción son más elevados cuando las velocidades de diseño son superiores. Las líneas con velocidades máximas de hasta 160 km/h son, como mínimo, un 5 % más económicas que las líneas con velocidades superiores a ese límite. Ello se debe a que las vías en las líneas de velocidades superiores tienen que estar más separadas. Hasta los 160 km/h, la distancia estándar es de cuatro metros; por encima de esa velocidad, la distancia requerida de la línea es de al menos 4,5 metros, lo que significa que los túneles han de ser más anchos, y por tanto, resulta más caro.

42

Asimismo, el coste de una línea de alta velocidad «mixta» (combinación de tráfico de pasajeros y de mercancías) es superior al de una línea de alta velocidad únicamente de pasajeros, dado que los gradientes y los radios de curva hacen que el trazado de los corredores sea menos flexible, y suelan necesitar más terreno. Los costes de mantenimiento para las líneas mixtas será también superior, ya que se hace un uso más intensivo de la infraestructura.

43

Las líneas de tráfico mixtas son más caras que las líneas de alta velocidad solo de pasajeros. Un estudio señaló que esta diferencia puede alcanzar un 5 % y hasta un 13 % si la línea solo de pasajeros está limitada a una velocidad de 250 km/h (ilustración 5).

44

Elegir la opción más adecuada puede ahorrar millones de euros. Por ejemplo, en el tramo Múnich-Verona, se está construyendo una línea de alta velocidad en la sección auditada del túnel de base del Brennero. Los datos de velocidad no lo justifican: actualmente existen 13 paradas en la línea ferroviaria convencional entre Múnich y Verona con 41 minutos de tiempo de parada en las estaciones (12,6 % del tiempo total del trayecto). En este momento, el viaje desde Múnich a Verona para pasajeros tarda 5 horas y 24 minutos. Aunque se redujera si el tiempo de viaje a aproximadamente 3,5 horas una vez concluida la línea de alta velocidad del Brennero, la velocidad media en esta línea todavía sería solamente de 115 km/h, aún demasiado baja para constituir un argumento para la construcción de una línea de alta velocidad completa.

Los controles de la rentabilidad son infrecuentes

45

La infraestructura ferroviaria de alta velocidad resulta más costosa que el ferrocarril convencional, tanto su construcción como mantenimiento. En determinadas circunstancias, sin embargo, los servicios de velocidad muy alta, que operan a 300 km/h o más, pueden suponer un ahorro de tiempo de viaje adicional limitado, en comparación con los trenes que circulan en líneas convencionales mejoradas. Por tanto, también debería tenerse en cuenta la opción de mejorar las líneas convencionales existentes con el fin de aumentar las velocidades en lugar de construir una línea de velocidad muy alta, puesto que podría generar un ahorro importante en los costes.

46

Existen buenas prácticas en Italia y Alemania: se reevalúan proyectos para los que ya se ha lanzado una fase preparatoria o han surgido obligaciones jurídicas antes de cada nueva fase de programación a fin de verificar que sus características aún satisfacen las necesidades presentes. Este proceso de revisión de proyectos pone de relieve cómo las elecciones de diseño conducen a ahorros importantes con una repercusión limitada en el rendimiento. Por ejemplo, la revisión de proyecto llevada a cabo para el tramo Venecia-Trieste concluyó que configurar la línea de manera diferente podría ahorrar 5 700 millones de euros y añadir solamente 10 minutos al viaje, es decir, un ahorro de 570 millones de euros por cada minuto adicional del tiempo del trayecto (cuadro 3).

Cuadro 3

Comparación de los costes de la alta velocidad frente al transporte ferroviario convencional Venecia – Trieste

Configuración de diseño	Velocidad de diseño (km/h)	Coste (millones de euros)	Tiempo del trayecto (min)	Ahorro (millones de euros/min)
300 km/h nueva línea de alta velocidad	300	7,5	55	570
Línea convencional mejorada	200	1,8	65

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

47

Esta práctica aplicada en Italia y Alemania no se utiliza en el resto de Estados miembros que el Tribunal visitó: únicamente se evalúa la construcción propuesta de una línea de alta velocidad, y no se tiene en consideración si algún tramo, o incluso una línea entera, debe realmente poder apoyar servicios de velocidad muy alta, o si una mejora de la línea convencional satisfaría los objetivos específicos del proyecto.

48

El Tribunal también analizó la relación coste-eficacia mediante la evaluación de la relación entre los costes de inversión y el tiempo real ahorrado en las líneas de alta velocidad auditadas (véase el cuadro 4). El análisis del Tribunal muestra que la media del coste por minuto ahorrado es de 90 millones por minuto de tiempo de trayecto ahorrado, con valores que oscilan entre los 34,5 millones de euros (en la línea de alta velocidad del Eje Atlántico) y los 369 millones de euros (en la línea de alta velocidad Stuttgart-Múnich).

Cuadro 4

Coste de la línea de alta velocidad auditada por km y por minuto ahorrado

Línea auditada	Longitud (km)	Coste total (millones de euros)	Total de tiempo de trayecto ahorrado (minutos)	Coste por minuto ahorrado (millones de euros)
Berlín-Múnich	671	14 682	140	104,87
Stuttgart-Múnich	267	13 273	36	368,69
Rin-Ródano	138	2 588	75	34,51
LGV Est Européenne	406	6 712	130	51,63
Madrid - Barcelona - Frontera francesa	797	12 109	305	39,70
Eje Atlántico	165	2 596	75	34,61
Madrid-Galicia	549	7 684*	110	69,85
Madrid-León	345	5 415	95	57,00
Milán-Venecia	273	11 856	49	241,96
Turín-Salerno	1 007	32 169	192	167,55
Promedio/total	4 618**	109 084	1 207	90,38

* El análisis de estimación de costes de la totalidad de la línea y el tiempo de trayecto incluyen la superposición de km de la línea de alta velocidad Madrid-León (excluyendo el túnel de Guadarrama).

** El tramo Múnich-Verona, cuya longitud es de 445 km, eleva los km totales de las líneas auditadas a 5 063 km.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Los análisis de costes-beneficios no se utilizan como instrumento para la toma de decisiones en los Estados miembros

49

Puesto que las líneas de alta velocidad son inversiones caras, resulta fundamental analizar correctamente todos los costes y beneficios principales por adelantado antes de decidir si construir o no. Cuando se utilizan correctamente, los análisis de costes-beneficios hacen posible evaluar el rendimiento social de la inversión de un proyecto y su aceptación y utilidad social antes de adoptar cualquier decisión. Para respaldar una decisión positiva, se necesitan contribuciones netas al bienestar social (por ejemplo, mediante unos índices de relación costes-beneficios superiores a 1, es decir, en los que los beneficios superan a los costes) en el contexto de una amplia diversidad de hipótesis de demanda (por ejemplo, crecimiento alto del tráfico alto frente a crecimiento bajo) y de suministro (por ejemplo, construcción de líneas de alta velocidad frente a la mejora de líneas convencionales).

50

El Tribunal solicitó a un experto externo que llevara a cabo un análisis comparativo de los diversos análisis de costes-beneficios ligados las líneas de alta velocidad auditadas. El experto concluyó que dichos análisis se suelen utilizar simplemente como fase administrativa obligatoria, en lugar de como herramienta para mejorar la toma de decisiones y la inclusión de las partes interesadas. El Tribunal encontró los siguientes ejemplos dignos de mención.

1. En Francia se aceptó un análisis de costes-beneficios con un valor actual neto económico negativo para la cofinanciación del proyecto n.º 2007-FR-24070-P (referente al tramo este de la línea de alta velocidad del Rin-Ródano). En otro proyecto ferroviario de alta velocidad francés (proyecto n.º 2010-FR-92204-P de mejora de la línea existente entre Mulhouse y la frontera para permitir operaciones de trenes de alta velocidad y expreso interurbano) no se había llevado a cabo ningún análisis de costes-beneficios, pero el proyecto recibió financiación de la UE.
2. Cuando se tomó la decisión de construir los tramos de Halle-Leipzig-Erfurt-Ebensfeld y Stuttgart-Wendlingen-Ulm en Alemania no se efectuó ningún análisis de costes-beneficios. La decisión de su construcción fue política, y únicamente se realizó un análisis de costes-beneficios en una fase posterior (ex post) para demostrar la rentabilidad económica.
3. La mayoría de los estudios en España, con independencia de las características de la región o del proyecto, revelaron resultados muy similares y una relación de costes-beneficios relativamente muy baja (de alrededor de uno). En realidad, algunos proyectos únicamente tienen una oportunidad limitada de viabilidad desde una perspectiva coste-beneficio (por ejemplo, el tramo de alta velocidad «Venta de Baños-León» no era viable desde un punto de vista socio-económico entre varias hipótesis de sensibilidad), pero se están construyendo a pesar de ello.
4. Desde 2007 no se ha llevado a cabo ninguna actualización del análisis de costes-beneficios del eje del Brennero. En el análisis de 2007, el factor coste-beneficio fue del 1,9. Mientras tanto, la planificación y construcción del proyecto del túnel de base del Brennero ya se ha demorado unos once años: su conclusión estaba prevista para 2016 pero ahora no se prevé hasta 2027. Los datos más recientes revelan que el coste previsto para el túnel será de alrededor de 9 300 millones de euros (teniendo en cuenta la tasa de inflación). Entre los cálculos preliminares de 2002 y el cálculo de 2013 los costes aumentaron un 46 % (de 5 900 millones de euros a 8 600 millones de euros), y ahora se prevé que el tráfico de mercancías se reduzca. Estos factores reducen considerablemente la relación coste-beneficio, lo que hace que los datos del análisis de costes-beneficios de 2007 sobre números de pasajeros y tráfico de mercancías sean poco realistas. La Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes, que se encarga de esta cuestión en nombre de la Comisión, no cuestionó este aspecto.

51

En cuanto a las solicitudes de propuestas del MCE de 2015, la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes introdujo una evaluación de costes y beneficios específica antes de acordar la concesión de apoyo del MCE. El Tribunal considera que ello contribuirá a mejorar la calidad de la toma de decisiones por adelantado. Sin embargo, la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes (así como las autoridades de gestión, en caso del gasto de la política de cohesión en gestión compartida) no está evaluando actualmente el coste por minuto ahorrado o el coste de mejorar la línea ferroviaria convencional como alternativa a la nueva línea de alta velocidad propuesta antes de acordar el empleo de cofinanciación con cargo a la UE.

Sobrecostes, retrasos en la construcción y en la entrada en funcionamiento: una norma en lugar de una excepción

52

El presupuesto de la UE no sufre sobrecostes en lo que se refiere a las inversiones ferroviarias de alta velocidad, dado que el importe cofinanciado no puede superar la cantidad inicialmente convenida. Pese a que los sobrecostes son asumidos por los presupuestos nacionales, el Tribunal evaluó la magnitud de los sobrecostes y los retrasos, tanto en proyectos como en líneas. A partir de los datos de que disponía el Tribunal, se calculó un sobrecoste total de 5 700 millones de euros en los proyectos y de 25 100 millones de euros en las líneas (44 % y 78 % respectivamente).

53

Tres proyectos de los 30 evaluados tenían importantes sobrecostes por encima del 20 % de los cálculos iniciales, y el sobrecoste de la totalidad de las líneas de alta velocidad auditadas superó el 25 % (véase el cuadro 5). El rebasamiento de costes más elevado es el de las líneas alemanas: en el caso de la línea Stuttgart-Múnich alcanzó el 622,1 %.

Cuadro 5

Sinopsis de costes por km y comparación con las previsiones

Línea auditada	Extensión total (km)	Coste total (millones de euros)**	Coste inicial previsto (millones de euros)	Sobrecoste real (%)	Coste inicial de la construcción por km (millones de euros)	Coste final de conclusión por km (millones de euros)
Berlín-Múnich	671	14 682	8 337	76,1 %	12,4	21,9
Stuttgart-Múnich	267	13 273	1 838	622,1 %	6,9	49,7
Rin-Ródano	138	2 588	2 053	26,1 %	14,9	18,8
LGV Est Européenne	406	6 712	5 238	28,1 %	12,9	16,5
Madrid-Barcelona-Frontera francesa	797	12 109	8 740	38,5 %	11,0	15,2
Eje Atlántico	165	2 596	2 055	26,3 %	12,5	15,7
Madrid-León	345	5 415	4 062	33,3 %	11,8	15,7
Madrid-Galicia*	416***	5 714***	No aplicable	No aplicable	No aplicable	13,7***
Turín-Salerno*	1 007	32 169	No aplicable	No aplicable	No aplicable	31,9
Milán-Venecia*	273	11 856	No aplicable	No aplicable	No aplicable	43,4

* No se dispone de previsiones de costes por líneas, por lo que resulta imposible estimar posibles sobrecostes.

** En el momento de la auditoría y también para las líneas no completadas: Stuttgart-Múnich, Madrid-Galicia y Milán-Venecia.

*** Calculado en un tramo de Medina del Campo-Galicia y por tanto excluyendo los 133 km de solapamiento con la línea de alta velocidad Madrid-León.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo. Todas las cifras se expresan en términos nominales.

54

Los retrasos en los proyectos también fueron importantes: ocho de los 30 proyectos que auditó el Tribunal se habían demorado al menos un año, y la mitad de las líneas (cinco líneas de las diez auditadas) habían experimentado retrasos de más de una década. Se prevé que la línea Milán-Venecia sufra el mayor retraso en comparación con los cálculos iniciales (18 años).

55

El rebasamiento de costes de proyecto más elevado fue del 83 %, en el caso de la estación «Stuttgart 21» (fotografía 2), que recibió 726,6 millones de euros en subvenciones de la UE.

56

Los costes de construcción se han disparado en este proyecto debido a un cálculo inicial de los costes de tunelación poco realista en un núcleo urbano densamente poblado, y a evaluaciones insuficientes de aspectos geológicos, ambientales y de patrimonio cultural de la comunidad local. Los 4 500 millones de euros de costes totales de construcción previstos en 2003 han aumentado a 6 500 millones de euros en 2013 y a 8 200 millones de euros (última estimación disponible en enero de 2018). Esto significa que existe una diferencia de 3 700 millones de euros con el acuerdo original. Hasta el momento, todos los socios financieros han rehusado cubrir más de los costes fijados en el acuerdo de financiación original.

57

Asimismo, se producirá una demora importante en la conclusión de las obras de esta estación, dado que en un principio estaba previsto que las obras de construcción concluirían para 2008. El comienzo ya se retrasó de 2001 a 2009, y según las estimaciones actuales las obras finalizarán a más tardar en 2025.

58

Por último, en 18 proyectos³² el Tribunal también evaluó el tiempo que tardaron las líneas en entrar en funcionamiento una vez que se habían completado las obras cofinanciadas por la UE. En seis proyectos, la entrada en funcionamiento se produjo no más tarde de un mes después de finalizar las obras de construcción. En dos proyectos, la entrada en funcionamiento se había retrasado aproximadamente un año, en el caso de seis proyectos, el retraso fue de dos años, en otro caso, de cuatro años, mientras que dos proyectos en Alemania sufrirán un retraso de ocho años (estos proyectos se concluyeron a finales de 2015, y actualmente se estima que la línea no estará en funcionamiento antes de finales de 2023). En otro caso (la línea transfronteriza Figueres-Perpiñán entre España y Francia), aunque se terminó toda la línea, no pudo utilizarse hasta 22 meses después, ya que no estaba conectada al resto de la red en ambos extremos.

Visión ciudadana: evaluación en condiciones reales de los tiempos, precios y conexiones de los trayectos, de los servicios a pasajeros y de las estaciones en su zona de influencia

Los tiempos de los trayectos y los precios de los billetes son factores de éxito importantes

59

El Tribunal examinó la competitividad del ferrocarril de alta velocidad solicitando a un agente de viajes que investigara los precios de los billetes de ida y vuelta más económicos, los tiempos de los trayectos y el número de conexiones en días determinados para perfiles tanto empresariales como turísticos en las líneas auditadas. En el anexo VI figuran un resumen de la metodología del Tribunal y los datos relevantes. Esto permitió al Tribunal calcular un promedio de precios por kilómetro y minuto de viaje.

60

Los precios de los billetes pueden variar considerablemente (por ejemplo, en función del momento del día, y la disponibilidad de ofertas especiales). Sin embargo, este trabajo se efectuó a una escala suficiente (se recabaron datos sobre más de 5 000 viajes de ida y vuelta) a fin de poder evaluar de forma realista las opciones de viaje entre los puntos de origen y destino en las líneas auditadas. De este análisis surgieron los siguientes mensajes.

1. Sobre la velocidad: El ferrocarril de alta velocidad suele ser mucho más rápido (entre un 30 % y un 50 % de media de tiempo de trayecto) que el ferrocarril convencional. Los desplazamientos aéreos (desde el despegue al aterrizaje) son más rápidos que el ferrocarril de alta velocidad. No obstante, cuando se tiene en cuenta el tiempo total real de los trayectos entre núcleos urbanos, incluido el trayecto al aeropuerto y los procedimientos de embarque, el ferrocarril de alta velocidad suele ser competitivo.
2. Sobre los precios: El ferrocarril de alta velocidad a menudo es más económico que los desplazamientos aéreos. Las reservas de último momento en ambos medios de transporte son más caras que los billetes reservados con antelación. En Alemania, los precios de los billetes de la línea de alta velocidad Stuttgart-Múnich son más bajos que los precios de los billetes del ferrocarril convencional.
3. El número de servicios ferroviarios de alta velocidad ofrecido varía considerablemente durante el año. La disponibilidad de las conexiones es importante: algunas líneas de alta velocidad poseen un elevado número de conexiones (por ejemplo, 50-60 por día en Alemania), mientras que dos de las cuatro líneas auditadas en España (Madrid-Santiago y Madrid-León) y las dos líneas francesas auditadas tenían muy pocas conexiones.
4. Algunas de las rutas auditadas no son practicables en ferrocarril convencional; por ejemplo, se tardan más de 20 horas en viajar desde Roma a Turín en ferrocarril convencional. El ferrocarril de alta velocidad tarda la mitad de tiempo, y el desplazamiento aéreo una décima parte. La situación es similar en la línea Madrid-Santiago.
5. Las conexiones más fructíferas en términos de usuarios empresariales (por ejemplo, Madrid-Barcelona, Turín-Roma, París-Estrasburgo) también son las más caras. En general, el transporte ferroviario de alta velocidad en Francia cuesta más por kilómetro viajado (por negocios o por ocio).

61

A fin de valorar el grado de competitividad real del transporte ferroviario de alta velocidad, se analizaron el tiempo de trayecto total de núcleo urbano a núcleo urbano y los precios de las opciones disponibles. El Tribunal afinó su análisis de datos en cuatro líneas, y calculó las cifras correspondientes, comparando el transporte ferroviario de alta velocidad, el transporte ferroviario convencional, el desplazamiento aéreo y por carretera, incorporando así el coste de los vehículos privados y los autocares de larga distancia³³ (cuadro 6).

Cuadro 6

Análisis de los tiempos de los trayectos de puerta a puerta en las líneas de alta velocidad seleccionadas

	MADRID, Puerta del Sol - BARCELONA, Plaça de Catalunya		ROMA, Piazza del Campidoglio - MILÁN, Piazza del Duomo		BERLÍN, Potsdamer Platz - MÚNICH, Marienplatz		PARÍS, Place de la Concorde - ESTRASBURGO, Place du Château
Distancia	607-698 km		572-661 km		587-654 km		466-548 km
Modo de transporte	Tiempo	Precio (euros)	Tiempo	Precio (euros)	Tiempo	Precio (euros)	Tiempo	Precio (euros)
Turismo	10:40-18:20	138-190	10:40-18:40	180	10:00-16:40	95-142	8:40-12:20	44-79
Aire	6:30-8:00	227-253	6:30-7:00	140	6:30-8:00	146	No aplicable	No aplicable
Autocar	16:20-18:00	36-49	15:00-21:00	40	17:00-23:00	45-79	13:00-22:40	33-55
Ferrocarril convencional	11:30-12:00	124-128	9:00-23:00	61-103	No aplicable	No aplicable	No aplicable	No aplicable
Ferrocarril de alta velocidad	6:00-8:20	159-181	6:50-9:00	23-205	8:30-10:30	66	5:10-5:30	158-165

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

62

El análisis de «núcleo urbano a núcleo urbano» reveló al Tribunal lo siguiente:

1. Entre Madrid y Barcelona, la conexión ferroviaria de alta velocidad es la opción de viaje más rápida: incluso el desplazamiento aéreo tarda más de puerta a puerta y es más caro. Ello explica por qué el transporte ferroviario de alta velocidad ha aumentado considerablemente su cuota de mercado en esta línea en los últimos años. De hecho, desde su inauguración en 2008, la distribución modal entre el avión y el ferrocarril ha cambiado de 85:15 a 38:62 en 2016. Este tipo de análisis puede utilizarse para evaluar el éxito de las operaciones ferroviarias de alta velocidad y medir el grado de sostenibilidad de las inversiones realizadas.
2. Entre Roma y Milán, el desplazamiento aéreo y la alta velocidad ferroviaria también lideran el ámbito de tiempos de trayectos. El número de trenes aumentó y los precios de los billetes se redujeron con el tiempo. Por tanto, conforme avanza el tiempo el ferrocarril de alta velocidad está ganando cuota de mercado también a expensas del ferrocarril de larga distancia convencional.
3. Es posible viajar en ferrocarril convencional desde Berlín a Múnich, pero implica muchos cambios. El desplazamiento aéreo es más rápido, pero caro. El ferrocarril de alta velocidad es la segunda opción más rápida, y es más económica. Aunque desplazarse en autocar es lo más barato, el tiempo del viaje resulta disuasorio.
4. Desde París a Estrasburgo no existen conexiones aéreas o de ferrocarril convencional. El ferrocarril de alta velocidad tiene el tiempo de trayecto más rápido, pero los precios de los billetes son mucho más elevados que en el viaje en turismo o autocar.

63

La conclusión general del Tribunal es que el tiempo total de los trayectos y el nivel de precios constituyen factores importantes para el éxito. Estos factores podrían contribuir a reforzar futuras operaciones ferroviarias de alta velocidad en combinación con un servicio regular eficaz (trenes frecuentes con salidas y llegadas puntuales).

Se precisan mejoras adicionales de los billetes del ferrocarril, y en el seguimiento de datos de servicios de pasajeros

64

Una investigación publicada sobre el ferrocarril de alta velocidad³⁴ sugiere que la flexibilidad de los billetes y la puntualidad aumentan la competitividad intermodal y promueven un éxito sostenible. Estos aspectos podrían desarrollarse más.

65

La expedición de billetes de ferrocarril apenas es comparable con la de la industria aérea. Por ejemplo, las soluciones únicas de billetes electrónicos, como las que permiten reservar viajes en los que interviene más de un operador o que son transfronterizos, son mucho más sencillas en el desplazamiento aéreo que en el ferrocarril. Además, casi no existen motores de búsqueda disponibles para viajes que combinen el ferrocarril de alta velocidad y el avión.

66

La Comisión ha comenzado a recabar datos relacionados con el servicio e indicadores sobre los progresos de la utilización de las redes ferroviarias y sobre la evolución de las condiciones marco mediante su plataforma Programa de Seguimiento del Mercado Ferroviario (RMMS). Sin embargo, hasta ahora estos datos no han sido coherentes, dado que las normas comunes no se aplicaron de manera generalizada hasta finales de 2017. Además, actualmente solo se recoge una serie de datos limitados sobre el ferrocarril de alta velocidad frente al ferrocarril convencional, que abarcan los ámbitos del cobro por infraestructuras, la asignación de capacidades, la inversión en infraestructuras y obligaciones de servicio público que incluyen el ferrocarril de alta velocidad.

67

Hasta 2017, no se habían acordado definiciones comunes de puntualidad, por lo que los datos sobre este aspecto varían enormemente dentro de la UE. Los operadores ferroviarios tienen la obligación de publicar los informes sobre puntualidad y satisfacción del cliente en la base de datos ERADIS conforme a lo requerido en el artículo 28, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 1371/2007 pero, dado que no existe una metodología común o un marco normalizado para dichos informes, son complicados de utilizar y no ofrecen a los viajeros una visión general clara de la situación. La Comisión ha encargado al Eurobarómetro encuestas para realizar un seguimiento de la satisfacción del pasajero con los servicios ferroviarios. La última encuesta se publicó en 2013, y se prevé un informe de seguimiento para finales de junio de 2018. Todavía es necesario realizar progresos importantes en el seguimiento de estas cuestiones a escala de la UE.

Tanto el número de estaciones como su emplazamiento son importantes

68

Contar con el número correcto de estaciones resulta vital para el éxito y la sostenibilidad operativa de una línea³⁵. Si una línea tiene pocas o ninguna parada intermedia, la velocidad global entre origen y destino es alta, y la competitividad con otros modos de transporte es óptima; sin embargo, esto perjudica la sostenibilidad, puesto que son menos los posibles pasajeros residentes a lo largo de la línea que pueden utilizarla. En cambio, si la línea tiene más paradas, su velocidad media es inferior, y está en juego la competitividad con otros modos de transporte, pero pueden subir a bordo más pasajeros, aumentando los ingresos de la venta de billetes.

69

El Tribunal analizó el número de paradas en las líneas auditadas y el consiguiente impacto en los tiempos de los trayectos y la competitividad de servicios en la línea, así como su accesibilidad, conectividad y efectos de regeneración. La información completa y todos los datos principales sobre el análisis de esta estación figuran en el anexo VII.

70

Los datos de los horarios oficiales muestran que cada parada intermedia amplía el tiempo total del trayecto una media de entre 4 y 12 minutos³⁶, y reduce la media de velocidad entre tres y 16 km/h³⁷. El número de estaciones oscila entre cuatro (LGV Rin-Ródano) y 15 (en la línea Berlín-Múnich) y las distancias entre ellas varían enormemente (la distancia más larga entre dos estaciones de la misma línea de alta velocidad es de 253 km; la más corta es de 26 km). En las líneas auditadas³⁸ se ofrecen diferentes tipos de servicios (por ejemplo, en la línea Madrid-Barcelona algunos trenes ofrecen un servicio «sin parada» durante 621 km, mientras que otros trenes de la línea también hacen las paradas intermedias, con diversas frecuencias. La diferencia de tiempos más amplia entre los servicios de trenes más directos y menos directos es de 72 minutos (en la línea Berlín-Múnich).

71

A fin de evaluar el posible número de usuarios de una línea de alta velocidad, el Tribunal también examinó las zonas de influencia de cada una de las diez líneas de alta velocidad y cuatro líneas transfronterizas en la auditoría³⁹. Algunas estaciones no tienen suficiente número de pasajeros en sus zonas de influencia inmediatas, y están demasiado próximas. Esto reduce la eficacia general de los servicios de alta velocidad, porque deben parar con demasiada frecuencia sin llegar a muchos pasajeros nuevos, o hace excesivamente complicada la gestión diaria de los trenes para garantizar un número aceptable de viajeros.

72

En el anexo VIII figuran los resultados generales y los datos principales sobre las estaciones de todas las líneas de alta velocidad auditadas. Por ejemplo, según muestra la ilustración 6, aunque la línea Madrid-Barcelona-Frontera francesa tiene una zona de influencia muy extensa (lo que explica su éxito), la zona de influencia de algunas estaciones de la línea (por ejemplo, Guadalajara-Yebes o Calatayud) es extremadamente reducida. Habida cuenta del número muy limitado de personas residentes en la zona de influencia de 15 minutos, hay motivos para dudar de la rentabilidad y la eficacia de mantener estas estaciones como paradas en la línea de alta velocidad (el solapamiento del 100 % de la zona de influencia de 60 minutos de la estación de Guadalajara se debe a su proximidad con Madrid).

73

Aunque el plan de la Comisión es conectar todos los aeropuertos de la red básica a la red ferroviaria para 2050, preferiblemente por ferrocarril de alta velocidad, únicamente algunas estaciones de ferrocarril de alta velocidad cuentan en este momento con una conexión de alta velocidad directa a un aeropuerto. El ferrocarril de alta velocidad y el desplazamiento aéreo pueden ser complementarios (al transportar a pasajeros a un aeropuerto, el ferrocarril de alta velocidad puede ampliar la zona de influencia del aeropuerto, y los pasajeros aéreos pueden decidir utilizar un aeropuerto determinado gracias a una conexión ferroviaria rápida y fluida después del aterrizaje). Sin embargo, el Tribunal constató que para los pasajeros resulta complicado combinar el desplazamiento en ferrocarril de alta velocidad y el aéreo. Por ejemplo, a pesar de que la línea de alta velocidad Madrid – Barcelona pasa cerca de los dos aeropuertos más concurridos de España (Madrid-Barajas y Barcelona-El Prat, que en 2016⁴⁰ fueron utilizados por 50,4 millones y 44,2 millones de pasajeros respectivamente), no existen planes para conectarlos a la red ferroviaria de alta velocidad mediante servicios de alta velocidad⁴¹.

74

Para tener éxito y ser competitivas, la estaciones ferroviarias de alta velocidad deberían estar bien situadas.

1. Tendrían que fácilmente accesibles para los viajeros mediante muchos modos de transporte, también a pie o en bicicleta, y ofrecer unas instalaciones de transporte público adecuadas y espacios para el aparcamiento a precios asequibles.
2. Deberían ofrecer múltiples conexiones de ferrocarril de alta velocidad que funcionen bien, así como un número suficiente de trenes a lo largo del día.
3. Tendrían que contribuir a la actividad económica de la zona circundante (el efecto de «regeneración» o «reurbanización»).

75

El Tribunal analizó la accesibilidad, la conectividad y los efectos de regeneración de 18 estaciones de ferrocarril de alta velocidad (dos por línea auditada). La información completa, incluidos los criterios cuantitativos empleados, figura en el anexo IX. El análisis del Tribunal indica que puede mejorarse el acceso a 14 estaciones. Por ejemplo, la estación Meuse TGV (fotografía 3) de la línea LGV Est-Européenne es poco accesible: según muestra la flecha, la estación se encuentra en una ubicación aislada en el campo. Los únicos medios para llegar a la estación son algunas líneas de autobuses locales, y un pequeño aparcamiento para coches privados.

76

El Tribunal también constató que siete estaciones no tenían el tamaño apropiado: cuatro eran demasiado grandes y tres eran demasiado pequeñas para el número de pasajeros. Cuatro estaciones no ofrecían servicios al público generales. Cinco estaciones no estaban bien conectadas, mientras que otras siete podrían beneficiarse de conexiones mejoradas.

77

Al analizar los cambios a lo largo del tiempo (por ejemplo, en el mercado laboral, el mercado inmobiliario y el número de negocios propiciados y puestos de trabajo creados), el Tribunal no observó efectos de regeneración claros en 15 de las 18 estaciones de las líneas de alta velocidad auditadas. La inauguración de la estación Belfort-Montbéliard en la línea del Rin-Ródano había propiciado la apertura de tiendas y un hotel en las proximidades, y permitido la reubicación de un hospital regional. En otros dos casos, las obras de mejora de las estaciones —vinculadas a la llegada de servicios de alta velocidad— crearon conexiones más fáciles entre barrios que anteriormente estaban separados por las vías férreas. Esto indica que las líneas de alta velocidad pueden acompañar y apoyar mejoras económicas ya iniciadas y anticipadas por la región, pero por sí mismas no originarán un boom económico local⁴².

Sostenibilidad del ferrocarril de alta velocidad: la eficacia de la cofinanciación de la UE está en riesgo

78

Para que una línea de alta velocidad tenga éxito y la inversión sea sostenible, debería poder transportar a un elevado número de pasajeros. El Tribunal evaluó este elemento de dos maneras: mediante una evaluación comparativa del número de pasajeros transportados conforme avanza el tiempo, y mediante el análisis del número de personas que residen en la zona de influencia a lo largo de la línea.

Análisis de los datos de los pasajeros: tres de las siete líneas de alta velocidad finalizadas transportan menos pasajeros que el valor de referencia de nueve millones al año

79

A juzgar por un valor de referencia procedente de fuentes académicas e institucionales, lo ideal sería que una línea de alta velocidad tuviera nueve millones de pasajeros, o como mínimo seis millones, en el año de apertura para tener éxito⁴³. En 2016, únicamente tres líneas transportaron realmente más de nueve millones de pasajeros al año (Madrid-Barcelona, Turín-Salerno y la LGV Est-Européenne). En tres de las siete líneas de alta velocidad completadas auditadas (Eje Atlántico, Rin-Ródano y Madrid-León), el número de pasajeros transportados fue muy inferior⁴⁴. El coste de infraestructura de estas líneas fue de 10 600 millones de euros, a los que la UE contribuyó con aproximadamente 2 700 millones de euros. Esto significa que existe un riesgo elevado de gasto ineficaz de la cofinanciación de la UE en estas líneas.

Análisis del número de personas residentes a lo largo de las líneas en la zona de influencia: nueve de catorce líneas y tramos de alta velocidad auditados no cuentan con un número elevado suficiente de pasajeros potenciales

80

El Tribunal también llevó a cabo un análisis de la zona de influencia a fin de evaluar la posible sostenibilidad de las operaciones en la línea (véase la ilustración 7). En el anexo VIII figuran asimismo los resultados generales y los datos principales de todas las líneas de alta velocidad auditadas.

81

Nueve de las catorce líneas de alta velocidad y conexiones transfronterizas auditadas no contaban con un número de pasajeros suficientemente elevado en sus zonas de influencia de 15 y 30 minutos a lo largo de la línea para que la alta velocidad tenga éxito. Estas líneas fueron Madrid-León, Eje Atlántico, Madrid-Galicia, Milán-Venecia, Rin-Ródano, Stuttgart-Múnich, Múnich-Verona, Figueres-Perpiñán y la «Y» vasca. Cabe señalar que las tres líneas que no cumplían el valor de referencia relativo a los pasajeros (véase más arriba) también están incluidas en estos criterios.

82

El Tribunal analizó asimismo el éxito del transporte ferroviario de alta velocidad en un contexto global, a fin de entender las razones del éxito (recuadro 2).

La competitividad del transporte ferroviario de alta velocidad comparada con otros modos de transporte: aún no existe el principio de «quien contamina paga»

83

El ferrocarril de alta velocidad solo tiene una ventaja competitiva limitada. Mientras que el Shinkansen japonés sigue siendo competitivo incluso en distancias de viaje de más de 900 km, el ferrocarril de alta velocidad en Europa suele ser competitivo en distancias de viaje de entre 200 y 500 km, con viajes que duran hasta cuatro horas. El turismo es el modo de transporte dominante en los viajes de menos de 200 km debido a su flexibilidad en su último tramo, mientras que el trasporte aéreo es más competitivo en viajes más largos.

84

Un sistema tributario basado en el carbono es una herramienta para evaluar la repercusión de los diferentes modos de transporte en el medio ambiente. En la actualidad no existe ningún acuerdo operativo en ningún Estado miembro de la UE comparable al fondo específico de infraestructuras de ferrocarril de Suiza, cuya financiación proviene en parte de los impuestos establecidos a los camiones que transitan el país. El planteamiento de Suiza reduce la carga financiera que se impone a los contribuyentes por construir y mantener la red ferroviaria, dado que canaliza la recaudación de impuestos aplicada a un modo de transporte hacia apoyo financiero para otro.

85

En la actualidad no existe ningún sistema de gravámenes en la UE que tenga en cuenta los principios del «usuario-pagador» y de «quien contamina paga» entre los diversos modos de transporte con el fin de aumentar la competitividad del ferrocarril. En el pasado se han llevado a cabo intentos de cambiar las condiciones intermodales mediante la internalización de los costes externos de varios modos de transporte, pero la mayoría de ellos fueron infructuosos. No obstante, el tema de la tributación en función de la emisión de gases de efecto invernadero sigue figurando en la agenda de numerosos gobiernos. Por ejemplo, en estos momentos se está debatiendo la introducción de un régimen de financiación cruzada (de nuevo⁴⁵) en Francia mientras que, en 2018, Italia financiará la construcción del túnel de base del Brennero y sus líneas de acceso meridionales con ingresos procedentes de un fondo específico, creado en 1997, de los ingresos de los peajes de las autopistas⁴⁶.

Las operaciones ferroviarias de alta velocidad transfronterizas sin fisuras y competitivas aún no son universales

Aún con muchas barreras, queda un largo camino por recorrer antes de que los mercados de líneas de alta velocidad en la UE sean abiertos y competitivos

86

La competencia efectiva en líneas de alta velocidad puede mejorar de manera demostrable los servicios y reducir los precios de los viajeros en la UE. Actualmente existe un número muy reducido de casos en los que existe un desarrollo efectivo de la competencia en líneas de alta velocidad (se está desarrollando competencia en Italia y, en cierta medida, en Austria⁴⁷). La introducción de competencia en la línea de alta velocidad italiana Turín-Salerno, trajo consigo mejores servicios para los viajeros. Hay más trenes entre los que elegir (el nuevo operador presta un servicio de 34 conexiones diarias en cada dirección en el calendario de 2017-2018), y los precios de los billetes han caído al menos un 24 %⁴⁸. El personal de la ERA que entrevistó el Tribunal informó de un efecto positivo similar en el caso de Austria: la competencia entre la empresa ferroviaria histórica y un nuevo operador había atraído más clientes, también para el operador ferroviario histórico.

87

Sin embargo, en Francia y España el mercado de servicios ferroviarios de alta velocidad aún no era abierto y no había desarrollo de competencia en las líneas de alta velocidad. Estos Estados miembros desean esperar a después de 2020 para evaluar si el operador ferroviario histórico está preparado para competir en servicios de pasajeros de larga distancia. Incluso después de ese punto, si se considera que las líneas funcionan como obligaciones de servicio público, estos Estados miembros podrán conceder una prórroga de 10 años en determinadas condiciones, lo que significa que la competencia verdaderamente abierta puede quedar postergada hasta 2035.

88

Junto con la apertura gradual del mercado establecida en el cuarto paquete ferroviario, persisten una serie de prácticas dentro de este sector que impiden que una verdadera red ferroviaria de alta velocidad de la UE sin fisuras se convierta en realidad, y que pueden llegar a impedir que nuevos operadores extranjeros compitan en líneas de alta velocidad. Entre estas prácticas se encuentran barreras técnicas y administrativas y otros obstáculos a la interoperabilidad. Su significado en la práctica para los viajeros se explica en el recuadro 3.

Cánones de acceso a las vías: excesivamente complicado y un obstáculo a la competencia

89

En el marco jurídico de la UE para operaciones ferroviarias, un administrador de infraestructuras (una entidad separada del operador ferroviario) debe permitir que cualquier operador utilice las vías férreas si ellos contribuyen a su coste de mantenimiento. Estos cánones de acceso a las vías repercuten de forma distinta en la sostenibilidad de la red. Dependiendo del nivel en que se fijen, pueden ayudar a recuperar un porcentaje de los costes de inversión en infraestructura, y si se fijan lo suficientemente bajos, también pueden alentar el desarrollo de competencia permitiendo que participen nuevos operadores del mercado.

90

La Directiva 2012/34/UE⁵¹ establece que los cánones de acceso a las vías se fijen principalmente sobre la base del coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario, pero los principios aplicados para determinar el precio entre los Estados miembros difieren de forma considerable⁵², principalmente porque la legislación permite que se utilicen muchos parámetros. En todos los Estados miembros visitados se han aplicado «recargos» para tener en cuenta categorías específicas de costes, como el momento del día de la franja horaria solicitada o la presencia, o ausencia, de un cuello de botella.

91

La Unión Internacional de Ferrocarriles ha comunicado que los cánones de acceso a las vías no se calculan de manera transparente. Se cambian periódicamente y están sujetos al menos a 56 variables, lo que da lugar a resultados muy diferentes. Así lo confirma la ilustración 8, que muestra el nivel exacto de cánones de acceso a las vías en pares de origen y destino de la UE seleccionados conectados por ferrocarril de alta velocidad, demostrando que los niveles de los cánones son ciertamente muy diferentes. Por ejemplo, los cánones de acceso a las vías son muy elevados en Francia, y mucho más bajos en Italia.

92

Alcanzar el nivel correcto de cánones de acceso a las vías es importante para garantizar la sostenibilidad y la competitividad.

1. En Francia, los cánones de acceso a las vías se mantienen elevados para proporcionar ingresos, y para garantizar la sostenibilidad de las operaciones en el caso de entidades con deudas importantes (como la SNCF). Esto reduce la necesidad del Estado de financiar y mantener nueva infraestructura ferroviaria de alta velocidad. Al mismo tiempo, los cánones de acceso a las vías excesivamente elevados desalientan a los nuevos operadores de entrar en el mercado, protegiendo así al operador ferroviario histórico de la competencia.
2. En Italia, los cánones de acceso a las vías se utilizaban anteriormente como medio para aumentar la competencia entre el operador ferroviario establecido y el nuevo operador. Además de otras medidas (como garantizar el derecho de acceso a los servicios de la estación), el órgano regulador ferroviario italiano redujo los cánones para garantizar una competencia leal, lo que mejoró la situación de los viajeros (véase el apartado 86).

Un órgano regulador fuerte e independiente: necesario, pero no siempre una realidad

93

Esta solución transaccional entre la sostenibilidad financiera y la competitividad resulta crucial. Por tanto, es importante que se existan órganos reguladores nacionales en cada Estado miembro para actuar, y que la Comisión esté dispuesta a supervisar el sistema. Estos órganos deberían garantizar que las normas que rigen la utilización de recargos para recuperar los costes totales de la infraestructura se apliquen correctamente, con el objetivo legal de sacar el mayor provecho a la infraestructura disponible.

94

En el marco del Derecho de la UE, se debe otorgar a los órganos reguladores nacionales del ferrocarril amplia independencia y competencias para supervisar los mercados ferroviarios con el fin de garantizar que los nuevos operadores no sean objeto de discriminación y pueda desarrollarse una competencia leal. Se les debe dotar de recursos suficientes. La Comisión sigue de cerca estos requisitos y apoya a los organismos nacionales de vigilancia en sus actividades, y facilita el diálogo y el intercambio de buenas prácticas entre órganos reguladores. El Tribunal observó las dos siguientes cuestiones.

1. España es el único Estado miembro que se plantea que los cánones de acceso a las vías constituyan impuestos, y establecerlos por ley. Ello limita la independencia de gestión del administrador de la infraestructura y las competencias del órgano regulador para efectuar modificaciones en caso de que se incumplan las normas. Además, limita el tiempo disponible para revisar los cánones, y complica las revisiones y reclamaciones. La posición del regulador es difícil porque su dotación de personal es limitada y porque, al contrario que las disposiciones de la Directiva refundida, sus decisiones no son vinculantes para el administrador de la infraestructura.
2. En Francia, en 2017 el órgano regulador emitió un dictamen vinculante negativo sobre un nuevo modelo para calcular los cánones de acceso a las vías que se había planificado para 2018. El Gobierno francés intervino fijando el nivel de cánones de acceso para 2018 por decreto, respetando el modelo originalmente aplicable. Este tipo de enfoque limita efectivamente el poder de la autoridad reguladora.

95

La Comisión tomó medidas en estos dos casos mediante la incoación de procedimientos de infracción. Vigila estrechamente las iniciativas legislativas en curso con el fin de garantizar que no se erosionen los poderes de los órganos reguladores en el proceso.

Conclusiones y recomendaciones

Las operaciones ferroviarias de alta velocidad tienen muchas ventajas, pero no existe un plan de la UE realista a largo plazo, y no hay una red de alta velocidad verdaderamente europea

96

El transporte ferroviario de alta velocidad apoya los objetivos políticos de movilidad sostenible de la UE porque su huella de carbono es más baja que la de otros modos de transporte⁵³. Posee muchos otros beneficios, como el aumento de los niveles de seguridad; alivia la presión en las redes viales congestionadas; permite a los pasajeros que viajan por negocios o por ocio viajar rápida y cómodamente y puede proporcionar apoyo socioeconómico a las regiones.

97

El objetivo de la Comisión de triplicar la longitud de la red ferroviaria de alta velocidad (alcanzar más de 30 000 km en 2030) no se apoya en un análisis creíble. El Tribunal considera improbable que este objetivo se alcance, dado que una infraestructura ferroviaria de alta velocidad tarda aproximadamente 16 años en planificarse, construirse y comenzar a funcionar. A finales de 2017 solo había en funcionamiento 9 000 km de líneas de alta velocidad, con otros 1 700 km en construcción.

98

No existe una auténtica red ferroviaria europea de alta velocidad, solo existe un conjunto heterogéneo de líneas de alta velocidad nacionales. La Comisión no está facultada para decidir dónde y cuándo deberían construirse las líneas de alta velocidad, dado que su construcción es de la competencia exclusiva de los Estados miembros. Completar los corredores transnacionales de la UE mediante la conexión de las redes nacionales no constituye una prioridad para los Estados miembros auditados. Aunque se aprobó un mecanismo de financiación de la UE al mismo tiempo (el Reglamento MCE), y pese a que los Estados miembros en cuestión han firmado varios acuerdos internacionales, las obras ferroviarias de alta velocidad transfronterizas no se están concluyendo de una manera coordinada, lo que conduce a un escaso valor añadido europeo de la cofinanciación de la UE a las inversiones en infraestructuras ferroviarias de alta velocidad (apartados 21 a 36).

Los principios de buena gestión financiera no se han aplicado de forma coherente en el caso de las inversiones en infraestructuras ferroviarias de alta velocidad auditadas

99

La calidad de la evaluación de necesidades en los Estados miembros es baja. Únicamente en Italia y Alemania se consideran sistemáticamente soluciones alternativas, como la mejora de las líneas convencionales existentes en lugar de construir nuevas líneas de alta velocidad. Se trata de una buena práctica que debería seguirse mundialmente. Las decisiones de construcción son nacionales y políticas; raramente se basan en análisis de costes-beneficios adecuados.

100

La infraestructura ferroviaria de alta velocidad es cara y cada vez lo es más: las líneas que ha auditado el Tribunal cuestan una media de 25 millones de euros por kilómetro y la rentabilidad es baja. Si bien el presupuesto de la UE no sufre sobrecostes en lo que se refiere a las inversiones de ferrocarril de alta velocidad, dado que el importe cofinanciado no puede superar la cantidad inicialmente convenida y cualquier aumento de costes corre a cargo de los presupuestos nacionales, los sobrecostes y los retrasos en la construcción de las líneas auditadas eran la norma y, una vez construidas, las líneas tardan mucho tiempo en entrar en funcionamiento. El sobrecoste total es de 5 700 millones de euros en los proyectos y de 25 100 millones de euros en las líneas (44 % y 78 % respectivamente). Los retrasos también fueron considerables: la mitad de las líneas sufría retrasos de más de una década. La evaluación de rendimiento de la velocidad del Tribunal indica claramente que los servicios ferroviarios de velocidad muy alta no son siempre necesarios: en la mayoría de casos, solamente se alcanza una media de aproximadamente el 45 % de la velocidad de diseño. Únicamente dos líneas de alta velocidad registran velocidades medias operativas superiores a 200 km/h y ninguna alcanza velocidades superiores a 250 km/h. Según las constataciones del Tribunal, cuatro de las diez líneas costarán más de 100 millones de euros por minuto de viaje ahorrado. Prestar una atención especial a los elementos citados podría suponer un ahorro de cientos de millones de euros, y garantizar un buen uso de las líneas de alta velocidad construidas (apartados 37 a 57).

Evaluar la situación para los ciudadanos de la UE pone de relieve las ventajas del transporte ferroviario de alta velocidad, si bien la sostenibilidad de la cofinanciación de la UE está en situación de riesgo

101

La evaluación de los tiempos, precios y número de conexiones de los trayectos indica que el ferrocarril de alta velocidad tiene ventajas sobre sus competidores (transporte aéreo, ferrocarril convencional y transporte por carretera). La conclusión general del Tribunal es que el tiempo total de los trayectos y el nivel de precios constituyen factores igualmente importantes para el éxito. En combinación con un servicio regular (trenes frecuentes) y fiabilidad (salidas y llegadas puntuales), estos factores podrían posibilitar que el transporte ferroviario de alta velocidad aumente su cuota de mercado. El número de estaciones de una línea es importante, y su situación fundamental: no todas las estaciones auditadas son de fácil acceso y tienen buenas conexiones, y en el caso de 15 de las 18 estaciones ferroviarias de alta velocidad auditadas el Tribunal no observó efectos de regeneración claros en la zona circundante.

102

El Tribunal considera que la sostenibilidad está en situación de riesgo: según el valor de referencia de 9 millones de pasajeros por años, tres de las siete líneas finalizadas auditadas no pueden considerarse como líneas de alta velocidad eficaces (Eje Atlántico, Rin-Ródano y Madrid-León), dado que el número de pasajeros transportado fue muy inferior. El coste de infraestructura de estas líneas ascendió a 10 600 millones de euros, a los que la UE contribuyó con aproximadamente 2 700 millones de euros. Esto significa que existe un alto riesgo de que el gasto de la cofinanciación de la UE en estas líneas sea ineficaz, lo que podría haberse mitigado mediante una evaluación ex ante sólida de los costes y beneficios de las distintas líneas.

103

La evaluación del Tribunal del número de personas que habitan en la zona de influencia de las líneas auditadas indica que nueve de las catorce líneas auditadas y conexiones transfronterizas no contaba con posibles pasajeros suficientes para tener éxito. Además, el ferrocarril de alta velocidad y otros modos de transporte no compiten en igualdad de condiciones, dado que no todos los modos de transporte están sujetos a los mismos cánones (apartados 58 a 85).

Las operaciones ferroviarias de alta velocidad transfronterizas sin fisuras y competitivas todavía quedan lejos

104

Todavía existen muchas barreras técnicas, administrativas y de otros tipos para la interoperabilidad, aun cuando el Tribunal pidió que se adoptaran medidas urgentes para suprimir dichas barreras en un informe especial publicado en 2010. El acceso al mercado no está abierto en Francia y España, aunque se está desarrollando competencia en Italia y, en cierta medida, en Austria. En Alemania, el mercado de transporte ferroviario de viajeros es abierto, pero no hay competencia en las líneas de alta velocidad. Con las normas actuales, la competencia puede demorarse hasta 2035. Puesto que la competencia fomenta mejores servicios, trenes más frecuentes y precios más bajos para los viajeros, debería hacerse realidad antes.

105

Los cánones de acceso a las vías tienen como objetivo recuperar costes de inversión en infraestructura previos. Si se fijan lo suficientemente bajos para permitir que los nuevos operadores participen en el mercado, pueden incentivar el desarrollo de competencia. Sin embargo, los sistemas utilizados para calcularlos son excesivamente complicados, puesto que pueden aplicarse numerosas variables.

106

Cada Estado miembro debe contar con un órgano de regulación cualificado, adecuadamente dotado e independiente de la entidad que fija los cánones y del Gobierno. Este órgano regulador debe aplicar las normas estrictamente a fin de velar por que se respeten las políticas acordadas. En dos de los cuatro casos evaluados, el Tribunal halló evidencia de que los órganos reguladores no pueden ejercer sus responsabilidades estatutarias. Durante la fiscalización del Tribunal la Comisión actuó en estos dos casos, incoando procedimientos de infracción.

Recomendación 1 – Planificación de la red ferroviaria de alta velocidad de la UE

La Comisión debería, en su función supervisora, adoptar las siguientes medidas:

1. Basándose en las contribuciones y compromisos de los Estados miembros, aprobar un plan de despliegue realista a largo plazo para la construcción de la infraestructura restante necesaria para completar la red ferroviaria de alta velocidad de la UE. Esta planificación a largo plazo debería basarse en los principales proyectos de infraestructura estratégica ejecutables de la red básica, con especial hincapié en los tramos transfronterizos, que deben finalizarse de aquí a 2030 para aumentar el valor añadido de la UE.

   Basándose en el plan estratégico aplicable en el punto 1, adoptar las medidas correctoras previstas en caso de que los proyectos en estos tramos prioritarios no comiencen según el calendario convenido, si se retrasan o si parece probable que los problemas de coordinación entre las diversas fronteras impidan que la línea entre en funcionamiento según lo previsto.

   Fecha prevista de aplicación: en el momento de la preparación de las nuevas propuestas legislativas para la RTE-T.

2. Debería supeditar la cofinanciación de la UE a una evaluación de la necesidad de líneas de muy alta velocidad y a un seguimiento y una supervisión más estrechos, proporcionando condiciones específicas detalladas en decisiones de aplicación sobre los tramos prioritarios fundamentales. Además, debería reforzarse el papel de los coordinadores europeos de facilitar la ejecución de proyectos transfronterizos, al igual que la conexión entre los planes de trabajo de los corredores de la red básica y la ejecución del MCE.

   Fecha prevista de aplicación: Inmediatamente.

Recomendación 2 – Cofinanciación de la UE de inversiones en infraestructuras ferroviarias de alta velocidad

La Comisión debería:

1. Revisar el Reglamento RTE-T para permitir que haga cumplir la ejecución oportuna de las principales redes de infraestructura estratégica determinadas anteriormente.

   Fecha prevista de aplicación: Iniciar el trabajo cuanto antes para garantizar la finalización del trabajo de aquí a 2023.

2. En el marco de la revisión del Reglamento RTE-T, asignar el apoyo de cofinanciación de la UE para estos proyectos estratégicos prioritarios.

   Fecha prevista de aplicación: inmediatamente después de la revisión del Reglamento RTE-T.

3. Durante la programación de la política de cohesión, junto con los Estados miembros, centrar su financiación destinada a las líneas de alta velocidad en aquellas que formen parte de los corredores de red básica.

   Fecha prevista de aplicación: al elaborar los programas para el período posterior a -2020.

4. Supeditar la cofinanciación de la UE a la introducción de una competencia real entre operadores en las líneas de alta velocidad subvencionadas en cuanto finalicen las obras.

   Fecha prevista de aplicación: inmediatamente.

5. Vincular la cofinanciación de la UE a los beneficiarios, no solo a las realizaciones, sino también a la consecución de los resultados anunciados. Para lograrlo, debería garantizar la introducción del principio de abonar un porcentaje fijo de la cofinanciación de la UE concedida al beneficiario como prima de rendimiento, si puede demostrarse, a partir de una evaluación ex post, que se han superado los resultados anticipados. Este tipo de prima debería proceder de una reserva de rendimiento, similar a la que existe actualmente en el marco de la política de cohesión.

   Fecha prevista de aplicación: al elaborar las nuevas propuestas legislativas referentes al período posterior a -2020.

6. En el próximo Reglamento MCE, junto con los Estados miembros, acordar la implantación de instrumentos de ejecución más sólidos para acelerar la finalización de las actuales obligaciones derivadas del reglamento RTE-T.

   Dichos instrumentos también deberían abordar la situación en que un Estado miembro no propone avanzar en los proyectos clave en tiempo oportuno a fin de cumplir los compromisos contraídos para la finalización de los proyectos de la red básica.

   Fecha prevista de aplicación: al elaborar las nuevas propuestas legislativas sobre el MCE para el período posterior a -2020.

Recomendación 3 - Simplificación de las construcciones transfronterizas

A fin de simplificar las grandes inversiones transfronterizas actuales y futuras en la infraestructura ferroviaria de alta velocidad, la Comisión debería:

1. Revisar las normas sobre adjudicación de contratos públicos, a fin de disponer de la opción de un único marco jurídico para los grandes proyectos de infraestructuras transfronterizas. Esto implica cuestiones como la lengua de los documentos de la licitación, los contratos y los sistemas contables de los organismos de gestión que ejecutan los proyectos, y los procedimientos para solucionar las controversias.
2. Crear, o facilitar la creación de «ventanillas únicas», que son organismos únicos que agilizan los diversos trámites que han de realizarse en ambos lados de la frontera.
3. Acelerar la supresión de todas las barreras administrativas y normativas a la interoperabilidad.

   Fecha prevista de aplicación: mediados de 2019.

Recomendación 4 – Medidas destinadas a mejorar las operaciones ferroviarias de alta velocidad para los pasajeros

La Comisión debería:

1. Prestar apoyo al sector ferroviario con el fin de desarrollar activamente soluciones de billetes únicos, también para las operaciones ferroviarias de alta velocidad.
2. Supervisar a los Estados miembros para asegurarse de que estos adoptan todas las medidas posibles para calcular los cánones de acceso a las vías de manera completa y correcta, en particular con respecto a la obligación de coordinar recargos para facilitar las operaciones ferroviarias de alta velocidad transfronterizas.
3. En su papel supervisor, exigir a los Estados miembros que cumplan sus obligaciones de garantizar que las condiciones de acceso al mercado para el ferrocarril de alta velocidad sean supervisadas por organismos independientes y coordinadas por administradores de infraestructuras que velen por una utilización efectiva óptima de dichas rutas.
4. Mejorar la información a los ciudadanos i) por lo que respecta a los datos sobre puntualidad, desarrollando indicadores específicos para la alta velocidad y ii) basándose en la información ya disponible en las bases de datos de la Comisión (ERADIS), con respecto a la información sobre la satisfacción con el servicio a los usuarios, desarrollando un marco de información y una metodología normalizados. Los datos y resultados deberán difundirse en su informe bienal sobre el seguimiento del mercado ferroviario.
5. Reforzar la competencia intermodal mediante el establecimiento de principios que requieran que se tengan debidamente en cuenta los costes externos de todos los modos de transporte, y abogar por su aplicación.

   Fecha prevista de aplicación: finales de 2019.

El presente Informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal, en Luxemburgo en su reunión de 13 de junio de 2018.

Abreviaturas y glosario

Análisis coste-beneficio (ACB): Herramienta analítica utilizada para valorar una decisión de inversión mediante la comparación de sus costes previstos y beneficios estimados. El objetivo de un ACB es facilitar una asignación más eficiente de los recursos a fin de ayudar a los responsables políticos a adoptar una decisión informada sobre si ejecutar o no una propuesta de inversión o posibles alternativas.

Cánones de acceso a las vías: Cánones abonados por los operadores ferroviarios al gestor de la infraestructura con el fin de recuperar parte de los costes de infraestructura.

Condiciones ex ante: Condiciones que deben cumplirse antes de que se puedan apoyar planes de infraestructura estratégica y a largo plazo, utilizadas como marco para la inversión de cofinanciación de la UE.

DG Movilidad y Transportes: Dirección General de Movilidad y Transportes

DG Política Regional y Urbana: Dirección General de Política Regional y Urbana

EM Estado(s) miembro(s).: Estado(s) miembro(s) de la Unión Europea.

ERA (Agencia Ferroviaria de la Unión Europea): Agencia creada en 2004 cuyo objetivo es apoyar la elaboración de especificaciones técnicas de interoperabilidad, entre ellas el ERTMS, y contribuir al funcionamiento efectivo de un Espacio Ferroviario Europeo único.

ERTMS (Sistema europeo de gestión de tráfico ferroviario): Gran proyecto europeo destinado a sustituir los diversos sistemas ferroviarios nacionales de comunicación y control para fomentar la interoperabilidad.

FC (Fondo de Cohesión): Fondo que tiene por objeto mejorar la cohesión económica y social dentro de la Unión Europea mediante la financiación de proyectos de medio ambiente y transportes en Estados miembros cuyo PNB per cápita sea inferior al 90 % de la media de la UE.

FEDER (Fondo Europeo de Desarrollo Regional): Fondo de inversión cuyo objetivo es reforzar la cohesión económica y social dentro de la UE corrigiendo los principales desequilibrios regionales mediante el apoyo financiero a la creación de infraestructuras, y mediante el suministro de inversiones productivas generadoras de empleo, con destino principalmente a las empresas.

INEA (Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes): Sucesora de la Agencia Ejecutiva de la Red Transeuropea de Transporte (AE RTE-T), que fue creada por la Comisión Europea en 2006 para ocuparse de la gestión técnica y financiera del programa RTE-T. INEA comenzó a funcionar el 1 de enero de 2014 en la ejecución de partes de los siguientes programas de la UE: el Mecanismo «Conectar Europa» (MCE), Horizonte 2020, y programas anteriores (RTE-T y Marco Polo 2007-2013).

Interoperabilidad: Iniciativa de la Comisión Europea destinada a promover un mercado único en el sector ferroviario. Las especificaciones técnicas de interoperabilidad definen las normas técnicas necesarias para cumplir los requisitos esenciales al efecto. Entre dichos requisitos figuran la seguridad, la fiabilidad y la disponibilidad, la salud, la protección medioambiental y la compatibilidad técnica, así como lograr que los trenes sean capaces de funcionar correctamente en cualquier tramo de la red ferroviaria europea.

MCE (Mecanismo «Conectar Europa»): Mecanismo que, desde 2014, ha prestado ayuda financiera a tres sectores: la energía, el transporte y la tecnología de la información y la comunicación (TIC). En estos tres ámbitos, el MCE determina las prioridades de inversión que deberían aplicarse en la próxima década. En lo que respecta al transporte, estas prioridades son corredores de transporte interconectados y modos de transporte más limpios.

Número de viajeros: En este contexto, medida del nivel de utilización de las líneas de alta velocidad, definida como el número de pasajeros que utilizan la línea dividido entre la longitud de la línea en kilómetros.

Rendimiento de la velocidad: Ratio entre la velocidad real a la que es transportado del viajero, y la máxima velocidad operativa y de diseño de la línea.

RTE-T (Red Transeuropea de Transporte): Conjunto planificado de redes de carreteras, ferrocarril, transporte aéreo y vías navegables en Europa. Las redes transeuropeas de transporte pertenecen a un sistema más amplio de redes transeuropeas que consisten en una red de telecomunicaciones (eTEN) y en un proyecto de red de energía (RTE-E).

Transporte ferroviario de alta velocidad: Servicios ferroviarios que operan en líneas nuevas concebidas expresamente con una velocidad de servicio de, como mínimo, 250 km/h, y servicios que operan en líneas convencionales con una velocidad máxima de utilización de, como mínimo, 200 km/h.

VAE (Valor añadido europeo): Valor resultante de una intervención europea que se añade al valor que se hubiese generado por la acción del Estado miembro únicamente. A efectos de las líneas ferroviarias de alta velocidad, invertir fondos de la UE en líneas dentro de los Estados miembros también genera valor añadido para los ciudadanos de la UE (por ejemplo, facilitando los desplazamientos y reduciendo los tiempos de los trayectos en general). Sin embargo, el gasto en corredores transnacionales para completar una red básica de la UE se convierte automáticamente en un candidato prioritario para la acción de la UE debido a su interés común: su valor añadido de la UE es superior.

Zona de influencia: Zona desde la cual se puede llegar a una estación de tren de alta velocidad en automóvil en un tiempo determinado (a efectos del presente informe, 15, 30 o 60 minutos).

Notas finales

¹ Pkm es la medida obtenida mediante la combinación del número de pasajeros del ferrocarril de alta velocidad por año y la longitud del viaje, a fin de optimizar la medición del uso de este tipo de transporte.

² Decisión n.º 1692/96/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 1996, sobre las orientaciones comunitarias para el desarrollo de la red transeuropea de transporte (DO L 228 de 9.9.1996, p. 1).

³ COM(2011) 144 final de 28 de marzo de 2011 «Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible».

⁴ En combinación con estos objetivos, la UE ha establecido metas ambiciosas de reducción de las emisiones de carbono para las próximas décadas (véase asimismo el apartado 22).

⁵ Reglamento (UE) n.º 1315/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre las orientaciones de la Unión para el desarrollo de la Red Transeuropea de Transporte (DO L 348 de 20.12. 2013, p. 1).

⁶ Reglamento (UE) n.º 1316/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, por el que se crea el Mecanismo «Conectar Europa» (DO L 348 de 20.12.2013, p. 129).

⁷ Artículo 2, apartado 5 del Reglamento (CE) n.º 1260/1999 del Consejo, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales (DO L 161 de 26.6.1999, p. 1).

⁸ Artículo 2, apartado 1, letra b) del Reglamento (CE) n.º 1783/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de julio de 1999, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (DO L 213 de 13.8.1999, p. 1).

⁹ Artículo 3, apartado 1 y anexo del anexo II del Reglamento (CE) n.º 1164/94 del Consejo, de 16 de mayo de 1994, por el que se crea el Fondo de cohesión (DO L 130 de 25.5.1994, p. 1).

¹⁰ Los datos incluyen la última convocatoria del MCE (2017). Todas las cifras facilitadas se expresan en términos nominales.

¹¹ El Tribunal recibió varias respuestas de miembros individuales de tres grupos de interesados: la Comunidad de los ferrocarriles europeos (CCFE), la Unión Internacional de Ferrocarriles (UIC), y la agrupación de las industrias de señalización (UNISIG).

¹² Universidad de Bruselas (VUB).

¹³ Un consorcio de catedráticos e investigadores de Lyon, Milán, Barcelona y Berlín.

¹⁴ Universidad de Amberes.

¹⁵ Empresa Advito.

¹⁶ Fuente: Eurostat, población de la UE de 512 millones de personas en 2017: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/.

¹⁷ Las emisiones de CO₂ dependen del origen de la electricidad empleada, de los índices de ocupación de los trenes y de si existe una captura de tráfico sustancial de la carretera y del aire. A fin de contrarrestar la contaminación originada por la producción de energía eléctrica consumida por los trenes de alta velocidad, así como un elevado factor de carga en los ferrocarriles de alta velocidad, debe atraerse a un número importante de pasajeros de otros modos de transporte. Además, muchas líneas de alta velocidad requieren que se reserven los terrenos. Estas líneas pueden atravesar zonas de valor medioambiental en las que la vía tendrá un efecto barrera, producirá ruido y será visualmente intrusiva, y contrarrestar el volumen masivo de emisiones causado por la construcción de líneas de alta velocidad puede llevar décadas de funcionamiento.

¹⁸ Por ejemplo, la Agencia Europea de Medio Ambiente y la UIC.

¹⁹ La cifra del Libro Blanco de 2011 citada es dudosa, dado que los datos del Tribunal indican que únicamente había 9 067 km de líneas de alta velocidad disponibles a finales de 2017.

²⁰ Fuente: Comisión Europea, «Delivering TEN-T Facts & figures», septiembre de 2017, y Conclusiones del Consejo sobre los avances en la ejecución de la red transeuropea de transporte (RTE-T) y del Mecanismo «Conectar Europa» (MCE) para el transporte, 15425/17, 5 de diciembre de 2017.

²¹ Artículo 22 del Reglamento MCE y artículo 38, apartado 3 del Reglamento RTE-T.

²² «Los presupuestos nacionales nunca darán la prioridad necesaria a las inversiones transfronterizas pluriestatales destinadas a dotar al Mercado Único de las infraestructuras que necesita». Fuente: Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, sobre la revisión intermedia del Mecanismo «Conectar Europa» (MCE), SWD(2018) 44 final, [COM(2018) 66 final], de 14 de febrero de 2018, p. 6.

²³ Un estudio de 2015 titulado «Cost of non-completion of the TEN-T» (Coste de la no finalización de la RTE-T) reveló que el «precio» a pagar para la economía de la UE consistiría en renunciar a un potencial de crecimiento del PIB del 1,8 %, y que 10 millones de años/hombre de empleos no se materializarían si los Estados miembros y otras partes interesadas no ejecutan la red básica a tiempo como elemento central de la nueva política RTE-T. Fuente: Fraunhofer ISI, Informe final de 15 de junio de 2016, p. 14.

²⁴ Galleria di Base del Brennero – Brenner Basistunnel BBT SE - Asse Ferroviario Monaco – Verona; Elaborazione tecnica del progetto, Rapporto 2002; Eisenbahnachse München – Verona - Technische Aufbereitung, 2002.

²⁵ Artículo 38, apartado 3, del Reglamento (UE) n.º 1315/2013.

²⁶ Informe Especial n.º 23/2016 «El transporte marítimo en la UE se mueve en aguas turbulentas - mucha inversión ineficaz e insostenible». Véase, en particular, la recomendación 2, letra a).

²⁷ Por ejemplo, en «informes comunes de progreso» periódicos.

²⁸ Indicadores clave de rendimiento para proyectos de infraestructuras: grado de electrificación de la red, ancho de vía de 1 435 mm, aplicación del ERTMS (y, en el caso de los proyectos de transporte de mercancías, velocidad de línea (≥ 100 km/h), carga por eje (≥ 22,5 t) y longitud de tren (740 m)).

²⁹ Informe Especial n.º 23/2016 «El transporte marítimo en la UE se mueve en aguas turbulentas - mucha inversión ineficaz e insostenible» Véanse, en particular, los apartados 80 y 81.

³⁰ En Suiza se adopta un enfoque diferente: se concede prioridad a la puntualidad y frecuencia del servicio, a la claridad de la información al cliente y a los servicios a los pasajeros y no a la velocidad.

³¹ Esto se refiere a la disposición de los posibles pasajeros a alterar su conducta en respuesta a los cambios en el tiempo de los trayectos: una gran elasticidad del tiempo del trayecto indica que los pasajeros están relativamente dispuestos a cambiar al ferrocarril cuando los tiempos de los trayectos se mejoren.

³² Once de los treinta proyectos auditados aún se están llevando a cabo o no se ejecutaron adecuadamente, lo que supone una liberación significativa de financiación de la UE. En el caso de un proyecto completado, no se había fijado la fecha de entrada en funcionamiento en el momento de la fiscalización.

³³ Desde la reciente liberalización del mercado, los servicios de autocar han experimentado impresionantes tasas de crecimiento. Por ejemplo, en Alemania, el número de pasajeros aumentó de tres millones en 2012 a 25 millones en 2015 (Fuente: «Les autocars et le marché voyageurs longue distance: vers un jeu perdant-perdant?», Prof. Yves Crozet, Universidad de Lyon, 2015).

³⁴ Fuente: Escuela de Regulación de Florencia, «Low-cost air and high-speed rail: an untapped potential for complementarity?», marzo de 2014.

³⁵ Véase asimismo: Tribunal de Cuentas francés, Informe Especial 2014: «LA GRANDE VITESSE FERROVIAIRE: UN MODÈLE PORTÉ AU-DELÀ DE SA PERTINENCE», y el informe público anual de 2013 sobre la LGV Est-Européenne «La participation des collectivités territoriales au financement de la LGV-EST: des contreparties coûteuses, une gare de trop».

³⁶ Por ejemplo, el tren directo Madrid-Barcelona tarda 150 minutos, mientras que los trenes que también hacen parada en Guadalajara o Calatayud, Zaragoza, Lleida y Camp de Tarragona tardan 190 minutos.

³⁷ Por ejemplo, la velocidad media del tren directo Madrid-Barcelona es de 268 km/h, mientras que la velocidad media de los trenes que también hacen parada en Guadalajara o Calatayud, Zaragoza, Lleida y Camp de Tarragona es solamente de 211 km/h.

³⁸ Excepto las líneas Milán-Venecia y Eje Atlántico, donde todos los servicios de pasajeros de ferrocarril de alta velocidad siguen el mismo patrón de paradas.

³⁹ Véase asimismo el Informe Especial n.º 21/2014, apartado 53 y siguientes, donde el Tribunal utiliza una técnica similar.

⁴⁰ Tráfico de pasajeros, operaciones y carga en los aeropuertos Españoles, Aena 2016.

⁴¹ Actualmente se están llevando a cabo un estudio de viabilidad para una conexión ferroviaria de alta velocidad a Madrid-Barajas y un estudio informativo relativo a la adaptación del aeropuerto a servicios de alta velocidad, utilizando cofinanciación del MCE, como parte del proyecto 2015-ES-TM-0173-S.

⁴² El estudio de investigación titulado «Retour sur les effets économiques du TGV. Les effets structurants sont un mythe» alcanzó conclusiones similares. Fuente: Prof. Y. Crozet: https://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-01094554/document

⁴³ La cifra de 9 millones de pasajeros figura en:

i) «¿En qué circunstancias está justificado invertir en líneas de alta velocidad ferroviaria?», De Rus, Gines, y Nash, C.A., Munich Personal RePEc Archive (MPRA), diciembre de 2007, así como en

ii) el documento «Guide to Cost Benefit Analysis of Investment Projects» de la Comisión Europea, 2008, p. 84 (este valor de referencia del análisis coste-beneficio de la Comisión desapareció de su última edición de 2014).

⁴⁴ La línea de alta velocidad Berlín-Múnich no se consideró en el análisis, dado que se inauguró en diciembre de 2017.

⁴⁵ El principio de un «eco-taxe poids lourds» ya se votó en una ocasión en 2008 como parte del «Grenelle de l’Environnement» en Francia, pero en 2014 se decidió no aplicar estas disposiciones en la práctica.

⁴⁶ Artículo 55, apartado 13, de la Ley n° 449/1997, de 27 de diciembre de 1997, publicada en el suplemento del DO 302 de 30.12.1997, pp. 5-113.

⁴⁷ En Austria, aunque el mercado es fundamentalmente abierto, no hay licitaciones para servicios ferroviarios deficitarios de pasajeros de alta velocidad. En Alemania el mercado es abierto pero la empresa ferroviaria histórica no tiene competidores importantes en las líneas de ferrocarril de alta velocidad. Además, en la línea de alta velocidad Estocolmo-Gotemburgo existe competencia, y hay operadores en rutas internacionales que no compiten entre ellos. No se trata de recién llegados, sino que suele tratarse de asociaciones comerciales entre empresas ferroviarias históricas (por ejemplo, Eurostar, Thalys, Thello).

⁴⁸ G. Adinolfi, «La guerra dei prezzi», La Repubblica, 15 de octubre de 2017.

⁴⁹ Por ejemplo, i) hay un cambio de conductores en la frontera austriaca/italiana: mientras que la legislación alemana y austriaca exigen únicamente un conductor de habla alemana, en Italia el requisito es de dos conductores de habla italiana con licencia, ii) Alemania y Austria exigen llevar paneles reflectantes en la parte trasera de los trenes de mercancías, en Italia, los paneles reflectantes son inaceptables, y se exigen luces de cola, iii) Italia no acepta los controles técnicos efectuados por la autoridad ferroviaria alemana y aplica sus propios controles técnicos independientes en la frontera.

⁵⁰ Informe Especial n.º 8/2010, «Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria?».

⁵¹ Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único Texto pertinente a efectos del EEE (DO L 343 de 14.12.2012, p. 32).

⁵² Por ejemplo: en Italia, los cánones de acceso no incluyen únicamente los costes directos sino también otros costes del administrador de la infraestructura que la autoridad considere «eficientes y razonables», mientras que en Alemania la política sobre cánones de acceso a las vías tiene como objetivo recuperar un alto porcentaje de costes de infraestructura de las empresas ferroviarias. En Austria, los cánones de acceso a las vías se basan en los costes operativos; en Francia, estos cánones se constituyen en torno a dos criterios: un pilar operativo, utilizando modelos econométricos para evaluar los costes marginales determinados por la explotación de la línea (cerca del 30 % del valor total) y un pilar de valor económico que se establece para extraer un canon de acceso tan elevado como se puedan permitir los operadores ferroviarios (cerca del 70 % del valor total). En España, los cánones están dirigidos a cubrir los costes directos.

⁵³ En el supuesto de que se haga un uso elevado e intensivo de las infraestructuras creadas y de que la energía eléctrica utilizada sea generada por una fuente limpia (véase la nota 17).

Evento	Fecha
Aprobación del plan de fiscalización (APM)/ Inicio de la auditoría	25.1.2017
Envío oficial del proyecto de informe a la Comisión (u otra entidad auditada)	4.5.2018
Aprobación del informe definitivo tras el procedimiento contradictorio	13.6.2018
Recepción de las respuestas oficiales de la Comisión (u otra entidad auditada) en todas las lenguas	Inglés: 25.6.2018 Otras lenguas: 12.7.2018

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El TCE selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue realizada por la Sala II, especializada en la inversión en los ámbitos de gasto de cohesión, crecimiento e inclusión, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal. La auditoría fue dirigida por Oskar Herics, Miembro del Tribunal, con la asistencia de Thomas Obermayr (jefe de Gabinete), Pietro Puricella (gerente principal), Luc T’Joen (jefe de tarea), y Marcel Bode, Dieter Böckem, Guido Fara, Aleksandra Klis-Lemieszonek, Nils Odins y Milan Smid (auditores). Richard Moore prestó apoyo lingüístico.

Contacto

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburgo
LUXEMBURGO

Tel.: +352 4398-1
Preguntas: eca.europa.eu/es/Pages/ContactForm.aspx
Sitio web: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de internet (http://europa.eu).

Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0095-0	ISSN 1977-5687	doi:10.2865/54085	QJ-AB-18-014-ES-N
HTML	ISBN 978-92-847-0080-6	ISSN 1977-5687	doi:10.2865/49995	QJ-AB-18-014-ES-Q

© Unión Europea, 2018.

Para utilizar o reproducir fotografías o cualquier otro material de cuyos derechos de autor la UE no sea titular, debe obtenerse el permiso directamente de los titulares de los derechos de autor de dichas fotografías o materiales.

PONERSE EN CONTACTO CON LA UNIÓN EUROPEA

En persona
En la Unión Europea existen cientos de centros de información Europe Direct. Puede encontrar la dirección del centro más cercano en: https://europa.eu/european-union/contact_es

Por teléfono o por correo electrónico
Europe Direct es un servicio que responde a sus preguntas sobre la Unión Europea. Puede acceder a este servicio:

• marcando el número de teléfono gratuito: 00 800 6 7 8 9 10 11 (algunos operadores pueden cobrar por las llamadas);
• marcando el siguiente número de teléfono: +32 22999696, o
• por correo electrónico: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_es

BUSCAR INFORMACIÓN SOBRE LA UNIÓN EUROPEA

En línea
Puede encontrar información sobre la Unión Europea en todas las lenguas oficiales de la Unión en el sitio web Europa: https://europa.eu/european-union/contact_es

Publicaciones de la Unión Europea
Puede descargar o solicitar publicaciones gratuitas y de pago de la Unión Europea en EU Bookshop: https://publications.europa.eu/es/publications. Si desea obtener varios ejemplares de las publicaciones gratuitas, póngase en contacto con Europe Direct o su centro de información local (https://europa.eu/european-union/contact_es).

Derecho de la Unión y documentos conexos
Para acceder a la información jurídica de la Unión Europea, incluido todo el Derecho de la Unión desde 1952 en todas las versiones lingüísticas oficiales, puede consultar el sitio web EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Datos abiertos de la Unión Europea
El portal de datos abiertos de la Unión Europea (http://data.europa.eu/euodp/es/home?) permite acceder a conjuntos de datos de la Unión. Los datos pueden descargarse y reutilizarse gratuitamente con fines comerciales o no comerciales.