Relatório Especial

n.º01 2019

São necessárias ações para combater a fraude nas despesas da UE

Acerca do relatório Uma das principais responsabilidades da Comissão Europeia é proteger os interesses financeiros da UE contra a fraude. As Direções‑Gerais da própria Comissão, as agências de execução e o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) trabalham em colaboração com um grande número de outras organizações, incluindo as autoridades dos Estados‑Membros e a futura Procuradoria Europeia
Na presente auditoria, o Tribunal avaliou se a Comissão está a gerir corretamente o risco de ocorrência de atividades fraudulentas lesivas do orçamento da UE, tendo constatado que esta não possui informações abrangentes e comparáveis sobre os níveis de fraude detetada em matéria de despesas da UE. Além disso, até ao momento a Comissão não realizou nenhuma avaliação sobre a fraude não detetada nem uma análise pormenorizada sobre os motivos que levam os agentes económicos a cometerem atos de fraude. Esta situação reduz o valor prático e a eficácia dos planos estratégicos da Comissão para proteger os interesses financeiros da UE contra a fraude.
O sistema atual, segundo o qual os inquéritos administrativos do OLAF sobre suspeitas de fraude são seguidos de uma investigação criminal a nível nacional, é moroso num número considerável de casos e, consequentemente, reduz a probabilidade de se conseguir intentar uma ação penal. Acresce que é frequente os relatórios finais do OLAF não apresentarem informações suficientes para iniciar a recuperação de fundos despendidos indevidamente. Menos de metade dos inquéritos do OLAF levaram à interposição de ações penais contra os alegados autores de fraude, tendo resultado na recuperação de menos de um terço das verbas da UE pagas indevidamente.

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Síntese
Introdução
Âmbito e método da auditoria
Observações
Conclusões e recomendações
Anexos
Respostas da Comissão
Siglas e acrónimos
Glossário
Notas
Equipa de auditoria
Contacto

Síntese

Sobre a presente auditoria

O termo fraude designa qualquer ato ou omissão intencional destinado a enganar terceiros, resultando numa perda para a vítima e num proveito para o autor da fraude. A fraude com fundos públicos está frequentemente associada à corrupção, que é geralmente entendida como qualquer ato ou omissão que implique um abuso da autoridade pública ou que procure provocar esse abuso, com o objetivo de obter um benefício indevido.

A Comissão e os Estados‑Membros partilham a responsabilidade pela proteção dos interesses financeiros da UE contra a fraude e a corrupção. O Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) é atualmente o principal organismo de luta antifraude da UE. Contribui para a conceção e a execução da política antifraude da Comissão e realiza inquéritos administrativos em caso de fraude lesiva do orçamento da UE. Em 2020, entrará em funcionamento uma Procuradoria Europeia, com competência para intentar ações penais por crimes lesivos dos interesses financeiros da UE em 22 Estados‑Membros.

III

Uma vez que a prevenção e a deteção da fraude são importantes para a gestão financeira da UE, o Tribunal decidiu realizar uma auditoria de resultados sobre a gestão, pela Comissão, do risco de fraude nas despesas da UE. Em especial, o Tribunal examinou:

a estratégia antifraude da Comissão, os seus instrumentos de prevenção da fraude e o seu acesso a dados pertinentes sobre a dimensão, a natureza e as causas da fraude nas despesas da UE;
se os inquéritos administrativos do OLAF resultaram em ações penais e na recuperação de verbas.

O Tribunal teve também em consideração as disposições relativas à criação da Procuradoria Europeia e analisou se o novo organismo poderá corrigir as insuficiências atuais.

O que o Tribunal constatou

Ao longo dos últimos dez anos, a Comissão tomou medidas para combater a fraude lesiva do orçamento da UE. Mais concretamente, adotou a Estratégia Antifraude da Comissão (EAFC), em 2011, sendo que cada Direção‑Geral (DG) ou grupo de DG aplica a sua própria estratégia operacional de combate à fraude. A Comissão criou, além disso, um Sistema de Deteção Precoce e de Exclusão (EDES) e um painel interinstitucional que presta aconselhamento sobre a eventual exclusão de operadores económicos do financiamento da UE devido a fraude ou corrupção, entre outros motivos possíveis. Todos os anos, a Comissão apresenta ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório sobre a proteção dos interesses financeiros da União ("relatório PIF").

Contudo, o Tribunal constatou que a Comissão não possui informações abrangentes sobre a dimensão, a natureza e as causas da fraude. As suas estatísticas oficiais sobre a fraude detetada não estão completas e, até ao momento, a Comissão não realizou nenhuma avaliação sobre a fraude não detetada. Estão disponíveis algumas informações sobre padrões e esquemas de fraude utilizados em diferentes setores, mas não existe uma análise pormenorizada que permita apontar os motivos que levam alguns beneficiários dos fundos da UE a terem comportamentos fraudulentos. Esta falta de informações reduz o valor prático dos planos estratégicos da Comissão, como a EAFC, que não é atualizada desde 2011.

VII

A abordagem vigente, segundo a qual o OLAF dá início a um inquérito administrativo após receber informações de outras fontes e os seus inquéritos sobre suspeitas de fraude são seguidos de investigações criminais a nível nacional, consome demasiado tempo num número considerável de casos e, assim, reduz a probabilidade de se conseguir intentar uma ação penal. Em consequência, cerca de 45% dos inquéritos do OLAF resultam em ações penais contra os presumíveis autores das fraudes. Quanto à recuperação das verbas da UE pagas indevidamente, as DG consideram, em vários casos, que os relatórios finais do OLAF não apresentam informações suficientes para servir de base ao início do processo de recuperação de fundos despendidos indevidamente. Nestes casos, as DG tomam medidas suplementares (ou contratam externamente esse trabalho) para decidir se é possível recuperar o montante recomendado pelo OLAF ou confiam nas provas recolhidas nas suas próprias auditorias.

VIII

O Tribunal considera que a criação da Procuradoria Europeia (na qual participarão 22 Estados‑Membros) é um passo na direção certa, embora a regulamentação atual implique vários riscos. A maior preocupação diz provavelmente respeito à deteção e à investigação, que serão realizadas sobretudo pelos investigadores dos Estados‑Membros sob a autoridade da Procuradoria Europeia. O regulamento não institui nenhum mecanismo que permita à Procuradoria Europeia (ou a qualquer organismo da UE) instar as autoridades dos Estados‑Membros a afetarem recursos ao trabalho proativo que é necessário para a investigação da fraude em matéria de despesas da UE, ou aos processos tratados pelos procuradores delegados. Corre‑se ainda o risco de que o extenso processo de consulta interna e de tradução necessário para o trabalho das secções da Procuradoria Europeia acabe por ser demasiado moroso para os processos penais, em que o tempo é frequentemente o recurso mais limitado.

O que o Tribunal recomenda

Com base nestas observações, o Tribunal considera que é necessário mais motivação e liderança na UE para tomar medidas efetivas contra a fraude nas despesas da UE. O Tribunal considera que a Comissão, em cooperação com os Estados‑Membros, tem claramente de intensificar a sua luta contra a fraude nas despesas da UE.

A Comissão deve:

Recomendação nº 1: instituir um sistema sólido de notificação da fraude, que disponibilize informações sobre a dimensão, a natureza e as causas profundas da fraude.

Recomendação nº 2: a fim de melhorar a coordenação do combate à fraude, garantir, no contexto da responsabilidade colegial pela prevenção e deteção de fraudes, que a gestão estratégica do risco de fraude e a prevenção da fraude sejam mencionadas claramente na pasta de um dos comissários, e adotar uma estratégia antifraude nova e abrangente que tenha por base uma análise exaustiva dos riscos de fraude.

Recomendação nº 3: intensificar as suas atividades de prevenção da fraude. A Comissão deve, em especial:

garantir que as DG utilizam o Sistema de Deteção Precoce e de Exclusão nos domínios em gestão direta e indireta e exortar os Estados‑Membros a detetarem e assinalarem os operadores económicos fraudulentos e as pessoas singulares que lhes estão associadas;
instar todos os Estados‑Membros a utilizarem ativamente a base de dados ARACHNE para prevenir a utilização fraudulenta e irregular dos fundos da UE.

Recomendação nº 4: reconsiderar o papel e as responsabilidades do OLAF no combate à fraude nas despesas da UE à luz da criação da Procuradoria Europeia. Mais concretamente, deve propor ao Parlamento Europeu e ao Conselho medidas destinadas a atribuir ao OLAF um papel estratégico e de supervisão na ação antifraude da UE.

Introdução

Definição de fraude

O termo fraude¹ designa, geralmente, a qualquer ato ou omissão intencional destinado a enganar terceiros, resultando numa perda para a vítima e num proveito para o autor da fraude. Por exemplo, um beneficiário de uma subvenção que tente, intencionalmente, enganar o financiador com o objetivo de declarar despesas injustificadamente elevadas está a cometer fraude.

A fraude com fundos públicos está por vezes associada à corrupção² ³, que é tradicionalmente entendida como qualquer ato ou omissão que implique um abuso da autoridade pública ou que procure provocar esse abuso, com o objetivo de obter um benefício indevido. Por exemplo, se um beneficiário subornar um funcionário para que este aceite despesas indevidamente elevadas, trata‑se de fraude e de corrupção.

O conceito de irregularidade⁴ é mais lato do que o de fraude. Esta é definida como qualquer violação da lei que tenha, ou possa ter, por efeito lesar o orçamento da UE. Se esta violação da lei for cometida intencionalmente, trata‑se de fraude. Assim, o que distingue a fraude de outras irregularidades são as más intenções do autor.

Proteção dos interesses financeiros da UE contra a fraude

O artigo 325º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) fornece uma base jurídica para a proteção dos interesses financeiros da UE contra a fraude, a corrupção e outras atividades ilegais (anexo I).

A Comissão Europeia deve adotar as medidas necessárias para proporcionar uma segurança razoável de que quaisquer irregularidades (incluindo a fraude) na utilização do orçamento da UE são prevenidas, detetadas e corrigidas⁵. Partilha esta responsabilidade com os Estados‑Membros nos domínios de gestão partilhada, ou seja, nos domínios de despesas da Coesão e da Agricultura.

A Diretiva relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal (Diretiva PIF)⁶ prevê uma definição harmonizada das infrações lesivas dos interesses financeiros da UE, bem como sanções e prazos de prescrição para estes casos. A diretiva foi adotada em 5 de julho de 2017. Os Estados‑Membros têm de a transpor para o direito nacional até julho de 2019⁷.

A gestão do risco de fraude lesiva do orçamento da UE conta com muitos intervenientes, tanto a nível da UE como dos Estados‑Membros (anexo II). Os principais são:

o Organismo Europeu de Luta Antifraude (conhecido pela abreviatura da sua denominação em língua francesa, OLAF – Office européen de lutte antifraude) é atualmente o principal organismo antifraude da UE. Contribui para a conceção e a execução da política antifraude da Comissão. É o único organismo com poderes de inquérito independentes a nível da UE⁸;
as Direções‑Gerais (DG) e as Agências de Execução da Comissão são responsáveis pela criação de sistemas eficazes de gestão dos riscos de fraude nos diferentes domínios do orçamento da UE;
em regimes de gestão partilhada, as autoridades dos programas dos Estados‑Membros têm de aplicar um quadro antifraude adequado. A investigação criminal e a ação penal são também da inteira responsabilidade das autoridades judiciais nacionais;
em outubro de 2017, vinte Estados‑Membros⁹ decidiram criar a Procuradoria Europeia, em que participam presentemente 22 deles. Será um organismo da UE com poderes para investigar e intentar ações penais por crimes lesivos dos interesses financeiros da UE. Nos termos do artigo 120º, nº 2, do Regulamento que institui a Procuradoria Europeia¹⁰, este organismo não começará a funcionar antes de decorridos três anos após a data de entrada em vigor do regulamento, ou seja, não antes do final de 2020.

O Tribunal de Contas Europeu (TCE) é o auditor independente da UE. Examina a legalidade e a regularidade de todas as receitas e despesas e garante a boa gestão financeira. Se, durante o seu trabalho, detetar casos de suspeita de fraude, o Tribunal comunica‑os ao OLAF para análise preliminar e possível inquérito¹¹.

Por último, nos termos do artigo 325º, nº 4, do TFUE, o TCE deve ser consultado sobre quaisquer medidas a adotar pelo legislador nos domínios da prevenção e combate das fraudes lesivas dos interesses financeiros da União. Nos últimos anos, a Comissão publicou várias propostas legislativas relacionadas com o tema da presente auditoria (ver o anexo III). O Tribunal emitiu o seu parecer sobre algumas delas¹².

Âmbito e método da auditoria

Na sua auditoria, o Tribunal avaliou se a Comissão está a gerir corretamente o risco de fraude nas despesas da UE, tendo examinado em especial:

se a Comissão avalia corretamente a dimensão, a natureza e as causas da fraude nas despesas da UE;
se a Comissão possui um quadro estratégico eficaz para a gestão do risco de fraude;
se a Comissão se centra suficientemente na prevenção da fraude;
se os inquéritos administrativos do OLAF resultam em ações penais e na recuperação das verbas.

Figura 1

Âmbito da auditoria do Tribunal relativamente ao OLAF

Fonte: TCE.

O Tribunal analisou, além disso, a probabilidade de a Procuradoria Europeia corrigir as insuficiências detetadas na atual configuração do combate à fraude nas despesas da UE.

Na sua auditoria, o Tribunal centrou‑se unicamente na fraude cometida relativamente às despesas da UE, abrangendo todos os seus principais domínios de despesas (Agricultura, Coesão, Investigação e Ações Externas). Centrou‑se sobretudo nas ações da Comissão destinadas a prevenir e responder à fraude detetada, não tendo examinado os inquéritos do OLAF sobre as receitas da UE. No respeitante aos inquéritos externos do OLAF, o Tribunal centrou‑se nas recomendações de natureza financeira e judicial, dado serem as realizações principais deste organismo¹³. O Tribunal não examinou os inquéritos dirigidos a funcionários ou outros empregados da UE, a membros de instituições ou órgãos ou a responsáveis de organismos.

O Tribunal baseou as suas observações nas fontes de provas seguintes:

análise de documentação na matéria (documentos da Comissão e do OLAF, relatórios do Tribunal, estudos e investigação pertinentes) e bases de dados (SGI e Arachne);
entrevistas com funcionários do OLAF e com funcionários de sete DG responsáveis por despesas (DG AGRI, DG EMPL, DG REGIO, DG RTD, DG DEVCO, DG CNECT e DG HOME), bem como DG e outros serviços internos que desempenham um papel importante na supervisão da gestão do risco de fraude pela Comissão (Comité de Fiscalização do OLAF, Secretariado Geral, DG BUDG e SAI);x
entrevistas com organismos externos à Comissão, como a Europol e a Eurojust;
visitas aos Serviços de Coordenação Antifraude (AFCOS), às procuradorias e aos ministérios competentes em quatro Estados Membros (Bulgária, Berlim e Brandeburgo na Alemanha, Roma e Perúgia em Itália e Polónia);
um inquérito enviado às instituições superiores de controlo (ISC) dos 28 Estados Membros, 23 das quais responderam, e um inquérito enviado pela Europol no âmbito desta auditoria para os seus 28 pontos de contacto nacionais, 13 dos quais responderam;
contributos de 15 peritos (criminologistas, juristas e cientistas sociais, procuradores), que apresentaram opiniões e aconselhamento ao longo da auditoria, bem como observações sobre as conclusões preliminares do Tribunal.

Observações

A Comissão não conhece suficientemente a dimensão, a natureza e as causas da fraude

A avaliação da dimensão da fraude é o primeiro passo de uma abordagem corretamente planeada e aplicada de combate à fraude. Sem bons dados fundamentais sobre a fraude, é mais difícil planear e acompanhar as ações antifraude.

A fraude contra fundos geridos a nível institucional, como as verbas da UE, é um crime oculto, ou seja, que não pode ser descoberto se não forem realizados controlos ex ante ou ex post com esse objetivo específico. Uma vez que estes controlos não podem ser exaustivos e nem sempre são produtivos, certos casos nunca são detetados. Esta situação é agravada pela inexistência de vítimas individuais da fraude contra fundos geridos a nível institucional que denunciem os crimes e os deem a conhecer às autoridades competentes. A figura 2 representa a fraude não detetada e as fases que decorrem entre a deteção de um caso de suspeita de fraude e a comprovação de fraude por um tribunal.

Figura 2

Níveis de fraude

Fonte: TCE.

Devido à sua natureza oculta, o fenómeno da fraude não pode ser estimado puramente com base em estatísticas oficiais sobre os casos denunciados e investigados. Os métodos de investigação sociológica poderiam trazer perspetivas suplementares úteis sobre a dimensão e a natureza do problema.

No que se refere às despesas da UE, as informações sobre o nível da fraude detetada são registadas em três bases de dados distintas (figura 3).

Figura 3

Informações sobre a fraude detetada

Fonte: TCE.

O OLAF, na qualidade de principal organismo de luta antifraude da UE, é responsável, em nome da Comissão, pela recolha e pela compilação de estatísticas e informações sobre a fraude nas despesas da UE. Os Estados‑Membros e os países candidatos são legalmente obrigados¹⁴ a comunicar ao OLAF, como parte da Comissão, todos os principais casos de irregularidades que tenham detetado nas receitas (Recursos próprios tradicionais) e nas despesas (Coesão, Agricultura e Fundos de pré‑adesão) da UE. Além disso, são obrigados a comunicar se essas irregularidades dão origem a processos administrativos ou judiciais iniciados a nível nacional, para determinar se o comportamento foi intencional (suspeita de fraude) ou se a fraude foi comprovada por uma decisão judicial definitiva (fraude comprovada). Assim, os Estados‑Membros e os países candidatos devem primeiro registar uma irregularidade e depois indicar se essa irregularidade foi fraudulenta (suspeita de fraude ou fraude comprovada) ou não fraudulenta. No respeitante às despesas, esta comunicação é realizada através de um sistema informático denominado Sistema de Gestão de Irregularidades (SGI), pelo qual o OLAF é responsável. A comunicação a respeito das receitas é feita através do sistema OWNRES, que é gerido pela DG BUDG.

O OLAF possui o seu próprio sistema de gestão de processos, que fornece informações sobre inquéritos encerrados e em curso relativos a fraude, corrupção e irregularidades graves que afetem fundos da UE. As autoridades dos Estados‑Membros também podem ter as suas próprias bases de dados para registar casos de suspeitas de fraude lesiva dos interesses financeiros da UE ou dos respetivos orçamentos nacionais.

Na presente secção, o Tribunal examina a qualidade das informações utilizadas pela Comissão sobre os níveis de fraude detetada e não detetada, bem como o tipo de análise que a Comissão realiza para determinar os padrões e esquemas mais típicos de fraude, as causas da fraude e o perfil dos autores de fraudes na UE. O Tribunal avalia ainda o modo como a Comissão integra estas informações nas suas avaliações do risco de fraude.

Os dados sobre o nível de fraude detetada estão incompletos

A Comissão publica o valor da fraude detetada, juntamente com as análises subjacentes, anualmente num relatório denominado "relatório PIF"¹⁵. De acordo com este relatório, a fraude detetada nas despesas da UE em 2017 correspondeu a 390,7 milhões de euros, ou seja, 0,29% dos pagamentos totais do orçamento da UE (figura 4).

Figura 4

Despesas da UE: fraude detetada por domínio de despesas (2017)

Domínio de despesas da UE	A partir de dados da Comissão e relatórios dos Estados Membros e países candidatos (em milhões de euros)	As % ofxpayments
Em % dos pagamentos*	320*	0.94 %*
Recursos naturais	60	0.11 %
Despesas diretas	7	0.04 %
Pré adesão	3	0.18 %
Total	308	0.29 %

* Nos domínios de despesas da Coesão e das Pescas, que se baseiam inteiramente em programas plurianuais, a Comissão sugere a utilização de dados que abranjam períodos de programação completos e não alterações de ano para ano. No total do ciclo de programação de 2007‑2013, as fraudes identificadas representam 0,44% dos pagamentos.

Fonte: TCE, com base no Relatório PIF de 2017 (pp. 14, 22, 24 e 25) e no documento de trabalho dos serviços da Comissão SWD(2018) 386 final "Statistical evaluation of irregularities reported for 2017" (Avaliação estatística das irregularidades comunicadas relativas a 2017), pp. 47, 66, 102, 103 e 106.

Para calcular estes valores relativos à fraude detetada, a Comissão utiliza os seus próprios dados nos casos em que efetua a gestão direta das despesas e, nos casos relativos a despesas de gestão partilhada, utiliza dados transmitidos ao OLAF pelos Estados‑Membros e pelos países candidatos através do SGI.

Com base nos resultados da sua auditoria, resumidos nos pontos seguintes, o Tribunal concluiu que estes valores não apresentam um panorama completo do nível de fraude detetada nas despesas da UE. Esta conclusão aplica‑se tanto à gestão partilhada como às outras modalidades de gestão.

No caso da gestão partilhada, a Comissão considera que o principal problema da falta de denúncia diz respeito a casos sob investigação pelos serviços das procuradorias de que as autoridades responsáveis pela execução dos programas em causa não têm conhecimento¹⁶. Não obstante, o Tribunal encontrou os seguintes motivos adicionais para uma comunicação insuficiente da dimensão da fraude:

as autoridades dos Estados‑Membros não comunicam todos os casos objeto de inquérito pelo OLAF. Dos 20 casos do OLAF verificados pelo Tribunal, apenas três tinham sido registados no sistema SGI pelas autoridades dos Estados‑Membros;
podem também surgir casos fraudulentos das atividades de organismos públicos intermediários envolvidos na execução de um programa operacional através da seleção de projetos ou de concursos públicos:

o direito da UE¹⁷ não exige que as autoridades dos Estados‑Membros comuniquem casos fraudulentos ou não fraudulentos em que os organismos públicos tenham exercido os poderes de uma autoridade pública e não tenham atuado na qualidade de operador económico. O Tribunal constatou problemas de falta comunicação de todos os casos em situações em que organismos públicos agem na qualidade de operadores económicos;
quando ocorrem irregularidades, fraudulentas ou não, na seleção de projetos antes de ser atribuído qualquer financiamento a algum deles em particular, nem sempre é possível identificar o projeto irregular ou fraudulento em causa de modo a introduzir os dados necessários no SGI. O Tribunal detetou este tipo de casos em dois Estados‑Membros;

para reduzir os encargos administrativos das autoridades dos Estados‑Membros, o direito da UE apenas as obriga a comunicar irregularidades, fraudulentas ou não fraudulentas, que afetem um montante superior a 10 000 euros de verbas da UE¹⁸. No caso da Agricultura e do Fundo Social Europeu, há um grande número de pagamentos inferiores ao limiar de 10 000 euros e, por conseguinte, pagamentos potencialmente fraudulentos inferiores ao limiar de comunicação que não são comunicados. Durante a auditoria, o Tribunal encontrou o caso de um Estado‑Membro em que as irregularidades comunicadas no SGI relativamente ao Fundo Europeu Agrícola de Garantia e ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural representavam apenas uma pequena fração (7%) de todas as irregularidades detetadas pelo Estado‑Membro relativamente a estes dois fundos. Por outro lado, dos 7% de irregularidades comunicadas, uma percentagem elevada (60%) foi qualificada pelo Estado‑Membro como suspeitas de fraude.

A Comissão lançou várias orientações¹⁹ sobre a comunicação de irregularidades e a respetiva sinalização como suspeitas de fraude. No entanto, a comunicação ainda varia entre Estados‑Membros, o que se deve sobretudo às interpretações divergentes de "suspeita de fraude" e "primeiro auto administrativo ou judicial"²⁰. Estas definições são importantes para determinar precisamente em que casos uma irregularidade deve ser assinalada como fraudulenta (suspeita de fraude). O quadro apresentado no anexo 4 revela que alguns Estados‑Membros apenas qualificam as irregularidades como suspeitas de fraude após uma decisão judicial definitiva, enquanto outros o fazem numa fase muito mais precoce do processo.

Para dar mais ênfase à deteção e à comunicação da fraude, o OLAF introduziu, em 2015, dois novos indicadores: a "taxa de deteção de fraude", que corresponde ao valor da fraude suspeita ou comprovada detetada num Estado‑Membro em percentagem dos pagamentos totais efetuados nesse país durante um determinado período, e o "nível de frequência de fraude", que é o número de casos de fraude suspeita ou comprovada num Estado‑Membro em percentagem do número total de irregularidades detetadas nesse país durante um determinado período. Foram criados indicadores semelhantes para irregularidades não fraudulentas (a "taxa de deteção de irregularidades" e o "nível de frequência de irregularidades"). A figura 5 inclui informações sobre as taxas de deteção de fraude e de irregularidades de cada Estado‑Membro relativamente ao domínio da Coesão no período de 2007‑2013.

Estes indicadores salientam a existência de disparidades significativas no nível (valor e número de casos) de irregularidades e de fraude detetadas e comunicadas pelos Estados‑Membros. Por exemplo, dez Estados‑Membros comunicaram menos de dez casos de suspeita de fraude durante todo o período de programação de 2007‑2013 e doze registaram taxas de deteção de fraude inferiores a 0,1%. Oito Estados‑Membros categorizaram mais de 10% de todas as irregularidades comunicadas como suspeitas de fraude, ao passo que catorze outros o fizeram em menos de 5% dos casos.

A Comissão considera que as diferenças significativas entre os Estados‑Membros em termos de comunicação sobre a fraude e a irregularidade podem estar ligadas à configuração dos sistemas nacionais de combate à fraude, e não só à falta de harmonização da comunicação. A Comissão não disponibilizou uma análise mais pormenorizada dos motivos subjacentes a estas diferenças.

Uma outra indicação da existência de problemas em matéria de comunicação e de deteção é o facto de a correlação entre as estatísticas oficiais sobre as taxas de deteção de fraude comunicadas e os resultados dos indicadores do risco de corrupção ser fraca (figura 5)): alguns países com baixas pontuações no Índice de Perceção da Corrupção (IPC) da Transparência Internacional ou no Índice de Integridade Pública (IIP) e, por isso, considerados menos transparentes, notificam muito poucos ou nenhuns casos de fraude.

Figura 5

Taxa de deteção de irregularidades e fraude por Estado‑Membro versus resultados do IPC, do IIP e do Eurobarómetro

* O Índice de Perceção da Corrupção (IPC) da Transparência Internacional classifica os países pelos respetivos níveis de perceção da corrupção, determinados por avaliações de peritos e sondagens de opinião. A classificação é feita numa escala de 0 (muito corrupto) a 100 (nada corrupto).

** O Índice de Integridade Pública (IIP) é um índice composto que contém seis componentes: independência judicial, carga administrativa, abertura comercial, transparência orçamental, cidadania eletrónica e liberdade de imprensa. Visa apresentar um panorama objetivo e abrangente do estado do controlo da corrupção em 109 países. A classificação é feita numa escala de 1 (baixo controlo da corrupção) a 10 (elevado controlo da corrupção).

*** O Eurobarómetro de 2015 avalia a perceção dos cidadãos da UE. Q1_B. Defraudar o orçamento da UE: a dimensão do problema é bastante frequente?

A Comissão não efetua controlos exaustivos sobre a qualidade dos dados comunicados no SGI, nem pede às autoridades dos Estados‑Membros que apresentem garantias quanto à fiabilidade dos dados que comunicam. No quadro das auditorias aos sistemas, são realizados controlos parciais da conformidade com as obrigações de comunicação.

Nem o OLAF nem nenhum outro organismo da Comissão recolhem informações sobre processos penais ligados aos interesses financeiros da UE investigados pelas autoridades nacionais. Os Estados‑Membros possuem os seus próprios sistemas de registo de processos sob investigação, e quase metade não distingue entre crimes financeiros lesivos dos interesses nacionais e crimes financeiros lesivos dos interesses da UE. Por conseguinte, nem a Comissão nem esses Estados‑Membros possuem dados relativos especificamente à fraude nas despesas da UE.

No domínio das despesas geridas diretamente pela Comissão, o valor das despesas suspeitas de serem fraudulentas baseia‑se nos montantes assinalados como fraudulentos e registados no sistema contabilístico da Comissão. O Tribunal constatou que alguns dados não estão incluídos no valor das despesas suspeitas de serem fraudulentas. Em alguns casos, a Comissão recupera as verbas fraudulentas deduzindo o montante em questão de pedidos futuros sem emitir uma ordem formal de cobrança. Estas situações nem sempre são assinaladas como fraudulentas, apesar de as orientações da Comissão assim o ditarem. Além disso, alguns casos de suspeitas de fraude não exigem um inquérito do OLAF, sendo, em vez disso, seguidos pelas DG através de auditorias. Estas situações nem sempre são incluídas no valor de despesas fraudulentas comunicado. A Comissão ainda não elaborou orientações claras sobre o modo como estes dados devem ser compilados.

A Comissão não tem conhecimento do nível de fraude não detetada

A Comissão não faz quaisquer estimativas em relação à fraude não detetada. Além disso, nunca realizou um inquérito às vítimas ou testemunhas de crimes que se centrasse na fraude nas despesas da UE. A Comissão informou o Tribunal de que não considerava que os inquéritos às vítimas ou testemunhas de crimes e os inquéritos de perceção fossem instrumentos adequados para adquirir um melhor conhecimento sobre a dimensão global da fraude nos subsídios da UE, uma vez que um inquérito às vítimas de fraudes lesivas do orçamento da UE implicaria custos substanciais, não sendo claro a quem estas questões sociológicas deveriam ser dirigidas.

No entanto, foram utilizados estudos baseados na perceção e na experiência para avaliar a corrupção, que também é um crime oculto. Entre os indicadores de avaliação da corrupção amplamente aceites encontram‑se o Índice de Perceção da Corrupção da Transparência Internacional e o Indicador do Controlo da Corrupção do Banco Mundial. Estes índices utilizam os resultados de estudos baseados na perceção. Os inquéritos deste tipo não são realizados para substituir as estatísticas oficiais, mas sim para as complementar.

Para além dos inquéritos baseados na perceção, foram também realizados recentemente alguns estudos para estimar o nível de risco de corrupção ou de controlo da corrupção utilizando dados administrativos objetivos²¹.

No domínio da Coesão, a DG REGIO iniciou um estudo de avaliação da qualidade da governação a nível regional, com recurso a dados relativos à contratação pública. Um dos indicadores de desempenho medidos foi o controlo dos riscos de corrupção (caixa 1) ). O conhecimento desta variação regional ou setorial é essencial para compreender os riscos de corrupção e os gerir de forma eficaz.

Caixa 1

Estudo sobre a qualidade da governação a nível regional, com recurso a dados relativos à contratação pública

Em 2017, a DG REGIO iniciou um estudo região a região sobre o desempenho em matéria de contratação pública nos Estados‑Membros, utilizando um indicador do risco de corrupção inovador desenvolvido pelo projeto de investigação DIGIWHIST, na Universidade de Cambridge. Este método utiliza grandes volumes de dados de bases de dados de contratação pública em grande escala (Tenders Electronic Daily), dados de registos de empresas e dados financeiros e patrimoniais²².

Este método de avaliação da corrupção indica que a variação entre regiões ou setores é superior à verificada entre diferentes países, uma vez que a comparação das diferenças entre países oculta um vasto conjunto de diferenças dentro dos próprios países.

Estes exemplos demonstram que é realmente possível conhecer melhor a dimensão da fraude ou da corrupção não detetadas.

A análise dos padrões e dos riscos de fraude pela Comissão é insuficiente

O conhecimento dos padrões de fraude contribui para que as avaliações do risco de fraude sejam mais exatas e atuais e ajuda a determinar e aplicar os controlos pertinentes para prevenir e detetar a fraude.

A Comissão analisa os diferentes tipos de fraude para cumprir:

a sua obrigação anual de apresentar ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório sobre as medidas adotadas por si própria e pelos Estados‑Membros na luta contra a fraude e o resultado dessas ações (no relatório PIF), bem como as suas obrigações ao abrigo da legislação setorial;
o quadro de controlo interno da Comissão, que exige uma avaliação do risco de fraude.

O relatório PIF de 2016 inclui uma secção sobre os tipos de irregularidades comunicadas como fraudulentas relativamente a ambos os fundos no domínio da Agricultura, bem como relativamente ao domínio prioritário "Investigação e desenvolvimento tecnológico" (I&DT) para o período de 2007‑2013 no caso dos fundos estruturais. A análise do modus operandi apresentada no relatório inclui diferentes tipos de irregularidades comunicadas como fraudulentas²³.

Para além do relatório PIF, o OLAF também elaborou várias análises, denominadas "coletâneas de casos", que abrangem os principais padrões de fraude, vulnerabilidades e sinais de alerta. Estas coletâneas contêm uma lista de casos anónimos baseada no trabalho de inquérito do OLAF, juntamente com dados dos Estados‑Membros.

São bons exemplos do modo como os dados provenientes dos inquéritos do OLAF e de outras fontes podem ser utilizados para obter informações atempadas sobre as principais ameaças de fraude ao orçamento da UE. No entanto, as coletâneas são documentos pontuais, que não estão sujeitos a atualizações regulares. O OLAF elaborou quatro coletâneas deste tipo relacionadas com a fraude²⁴, publicadas em 2010, 2011, 2012 e 2013, não tendo publicado nenhuma atualização desde então. Por exemplo, a coletânea de casos mais recente relativa aos fundos estruturais, publicada em 2011, diz respeito aos períodos de programação de 1994‑1999 e 2000‑2006.

Atualmente, os riscos de fraude são avaliados a nível das DG. Não são realizadas avaliações do risco de fraude a nível central para a Comissão no seu conjunto, e não existe um registo do risco de fraude a nível institucional. Estas informações devem ser tidas em conta na Estratégia Antifraude da Comissão (EAFC). A EAFC, adotada em 2011, não inclui informações sobre a possível existência de um risco de fraude subjacente nem sobre os resultados desta análise.

O Tribunal analisou as avaliações do risco de fraude realizadas por sete DG da Comissão. Estas avaliações basearam‑se unicamente numa análise da fraude detetada, combinando informações provenientes de diferentes fontes internas (por exemplo, o SGI, o OLAF, os resultados das auditorias das DG e as constatações do TCE). Não utilizam outras informações provenientes de fontes externas, como estatísticas nacionais sobre a criminalidade ou relatórios oficiais dos governos, análises e relatórios de ONG, indicadores do risco de corrupção ou inquéritos, para complementar as suas análises do risco de fraude. Por conseguinte, a conclusão retirada por cinco das sete DG responsáveis por despesas de que o risco de fraude é baixo não se baseia numa análise exaustiva que contemple todos os elementos necessários²⁵.

As informações contidas no registo global de fraude criado pelo Chartered Institute of Public Finance and Accountancy, juntamente com a empresa de contabilidade Moore Stephens, sugerem que o risco de fraude poderia ser superior nas despesas com subvenções (que representam uma parte significativa das despesas da UE). Este registo baseia‑se num inquérito global realizado a mais de 150 profissionais de contabilidade e risco de fraude de 37 países, destinado a determinar as regiões do mundo com riscos mais graves. Os inquiridos consideraram 18 tipos diferentes de risco de fraude e de suborno, classificando‑os de 1 (risco mais baixo) a 5 (risco mais elevado). Quase metade (48%) dos inquiridos afirmaram que a fraude nas subvenções representa um risco elevado ou muito elevado, colocando-a em primeiro lugar no registo²⁶.

Alguns dos peritos consultados consideram que é importante utilizar vários métodos diferentes, adaptados ao tipo de despesa, para conhecer melhor o risco, a dimensão e a natureza da fraude nas despesas da UE. Por exemplo, no caso da política agrícola comum, cujo financiamento é atribuído sobretudo através de direitos, havendo pouca discricionariedade no modo como as verbas da UE são distribuídas, uma possível forma de avaliar a dimensão de despesa fraudulenta poderá ser avaliando as perdas por fraude. No caso dos projetos de investimento, poderá ser possível determinar o risco de fraude e corrupção analisando conjuntos de dados administrativos (grandes volumes de dados), como bases de dados de contratação pública e de contratos, bem como candidaturas a subvenções e respetivas decisões. A realização de inquéritos junto dos beneficiários da UE ou dos organismos responsáveis pela gestão dos fundos da UE também poderá proporcionar informações complementares.

A Comissão não analisou as causas da fraude

47 Nem o OLAF nem as DG da Comissão realizaram uma análise pormenorizada das principais causas da fraude ou das características dos autores da fraude. A Comissão não considera que determinar essa motivação acrescente valor significativo à sua luta contra a fraude.

O tipo de suspeita de fraude mais frequentemente detetado pelo Tribunal nas suas auditorias é a criação artificial pelos beneficiários das condições necessárias para aceder a fundos da UE. Este modus operandi demonstra que os autores de fraude nem sempre fazem parte da criminalidade organizada, sendo antes indivíduos (beneficiários de fundos da UE) que quebram intencionalmente as regras para receberem fundos da UE a que acreditam terem legitimamente direito. Alguns dos especialistas salientaram a possibilidade de existir um nexo causal entre a complexidade das regras e a fraude. A caixa 2 apresenta um exemplo referido pelo Tribunal no seu Relatório Anual de 2014²⁷.

Caixa 2

Criação artificial de condições para obter ajuda ao desenvolvimento rural

Vários grupos de pessoas (pertencentes à mesma família ou ao mesmo grupo económico) criaram diversas entidades com o objetivo de obterem ajuda num valor superior ao limite máximo permitido pelas condições da medida de investimento. Os beneficiários declararam que essas entidades estavam a funcionar de forma independente, mas, na prática, esse não era o caso, pois estavam concebidas para funcionar em conjunto. Na verdade, pertenciam ao mesmo grupo económico, partilhando a sede, o pessoal, os clientes, os fornecedores e as fontes de financiamento.

Um estudo sobre os riscos de corrupção nos Estados‑Membros da UE sugere que a oportunidade de realizar despesas a título discricionário sem controlos adequados aumenta o risco de corrupção nas despesas²⁸. Alguns dos especialistas apontaram um tipo de riscos semelhante. Seria, assim, conveniente que o OLAF ou as DG da Comissão analisassem o modo como a discricionariedade nos programas cofinanciados pela UE afeta o risco de fraude num determinado domínio de despesas. Esse é especialmente o caso no domínio da gestão partilhada (por exemplo, Fundos Europeus Estruturais e de Investimento), em que os organismos dos Estados‑Membros responsáveis pela distribuição dos fundos têm poderes discricionários quanto à definição dos critérios e das condições de elegibilidade.

Existem insuficiências na abordagem estratégica da Comissão em matéria de gestão do risco de fraude

A fraude é um problema transversal. A sua redução, para ser bem‑sucedida, exige esforços e um amplo conjunto de ações por parte de muitos intervenientes. Ao mesmo tempo, contudo, as organizações normalmente não possuem uma unidade operacional cuja atividade principal seja a luta contra a fraude. Por conseguinte, é boa prática designar uma entidade ou um dirigente superior para liderar e supervisionar as atividades antifraude da organização²⁹. É igualmente crucial definir de forma clara as funções e as responsabilidades das unidades operacionais envolvidas, uma vez que esta é a única forma de evitar a duplicação de funções e de avaliar o impacto real de cada interveniente.

No quadro de governação da Comissão, as responsabilidades estão divididas, mas a supervisão da gestão do risco de fraude a nível institucional é insuficiente

O Tribunal analisou as funções e as responsabilidades normais (mais frequentes) dos vários organismos no que diz respeito aos principais resultados relacionados com a fraude em cada uma das fases do combate à fraude: planeamento, execução e comunicação (anexo V).

No quadro de governação da Comissão, as funções e as responsabilidades dos seus departamentos envolvidos nas ações antifraude estão divididas. Porém, a supervisão da gestão do risco de fraude a nível institucional é insuficiente. Os organismos têm, na sua maioria, um papel consultivo. Os principais intervenientes responsáveis por ações antifraude são o Colégio de Comissários, as DG e as autoridades dos Estados‑Membros.

O presidente da Comissão define as responsabilidades de cada comissário em cartas de missão individuais. Exige que todos os comissários garantam a boa gestão financeira dos programas pelos quais são responsáveis, incluindo a proteção do orçamento da UE contra a fraude. A carta de missão do comissário para o Orçamento e Recursos Humanos, que é responsável pelo OLAF, exige que este se centre no reforço da investigação da fraude lesiva do orçamento da UE, da corrupção e das faltas graves no seio das instituições europeias, apoiando o trabalho do OLAF, cuja independência em matéria de inquérito deve ser preservada. A gestão estratégica do risco de fraude e a prevenção da fraude não são mencionadas especificamente na pasta deste, nem de qualquer um dos outros comissários.

> O OLAF é o principal organismo de luta antifraude da UE e é obrigado, nos termos do Regulamento (UE, Euratom) nº 883/2013 ("Regulamento OLAF") a contribuir para o desenvolvimento da política antifraude da Comissão. No entanto, nem o OLAF nem qualquer outro serviço da Comissão desempenha um papel de relevo na supervisão do planeamento e da execução das ações antifraude da Comissão, nem na comunicação dos resultados. Tendo em conta o modelo de governação da Comissão, o OLAF não é responsável por nenhuma decisão que afete os gestores orçamentais delegados ou os Estados‑Membros. O OLAF presta orientação e formula recomendações aos responsáveis pelas várias ações antifraude (anexo V).

A Comissão partilha a responsabilidade pela proteção dos interesses financeiros da UE contra a fraude com os Estados‑Membros nos domínios de despesas da Coesão e da Agricultura. A Comissão não possui atualmente nenhum procedimento regular para determinar o grau de eficácia do seguimento dos casos de suspeita de fraude pelos Estados‑Membros. Também não dispõe de mecanismos eficazes para os impelir a tomarem medidas contra a fraude ou para acompanhar ou influenciar essas medidas.

Várias outras organizações internacionais aperceberam‑se da necessidade deste tipo de mecanismos de acompanhamento. Por exemplo, o Grupo de Trabalho da OCDE sobre o Suborno, composto por membros das autoridades judiciais e de aplicação da lei dos Estados‑Membros, orienta e supervisiona a aplicação e a execução da Convenção da OCDE contra a Corrupção³⁰. Este grupo de trabalho desenvolveu vários procedimentos e práticas que lhe permitem, e aos Estados‑Membros da OCDE, influenciar‑se mutuamente para reforçar as respetivas capacidades de aplicação da convenção³⁰. (caixa 3).

Caixa 3

Mecanismos de acompanhamento do Grupo de Trabalho da OCDE sobre o Suborno

O principal instrumento utilizado pelo Grupo de Trabalho da OCDE sobre o Suborno é o exame pelos pares, em que peritos externos avaliam a legislação de cada Estado‑Membro da OCDE, bem como os esforços envidados para a aplicar. Estes relatórios de acompanhamento por país contêm ainda recomendações que são posteriormente seguidas de forma atenta. O grupo de trabalho acompanha ainda, numa base rotativa, as investigações criminais iniciadas pelos Estados‑Membros e elabora estudos e medidas não vinculativas destinadas a reforçar a integridade no setor público e a aumentar as capacidades dos Estados‑Membros para detetar e investigar a corrupção a nível transnacional. Este sistema de aprendizagem e supervisão mútuas tem encorajado e ajudado os Estados‑Membros da OCDE a melhorarem o seu desempenho em termos de aplicação da convenção.

Existem insuficiências nas estratégias antifraude e nos relatórios sobre a sua eficácia

O quadro estratégico da Comissão para as ações antifraude inclui a estratégia da instituição no seu conjunto (a EAFC), adotada em 2011, e as estratégias antifraude a nível das DG e/ou setoriais (EAF), desenvolvidas pelas diferentes DG ou por grupos de DG com riscos de fraude semelhantes, por exemplo na política de coesão ou em programas de investigação. Segundo a Comissão, a existência de várias EAF ao nível das DG e dos setores justifica‑se pelo facto de uma solução única não ser a forma mais eficiente de gerir o risco de fraude, e de as responsabilidades dos diferentes intervenientes variarem em função da modalidade de gestão e do domínio de intervenção.

Embora a EAFC devesse ter sido concluída até ao final de 2014, algumas ações ainda estão em curso. Uma vez que a Comissão não atualiza a EAFC desde a sua aprovação, em 2011, o Tribunal questiona se esta será adequada para orientar as atividades antifraude da Comissão em termos práticos. A Comissão informou o Tribunal de que está a elaborar uma atualização da EAFC, que será aprovada em breve.

O Tribunal examinou as EAF de sete DG responsáveis por despesas relativas a todos os principais domínios de despesas: DG AGRI, DG CNECT, DG DEVCO, DG EMPL, DG HOME, DG REGIO e DG RTD. Estas estratégias eram compostas por vários indicadores de realizações ou por realizações individuais em apoio aos objetivos estabelecidos. Contudo, esses objetivos são meramente genéricos e, na maioria dos casos, não são mensuráveis. Dos 29 objetivos analisados pelo Tribunal, 18 envolvem o "reforço", o "aumento", a "promoção", a "intensificação" e a "melhoria" de algumas atividades antifraude, sem indicarem o ponto de partida (de referência) e o valor alvo.

Os três principais relatórios que incluem informações sobre as ações antifraude da Comissão são o relatório PIF, o Relatório Anual de Gestão e de Desempenho (RAGD) e os relatórios anuais de atividades das DG. O Colégio de Comissários é responsável pelos dois primeiros e cada uma das DG pelos últimos (figura 6).

Figura 6

Relatórios da Comissão que incluem informações sobre ações antifraude

Fonte: TCE.

O relatório PIF anual apresenta as realizações obtidas pelas ações antifraude da Comissão e dos Estados‑Membros (por exemplo, revisão dos regulamentos, estratégias, diretivas ou formação de sensibilização para a fraude), mas avalia de forma limitada a sua eficácia real em termos de prevenção, deteção, recuperação ou dissuasão. O relatório PIF cumpre a obrigação constante do artigo 325º, nº 5, do TFUE, segundo a qual a Comissão, em cooperação com os Estados‑Membros, deve apresentar anualmente ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório sobre as medidas tomadas em aplicação do referido artigo.

O RAGD – um dos principais instrumentos de prestação de contas por parte da Comissão – também não inclui informações sobre os resultados das ações antifraude da instituição.

Nos seus relatórios anuais de atividades, as DG têm de comunicar os resultados das suas ações antifraude com base nos indicadores definidos nos planos de gestão anuais (PGA). As DG analisadas pelo Tribunal não comunicaram informações sobre a eficácia das ações antifraude decorrentes das suas EAF. Só a DG EMPL e a DG REGIO forneceram informações nos seus RAA de 2016 sobre as realizações obtidas com a utilização da ferramenta de avaliação do risco ARACHNE³¹ e sobre o seu acompanhamento da execução pelos Estados‑Membros, das medidas antifraude baseadas nos riscos.

A prevenção da fraude não recebeu atenção suficiente

A prevenção da fraude antes da respetiva ocorrência é um elemento fundamental de qualquer quadro antifraude eficaz. O Tribunal examinou as principais ações tomadas pela Comissão para prevenir a fraude, nomeadamente o modo como avalia o risco de fraude antes de adotar regras aplicáveis às despesas e como concebe e aplica controlos da fraude adequados. Analisou também o modo como a Comissão utiliza os dados para fins de prevenção da fraude.

A Comissão incluiu recentemente controlos da fraude nas principais regras aplicáveis às despesas

As atividades da Comissão no domínio da imunidade à fraude datam de 2000, quando decidiu tornar a sua a legislação mais "à prova" de fraude³². Foi criada uma unidade específica para o efeito no OLAF, encarregada nomeadamente de garantir que os programas de despesas possuíam disposições jurídicas específicas antifraude, que previssem controlos adequados da fraude.

Em 2007, a Comissão comunicou que tinha alcançado os objetivos do procedimento de imunidade à fraude³³ e que tinha incluído disposições antifraude normalizadas nas suas regras em matéria de despesa. Em 2011, a Comissão tornou a imunidade à fraude na principal ação prioritária da EAFC. No entanto, em 2011 as principais regras em matéria de despesas para o período de 2007‑2013 já tinham sido adotadas. Só a partir do início do período de 2014‑2020 é que essas regras nos domínios da Coesão, da Agricultura e da Investigação incluíram o requisito de execução de controlos eficazes e proporcionados contra a fraude antes da realização das despesas ³³ (figura 7). Anteriormente, eram introduzidos alguns controlos antifraude em níveis não legislativos no domínio da Investigação, por exemplo em modelos de contratos e de acordos.

No caso da Coesão, a DG REGIO decidiu recorrer a uma empresa privada externa para avaliar o modo como os Estados‑Membros cumprem o requisito de aplicar medidas antifraude eficazes e proporcionadas para o período de programação de 2014‑2020. Em dezembro de 2016, a Comissão assinou um contrato com uma empresa de consultoria para examinar as medidas adotadas pelos Estados‑Membros com o objetivo de prevenir e detetar a fraude e a corrupção nos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento. Os resultados deveriam ter sido apresentados no final de 2017, mas têm‑se verificado atrasos. Não está planeado este tipo de avaliação para a Agricultura.

Figura 7

– Cronologia das ações da Comissão no domínio da imunidade à fraude

Fonte: TCE

Assim, a Comissão introduziu disposições antifraude exaustivas em todas as principais regras aplicáveis às despesas em 2014, o que nem sempre tinha sido o caso no período de programação de 2007‑2013.

Com base nos seus inquéritos, o OLAF também formula recomendações administrativas às DG salientando as insuficiências nos seus controlos para efeitos de prevenção e deteção de fraude. Entre 2014 e 2016, o OLAF formulou 113 destas recomendações, dirigidas a vários serviços da Comissão. Não é possível avaliar o impacto destas recomendações, uma vez que nem o OLAF nem as DG fazem o seguimento da sua aplicação.

A partir de 2021, será obrigatória uma análise do risco de fraude antes da aprovação das regras aplicáveis às despesas

A Comissão realiza avaliações de impacto para recolher elementos de prova que lhe permitam avaliar se se justifica a tomada de medidas legislativas e não legislativas futuras pela UE e qual a melhor forma de conceber essas medidas para atingir os objetivos políticos pretendidos. Com base no quadro COSO³⁴, o Tribunal esperava que a Comissão calculasse o risco de fraude ao efetuar estas avaliações.

As orientações para a realização de avaliações de impacto das regras aplicáveis às despesas (Orientações para legislar melhor) foram atualizadas em 2015. Esta atualização não incluiu, contudo, nenhum requisito de avaliação do risco de fraude no âmbito das avaliações de impacto³⁵. Só em julho de 2017 foi acrescentada uma ferramenta específica de prevenção da fraude a estas orientações ³⁵. (figura 7).

Como resultado, este novo requisito apenas será aplicável à próxima geração de programas financeiros (a partir de 2021). Além deste, não existem requisitos expressos de avaliação do risco de fraude antes da criação de regras pormenorizadas de execução para os programas financeiros plurianuais (como acordos de parceria e programas operacionais no domínio da Coesão ou programas de desenvolvimento rural no domínio da Agricultura).

O Tribunal analisou ainda as informações recebidas do OLAF sobre o seu papel nas consultas interserviços de diferentes serviços da Comissão antes da adoção das regras propostas. O OLAF tem de apresentar um parecer que indique se as propostas de lei têm devidamente em conta o risco de fraude. Durante o período de 2014‑2016, o OLAF recebeu 2 160 pedidos de consultas interserviços, provenientes de diferentes serviços da Comissão, tendo emitido um parecer positivo em 1 716 casos (79%) e um parecer positivo com observações em 304 casos (14%). Nestes casos, o OLAF demonstrou‑se satisfeito com as regras ou melhorias propostas. O OLAF emitiu um parecer negativo em dois casos (0,1%) e atrasou‑se na emissão de um parecer nos casos restantes (6,9%). A caixa 4 apresenta um exemplo de um caso em que o contributo do OLAF levou a uma alteração das regras.

Caixa 4

Exemplo de contributo do OLAF que levou a uma alteração das regras

Quando os acordos de parceria (AP) para o período de programação de 2014‑2020 estavam a ser elaborados, não continham qualquer referência ao requisito de as autoridades dos Estados‑Membros aplicarem controlos adequados da fraude. Na sequência do contributo do OLAF, foi acrescentado um artigo distinto a cada acordo exigindo que os Estados‑Membros instituíssem medidas baseadas nos riscos, eficazes e proporcionadas de prevenção da fraude nos termos do artigo 125º, nº 4, alínea c), do Regulamento (UE) nº 1303/2013 (Regulamento relativo às Disposições Comuns).

Para além das realizações acima referidas, o Tribunal não encontrou nenhuma avaliação específica da Comissão que indicasse as leis da UE que tinham sido alteradas no âmbito da imunidade à fraude ou que continham análises do risco de fraude ou disposições antifraude adequadas. Também não foi encontrada uma análise da nova abordagem da Comissão em matéria de imunidade à fraude, conforme previsto na comunicação da Comissão de 2007.

É necessária uma melhor utilização dos dados para fins de prevenção da fraude

Os dados sobre os operadores em risco de cometer fraude podem ser utilizados para prevenir a afetação de fundos da UE a potenciais autores de fraudes:

no caso da gestão direta e indireta, a Comissão considera que o Sistema de Deteção Precoce e de Exclusão (EDES), que permite a exclusão e a elaboração de uma lista negra, é o seu principal instrumento para evitar a atribuição de fundos da UE a operadores económicos insolventes, irregulares, não fiáveis ou fraudulentos;
a ARACHNE é uma ferramenta informática integrada para a pesquisa e melhoria de dados desenvolvida pela Comissão. No domínio da Coesão, a DG REGIO e a DG EMPL consideram que esta ferramenta de avaliação do risco é um instrumento essencial de prevenção da fraude. De acordo com estas DG, a ARACHNE poderia ajudar as autoridades dos Estados‑Membros a identificarem os projetos e os beneficiários de maior risco durante os controlos ex ante e ex post.

O Tribunal analisou os dados incluídos nestas duas ferramentas.

Devido a limitações jurídicas, a Comissão não podia excluir operadores económicos devido a casos de fraude ou corrupção ocorridos antes de 2016

A exclusão tem vindo a adquirir uma importância considerável na União Europeia. Na verdade, nos termos das Diretivas Contratos Públicos da UE, os contratos públicos não devem ser adjudicados a operadores económicos que tenham estado envolvidos em atividades criminosas ou que tenham sido considerados culpados de, nomeadamente, corrupção e fraude lesivas dos interesses financeiros da UE.

O sistema de exclusão da UE data de 2008. Com efeitos desde 1 de janeiro de 2016, a Comissão substituiu o anterior sistema de exclusão e alerta rápido pelo EDES. Embora os diretores‑gerais continuem a poder solicitar um aviso de deteção prévia, a principal nova funcionalidade introduzida com este sistema é um painel central que avalia os pedidos de exclusão do diretor‑geral da DG pertinente e formula recomendações sobre a exclusão e possíveis sanções. Cabe, em última instância, ao diretor‑geral decidir se deve ou não excluir um determinado operador económico.

Todas as instituições e organismos da UE podem apresentar pedidos de exclusão baseados em informações transmitidas em processos administrativos ou penais, em relatórios do OLAF, do Tribunal de Contas Europeu ou dos auditores internos da Comissão, em decisões do Banco Central Europeu, do Banco Europeu de Investimento ou do Fundo Europeu de Investimento ou de outras organizações internacionais, ou em casos de fraude ou irregularidade decididos pelas autoridades nacionais em regime de gestão partilhada ou pelas entidades delegadas em regime de gestão indireta. As auditorias realizadas pelos gestores orçamentais ou por auditores privados são também uma valiosa fonte de informação. As autoridades dos Estados‑Membros têm acesso às decisões de exclusão, mas não são obrigadas a tê‑las em consideração nas decisões de financiamento em gestão partilhada que envolvam fundos da UE.

A exclusão de um operador económico é um procedimento moroso. Em 30 de junho de 2018, ou seja, dois anos e meio após a introdução do EDES, a Comissão no seu conjunto tinha excluído 19 operadores económicos e publicado sanções contra oito. Embora, no domínio da gestão partilhada, as autoridades dos Estados‑Membros tenham comunicado 820 casos de suspeitas de fraude no SGI e o OLAF tenha concluído cerca de 60 inquéritos com recomendações só em 2016³⁶, o Regulamento Financeiro não confere poderes à Comissão para tomar medidas se as autoridades de um Estado‑Membro não tiverem iniciado elas mesmas o processo de exclusão de um operador económico não fiável. Por esse motivo, nenhuma das três principais DG que gerem estas despesas (DG REGIO, DG EMPL e DG AGRI) apresentou qualquer pedido de exclusão de operadores económicos nacionais cofinanciados pelos FEEI.

Quanto a exclusões por factos anteriores a 2016, as principais razões foram violações graves das disposições contratuais e falta profissional grave, uma vez que, nessa altura, a legislação não permitia a exclusão por fraude sem que existisse uma sentença judicial transitada em julgado. Até à data, apenas dois operadores económicos foram excluídos por fraude ou corrupção, o que reduz o impacto dissuasor deste sistema.

O EDES prevê a possibilidade de registar os dados dos indivíduos que possuem controlo, ou poderes representativos ou de decisão, sobre as empresas fraudulentas. Porém, apenas para factos ocorridos a partir de 2016 é que a legislação permite a exclusão de um operador económico em que uma pessoa que pertença ao seu órgão de administração, de gestão ou de supervisão, ou que tenha poderes de representação, decisão ou controlo relativamente ao mesmo, esteja também excluída. Anteriormente, apenas podiam na prática ser excluídos os operadores económicos que tinham uma relação contratual com a entidade adjudicante/gestor orçamental. No passado, houve casos em que, no momento em que se tornou possível excluir o operador económico em causa, as pessoas singulares por detrás das empresas fraudulentas já tinham dissolvido a empresa envolvida na relação contratual com a Comissão e criado uma nova.

O Banco Mundial e outras instituições financeiras internacionais intensificaram recentemente os esforços para garantir que os operadores económicos fraudulentos são travados e não ressurgem com nomes diferentes (caixa 5).

Caixa 5

O sistema de suspensão e exclusão do Banco Mundial

O Banco Mundial utiliza um sistema de suspensão e exclusão para combater a fraude e a corrupção, podendo suspender e excluir empresas e indivíduos e assim torná‑los inelegíveis para novos contratos relativos a projetos que financia. Todas as sanções são publicadas. Em 2017, o Banco Mundial suspendeu temporariamente 22 empresas e indivíduos e sancionou 60³⁷. Em janeiro de 2018, a lista de exclusão continha 414 empresas e indivíduos³⁸. O sistema do Banco Mundial está em funcionamento há mais de dez anos e, em comparação com o EDES, tem menos limitações jurídicas. A título exemplificativo, não existe recurso judicial externo das decisões do Banco Mundial e as condições de publicação são menos exigentes.

Os Estados‑Membros não exploram todo o potencial da Arachne para prevenir a fraude

A ARACHNE poderia ajudar as autoridades dos Estados‑Membros a detetarem operadores económicos de risco quando da realização de controlos antes ou após o pagamento. A utilidade desta ferramenta depende da quantidade de dados que as autoridades de gestão dos Estados‑Membros registam nela e da sua utilização sistemática. A utilização desta ferramenta pelas autoridades dos Estados‑Membros é gratuita, mas atualmente não é obrigatória.

No seu relatório especial de 2015 sobre o modo como a Comissão e os Estados‑Membros dão resposta aos problemas relacionados com a contratação pública nas despesas da Coesão da UE³⁹, o Tribunal concluiu que apenas 17 dos 28 Estados‑Membros estavam a utilizar a ferramenta ou tinham manifestado a intenção de o fazer. Por conseguinte, no seu relatório de 2015, o Tribunal recomendou que a Comissão e os Estados‑Membros continuassem a promover a utilização deste tipo de ferramentas de exploração de dados. Três anos após a recomendação do Tribunal, a ARACHNE ainda só é utilizada para cerca de 170 dos 429 programas operacionais em 21 Estados‑Membros (figura 8).

Este sistema não oferece atualmente nenhuma forma de verificar se um operador económico foi excluído no âmbito do sistema da Comissão. Os gestores de fundos em domínios de despesas da UE para além da Coesão não dispõem de instrumentos semelhantes de avaliação do risco de fraude.

Figura 8

Utilização da ARACHNE nos Estados‑Membros*

* Número de programas operacionais 2014‑2020 para os quais a ARACHNE é utilizada em cada Estado‑Membro, em percentagem do número total de programas operacionais 2014‑2020 desse país.

Fonte: TCE, com base em valores da Comissão.

A análise do Tribunal concluiu que o impacto do sistema de exclusão e sanção da Comissão é limitado. Além disso, a exclusão aplica‑se apenas a despesas geridas direta e indiretamente pela Comissão, o que significa que as empresas excluídas podem, por exemplo, continuar a receber fundos no domínio da Coesão. Embora tenha potencial para ser uma ferramenta eficaz de prevenção da fraude, cinco anos após a sua introdução a ARACHNE ainda contém um reduzido número de dados.

Os inquéritos administrativos do OLAF conduziram a ações penais em menos de metade dos casos e resultaram na recuperação de menos de um terço dos fundos

No âmbito do atual quadro jurídico da UE, os Estados‑Membros são os principais responsáveis pela aplicação da legislação antifraude, uma vez que apenas as autoridades nacionais podem realizar uma investigação criminal e acusar uma pessoa de um crime. A responsabilidade pela recuperação de verbas da UE obtidas de forma fraudulenta depende do domínio de despesas da UE.

O OLAF é atualmente o único organismo com poderes de inquérito independentes a nível da UE. Nos termos do seu mandato, investiga casos de fraude, corrupção ou outras atividades ilegais que afetem os interesses financeiros da UE⁴⁰ e pode, com base nos seus inquéritos administrativos, formular recomendações judiciais, financeiras, administrativas ou disciplinares⁴¹. O OLAF pode igualmente recomendar medidas cautelares para prevenir eventuais aumentos das irregularidades.

As recomendações judiciais são dirigidas às autoridades judiciais nacionais competentes e contêm principalmente uma proposta para a abertura de uma investigação criminal contra a pessoa suspeita (pelo OLAF) de ter cometido fraude ou para a continuação da investigação criminal à luz das constatações e recomendações do OLAF. Os inquéritos do OLAF têm por objetivo facilitar a dedução de acusação pelas autoridades dos Estados‑Membros num caso específico.

As recomendações financeiras são dirigidas às DG responsáveis e consistem numa proposta para a recuperação de uma determinada quantia monetária ou para evitar que os fundos sejam indevidamente utilizados. Uma vez que estas recomendações não são vinculativas para as DG, neste contexto o OLAF facilita o trabalho das DG na elaboração de ordens de cobrança e nos pedidos de exclusão de operadores económicos não fiáveis através do EDES para que não recebam mais financiamento⁴².

Nos domínios de despesas da UE sob gestão direta ou indireta, a DG que tomou anteriormente a decisão de efetuar o pagamento em causa decide quanto à recuperação das verbas junto do beneficiário fraudulento. Nos domínios de despesas da UE sob gestão partilhada, a DG responsável recupera as verbas junto do Estado‑Membro em causa por meio de correções financeiras. As autoridades nacionais são, então, responsáveis pela recuperação das verbas da UE junto do beneficiário. Na presente secção, o Tribunal analisa o impacto dos inquéritos administrativos do OLAF na interposição de ações penais contra os autores de fraude e no procedimento administrativo de recuperação de verbas da UE gastas de forma fraudulenta.

O atual sistema de investigação da fraude tem insuficiências intrínsecas

Entre 2009 e 2016, o OLAF emitiu, no total, 541 recomendações judiciais. Até à data, as autoridades dos Estados‑Membros tomaram decisões sobre 308 destas recomendações, deduzindo acusações em 137 processos (44,5%) e arquivando 171 processos (55,5%). Não estão disponíveis informações sobre o número de condenações. Até ao momento, as autoridades judiciais dos Estados‑Membros deduziram aproximadamente 17 acusações por ano na sequência de processos instaurados pelo OLAF (figura 9).

Figura 9

Recomendações judiciais do OLAF em 2009‑2016

Fonte: Relatório do OLAF de 2016, p. 33.

Devido à indisponibilidade de dados fiáveis sobre o número total de casos de fraude nas despesas da UE julgados nos Estados‑Membros, não é possível ao Tribunal dar uma indicação precisa da percentagem global de acusações deduzidas por procuradores nacionais na sequência das recomendações judiciais do OLAF. As informações disponíveis ao público e as informações que foram facultadas ao Tribunal pelas autoridades nacionais visitadas indicam que as recomendações judiciais do OLAF que resultaram na dedução de acusações representam uma pequena percentagem do número total de acusações por procuradores nacionais em relação a casos de fraude nas despesas da UE (caixa 6).

Caixa 6

Ações penais por fraude relacionada com verbas da UE em cinco Estados‑Membros

Na Polónia, foram deduzidas 446 acusações e 50 processos foram arquivados a título condicional no período de 2013 a 2016 (o que representa 124 acusações por ano).

Na Bulgária, em 2016, num total de 67 processos, 72 pessoas foram acusadas de fraude envolvendo verbas da UE.

Na Estónia, em 2016, num total de 15 processos, 50 pessoas singulares e 22 pessoas coletivas foram acusadas de fraude nas despesas da UE.

Na Hungria, de acordo com as estatísticas de criminalidade do Ministério do Interior, foram deduzidas 18 acusações em 2013, 16 em 2014, 6 em 2015, 7 em 2016 e 1 em 2017 (um total de 48 entre 2013 e 2017)⁴³.

Na Roménia, os procuradores deduziram 30 acusações em 2016, de um total de 39 processos previamente investigados pelo DLAF⁴⁴. Como resultado, 115 pessoas singulares e 47 pessoas coletivas foram julgadas e, em quatro casos, foram celebrados seis acordos de reconhecimento de culpa.

A figura 9 mostra que mais de metade dos processos cuja decisão foi tomada pelo Estado‑Membro foram arquivados. De acordo com a análise feita pelo OLAF às informações recolhidas pelos Estados‑Membros sobre as recomendações judiciais, as principais razões para o arquivamento foram as seguintes (figura 10):

as provas recolhidas inicialmente pelo OLAF ou posteriormente pela autoridade nacional de investigação foram consideradas insuficientes para deduzir uma acusação (56%);
as ações objeto de inquérito por parte do OLAF não eram consideradas crime nos termos da legislação nacional (22%);
foi ultrapassado o prazo de prescrição (ou seja, o prazo para instaurar um processo penal) nos termos da legislação nacional (14%)⁴⁵.

Figura 10

Principais razões para o arquivamento

Fonte: Análise do seguimento dado pelos Estados‑Membros às recomendações judiciais do OLAF formuladas entre janeiro de 2008 e dezembro de 2015; p. 1.

Tal como indicado anteriormente, em 36% dos casos, ou as autoridades dos Estados‑Membros não consideraram o crime identificado pelo OLAF como uma infração penal nos termos da legislação nacional, ou foi ultrapassado o prazo para instaurar um processo penal nos termos da legislação nacional. O Tribunal realça que nem sempre é possível evitar a prescrição de um caso e que os procuradores nacionais podem também chegar a uma conclusão diferente sobre se foi ou não cometida alguma infração. É, pois, fundamental uma cooperação estreita entre o OLAF e as autoridades nacionais⁴⁶.

Durante as entrevistas do Tribunal realizadas em quatro Estados‑Membros, os procuradores nacionais indicaram que, na maioria dos casos, não têm contacto com o OLAF antes de receberem o relatório final. Indicaram ainda que prefeririam ser informados de quaisquer suspeitas de infrações penais muito antes do final do inquérito do OLAF e que, se assim fosse, prestariam assistência ao OLAF e, caso necessário, iniciariam a sua própria investigação criminal para evitar a prescrição dos processos.

Por conseguinte, o facto de muitos processos serem arquivados pelos procuradores nacionais por não ter sido cometido qualquer crime ou por ter sido ultrapassado o prazo de prescrição indica que, até à data, têm existido insuficiências na cooperação entre o OLAF e as autoridades nacionais.

100

Afigura 10 demonstra que o motivo do arquivamento de 56% dos processos foi a falta de provas. Por outras palavras, em metade dos casos arquivados as provas recolhidas pelo OLAF e, posteriormente, pelas autoridades nacionais durante a investigação criminal não levaram o procurador a deduzir acusação.

101

As entrevistas do Tribunal com os representantes das autoridades nacionais, académicos independentes e instituições da UE (incluindo o OLAF) indicam que o principal motivo para o arquivamento não é a falta de provas, mas sim a antiguidade dos processos. Não se trata necessariamente da prescrição, ou da aproximação da data de prescrição, do prazo de um determinado processo, mas sim de terem passado anos desde que a alegada infração foi cometida.

102

Não se pretende com o exposto no ponto anterior afirmar que os inquéritos do OLAF são demasiado morosos. Na maioria dos casos, o OLAF realiza inquéritos administrativos após a deteção e comunicação da situação em causa, estando assim dependente da tempestividade das informações que recebe, em especial das instituições, órgãos e organismos da UE e dos Estados‑Membros. Acresce que os inquéritos administrativos do OLAF têm de ser seguidos de uma investigação criminal no Estado‑Membro em causa. Uma pessoa não pode ser acusada sem que o caso tenha sido investigado em conformidade com a legislação nacional. O alcance do inquérito varia de país para país, mas todos os Estados‑Membros exigem algum tipo de ação. Por conseguinte, os inquéritos do OLAF, independentemente do rigor com que são conduzidos, têm frequentemente um elevado risco de ultrapassarem o "prazo de validade".

103

A figura 11 apresenta a cronologia dos processos objeto de inquérito por parte do OLAF. Os dados disponibilizados pelo OLAF indicam que, em 2017, este demorou em média dois meses a selecionar os processos e cerca de 22 meses a investigá‑los⁴⁷. Partindo do pressuposto de que o OLAF recebe informações sobre as suspeitas de fraude cerca de um ano após terem sido cometidas e apresenta o seu relatório final de imediato às autoridades judiciais, estas apenas são informadas da alegada infração, em média, três anos após esta ter sido cometida. Em casos complexos, o processo pode ser ainda mais demorado.

Figura 11

Cronologia dos processos objeto de inquérito por parte do OLAF

Fonte: TCE.

104

No entender do Tribunal, o sistema atual, segundo o qual os inquéritos administrativos do OLAF sobre suspeitas de fraude são seguidos de uma investigação criminal a nível nacional, é moroso num número considerável de casos e, consequentemente, reduz a probabilidade de alcançar o seu objetivo final – a ação penal.

A recuperação administrativa dos fundos é dificultada pela falta de provas

105

Se detetar uma irregularidade (quer seja uma suspeita de fraude ou outra) e conseguir estimar o montante a recuperar, o OLAF formula uma recomendação financeira.

106

A figura 12 apresenta os montantes recomendados pelo OLAF para recuperação entre 2002 e 2016. Com base nos dados disponíveis, o Tribunal estima o valor total das recomendações financeiras do OLAF durante este período em cerca de 8,8 mil milhões de euros (para 2008 e 2009, o Tribunal utiliza a média dos restantes anos). No final de 2016, tinham sido recuperados, no total, 2,6 mil milhões de euros (30%). Os números indicam que, embora o montante anual total das recomendações do OLAF varie muito, na maioria dos anos (com a marcada exceção de 2011) o montante recuperado tem sido da ordem dos 200 milhões de euros (a média dos últimos 15 anos é de 173 milhões de euros).

107

De acordo com as estatísticas recebidas pelo Tribunal de sete DG responsáveis por despesas (DG REGIO, DG EMPL, DG AGRI, DG RTD, DG CNECT, DG HOME e DG DEVCO), entre 2012 e 2016 o OLAF recomendou um total de 1,9 mil milhões de euros em recuperações, de 358 processos. À data da auditoria do Tribunal, o montante total das recuperações e correções financeiras das DG era de 243 milhões de euros (13% do total recomendado) em 153 processos (43%). O Tribunal reconhece que o processo de recuperação poderá ainda estar em curso em relação a uma parte considerável das restantes recomendações financeiras do OLAF.

A recuperação de verbas da UE despendidas indevidamente é um procedimento moroso: com base na amostra de casos em que se obteve a recuperação, o Tribunal estima que o tempo médio para concluir as recuperações seja de cerca de 36 meses. Neste contexto, o Tribunal esperaria uma taxa de recuperação muito mais elevada para as recomendações emitidas entre 2012 e 2014 do que os 15% (do montante total recomendado pelo OLAF) recuperados pelas DG até à data.

Figura 12

Montantes recomendados para recuperação e montantes recuperados, 2002‑2016

No seu relatório anual de 2008, o OLAF estimou o impacto financeiro dos processos que encerrou desde a sua criação, em 1999, em mais de 6,2 mil milhões de euros. A média ao longo de um período de dez anos é de cerca de 620 milhões de euros por ano; uma vez que não existem dados relativos a 2008 e 2009, o Tribunal utilizou a média dos anos 2002‑2011.

** Desde 2012, o OLAF apresenta, no seu relatório anual, o montante total recomendado para recuperação e o montante cumulativo recuperado durante o ano em resultado dos seus inquéritos concluídos nos anos anteriores.

Fonte: TCE, com base nos relatórios anuais do OLAF de 2002 a 2016.

108

Os números indicam que, numa percentagem significativa dos casos encerrados pelo OLAF com uma recomendação de recuperação de verbas da UE pagas indevidamente, a recuperação não é efetuada ou o montante recuperado é significativamente inferior ao recomendado.

109

Esta situação foi confirmada pela auditoria do Tribunal: as provas documentais demonstram que, em vários casos, as DG consideraram que os relatórios do OLAF não apresentaram informações suficientes para servir de base ao início do processo de recuperação de fundos despendidos indevidamente⁴⁸. Estas tomaram medidas suplementares (ou contratam externamente esse trabalho) para decidir se a recuperação seria possível ou confiaram nas provas resultantes das suas próprias auditorias.

110

Quando o OLAF formula uma recomendação judicial e/ou envia um relatório às autoridades judiciais de um Estado‑Membro, o procedimento de recuperação financeira é, em alguns casos, suspenso. O Tribunal encontrou vários casos em que o procedimento de recuperação tinha sido suspenso e as DG tinham sido convidadas pelo OLAF a não divulgarem quaisquer informações às autoridades nacionais ou ao beneficiário. O TCE reconhece, porém, que as investigações criminais poderão ter como contraponto a perda de rapidez das recuperações financeiras.

111

Não obstante, o recurso a processos administrativos para recuperar verbas da UE indevidamente pagas ainda é mais eficiente e menos dispendioso do que a recuperação desses fundos por meio de processos penais, através do congelamento e do confisco de ativos. Um inquérito recente da Europol sobre a recuperação de ativos de origem criminosa na União Europeia revelou que a quantia de dinheiro atualmente recuperada na UE representa apenas uma pequena percentagem do total estimado dos proveitos de origem criminosa⁴⁹.

Gestão partilhada

112

No caso da gestão partilhada, as DG não recuperam as verbas diretamente junto dos beneficiários, aplicando antes diferentes procedimentos financeiros para proteger o orçamento da UE. Na maioria dos casos, a DG REGIO e a DG EMPL aplicam correções financeiras sempre que o OLAF formula uma recomendação financeira. Fica ao critério do Estado‑Membro em questão decidir qual a ação corretiva a adotar contra os beneficiários depois de a DG ter aplicado uma correção financeira. Segundo o princípio da gestão partilhada, a DG REGIO e a DG EMPL não têm a obrigação de controlar os montantes recuperados aos beneficiários.

113

As regras da DG AGRI não estipulam claramente os principais passos para fazer o seguimento das recomendações financeiras do OLAF. A título exemplificativo, não existem prazos para os Estados‑Membros contestarem o montante de recuperação recomendado pelo relatório do OLAF. A DG AGRI considera que o seu papel consiste em supervisionar a recuperação, que é da inteira responsabilidade do Estado‑Membro em causa.

114

A figura 13 indica o valor total das recomendações financeiras do OLAF enviadas à DG REGIO, à DG EMPL e à DG AGRI entre 2012 e 2016, juntamente com os montantes que, no momento da auditoria do Tribunal, tinham sido recuperados. As três DG receberam 268 recomendações financeiras do OLAF no período de 2012 a 2016. As verbas tinham sido recuperadas em 125 destes casos (47%). A taxa de recuperação não aumenta significativamente se apenas forem consideradas as recomendações financeiras do OLAF recebidas pelas três DG entre 2012 e 2014, em relação às quais conseguiram recuperar 15% do montante combinado total recomendado pelo OLAF (DG REGIO: 10%; DG EMPL: 19% e DG AGRI: 33%). O Tribunal salienta que, em outubro de 2016, o OLAF emitiu novas instruções sobre a elaboração e cálculo de recomendações financeiras. Dado que as novas instruções são relativamente recentes, o seu impacto ainda não é plenamente visível no sistema.

Figura 13

Recuperações pela DG REGIO, DG EMPL e DG AGRI resultantes das recomendações do OLAF de 2012‑2016

Fonte: TCE, com base em valores da Comissão.

115

De acordo com a DG REGIO e a DG EMPL, uma das principais razões para não se recuperarem os montantes recomendados é o facto de o relatório final do OLAF não substanciar diretamente o montante recomendado. Por exemplo, numa situação, a DG pediu a uma empresa externa que realizasse uma nova análise jurídica da conclusão do OLAF. Num outro caso conexo, a DG, após consulta da DG MARKT e do Serviço Jurídico da Comissão, decidiu não recuperar o montante recomendado pelo OLAF devido ao elevado risco de contencioso. Outro motivo para o montante recomendado não ser recuperado na sua integralidade, em alguns casos, foi o facto de, no passado, o OLAF ter recomendado correções mais elevadas para o incumprimento das regras de contratação pública do que as aplicadas na realidade pelas DG em causa com base nas orientações da Comissão⁵⁰.

Gestão direta (DG CNECT e DG RTD)

116

A figura 14 indica o valor total da recomendação financeira do OLAF enviada à DG CNECT e à DG RTD entre 2012 e 2016, juntamente com os montantes que, no momento da auditoria do Tribunal, tinham sido recuperados. As duas DG receberam 36 recomendações financeiras do OLAF entre 2012 e 2016. Em nove casos (25%), os montantes foram recuperados na íntegra. Num caso excecional, a DG RTD recuperou oito vezes o montante recomendado pelo OLAF, porque o montante total recuperado junto do beneficiário incluía também montantes extrapolados com base nas auditorias da própria DG. Neste caso, o Tribunal considera que o montante recomendado pelo OLAF foi integralmente recuperado. A taxa de recuperação aumenta ligeiramente se apenas forem consideradas as recomendações financeiras do OLAF recebidas pelas duas DG entre 2012 e 2014, que conseguiram recuperar a partir destes casos 34% do montante total recomendado pelo OLAF.

Figura 14

Recuperações pela DG CNECT e pela DG RTD resultantes das recomendações do OLAF de 2012‑2016

Fonte: TCE, com base em valores da Comissão.

117

O Tribunal verificou 20 recomendações financeiras do OLAF (10 relativas à DG CNECT e 10 relativas à DG RTD) de 37 casos, abrangendo 86% do montante combinado total recomendado pelo OLAF quanto a estas duas DG. Com base nessas recomendações, constatou que as principais razões para os atrasos na recuperação dos fundos e para a inexistência de recuperação após o inquérito do OLAF são:

investigações criminais ou processos penais em curso;
insuficiência das provas apresentadas nos relatórios do OLAF;
empresas já liquidadas quando o OLAF conclui o processo.

118

O tempo que a DG responsável pela despesa leva a comunicar um caso ao OLAF e a rapidez do inquérito deste último são fatores que podem ser determinantes para o sucesso do procedimento de recuperação, pois a tempestividade é muito importante nas situações em que as DG recuperam os fundos diretamente junto dos beneficiários. Nos casos em que a recuperação ainda está em curso, o tempo médio desde o início do inquérito do OLAF é de cinco anos. Quando os autores das fraudes liquidam ou dissolvem as empresas, normalmente logo após o anúncio de uma auditoria ou de um inquérito do OLAF, as possibilidades de recuperação são bastante reduzidas.

119

As DG podem reagir mais rapidamente e evitar os custos da recuperação de fundos junto de um beneficiário se conseguirem comprovar, através das suas próprias auditorias, que houve violação das obrigações contratuais. Nestas ocorrências, a DG responsável baseia o seu trabalho preparatório para a ordem de cobrança nos resultados da sua própria auditoria, e não no relatório do OLAF. O Tribunal concluiu que, nos casos em que a DG não realizou uma auditoria e a única fonte de provas era o dossiê de inquérito do OLAF, a DG teve mais dificuldade em emitir a ordem de cobrança para o montante recomendado pelo OLAF, por considerar a documentação disponibilizada insuficiente.

120

Além disso, os devedores interpõem por vezes processos no Tribunal de Justiça da União Europeia para recuperarem parte dos custos rejeitados e/ou das indemnizações da Comissão. Nestas situações, o montante recuperado nunca pode ser considerado definitivo até o processo no TJUE ser concluído.

Gestão indireta (DG DEVCO)

121

No caso da gestão indireta, a DG DEVCO confia as tarefas de execução orçamental aos países beneficiários, organizações internacionais e agências de desenvolvimento de países não pertencentes à UE.

122

A figura 15 indica o valor total das recomendações financeiras do OLAF enviadas à DG DEVCO entre 2012 e 2016, juntamente com o montante que, no momento da auditoria do Tribunal, tinha sido recuperado. A DG DEVCO recebeu 53 recomendações financeiras do OLAF no período de 2012 a 2016. Foram efetuadas recuperações em 20 casos (38%)⁵¹. A taxa de recuperação não aumenta significativamente se apenas forem consideradas as recomendações financeiras do OLAF recebidas pela DG entre 2012 e 2014, que conseguiu recuperar a partir destes casos 6% do montante total recomendado pelo OLAF.

Figura 15

Recuperações pela DG DEVCO resultantes das recomendações do OLAF de 2012‑2016

Fonte: TCE, com base em valores da Comissão.

123

Em casos que representam 58% do valor total das recomendações financeiras do OLAF, a DG DEVCO não recuperou as verbas da UE em causa, por ter considerado não ter uma base jurídica para o fazer ou por ter decidido não emitir uma ordem de cobrança⁵². Com base nas dez recomendações financeiras do OLAF examinadas pelo Tribunal, a principal razão para a DG DEVCO não ter recuperado os montantes recomendados pelo OLAF foi o facto de ter considerado não haver provas suficientes.

124

Em três de dez casos que representam um valor significativo de recomendações financeiras do OLAF, a DG DEVCO decidiu não proceder à recuperação. Uma vez que opera num ambiente de alto risco e tendo em conta os potenciais riscos para a execução da sua política, a DG DEVCO poderá, em determinadas circunstâncias, decidir não recuperar as verbas da UE junto dos beneficiários. Em países com sistemas políticos e judiciais instáveis, as possibilidades de recuperação através de processo penal ou civil (judiciário administrativo) são claramente baixas e um inquérito do OLAF pode muitas vezes ser a única forma de investigar uma alegação de fraude. O OLAF não analisa com suficiente pormenor quais os casos que de facto resultaram em recuperações e quais os motivos para que as DG não procedam às recuperações ou apenas recuperem um montante muito inferior ao recomendado pelo OLAF. Essa análise ajudaria o OLAF a orientar melhor os seus inquéritos.

A entrada em funcionamento da Procuradoria Europeia exigirá um esforço coordenado

125

Em outubro de 2017, vinte Estados‑Membros adotaram um regulamento que visa reforçar a cooperação para a instituição da Procuradoria Europeia⁵³. Este organismo da UE terá poderes para investigar e intentar ações penais por crimes lesivos dos interesses financeiros da UE.

126

A Procuradoria Europeia está organizada em dois níveis: um centralizado e um descentralizado. O nível centralizado consiste num procurador‑geral europeu (PGE) e num procurador europeu (PE) por Estado‑Membro (dois dos quais serão procuradores‑gerais europeus adjuntos), afetados à sede da Procuradoria Europeia no Luxemburgo, enquanto o nível descentralizado é constituído por procuradores europeus delegados (PED), que trabalharão nos Estados‑Membros. Os procuradores europeus, repartidos por câmaras, serão responsáveis pela supervisão dos procuradores europeus delegados e, em casos pontuais, conduzirão eles mesmos inquéritos. Estes últimos serão responsáveis pelas investigações realizadas nos Estados‑Membros em questão (figura 16).

Figura 16

Estrutura da Procuradoria Europeia

127

O Tribunal analisou o regulamento que institui a Procuradoria Europeia à luz das suas observações sobre a configuração atual da investigação e das ações penais por fraude nas despesas da UE, tendo avaliado se a Procuradoria Europeia procurará dar resposta aos seguintes problemas de monta:

o sistema atual, segundo o qual os inquéritos administrativos do OLAF sobre suspeitas de fraude são seguidos de uma investigação criminal a nível nacional, é moroso num número considerável de casos;
as insuficiências na cooperação entre o OLAF e as autoridades nacionais.

128

Em termos gerais, o Tribunal considera que a instituição da Procuradoria Europeia é um passo na direção certa. No entanto, chama a atenção para vários riscos que indicam que a Procuradoria Europeia poderá não resolver os problemas supramencionados:

o regulamento prevê que as câmaras da Procuradoria Europeia irão supervisionar o trabalho operacional dos procuradores delegados. Para contestar o parecer de um procurador delegado, ou até mesmo para o debater com ele, a câmara irá precisar, em casos específicos, de conhecimentos especializados adequados em direito e processo penal nacional, para não falar da necessidade de tradução. Desta forma, para desempenhar a sua função de supervisão, os serviços centrais da Procuradoria Europeia precisam de pessoal e recursos suficientes, incluindo juristas nacionais⁵⁴. O extenso processo de consulta interna e de tradução poderá acabar por ser demasiado moroso para os processos penais, em que o tempo é frequentemente o recurso mais limitado;
nos termos do Regulamento que institui a Procuradoria Europeia, a investigação será conduzida sobretudo por investigadores dos Estados‑Membros, sob a autoridade da Procuradoria Europeia. O regulamento não institui nenhum mecanismo que permita à Procuradoria Europeia (ou a qualquer organismo da UE) instar as autoridades dos Estados‑Membros a afetarem recursos ao trabalho proativo que é necessário para a investigação da fraude em matéria de despesas da UE, ou aos processos tratados pelos procuradores delegados. Uma vez que o procurador delegado precisará do apoio da autoridade nacional competente para realizar a investigação necessária para levar o caso a tribunal, a sua eficácia ficará fortemente dependente das autoridades nacionais;
o Regulamento que institui a Procuradoria Europeia⁵⁵ permite que as instituições, órgãos e organismos da UE solicitem ao OLAF que efetue uma avaliação prévia dos processos a remeter à Procuradoria Europeia. Uma vez que o tempo é crítico para o êxito de uma investigação criminal, o recurso excessivo a esta opção poderá prejudicar a tempestividade de qualquer ação posterior. As futuras modalidades da cooperação entre o OLAF e a Procuradoria Europeia deverão possibilitar a tomada de decisões rápidas quanto à instauração de um processo penal ou à remissão do processo para investigação pelo Estado‑Membro em causa ou por uma instituição da UE responsável através de um processo administrativo.

Conclusões e recomendações

129

Na sua auditoria, o Tribunal avaliou se a Comissão está a gerir corretamente o risco de fraude nas despesas da UE, tendo examinado, concretamente, as medidas que esta tomou para prevenir e dissuadir os potenciais autores de fraudes e para recuperar os fundos nos casos em que a fraude foi cometida.

130

Com base nas suas observações, o Tribunal considera que é necessária mais motivação na UE para aplicar um quadro estratégico eficaz de gestão do risco da fraude com base em avaliações sólidas. O Tribunal considera que a Comissão tem manifestamente de intensificar a sua luta contra a fraude nas despesas da UE clarificando e reforçando as responsabilidades das várias partes envolvidas na gestão desse combate.

A Comissão não conhece suficientemente a dimensão, a natureza e as causas da fraude

131

A Comissão não possui informações abrangentes e comparáveis sobre os níveis de fraude detetada nas despesas da UE. A comunicação, pela própria Comissão, de fraude detetada nos domínios que gere diretamente não é completa. No âmbito da gestão partilhada, as metodologias utilizadas pelos Estados‑Membros para elaborar as suas estatísticas oficiais sobre a fraude detetada variam e as informações comunicadas pelo Sistema de Gestão de Irregularidades (SGI) da Comissão são incompletas. A Comissão não realiza controlos exaustivos para garantir a qualidade dos dados comunicados no SGI, nem pede às autoridades dos Estados‑Membros que apresentem garantias quanto à fiabilidade dos dados comunicados. No quadro das auditorias aos sistemas, as DG responsáveis por despesas realizam controlos parciais dos sistemas de comunicação de irregularidades a nível nacional (ver os pontos 21 a 32).

132

A Comissão ainda não criou uma forma de compreender melhor a fraude não detetada de modo a complementar as estatísticas oficiais, embora existam várias formas aceites de conhecer a escala da fraude (ver os pontos 33 a 37).

133

O Tribunal também considera que a informação qualitativa disponível sobre a natureza e as causas da fraude é insuficiente. Estão disponíveis algumas informações sobre padrões e esquemas de fraude utilizados em diferentes setores, mas as informações disponíveis não são atualizadas de forma sistemática. Além disso, o Tribunal não encontrou análises pormenorizadas ou estudos da Comissão que visem determinar o que leva alguns beneficiários de fundos da UE a cometerem fraude.

134

Estudos realizados com base em aproximações objetivas à corrupção também revelaram que o risco de corrupção pode ser aumentado pela discricionariedade nas despesas e pelo excesso de controlos burocráticos, que funcionam como um obstáculo à entrada de outros fornecedores no mercado, tornando os negócios corruptos mais fáceis de sustentar (ver os pontos 38 a 49).

Recomendação nº 1 – Conhecer melhor a dimensão, a natureza e as causas da fraude nas despesas da UE

Tendo em vista uma abordagem bem concebida do combate à fraude lesiva dos interesses financeiros da UE, a Comissão deve criar um sistema sólido de comunicação da fraude que disponibilize informações para avaliar a dimensão, a natureza e as causas profundas da fraude. Em especial, deve:

melhorar o Sistema de Gestão de Irregularidades (SGI) de forma a que as informações sobre as investigações criminais relacionadas com situações de fraude lesivas dos interesses financeiros da UE sejam comunicadas oportunamente por todas as autoridades competentes;
desenvolver a sua capacidade para recolher informações de diferentes fontes sobre o risco de fraude e corrupção lesivas do orçamento da UE; avaliar estes riscos de forma recorrente utilizando diferentes métodos (encontrar inquéritos e índices com base em dados administrativos) e ponderar a criação de indicadores de riscos por domínio de despesas, país e setor.

Prazo: até ao final de 2022.

Existem insuficiências na abordagem estratégica da Comissão em matéria de gestão do risco de fraude

135

Existem insuficiências nas estratégias antifraude da Comissão e nos relatórios sobre a sua eficácia. Embora possua uma estratégia antifraude formal, a Estratégia Antifraude da Comissão (EAFC), não a atualiza desde 2011. O Tribunal questiona, por conseguinte, se esta será adequada para orientar as atividades antifraude da Comissão em termos práticos e O TCE salienta a intenção da Comissão de atualizar a EAFC (ver os pontos 58 a 64).

136

No modelo de governação da Comissão, as funções e responsabilidades sobre as ações antifraude estão divididas, tendo cada DG e serviço da Comissão a sua própria estratégia antifraude. Não existe um organismo central responsável por garantir uma supervisão adequada das atividades antifraude a nível institucional. Este papel poderia ser atribuído ao OLAF (Recomendação nº 4). A gestão estratégica do risco de fraude e a prevenção da fraude não são mencionadas especificamente na pasta de nenhum comissário (ver os pontos 52 a 57).

Recomendação nº 2 – Garantir a liderança das ações antifraude da Comissão

2.1. A fim de melhorar a coordenação do combate à fraude, a Comissão deve garantir, no contexto da responsabilidade colegial pela prevenção e deteção de fraudes, que a gestão estratégica do risco de fraude e a prevenção da fraude sejam mencionadas claramente na pasta de um dos comissários.

2.2. A Comissão deve garantir que a sua nova estratégia antifraude:

é precedida de uma análise abrangente dos riscos de fraude, com base num vasto conjunto de dados de diferentes fontes, para determinar a dimensão, a natureza e as causas da fraude nas despesas da UE;
inclui objetivos pertinentes e indicadores mensuráveis;
prevê a comunicação de informações com base no cumprimento de objetivos.

Prazo: até ao final de 2022.

A prevenção da fraude não recebeu atenção suficiente

137

Apesar de as atividades da Comissão no domínio da imunidade à fraude datarem de 2000, apenas no período de 2014‑2020 foram incluídas pela primeira vez disposições antifraude abrangentes em todos os principais regulamentos (ver os pontos 66 a 70).

138

A avaliação do risco de fraude antes da adoção de programas de despesas e a instituição de controlos antifraude poderão ser formas eficazes de reduzir as perdas por fraude. No entanto, para os programas de despesas de 2014‑2020, a Comissão apenas solicitou esta avaliação dos projetos de regras numa fase tardia do processo. Assim, apenas serão aplicadas na próxima geração de programas financeiros, após 2021. No caso da gestão partilhada, a Comissão não solicitou aos Estados‑Membros que avaliassem o risco de fraude nos seus programas de 2014‑2020 antes da respetiva adoção. É, contudo, neste domínio que é gasto cerca de 70% do orçamento da UE (ver os pontos 71 a 75).

139

A utilização de dados para a prevenção e a dissuasão da fraude pode ser uma forma eficaz de detetar operadores económicos de risco antes da atribuição dos fundos ou de melhorar a conformidade futura excluindo os operadores económicos e os indivíduos que tenham sido apanhados a cometer fraude. Na Comissão, surgiram iniciativas a nível das DG que propunham a criação deste tipo de bases de dados, mas a utilização destes instrumentos tem sido bastante limitada e não tem sido devidamente coordenada. Mais concretamente, o impacto preventivo e dissuasor do sistema de exclusão e sanção da Comissão é reduzido, uma vez que as DG responsáveis pela política de Coesão e pela Agricultura não têm poderes para iniciar um pedido de exclusão de operadores económicos fraudulentos que receberam apoio destes fundos. Além disso, autoridades dos Estados‑Membros não são obrigadas a ter em consideração as decisões de exclusão nas decisões de financiamento que impliquem fundos da UE.

140

Desde 2013, a DG EMPL e a DG REGIO possuem a sua própria ferramenta de prevenção da fraude, desenvolvida a nível interno, a ARACHNE. Esta ferramenta tem potencial para ser eficaz, mas ainda não contém dados suficientes. Cabe aos Estados‑Membros fornecerem estas informações sobre os operadores económicos fraudulentos e as pessoas singulares que lhes estão associadas (ver os pontos 76 a 88).

Recomendação nº 3 – Aumentar a utilização dos instrumentos de prevenção da fraude

3.1. Relativamente às regras de execução dos programas de despesas no período após 2020, a Comissão deve realizar uma avaliação dos riscos de fraude e solicitar aos Estados‑Membros que realizem uma avaliação pormenorizada do risco de fraude antes de aprovarem os programas.

Prazo de execução: 2020

3.2. Relativamente ao sistema de exclusão da Comissão, esta deve:

garantir que as DG utilizam o Sistema de Deteção Precoce e de Exclusão nos domínios em gestão direta e indireta;
exortar os Estados‑Membros a detetarem e assinalarem os operadores económicos fraudulentos e as pessoas singulares que lhes estão associadas.

3.3. A Comissão deve exortar todos os Estados‑Membros a participarem ativamente na base de dados ARACHNE apresentando dados de forma atempada e a explorarem as oportunidades oferecidas pelos grandes volumes de dados para prevenir a utilização fraudulenta e irregular dos fundos da UE³⁹.

Prazo: até ao final de 2019.

Os inquéritos administrativos do OLAF conduziram a ações penais em menos de metade dos casos e resultaram na recuperação de menos de um terço dos fundos

141

Cerca de 45% das recomendações judiciais do OLAF resultam em ações penais contra os autores das fraudes. O sistema atual, em que o OLAF inicia inquéritos após receber informações de outras fontes e em que os seus inquéritos administrativos sobre suspeitas de fraude são frequentemente seguidos de investigações criminais a nível nacional, é moroso num número considerável de casos e, consequentemente, reduz a probabilidade de alcançar o seu objetivo final – a ação penal (ver os pontos 94 a 104).

142

Em vários casos (relativos a fraude ou a irregularidades), as DG consideram que os relatórios do OLAF não apresentam informações suficientes para servir de base ao início do processo de recuperação de fundos despendidos indevidamente. Nestes casos, as DG tomam (ou contratam externamente) medidas suplementares para decidir se a recuperação é possível ou confiam nas provas resultantes das suas próprias auditorias (ver os pontos 105 a 124).

Recomendação nº 4 – Reconsiderar o papel e as responsabilidades do OLAF no combate à fraude nas despesas da UE à luz da criação da Procuradoria Europeia

A Comissão deve reconsiderar o papel e as responsabilidades do OLAF no combate à fraude nas despesas da UE à luz da criação da Procuradoria Europeia.

Mais concretamente, deve propor ao Parlamento Europeu e ao Conselho medidas destinadas a atribuir ao OLAF um papel estratégico e de supervisão na ação antifraude da UE.

Essas medidas poderiam incluir a atuação do OLAF como organismo de supervisão responsável por:

liderar a conceção, acompanhar e supervisionar a execução da política antifraude da Comissão, centrando‑se especificamente na apresentação de uma análise pormenorizada e em tempo real dos padrões de fraude (modus operandi) e dos casos de fraude;
coordenar e acompanhar as atividades antifraude nos Estados‑Membros.

Prazo: final de 2022.

O presente relatório foi adotado pela Câmara V, presidida por Lazaros S. Lazarou, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 14 de novembro de 2018.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus‑Heiner Lehne
Presidente

Anexos

Anexo I

Extrato dos textos jurídicos pertinentes

Artigo 3º da Diretiva PIF

"Fraude lesiva dos interesses financeiros da União

2. Para efeitos da presente diretiva, é considerado fraude lesiva dos interesses financeiros da União:

No que respeita a despesas não relacionadas com contratação pública, os atos ou omissões relativos:
1. à utilização ou à apresentação de declarações ou de documentos falsos, inexatos ou incompletos, que tenha por efeito a apropriação ou a retenção ilegítimas de fundos ou de ativos provenientes do orçamento da União ou dos orçamentos geridos pela União ou por sua conta,
2. à não comunicação de uma informação, em violação de uma obrigação específica, que produza o mesmo efeito, ou
3. à aplicação ilegítima de tais fundos ou ativos para fins diferentes daqueles para os quais foram inicialmente concedidos;
No que respeita a despesas relacionadas com contratação pública, pelo menos quando cometidos tendo em vista um proveito ilícito em benefício do autor da infração ou de terceiros, causando prejuízo aos interesses financeiros da União, os atos ou omissões relativos:
1. à utilização ou à apresentação de declarações ou de documentos falsos, inexatos ou incompletos, que tenha por efeito a apropriação ou a retenção ilegítimas de fundos ou de ativos provenientes do orçamento da União ou dos orçamentos geridos pela União ou por sua conta,
2. à não comunicação de uma informação, em violação de uma obrigação específica, que produza o mesmo efeito, ou
3. à aplicação ilegítima de tais fundos ou ativos para fins diferentes daqueles para os quais foram inicialmente concedidos, que lese os interesses financeiros da União".

Artigo 325º do TFUE

"A União e os Estados‑Membros combaterão as fraudes e quaisquer outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União, por meio de medidas a tomar ao abrigo do presente artigo, que tenham um efeito dissuasor e proporcionem uma proteção efetiva nos Estados‑Membros, bem como nas instituições, órgãos e organismos da União."

Anexo II

Organismos dos Estados‑Membros e da UE envolvidos na gestão do risco de fraude

Organismos	Prevenção (governação e liderança antifraude, avaliação dos riscos de fraude, estratégias antifraude, controlos preventivos, obtenção de informações)	Deteção (controlos de deteção de fraudes, mecanismos de queixas sobre fraudes)	Inquérito (administrativo e criminal)	Resposta (sanções, recuperações, ação penal, medição do desempenho e comunicação de informações)
OLAF	✔	✔	✔
IDOC			✔	✔
DG da Comissão	✔	✔		✔
Eurojust				✔
Europol	✔
Autoridades administrativas nacionais	✔	✔	✔	✔
Autoridades judiciais e policiais nacionais		✔	✔	✔
Procuradoria Europeia			✔	✔

Anexo III

Recentes iniciativas legislativas da UE no domínio da luta contra a fraude

A Diretiva relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal (Diretiva PIF) foi aprovada pelos colegisladores em 5 de julho de 2017. Os Estados‑Membros têm dois anos (até 6 de julho de 2019) para a transpor para o direito nacional. A diretiva harmoniza a definição de quatro crimes (fraude, corrupção, branqueamento de capitais e apropriação indevida de fundos), bem como as sanções e os prazos de prescrição.
O Regulamento 2017/1939 que institui a Procuradoria Europeia foi aprovado em outubro de 2017. A Procuradoria Europeia deverá entrar em funcionamento no final de 2020 ou início de 2021 em 22 Estados‑Membros e será competente na investigação de crimes lesivos do orçamento da UE, entre os quais as formas graves de fraude transfronteiras em matéria de IVA de montante superior a dez milhões de euros.
A proposta de alteração do Regulamento 883/2013 aplicável ao OLAF (COM(2018) 338) relativa aos inquéritos conduzidos pelo OLAF no que respeita à cooperação com a Procuradoria Europeia e à eficácia dos inquéritos do OLAF foi aprovada em maio de 2018.
O novo Regulamento Financeiro entrou em vigor em julho de 2018.

Anexo IV

Acontecimentos que desencadeiam a notificação à Comissão, pelos Estados‑Membros, de casos de fraude sob investigação criminal

Acontecimento	BE	BG	CZ	DK	DE	EE	IE	EL	ES	FR	HR	IT	CY	LV	LT	LU	HU	MT	NL	AT	PL	PT	RO	SI	SK	FI	SE	UK
Após acusação	✔			✔	✔			✔						✔							✔		✔			✔
Após sentença inicial	✔				✔			✔						✔						✔			✔			✔
Após sentença transitada em julgado – decisão definitiva do tribunal	✔			✔	✔			✔	✔					✔		✔	✔	✔		✔	✔		✔	✔	✔	✔
Outros	✔	✔	✔			✔	✔			✔	✔	✔	✔		✔				✔	✔	✔	✔		✔			✔	✔

Anexo V

Papéis e responsabilidades da Comissão pelos resultados das ações de luta contra a fraude nas despesas da UE

* A consulta do OLAF sobre todas as outras ações nas fases de planeamento e execução é facultativa, exceto se essas ações se basearem numa recomendação do OLAF.

** Nos termos da sua carta e das normas internacionais, não possui qualquer responsabilidade de gestão em nenhuma fase do ciclo antifraude.

*** O Clearing House Group pode ser informado numa abordagem casuística, mas não numa abordagem sistémica geral.

**** O CAA é informado indiretamente das questões que surgem nestas áreas, ou seja, com base nas constatações das auditorias internas e/ou externas. O CAA é informado dos pontos principais dos RAA e do projeto de RAGD.

O Tribunal dividiu os principais intervenientes envolvidos no combate à fraude nas quatro categorias seguintes:

Responsável: a pessoa ou organismo que conclui efetivamente uma dada tarefa e/ou que é a última responsável perante o público pela execução de uma determinada atividade ou decisão;
Consultado/a: a pessoa ou organismo que apresenta um parecer sobre uma determinada ação ou decisão antes de esta ser tomada, incluindo a elaboração/análise ou apresentação das propostas aos responsáveis pela decisão;
Informado/a: a pessoa ou organismo a informar após ser tomada uma decisão ou realizada uma ação. Pode ser obrigado/a a tomar medidas na sequência do resultado;
Não envolvido/a

Anexo VI

Lista das referências

Alina Mungiu‑Pippidi (2013), The Good, the Bad and the Ugly: Controlling corruption in the European Union (O bom, o mau e o vilão: controlar a corrupção na União Europeia), Berlim.

Fabio Giuffrida, The European Public Prosecutor’s Office: King without kingdom? (A Procuradoria Europeia: um rei sem reino?), 2017, CEPS Research Report nº 3/2017, p. 14, https://www.ceps.eu/publications/european‑public‑prosecutor %E2%80%99s-office‑king‑without‑kingdom.

Golden, Miriam e Picci, Lucio (2005), Proposal for a New Measure of Corruption, and Tests using Italian Data (Proposta de uma nova forma de medir a corrupção e testes com dados italianos), Economics and Politics, vol. 17, 2005, p. 37‑75.

Mark Button e Jim Gee (2015), The financial cost of fraud 2015 - What the latest data from around the world shows (O custo financeiro da fraude em 2015 - O que revelam os dados mais recentes de todo o mundo), PKF Littlejohn LLP and PKF; ver também Brooks, G., Button, M. e Gee, J. (2012), The scale of healthcare fraud: a global evaluation (A dimensão da fraude nos cuidados de saúde: uma avaliação global), Security Journal, vol. 25, nº 2, p. 76‑87.

Mark Button, Chris Lewis, David Shepherd, Graham Brooks e Alison Wakefield (2012), Fraud and Punishment: Enhancing Deterrence Through More Effective Sanctions (Fraude e castigo: aumentar a dissuasão através de sanções mais eficazes), Centre for Counter Fraud Studies, University of Portsmouth.

Mihaly Fazekas e Peter Lawrence King (2018), Perils of development funding? The tale of EU Funds and grand corruption in Central and Eastern Europe (Perigos do financiamento ao desenvolvimento? A história dos fundos da UE e da corrupção em grande escala na Europa Central e Oriental), Regulation & Governance 2018, p. 14‑15.

Mihaly Fazekas e Gábor Kocsis (2017), Uncovering High‑Level Corruption: Cross‑National Corruption Proxies Using Public Procurement Data (Descobrir a corrupção de alto nível: representações da corrupção a nível transnacional com dados da contratação pública). British Journal of Political Science, disponível online.

Mihaly Fazekas, István János Tóth e Peter Lawrence King (2016), An Objective Corruption Risk Index Using Public Procurement Data (Um índice objetivo dos riscos de corrupção com dados da contratação pública). European Journal of Criminal Policy and Research, 22(3), p. 369–397.

Mihaly Fazekas e István János Tóth (2017), Corruption in EU Funds?Europe‑wide evidence on the corruption effect of EU‑funded public contracting (Corrupção nos fundos da UE? Provas em toda a Europa do efeito na corrupção da contratação pública financiada pela UE). In J. Bachtler et al (Eds.), EU Cohesion Policy. Reassessing performance and direction (Política de Coesão da UE: reavaliação do desempenho e do rumo), cap. 13. Routledge, Londres, p. 186‑205.

Paulo Mauro (1996), The Effects of Corruption on Growth, Investment and Government Expenditure (Os efeitos da corrupção sobre o crescimento, o investimento e as despesas públicas), Fundo Monetário Internacional, WP/96/98.

Paulo Mauro (1998), Corruption and the composition of government expenditure (A corrupção e a composição das despesas públicas), Fundo Monetário Internacional, Journal of Public Economics 69.

Jajkowicz, O. e Drobiszova, A. (2015), The Effect of Corruption on Government Expenditure Allocation in OECD Countries (O efeito da corrupção na distribuição das despesas públicas nos países da OCDE), Acta Universitatis Agriculturae et Silviculturae Mendelianae Brunensis, volume 63.

Respostas da Comissão

Síntese

Introdução

A Comissão concorda com o TCE quanto à importância de combater a fraude em matéria de despesas da UE e, por conseguinte, acolhe com agrado a decisão do Tribunal de elaborar um relatório especial sobre esse tema. Trata-se de um tema complexo e multifacetado, que coloca desafios a qualquer observador que pretenda obter uma visão global da situação. Esses desafios são reforçados por fatores como a responsabilidade conjunta da Comissão e dos Estados-Membros pela proteção dos interesses financeiros da UE e a multiplicidade de intervenientes na luta contra a fraude a ambos os níveis. O TCE, embora seja um observador experiente, não tem estes fatores plenamente em conta.

Devido à importância que atribui à gestão e controlo financeiros, em geral, e à luta contra a fraude, em especial, a Comissão criou o OLAF e reformou integralmente o seu sistema de gestão e controlo financeiros há quase 20 anos, permitindo que o Colégio de Comissários assuma a responsabilidade política global pela gestão do orçamento. Desde então, a arquitetura deste sistema tem sido continuamente melhorada e aperfeiçoada através dos esforços sustentados envidados pela Comissão, nomeadamente graças às sucessivas auditorias do TCE (com destaque para os dois relatórios especiais sobre o OLAF em 2005 e 2011). Estes esforços intensificaram-se nos últimos anos, com a primeira Estratégia Antifraude da Comissão (CAFS) de 2011, que está presentemente a ser atualizada, a criação do EDES em 2016, o quadro de controlo interno atualizado de 2017, o novo Regulamento Financeiro de 2018, a recente proposta de revisão do Regulamento OLAF e o processo em curso de criação da Procuradoria Europeia, para mencionar apenas algumas de muitas iniciativas. A Comissão considera igualmente que os benefícios destas iniciativas e os progressos globais realizados nos últimos anos no sentido de reforçar o sistema de gestão e controlo financeiros da Comissão são substanciais.

A Comissão gostaria ainda de salientar que concentra os recursos financeiros e humanos limitados de que dispõe nos domínios em que pode obter maior impacto, assegurando o máximo nível de eficácia em termos de custos e respeitando os princípios da proporcionalidade e da subsidiariedade. Isto significa que optou deliberadamente por não executar algumas das atividades que o TCE lhe sugere no presente relatório especial. A Comissão está atualmente a analisar as implicações das recomendações do Tribunal de Contas em termos de recursos, no contexto da revisão da CAFS.

As questões específicas levantadas pelo TCE no que respeita à política da Comissão em matéria de luta contra a fraude não podem ser consideradas isoladamente dos desenvolvimentos importantes a seguir enumerados:

Revisão do Estatuto dos Funcionários e do Regime aplicável a outros agentes da União Europeia em 2013;
Quadro integrado de controlo atualizado e análise pelos pares do risco de fraude em 2017; Diretiva (UE) 2017/1371 relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal (Diretiva PIF);
Regulamento (UE) 2017/1939 que institui a Procuradoria Europeia;
Proposta de alteração do Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 do OLAF de 2018;
Novo Regulamento Financeiro (Regulamento (UE) 2018/1046);
Iniciativa de revisão do Regulamento Financeiro-Quadro para as agências descentralizadas;
Propostas para os programas de despesas pós-2020;
Atualização da Estratégia Antifraude da Comissão (CAFS) em curso.

Importa referir que as recomendações da instância EDES vão muito além dos casos de fraude ou corrupção: incluem também, nomeadamente, faltas graves em matéria profissional, violações graves das obrigações contratuais e irregularidades na aceção do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho.

Não existe um método eficaz em termos de custos para estimar as fraudes não detetadas que seja suficientemente fiável e defensável para formular políticas devidamente fundamentadas. Os métodos referidos pelo TCE não seriam adequados neste contexto específico (ver as respostas da Comissão aos pontos 14 a 16 e 33 a 37).

No seu relatório PIF anual, a Comissão apresenta estatísticas sobre as suspeitas de fraude e as fraudes detetadas com base nas informações comunicadas pelos Estados-Membros.

O atual sistema de comunicação de informações constitui uma boa prática no domínio da recolha de dados sobre fraudes e tem vindo a melhorar continuamente. Os seus limites são exagerados no presente relatório especial (ver as respostas da Comissão aos pontos 23 a 31).

A Comissão considera que uma análise dos motivos que levam alguns beneficiários de verbas da UE a apresentar comportamentos fraudulentos não seria a melhor forma de utilizar os seus recursos limitados. A Comissão orienta a análise da fraude para os domínios e os instrumentos que proporcionam a máxima eficácia e eficiência (ver as respostas da Comissão aos pontos 14 a 16, 29, 33 a 37 e 47).

VII

No que diz respeito ao impacto global dos inquéritos do OLAF, é importante referir que as medidas cautelares emitidas pelo OLAF (ver artigo 7.º do Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013) e o efeito dissuasor das ações do OLAF, em geral, também são elementos importantes, que é necessário avaliar. A análise do seguimento dado aos inquéritos do OLAF baseia-se num número relativamente pequeno de entrevistas com os serviços da Comissão e as autoridades judiciais dos Estados-Membros. Além disso, a análise do papel e das responsabilidades dos outros intervenientes no sistema atual, em especial das outras instituições da UE e dos Estados‑Membros, na deteção e investigação de irregularidades e na adoção de medidas de seguimento adequadas, é limitada. A análise da ação antifraude da Comissão e do OLAF exige uma abordagem global.

Quanto à taxa de acusação, a eficácia dos inquéritos do OLAF não pode ser medida unicamente por este critério, uma vez que a acusação é apenas um dos muitos resultados dos inquéritos do OLAF. É uma boa prática frequente o OLAF e as autoridades judiciais nacionais trabalharem em paralelo e coordenarem as suas atividades operacionais. Nos últimos anos, o OLAF melhorou a sua cooperação com as autoridades judiciais no que respeita ao seguimento dado às suas recomendações.

As dificuldades em termos do seguimento dado pelas autoridades nacionais às recomendações judiciais do OLAF constituem um desafio de longa data, que o OLAF, a Comissão e os Estados‑Membros conhecem bem. Para lhe fazer face, a Comissão propôs a criação da Procuradoria Europeia. Do mesmo modo, a recente proposta de alteração do Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 apresentada pela Comissão visa melhorar o seguimento dado às recomendações judiciais do OLAF, nomeadamente através da clarificação da admissibilidade dos resultados dos inquéritos do OLAF nos processos judiciais dos Estados-Membros.

No que se refere à recuperação, o OLAF tomou medidas para clarificar as informações fornecidas nos seus relatórios finais e o teor das recomendações relativas aos montantes estimados a recuperar. Em outubro de 2016, o OLAF publicou instruções relativas à elaboração de recomendações financeiras e secções conexas do relatório final (Instructions on drafting Financial Recommendations and related sections of the Final Report), a fim de facilitar a aplicação das recomendações do OLAF. O efeito destas instruções relativas às recomendações financeiras só será plenamente visível no futuro.

Além disso, em julho de 2017, o OLAF emitiu novas orientações em matéria de controlo financeiro (Guidelines on Financial Monitoring), destinadas, nomeadamente, a reduzir o período de cálculo dos montantes a recuperar pelas Direções-Gerais que efetuaram as despesas.

Ver as respostas da Comissão aos pontos 94 a 125.

VIII

O Regulamento que institui a Procuradoria Financeira, adotado no âmbito da cooperação reforçada⁵⁶, introduz uma inovação institucional significativa, que irá intensificar consideravelmente a proteção do orçamento da UE contra a fraude e alterar ainda o panorama da justiça na Europa. A Procuradoria Europeia funcionará como um organismo único em todos os Estados-Membros participantes. Será diretamente responsável pelas investigações, as ações penais e o julgamento de crimes lesivos dos interesses financeiros da União, em estreita colaboração com as autoridades nacionais, que terão a obrigação de respeitar as instruções dadas pelos Procuradores Delegados Europeus. Os Estados-Membros terão também de afetar recursos suficientes e declararam estar dispostos a fazê-lo. A Comissão e os Estados-Membros estão a trabalhar intensivamente para garantir que a Procuradoria Europeia possa iniciar a sua atividade no final de 2020.

A luta contra a fraude lesiva do orçamento da UE é uma tarefa e uma obrigação que, nos termos do artigo 325.º do TFUE, os Estados-Membros e a Comissão devem assumir em conjunto.

X Recomendação n.º 1

A Comissão aceita parcialmente esta recomendação.

Nos últimos anos, a Comissão, em estreita cooperação com os Estados-Membros, melhorou consideravelmente o seu sistema de comunicação de irregularidades, o que permite uma análise melhor e mais precisa.

A Comissão está empenhada em continuar a melhorar a comunicação de irregularidades e fraudes, bem como a análise da natureza da fraude, nomeadamente com base numa recolha seletiva de dados e numa melhor compreensão do quadro global de luta contra a fraude nos diversos Estados-Membros.

Todavia, não é possível fazer uma estimativa da escala da fraude não detetada que seja suficientemente fiável e defensável para formular políticas devidamente fundamentadas, tendo também em conta as restrições decorrentes da necessidade de utilizar de forma eficiente os recursos limitados de que a Comissão dispõe.

Ver as respostas pormenorizadas da Comissão à recomendação n.º 1 na secção «Conclusões e recomendações», no final.

Recomendação n.º 2

A Comissão aceita parcialmente esta recomendação, na medida em que diz respeito à adoção de uma nova estratégia global de combate à fraude. Consulte-se a resposta da Comissão à recomendação n.º 2 na secção «Conclusões e recomendações» a respeito do eventual calendário para uma análise exaustiva dos riscos de fraude.

Quanto à recomendação relativa à pasta de um determinado comissário, a Comissão considera que a sua organização interna atual já reflete, em termos práticos, essa recomendação.

Ver igualmente a resposta da Comissão aos pontos 50 a 54.

Recomendação n.º 3

Primeiro travessão: a Comissão aceita esta recomendação

Em conformidade com o Regulamento Financeiro, as Direções-Gerais competentes são obrigadas a utilizar o Sistema de Deteção Precoce e de Exclusão sempre que as circunstâncias o exijam. Já foram realizadas várias ações para promover a utilização do EDES.

A Comissão continuará a exortar os Estados-Membros a identificarem e assinalarem os operadores económicos fraudulentos. No caso da gestão partilhada, seria necessário que o legislador alterasse o Regulamento Financeiro para obrigar os Estados-Membros a assinalarem os operadores económicos fraudulentos. A Comissão tinha inicialmente proposto uma obrigação clara de os Estados-Membros utilizarem os dados do SGI como motivos de exclusão (COM(2014)358). Contudo, os Estados‑Membros opuseram-se a assumir qualquer obrigação de procederem a exclusões com base nas informações que fornecem no SGI.

Ver as respostas pormenorizadas da Comissão na secção «Conclusões e recomendações», no final.

Segundo travessão:: a Comissão aceita esta recomendação.

A Comissão forneceu informações sobre o sistema ARACHNE em todos os Estados-Membros. No entanto, a ARACHNE é utilizada numa base voluntária, uma vez que não existe qualquer obrigação legal de impor a sua utilização. A Comissão continuará a prestar assistência às autoridades em causa.

Recomendação n.º 4

A Comissão aceita parcialmente esta recomendação.

A Comissão já tomou medidas para adaptar o quadro legislativo e as operações do OLAF na perspetiva da instituição da Procuradoria Europeia, apresentando uma proposta de revisão do Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 (COM(2018)338).

A luta contra a fraude será reforçada através de ações complementares da Procuradoria Europeia e do OLAF. A instituição da Procuradoria Europeia não irá alterar o papel fundamental e a responsabilidade do OLAF no combate à fraude em matéria de despesas da UE através de inquéritos administrativos.

A Comissão partilha da opinião do TCE de que o OLAF poderá assumir um maior papel no que respeita às políticas antifraude dos serviços da Comissão e das agências de execução. Esse papel reforçado está a ser ponderado na próxima atualização da Estratégia Antifraude da Comissão (CAFS).

Em relação aos Estados-Membros, o OLAF continuará a desempenhar as suas funções de coordenação e aconselhamento, nomeadamente enquanto principal serviço responsável pela comunicação de irregularidades, com o Comité Consultivo para a Coordenação da Luta Contra a Fraude. Do mesmo modo, os gestores orçamentais responsáveis das Direções-Gerais encarregadas da gestão partilhada continuarão a exercer as suas responsabilidades relativamente aos Estados‑Membros.

Ver as respostas pormenorizadas da Comissão na secção «Conclusões e recomendações», no final.

Introdução

Os artigos 317.º e 325.º do TFUE estabelecem o dever dos Estados-Membros de cooperarem e serem conjuntamente responsáveis pela proteção dos interesses financeiros da União em geral. Essa responsabilidade inclui, nomeadamente, outras áreas de gestão partilhada das despesas da UE, bem como as receitas do orçamento da União.

As questões específicas levantadas pelo TCE em relação à política antifraude da Comissão não podem ser analisadas isoladamente das importantes iniciativas legislativas recentes e de outros desenvolvimentos no domínio da luta contra a fraude a seguir enumerados por ordem cronológica:

Em 2013, o Estatuto dos Funcionários da União Europeia e o Regime aplicável aos outros agentes da União Europeia foram objeto de uma revisão destinada a reforçar o quadro jurídico, nomeadamente no que diz respeito a possíveis conflitos de interesses e a uma maior transparência.
Em 19 de abril de 2017, a Comissão adotou o quadro de controlo integrado atualizado e a análise pelos pares do risco de fraude, em cujo âmbito os gestores orçamentais avaliam os riscos mais importantes (incluindo o de fraude), comunicam-nos nos seus relatórios anuais de atividade e debatem-nos com os serviços centrais num processo de análise pelos pares.
A Diretiva relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal (Diretiva PIF) foi adotada pelo colegislador em 5 de julho de 2017. Os Estados‑Membros têm dois anos (até 6 de julho de 2019) para a transpor para as respetivas legislações nacionais. A diretiva estabelece um quadro jurídico harmonizado para reduzir os obstáculos a uma cooperação eficaz, nomeadamente através da harmonização da definição de quatro infrações penais (fraude, corrupção, branqueamento de capitais e apropriação ilegítima), bem como das sanções e dos prazos de prescrição. A competência material da Procuradoria Europeia baseia-se na Diretiva PIF.
O Regulamento (UE) 2017/1939, que institui a Procuradoria Europeia, foi adotado em novembro de 2017. A Procuradoria Europeia deverá começar a funcionar a partir do final de 2020 ou do início de 2021 em 22 Estados-Membros e será competente para investigar crimes contra o orçamento da UE, incluindo as fraudes transnacionais graves em matéria de IVA num montante superior a 10 milhões de EUR. A Procuradoria Europeia poderá intentar ações contra os criminosos diretamente nos tribunais nacionais, o que deverá conduzir a ações penais mais eficazes e a uma melhor recuperação das verbas envolvidas nas fraudes.
A proposta de alteração do Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude no que respeita à cooperação com a Procuradoria Europeia e à eficácia dos inquéritos do OLAF (COM(2018)338) foi adotada em maio de 2018. Enquanto a Procuradoria Europeia irá centrar a sua ação nos processos penais relativos a crimes lesivos do orçamento da UE, como a corrupção ou a fraude com fundos da UE, ou nas investigações criminais transfronteiras, o OLAF prosseguirá os seus inquéritos administrativos das fraudes lesivas dos interesses financeiros da União em todos os Estados‑Membros, incluindo inquéritos conducentes a ações penais em Estados-Membros que não participam na Procuradoria Europeia. A proposta da Comissão de alteração do Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 visa clarificar a cooperação entre o OLAF e a Procuradoria Europeia e assegurar a mais ampla proteção possível do orçamento da UE. A proposta visa igualmente aumentar a eficácia dos instrumentos de inquérito do OLAF, nomeadamente os controlos e inspeções, bem como o acesso a informações de contas bancárias.
O novo Regulamento Financeiro entrou em vigor em julho de 2018 e reforça os meios para combater as empresas de fachada e a utilização de paraísos fiscais por intermediários que gerem fundos da UE. O regulamento consolida o Sistema de Deteção Precoce e de Exclusão (EDES) tornando-o plenamente aplicável aos parceiros de execução em regime de gestão indireta. De um modo mais geral, simplifica as regras financeiras, tornando-as mais fáceis de controlar e menos propensas a fraudes.
A Comissão propôs a revisão do Regulamento Financeiro-Quadro para as agências descentralizadas com o intuito de reforçar a governação das agências descentralizadas da UE, em especial no domínio da fraude, nomeadamente com a introdução da obrigação de as agências descentralizadas notificarem sem demora à Comissão os casos ou investigações de fraude e adaptarem os seus sistemas de controlo interno quando têm serviços descentralizados fora da sede principal. Esta revisão deverá entrar em vigor até 1 de janeiro de 2019.
As propostas para os programas de despesas pós-2020 contêm considerandos e disposições específicas relativos à proteção dos interesses financeiros da UE, nomeadamente sobre as competências do OLAF. Outras disposições antifraude foram incluídas na proposta de Regulamento Disposições Comuns.
A atualização da Estratégia Antifraude da Comissão (CAFS), inicialmente adotada em 2011, está em curso. Neste processo, o OLAF compilou uma avaliação qualitativa dos riscos de fraude que sintetiza os contributos recebidos dos diferentes serviços da Comissão.

OBSERVAÇÕES

Resposta comum aos pontos 14 a 16:

A questão da avaliação da escala da fraude foi debatida e analisada de forma intensiva. Embora a Comissão concorde com o TCE que tal avaliação seria desejável, não é possível ter uma estimativa do nível não detetado de fraude que seja suficientemente fiável e defensável para formular políticas devidamente fundamentadas, tendo também em conta as restrições decorrentes da necessidade de utilizar de forma eficiente os recursos limitados de que a Comissão dispõe. Apesar de serem úteis para outros fins, os métodos de investigação sugeridos pelo TCE não seriam adequados neste contexto e correriam o risco de conduzir a decisões tendenciosas ou, pelo menos, de ter um valor acrescentado não proporcional aos custos. Esta questão é analisada de forma mais aprofundada nas respostas aos pontos 33 a 37.

Com base nestas considerações e em consonância com o disposto no artigo 325.º, n.º 5, do TFUE, a Comissão decidiu centrar a sua atenção na escala e na natureza das irregularidades e fraudes (suspeitas ou comprovadas) detetadas e comunicadas através do sistema SGI, que já se encontra bem estabelecido, e está constantemente a aperfeiçoar esse método. Esta abordagem permite obter conhecimentos sólidos sobre as deficiências efetivamente exploradas pelos autores de fraudes.

A Comissão está ciente das limitações de tal abordagem, mas considera que, atualmente, é este o método mais eficaz. As atividades no domínio da luta contra a fraude devem ser encaradas como um processo em constante evolução, baseado nas realizações e nos progressos obtidos, o qual poderá parecer insuficiente quando comparado com um modelo teórico, mas tem de ser avaliado à luz da complexidade global do sistema e da sua evolução histórica. Essa abordagem evolutiva abre caminho a melhorias futuras. Há ainda outras medidas que podem ser tomadas, como por exemplo a exploração das bases de dados existentes.

A Comissão tem vindo continuamente a melhorar a quantidade e a qualidade da comunicação de irregularidades. A obrigação de comunicação e as suas derrogações e limitações são apresentadas nos documentos de apoio ao relatório PIF e, nomeadamente, no Documento de Trabalho dos Serviços da Comissão (2016)237 final (também citado em relação ao relatório PIF de 2016). Ver respostas da Comissão aos pontos 24 a 31.

Primeiro travessão: : O novo Handbook on reporting of irregularities in shared management (Manual para a comunicação de irregularidades na gestão partilhada), elaborado pelo OLAF em colaboração com peritos dos Estados-Membros, indica claramente que o relatório final do OLAF é um dos fatores que obrigam os Estados-Membros a comunicar as irregularidades. O SGI prevê um campo específico para indicar o número de referência do inquérito do OLAF. Contudo, é possível que esta informação fundamental nem sempre seja conhecida ao nível da autoridade responsável pela comunicação de informações no Estado-Membro. A Comissão salienta que a qualidade dos dados depende da qualidade das informações comunicadas pelos Estados-Membros.

Segundo travessão::

Primeiro subtravessão: os casos fraudulentos resultantes das atividades de organismos públicos intermediários envolvidos na execução de um programa operacional através da seleção de projetos ou de concursos públicos devem ser comunicados através do SGI, com poucas exceções (ou seja, o limiar de notificação). A referência feita pelo TCE está relacionada com a definição de «operador económico», que não inclui os organismos públicos no exercício das suas prerrogativas de poder público. O Handbook on reporting of irregularities in shared management remete para a jurisprudência do Tribunal de Justiça Europeu a fim de reduzir as situações em que não se considera que os organismos públicos atuam na qualidade de operador económico (reduzindo, assim, as situações que não são comunicadas através do SGI).

Segundo subtravessão: do ponto de vista jurídico, a obrigação de comunicar os casos de «suspeita de fraude» também abrange os casos em que não foi efetuado qualquer pagamento. No entanto, é verdade que as irregularidades não fraudulentas em relação às quais não foram efetuados pagamentos estão abrangidas por uma derrogação da obrigação de comunicação.

Do ponto de vista técnico, o SGI não tem campos obrigatórios, para além dos relacionados com o fundo e o período de programação. Por conseguinte, o campo «designação do projeto» pode ser deixado em branco sem que tal impeça a comunicação de informações.

Terceiro travessão: a Comissão reconhece que se podem perder algumas informações devido ao limiar de notificação de 10 000 EUR. No entanto, estas dizem principalmente respeito a casos de menor importância envolvendo, em grande parte, infratores individuais com esquemas fraudulentos simples. Por conseguinte, essas informações teriam um valor acrescentado limitado. É igualmente provável que tais casos fossem, na sua maioria, rejeitados pelos serviços das procuradorias nacionais.

Contudo, os Estados-Membros são obrigados a dar seguimento às irregularidades detetadas, independentemente do limiar de notificação.

As estimativas da Comissão indicam que, se não existisse um limiar, a «taxa de deteção final» apenas sofreria alterações marginais⁵⁷.

A Comissão reconhece que as práticas de comunicação de informações podem variar não só por país, mas também por autoridade responsável por essa comunicação. Podem ser encontradas informações explicativas pertinentes nos diversos documentos de trabalho dos serviços da Comissão que acompanham os relatórios PIF dos últimos anos.

A Comissão tem trabalhado continuamente para racionalizar o mais possível as práticas de comunicação, informando e aconselhando os Estados-Membros através de reuniões, ações de formação, manuais, notas de orientação, guias e observações sobre os casos comunicados. Além disso, têm sido tomadas medidas relativas à fiabilidade dos dados do SGI (ver a resposta ao ponto 30). O manual citado pelo TCE foi publicado em 2017, pelo que ainda não pode ter tido qualquer impacto nas informações analisadas pelo TCE e apresentadas no anexo 4.

Importa tomar em consideração que as questões levantadas pelo TCE podem ter impacto na taxa de deteção do ano de referência específico, mas que esse impacto diminui significativamente no caso das análises plurianuais ou que abranjam um período de programação inteiro, como as publicadas e atualizadas anualmente no Documento de Trabalho dos Serviços da Comissão Statistical evaluation of irregularities (Avaliação estatística das irregularidades).

A introdução das taxas de deteção de fraudes contribuiu para a existência de um indicador objetivo que permite avaliar o desempenho dos Estados-Membros, mais do que comparar números absolutos, o que representa mais um passo em frente num processo contínuo.

Embora as taxas de deteção sejam indicadores de fraude que devem ser considerados, a sua comparação direta deve ser contextualizada. O quadro antifraude globalmente existente nos diversos Estados-Membros é o contexto em que se devem interpretar os dados relativos às deteções e as respetivas diferenças entre Estados-Membros. O OLAF analisa esses dados e colabora com os Estados-Membros no sentido de melhorar a prevenção, a deteção e a comunicação de informações a nível nacional.

Uma análise dos motivos subjacentes às diferenças observadas na comunicação de informações implica que se analisem os 28 sistemas nacionais de combate à fraude de forma pormenorizada. Trata-se de uma abordagem que exige muitos recursos e que só poderá ser aplicada progressivamente.

Embora possa ser tomada em consideração no contexto de uma análise mais ampla e mais profunda do quadro global de combate à fraude nos diferentes Estados-Membros, a ausência de uma correlação forte entre as taxas de deteção de fraude comunicadas e a perceção da corrupção não deve ser excessivamente valorizada. A corrupção é um de muitos modi operandi através dos quais as fraudes lesivas do orçamento da UE são cometidas.

Ver ainda as respostas da Comissão aos pontos 33 a 37 sobre os índices de perceção.

Relativamente à fiabilidade dos dados do SGI, a própria Comissão não tem capacidade para proceder à sua auditoria a nível geral. No entanto, o OLAF está a investir na racionalização das práticas de comunicação de informações dos Estados-Membros (ver a resposta ao ponto 25) e na realização de controlos da qualidade básicos.

Os controlos relativos aos sistemas de comunicação de irregularidades são efetuados no âmbito das auditorias de sistemas.

Os Estados-Membros devem adotar medidas antifraude eficazes e proporcionadas no âmbito do seu sistema de gestão e controlo, com base numa avaliação dos riscos. Trata-se de um requisito regulamentar antifraude específico para o período de 2014–2020 introduzido pelo Regulamento Disposições Comuns (artigo 125.º, n.º 4, alínea c)). Na nota de orientação relacionada com este artigo, a Comissão indica que a criação de mecanismos claros de comunicação de informações é um elemento fundamental tanto da prevenção como da deteção. Confirma ainda que as suspeitas de fraude devem ser comunicadas pela autoridade designada pelo Estado-Membro em conformidade com os requisitos do artigo 122.º, n.º 2, do RDC.

No que respeita à política regional, no âmbito do requisito essencial 7, os auditores da Comissão verificam se, ao abrigo de um determinado programa operacional, as autoridades de gestão cumpriram a sua obrigação geral de prevenir, detetar, comunicar e corrigir as irregularidades, incluindo as de caráter fraudulento. Algumas das conclusões das auditorias realizadas pelos serviços da Comissão abrangeram, por exemplo, a ausência de comunicação das irregularidades detetadas através do SGI.

No que se refere à política agrícola comum, a Comissão avalia a qualidade dos dados existentes no SGI no contexto das suas auditorias do FEOGA-Orientação. As irregularidades (incluindo os casos de fraude) são comunicadas num anexo às contas anuais.

No âmbito das auditorias, a Comissão solicita às autoridades de auditoria que verifiquem a aplicação das medidas antifraude. O âmbito de aplicação normal das próprias auditorias de prevenção iniciais da Comissão também inclui a revisão das medidas antifraude.

Não existem sistemas perfeitos de recolha de dados sobre os processos penais ligados aos interesses financeiros da UE investigados pelas autoridades nacionais. Além disso, os sistemas nacionais são, na sua maioria, incompletos e não estão acessíveis à Comissão.

Mesmo os Estados-Membros que recolhem estatísticas de investigação criminal tendem a ter dados muito genéricos, sobretudo relativos às violações dos artigos do Código Penal, e que não especificam o fundo da UE ou nacional, nem o tipo de operação afetada.

Por conseguinte, o sistema mais completo e que recolhe sistematicamente informações sobre os processos penais ligados aos interesses financeiros da UE é o SGI, que, como qualquer outro sistema, a Comissão reconhece que pode ser melhorado.

Resposta comum aos pontos 33 a 36:

A Comissão considera que, no contexto da avaliação da fraude lesiva do orçamento da UE, não é adequado estimar a fraude através de inquéritos às vítimas ou testemunhas de crimes e de inquéritos de perceção, visto tratar-se de métodos mais centrados na identificação ou na utilização dos indicadores de riscos para fins específicos e em setores específicos com base em dados administrativos. O TCE faz referência aos índices baseados em inquéritos para avaliar a corrupção e sugere que essa metodologia pode ser utilizada para avaliar a fraude não detetada lesiva do orçamento da UE. Tais métodos são objeto de várias críticas formuladas pelas mesmas publicações que o próprio TCE refere, e as dificuldades apontadas são significativamente agravadas em relação a determinados domínios das despesas orçamentais, como a ajuda ao desenvolvimento.

Além disso, segundo o ponto 3.14 do Relatório Anual do TCE relativo a 2015, o Grupo de Investigação sobre Indicadores Compostos (financiado pela UE) salientou o facto de esses indicadores, embora permitam apreender a situação na sua globalidade, poderem conduzir a conclusões políticas simplistas.

Por conseguinte, embora sejam úteis para outros fins, os inquéritos às vítimas ou testemunhas ou os inquéritos de perceção não são adequados para avaliar a fraude em matéria de despesas da UE e correriam o risco de conduzir a decisões tendenciosas ou, pelo menos, de ter um valor acrescentado não proporcional aos custos.

Por último, o Regulamento Financeiro dispõe que o orçamento da UE deve ser executado em conformidade com o princípio da proporcionalidade e com um controlo interno eficaz e eficiente. Neste aspeto, a prevenção, a deteção, a correção e o seguimento das fraudes e irregularidades baseiam-se nas melhores práticas internacionais e assentam na aplicação de uma estratégia adequada de gestão e controlo do risco, coordenada entre os intervenientes competentes da cadeia de controlo. O Regulamento Financeiro dispõe que o controlo interno da execução do orçamento deve evoluir no sentido de uma melhoria da relação custo-benefício dos controlos. Por outras palavras, o custo dos controlos deve ser proporcional e adequado aos resultados em termos de recuperação.

A Comissão está empenhada em melhorar a estratégia de avaliação e controlo da gestão dos riscos.

Caixa 1

A Comissão sublinha que a qualidade do controlo da corrupção foi apenas um dos indicadores utilizados no estudo Assessing the quality of government at the regional level using public procurement data (Avaliação da qualidade da governação a nível regional utilizando dados relativos aos contratos públicos).

A Comissão considera que os exemplos referidos pelo TCE demonstram que a Comissão pode melhorar a sua análise da fraude. Todavia, os métodos indicados não são eficazes em termos de custos para estimar a escala da fraude ou da corrupção não detetadas de forma sólida, fiável e defensável para apoiar iniciativas políticas devidamente fundamentadas, tendo em conta a diversidade do orçamento da UE.

O OLAF também analisa a fraude para dar cumprimento ao Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013, contribuindo para a conceção e o desenvolvimento de métodos de prevenção e combate à fraude, à corrupção e a quaisquer outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União. O OLAF promove e coordena, com e entre os Estados-Membros, a partilha da experiência operacional e das melhores práticas processuais.

Resposta comum aos pontos 40 a 42:

O relatório PIF refere-se à totalidade do orçamento da UE e por este motivo deve manter uma abordagem geral. A análise é aprofundada, aperfeiçoada e enriquecida ano após ano (tal como reconhecido pelas principais partes interessadas: os Estados-Membros e o Parlamento Europeu). O relatório PIF de 2017, por exemplo, inclui uma análise pormenorizada por componente da política agrícola e acrescenta uma análise dos «Transportes», outro domínio prioritário.

O OLAF analisa a natureza ou o modus operandi da fraude, em geral (através do relatório PIF) e de forma mais aprofundada (através de projetos específicos). Com efeito, o próprio trabalho analítico do OLAF sobre os padrões de fraude e as vulnerabilidades sistémicas poderá ser intensificado e alargado, como o TCE sugeriu, em função dos recursos consagrados à análise e à prevenção. Embora os programas de despesas evoluam ao longo do tempo, os princípios fundamentais dos programas e, por conseguinte, os riscos de fraude, não sofrerão alterações substanciais, pelo que as coletâneas de casos continuam a ser válidas e úteis.

A Comissão considera que a análise dos padrões de fraude e das vulnerabilidades sistémicas deve constituir uma prioridade, mas salienta que esses estudos exigem muitos recursos.

Em conformidade com o artigo 74.º, n.º 2, do Regulamento Financeiro, a Comissão possui uma estrutura descentralizada de controlo interno, incluindo a análise dos riscos e a luta contra a fraude. Essa estrutura assenta nas capacidades e competências dos gestores orçamentais delegados que são responsáveis pela gestão dos fundos da UE, incluindo a identificação e a atenuação dos riscos de fraude. É por esse motivo que estes riscos são principalmente avaliados ao nível das Direções‑Gerais.

No entanto, os serviços da Comissão, na gestão dos riscos de fraude, são orientados e apoiados de múltiplas formas a nível institucional, por exemplo, através do quadro de controlo interno da Comissão de 2017 e do guia de execução correspondente, da metodologia e orientações para as estratégias antifraude das Direções-Gerais publicadas pelo OLAF em 2016 "Methodology and guidance for DGs' anti-fraud strategies", e ainda do intercâmbio de pontos de vista e de melhores práticas, nomeadamente no âmbito da rede de prevenção e deteção da fraude da Comissão.

Quanto à atualização da Estratégia Antifraude da Comissão (CAFS) em curso, a Comissão está a recorrer às análises dos riscos individuais dos serviços, que o OLAF compilou numa avaliação qualitativa dos riscos de fraude a nível institucional.

Os serviços da Comissão agem em conformidade com o princípio de um controlo interno eficaz e eficiente, tal como exige o artigo 36.º, n.º 1, do Regulamento Financeiro, tanto na escolha dos métodos de análise para a avaliação dos riscos de fraude como na determinação dos controlos antifraude que serão utilizados para reduzir tais riscos. Assim, a Comissão tenciona reforçar as capacidades analíticas do OLAF, que contribuirão, oportunamente, para aperfeiçoar as avaliações dos riscos de fraude (ver as respostas da Comissão às recomendações n.os 1, 3.1 e 4).

Alguns serviços da Comissão, em especial a DG REGIO, utilizam fontes externas na medida do necessário (por exemplo, a Transparência Internacional e a DIGIWHIST).

Sem uma análise pormenorizada da metodologia utilizada para criar o registo global de fraude do Chartered Institute of Public Finance and Accountancy, a Comissão tem dificuldade em avaliar o seu valor acrescentado para a proteção dos interesses financeiros da Comissão. As dúvidas a este respeito são suscitadas pelo facto de o registo atribuir um risco de fraude significativamente mais elevado à fraude nos salários (41 %) do que à fraude nos contratos públicos (32 %)⁵⁸. Os inquéritos do OLAF não refletem uma tendência comparável⁵⁹.

A Comissão concorda, em geral, que a análise dos dados relativos a fraudes podia ser reforçada (ver a resposta da Comissão à recomendação n.º 1). Não considera, todavia, que os meios de análise sugeridos sejam superiores aos métodos de avaliação atualmente utilizados pelos serviços da Comissão.

No que diz respeito à DG AGRI, os organismos da UE que gerem os fundos da política agrícola comum são acompanhados de perto pelos serviços de auditoria da DG AGRI, a fim de assegurar que dispõem dos sistemas de gestão e controlo adequados. Através deste exercício, os beneficiários também são indiretamente examinados.

O quadro de garantia criado pela Comissão para assegurar a legalidade e regularidade das despesas reduz simultaneamente o risco de fraude.

A prioridade dos serviços da Comissão é identificar as vulnerabilidades e os esquemas fraudulentos e promover ações de sensibilização sobre estes esquemas.

No que diz respeito às causas da fraude, a Comissão está a estudar a possibilidade de intensificar o trabalho de definição de perfis dos autores de fraudes lesivas do orçamento da UE, como uma das tarefas de uma função de análise reforçada, tal como recomendado pelo TCE.

O «modus operandi» referido pelo TCE (ou seja, a natureza da fraude, como as condições artificialmente criadas) está abrangido pelo trabalho de análise do OLAF.

Dado que as regras complexas tendem a ser propensas ao erro e à fraude, a Comissão propôs uma simplificação das regras financeiras gerais e setoriais. Os dados mostram que esta simplificação está a funcionar, por exemplo, reduzindo as irregularidades e as fraudes no âmbito do programa Horizonte 2020. O Regulamento Financeiro de 2018 simplifica adicionalmente as regras relativas ao reembolso dos custos, promovendo a utilização de opções de custos simplificados (montantes únicos) e de formas de financiamento não associadas aos custos. Deste modo, estabelece regras financeiras mais simples e menos propensas a fraudes para os programas de despesas do período de 2021-2027.

Caixa 2

A Comissão partilha da preocupação manifestada pelo TCE. Para provar a existência de condições artificiais, há que respeitar as condições estritas definidas pelo Tribunal de Justiça Europeu. É essencial preservar a segurança jurídica dos beneficiários que agem em conformidade com a legislação aplicável. Por conseguinte, os organismos pagadores só podem recusar o pagamento com base em provas claramente estabelecidas e não em meras suspeitas. Como tal, investem muitas vezes tempo e esforços para recolher provas conclusivas e dar posteriormente início aos procedimentos de recuperação.

A «oportunidade de realizar despesas a título discricionário» a que o TCE se refere está relacionada com o princípio da subsidiariedade, mas não está isenta de limites: os critérios e condições de elegibilidade têm de ser acordados com a Comissão e não podem ser depois alterados unilateralmente. Nesse sentido, as despesas nunca são totalmente discricionárias.

O grau «permitido» de discricionariedade das despesas está unicamente relacionado com determinados domínios da gestão partilhada, em que os Estados-Membros devem designar formalmente as autoridades que irão gerir os fundos e também têm a obrigação de criar um sistema de gestão e controlo (SGC) com verificações de gestão adequadas e um organismo de auditoria independente.

A Comissão efetua auditorias (aos sistemas e às operações) sempre que são identificados riscos. Os pagamentos aos programas podem ser interrompidos nos casos em que haja deficiências graves no SGC.

Por conseguinte, o quadro jurídico da gestão partilhada no período de programação de 2014-2020 garante que os controlos são aplicados a todos os níveis, tendo em conta os riscos associados às despesas a título discricionário.

As autoridades de gestão dispõem de alguns poderes discricionários, mas a execução do programa é controlada por um organismo de auditoria independente e elas continuam a estar sujeitas à legislação da UE, às auditorias da Comissão e do TCE e aos inquéritos do OLAF.

No entanto, a Comissão irá ponderar a sugestão do TCE de analisar o modo como a discricionariedade nos programas cofinanciados pela UE afeta o risco de fraude.

Resposta comum aos pontos 50 a 54:

A gestão estratégica do risco de fraude e a prevenção da fraude são objetivos importantes para a Comissão.

Consequentemente, esta criou um modelo descentralizado de gestão financeira em que os gestores orçamentais delegados, por exemplo os diretores-gerais, são responsáveis pelo controlo interno, incluindo a gestão dos riscos e a prevenção da fraude. Desde 2017, todos os serviços da Comissão são obrigados a designar um quadro superior responsável pela gestão dos riscos, para apoiar e aconselhar o gestor orçamental delegado sobre questões de controlo interno, incluindo a gestão dos riscos de fraude. Além disso, importa referir que os Estados-Membros também desempenham um papel importante na gestão dos riscos de fraude lesiva do orçamento da UE, em especial nos domínios em gestão partilhada.

O membro da Comissão responsável pela luta contra a fraude orienta e propõe iniciativas para melhorar a luta contra a fraude, enquanto o Colégio de Comissários assume a responsabilidade política global pela gestão do orçamento da UE. Cada membro da Comissão recebe informações relativas às fraudes diretamente, através do serviço sob a sua responsabilidade, e comunica os casos importantes ao Colégio.

As cartas de missão individuais que o Presidente da Comissão envia aos comissários comprometem cada um deles a prestar especial atenção à boa gestão financeira dos fundos da UE, o que reforça o compromisso político da Comissão de aplicar o princípio de tolerância zero face à fraude e de assegurar sistematicamente a proteção do orçamento da UE contra a fraude.

A Comissão observa que o anexo V constitui uma apresentação simplificada do seu modelo de governação. Observa igualmente que, na realidade, o seu modelo de gestão financeira estabelece uma distinção entre responsabilidades políticas e operacionais.

A Comissão considera que o OLAF já desempenha um papel na supervisão das ações antifraude e na comunicação dos resultados. O OLAF é, nomeadamente, o serviço responsável pela conceção da estratégia antifraude institucional e coordena a sua aplicação. Além disso, fornece orientações metodológicas para as estratégias antifraude dos diversos serviços e acompanha a sua execução, participando na revisão a nível central dos planos de gestão e dos relatórios anuais de atividade.

O papel de supervisão do OLAF está a ser analisado no âmbito da atualização da CAFS em curso.

O Regulamento Disposições Comuns (RDC) 2014-2020 introduziu, pela primeira vez, um requisito regulamentar que obriga os Estados-Membros a adotarem medidas antifraude eficazes e proporcionadas, com base numa avaliação de risco.

Em 2017, a Comissão lançou um estudo global sobre a aplicação do artigo 125.º, n.º 4, alínea c), em todos os Estados-Membros. Este estudo ficou concluído em 2018 e os resultados demonstram que, de um modo geral, os Estados-Membros aplicaram medidas antifraude proporcionadas em relação aos riscos identificados.

Em 2018, a DG EMPL lançou uma auditoria temática sobre a eficácia e a proporcionalidade das medidas antifraude (que abrangeu os programas da DG REGIO e da DG EMPL).

A Comissão está a acompanhar, em conjunto com as autoridades dos Estados-Membros responsáveis pelos programas da política de coesão, cada caso de fraude de que teve conhecimento.

No Comité Consultivo para a Coordenação da Luta Contra a Fraude (COCOLAF) realizam-se intercâmbios regulares de melhores práticas, que são descritos no relatório PIF anual.

As atividades recorrentes importantes previstas na CAFS de 2011 (tais como a atualização das estratégias antifraude a nível dos serviços, a imunidade à fraude dos instrumentos de financiamento e a formação antifraude) ainda prosseguem e são tidas em conta nos relatórios anuais de atividades dos serviços. Do mesmo modo, os princípios orientadores da luta da Comissão contra a fraude, enunciados na CAFS de 2011, permanecem válidos.

A Comissão confirma que os objetivos da sua estratégia antifraude são, em grande medida, de natureza geral; são, todavia, executados através de ações muito específicas, acompanhadas por indicadores dos resultados.

Sempre que possível e adequado, a Comissão definiu objetivos quantitativos (por exemplo, a participação em ações de formação antifraude ou o nível de sensibilização para a fraude nas Direções-Gerais), que estão incorporados nas estratégias antifraude (AFS) e nos documentos de planeamento estratégico e de programação (planos de gestão/relatórios anuais de atividades).

Dito isto, a Comissão concorda com a TCE sobre a conveniência de aumentar a orientação para os resultados e a mensurabilidade da sua ação antifraude. As melhorias nesta matéria terão de ser baseadas numa função de análise reforçada, tal como o TCE recomenda, que no entanto apenas pode ser implementada de uma forma gradual.

O relatório PIF anual apresenta os resultados das ações antifraude da Comissão e dos Estados-Membros, mas avalia também, ainda que de forma limitada, a eficácia de algumas dessas ações, em especial das medidas antifraude tomadas pelos Estados-Membros.

Embora o relatório PIF não apresente uma avaliação absoluta da eficácia de todas as ações horizontais de combate à fraude adotadas pela UE e pelos seus Estados-Membros, cumpre a sua missão de acordo com o artigo 325.º, n.º 5, do TFUE, graças à sua visão global das medidas antifraude tomadas. Quanto à avaliação da eficácia global destas ações, serão necessários estudos mais específicos, aprofundados e exigentes em termos dos recursos.

O Relatório Anual de Gestão e de Desempenho (RAGD) para o orçamento da UE é um relatório elaborado com base nas informações disponibilizadas pelos gestores orçamentais delegados nos seus relatórios anuais de atividades. No que diz respeito à ação antifraude, inclui uma secção com informações sobre as estratégias antifraude e, a partir de 2017, uma secção sobre a proteção do orçamento da UE. A Comissão continuará a analisar a forma mais adequada de apresentar as suas políticas de luta contra a fraude no RAGD. Contudo, este relatório institucional, que abrange todo o espetro das políticas e atividades da Comissão, terá de manter o seu caráter sintético. São fornecidas mais informações sobre as ações antifraude da Comissão no relatório PIF anual e nos relatórios anuais de atividade das Direções-Gerais, que contêm uma subsecção dedicada à prevenção e deteção da fraude.

A Comissão está de acordo com o TCE quanto à conveniência de aumentar a orientação para os resultados e a mensurabilidade da sua ação antifraude.

Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 60.

A Comissão sublinha que o artigo 125.º, n.º 4, alínea c), do Regulamento Disposições Comuns definiu o quadro para os serviços da Comissão reforçarem os seus esforços de combate à fraude nos FEEI para o período de 2014-2020. Todavia, já no período de programação de 2007-2013 os serviços da Comissão tinham implementado controlos eficazes e proporcionados das irregularidades antes da realização das despesas, a fim de proteger e salvaguardar o orçamento da UE.

Num documento de trabalho dos serviços da Comissão de 2007, apresenta-se uma síntese dos resultados das medidas iniciais de imunidade à fraude tomadas pela Comissão⁶⁰. Por exemplo, a Comissão iniciou, para o período de programação de 2007–2013, uma revisão das obrigações dos Estados-Membros em matéria de comunicação de irregularidades no regime de gestão partilhada⁶¹.

A legislação setorial específica no domínio da gestão partilhada contém disposições relativas às irregularidades, de que a fraude é uma subcategoria, e essas disposições já estão em vigor há muito tempo.

O estudo Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds – taking stock of practices in the EU Member States (Prevenir a fraude e a corrupção nos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento – ponto da situação das práticas dos Estados-Membros da UE), lançado pela Comissão, apresenta uma panorâmica da aplicação pelos Estados-Membros do artigo 125.º, n.º 4, alínea c), do Regulamento Disposições Comuns (RDC). Este estudo foi concluído em 2018 e, entre outros aspetos, apresenta uma panorâmica das práticas e ações empreendidas nos Estados-Membros. O estudo é considerado como uma primeira etapa e a Comissão irá ponderar, com base nas suas conclusões, ações de seguimento e novas ações.

A inexistência de um procedimento normalizado para o acompanhamento das recomendações administrativas, que são todas diferentes, não pode ser interpretada como uma falta de impacto de tais recomendações. Com efeito, o OLAF está a trabalhar sobre os resultados dessas recomendações, numa base casuística. O OLAF e a Comissão estão atualmente a estudar a forma de reforçar o acompanhamento do seguimento dado às recomendações administrativas do OLAF.

O cálculo do risco de fraude faz parte do quadro da Comissão para a realização de avaliações de impacto das propostas legislativas. A ferramenta n.º 25 sobre a prevenção da fraude foi acrescentada às Ferramentas para Legislar Melhor na sua revisão de 2017⁶². O risco de fraude só deve ser abordado numa avaliação de impacto quando for pertinente fazê-lo. Este é um princípio fundamental da análise proporcional subjacente ao sistema de avaliação de impacto da Comissão.

As Orientações para Legislar Melhor anteriores a 2017 não impediam a realização de avaliações dos riscos de fraude. Essas avaliações foram realizadas para o período de 2014–2020, apesar de as Orientações não o exigirem na altura. Os programas de despesas foram imunizados à fraude em cooperação com os serviços de despesas e o OLAF, em conformidade com a Comunicação da Comissão de 2007 sobre a imunidade à fraude e com a CAFS de 2011. A revisão de 2017 das Orientações para Legislar Melhor já prevê explicitamente uma ferramenta de prevenção da fraude.

A prevenção, a deteção, a correção e o seguimento de fraudes e irregularidades figuram entre os objetivos dos controlos internos (artigo 32.º do Regulamento Financeiro).

No contexto da gestão partilhada, que diz respeito a 80 % do orçamento da UE, o risco de fraude deve ser avaliado pela autoridade de gestão no contexto do seu programa (artigo 125.º, n.º 4, alínea c), do Regulamento Disposições Comuns). As propostas relativas aos programas para 2021‑2027 contêm uma disposição que obriga a autoridade responsável pela gestão do programa a adotar «medidas e procedimentos antifraude eficazes e proporcionados, tendo em conta os riscos identificados». Esta disposição, uma vez adotada, será aplicável aos sete fundos com gestão partilhada abrangidos pelo Regulamento Disposições Comuns.

Embora o requisito de avaliações dos riscos de fraude no processo de conceção dos programas de despesas seja ainda mais fortemente formalizado no quadro financeiro plurianual (QFP) pós-2020, a imunidade à fraude já era um princípio consagrado pela Comissão no QFP atual.

Mais especificamente, a Comissão considera ter abordado de forma adequada a questão dos controlos da prevenção e deteção da fraude ao propor várias medidas substanciais em cada uma das suas propostas legislativas de 29 de maio de 2018 que acompanham o pacote do QFP:

as demonstrações financeiras legislativas enumeram as medidas que devem ser tomadas para prevenir as fraudes e irregularidades;
as disposições específicas identificam quem (por exemplo, a Comissão, os Estados-Membros) deve aplicar medidas e procedimentos antifraude proporcionados, tendo em conta os riscos identificados;
um considerando específico recorda as competências do OLAF (e da Procuradoria Europeia a partir de 2020) e enumera os regulamentos que estão na base dessas competências.

O OLAF examinou a pertinência dessas medidas de imunidade à fraude antes da sua adoção pela Comissão.

Além disso, o novo Regulamento Financeiro introduziu métodos de financiamento simplificados, menos propensos à fraude, tais como a possibilidade de utilizar montantes fixos, financiamentos a taxa fixa e custos unitários para as subvenções.

A Comissão propôs que nos programas de despesas do Quadro Financeiro Plurianual pós-2020 fossem introduzidos considerandos e disposições horizontais relativos à proteção dos interesses financeiros da UE contra operadores económicos pouco fiáveis.

Ao abrigo do Regulamento Financeiro, são concedidos à Comissão, ao OLAF, à Procuradoria Europeia e ao TCE os direitos e o acesso necessários equivalentes.

A possibilidade de reutilizar as contribuições dos fundos prevista no Regulamento Disposições Comuns serve de incentivo para os próprios Estados-Membros aplicarem correções financeiras.

A Comissão examina a imunidade sistémica à fraude e está a rever a forma como tal imunidade é assegurada no contexto da atualização da CAFS em curso.

Ver igualmente a resposta ao ponto 72.

As decisões sobre sanções não se baseiam apenas nas informações recebidas pelas entidades enumeradas na presente observação. Podem basear-se também, nomeadamente, em informações provenientes de auditorias realizadas por gestores orçamentais ou sob a sua responsabilidade, nas medidas disciplinares tomadas pelos organismos de supervisão competentes responsáveis pela verificação da aplicação das normas de ética profissional, e em decisões da Comissão ou das autoridades nacionais competentes relativas à violação do direito da concorrência da UE ou nacional.

No futuro, os factos apurados no contexto de auditorias ou investigações realizadas pela Procuradoria Europeia também devem constituir uma fonte de informação.

A exclusão de operadores económicos pouco fiáveis com base numa recomendação da instância referida no artigo 143.º do Regulamento Financeiro (antigo artigo 108.º do Regulamento Financeiro de 2012) exige que se siga um determinado procedimento para respeitar o direito a ser ouvido e o princípio da proporcionalidade.

A fraude ou a corrupção estão frequentemente ao mesmo nível de outros motivos de exclusão. Por conseguinte, quando a exclusão por fraude ou corrupção não era legalmente possível para os factos cometidos antes de 2016, a exclusão foi decidida com base noutros motivos aplicáveis, tais como falta profissional grave e violações graves das disposições contratuais, assegurando assim o impacto dissuasor do sistema.

Em relação aos factos anteriores à entrada em vigor do novo Regulamento Financeiro, em agosto de 2018, a legislação permitirá excluir pessoas singulares que se encontrem em situações de exclusão e que sejam essenciais para a adjudicação ou para o cumprimento de compromissos jurídicos.

Em relação aos factos ocorridos a partir de 2016, o Regulamento Financeiro prevê a exclusão de operadores económicos em que haja um dirigente em situação de exclusão. Se for caso disso, a Comissão recorrerá a esta possibilidade e considera que os outros organismos e instituições da UE devem fazer o mesmo.

O novo Regulamento Financeiro prevê meios para combater as empresas de fachada e a utilização de paraísos fiscais por intermediários que gerem fundos da UE.

É importante referir que as restrições jurídicas que condicionam cada um destes dois sistemas são diferentes. Designadamente, as decisões do Banco Mundial não são passíveis de recurso e/ou de ordens judiciais nacionais.

Resposta comum aos pontos 85 e 86:

A ARACHNE pode constituir um apoio importante para a adoção de medidas antifraude eficazes e proporcionadas, em conformidade com o artigo 125.º, n.º 4, alínea c), do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 que estabelece disposições comuns. O seu objetivo é ajudar as autoridades dos Estados-Membros a prevenirem e detetarem erros e irregularidades nos projetos, beneficiários, contratos e contratantes.

Desde 2013 que os serviços da Comissão informam regularmente as autoridades dos Estados‑Membros sobre os potenciais benefícios da utilização da ARACHNE.

A Comissão está a investigar se os dados do sistema EDES (e possivelmente do ABAC) podem ser integrados na ARACHNE, nomeadamente para que as despesas em regime de gestão direta sejam sujeitas a exames para detetar a eventual presença de indicadores de fraude.

O desenvolvimento da ARACHNE ficou concluído em maio de 2013 (primeira instalação) e os dados dos Estados-Membros que decidiram integrá-la nas respetivas estratégias antifraude têm vindo a ser, desde então, gradualmente incluídos.

O EDES é aplicável a todos os aspetos da gestão direta e indireta, desde que o novo Regulamento Financeiro entrou em vigor.

O novo sistema EDES começou a funcionar em 2016, pelo que as conclusões do TCE são baseadas em dados públicos unicamente referentes ao período inicial até 30 de junho de 2018. Esta circunstância não permite fazer uma avaliação do funcionamento do sistema, incluindo os seus efeitos dissuasores.

A Comissão assinala os seguintes aspetos adicionais, que são importantes para avaliar o impacto dos inquéritos administrativos do OLAF:

uma análise aprofundada das recomendações administrativas para corrigir as deficiências sistémicas;
as medidas cautelares tomadas pelo OLAF no decurso de um inquérito nos termos do artigo 7.º do Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 para evitar um agravamento das fraudes ou irregularidades;
o efeito dissuasor dos inquéritos do OLAF sobre os potenciais autores de fraudes;
as responsabilidades dos serviços da Comissão e dos Estados-Membros (comunicação de informações ao OLAF e aplicação das suas recomendações) para que o trabalho do OLAF seja eficaz na prática.

A Comissão e/ou o OLAF deram ainda início a uma série de reformas essenciais para aumentar a eficácia das atividades de inquérito do OLAF. Entre essas reformas figuram as seguintes:

as instruções do OLAF aos investigadores sobre as recomendações financeiras (2016);
a revisão pelo OLAF do seu regime de acompanhamento das recomendações para assegurar um seguimento mais rápido das mesmas (2017);
a Diretiva PIF (2017);
a revisão do Regulamento Financeiro (2018);
a proposta de alteração do Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 para melhorar, nomeadamente, os instrumentos de inquérito do OLAF e facilitar a aceitação dos relatórios finais do OLAF (2018).

As recomendações judiciais do OLAF podem também conter propostas gerais para que o poder judicial tome plenamente em consideração as conclusões do relatório final do OLAF, o que alarga o âmbito da sua ação judicial.

Em conformidade com o artigo 11.º, n.º 1, do Regulamento OLAF, as recomendações do OLAF indicam as medidas a tomar pelas instituições, órgãos, organismos e agências da UE e pelas autoridades competentes dos Estados-Membros. Nos termos do artigo 11.º, n.º 2, os relatórios finais do OLAF constituem elementos de prova admissíveis nos processos administrativos ou judiciais dos Estados-Membros, da mesma forma e nas mesmas condições que os relatórios administrativos elaborados pelos inspetores administrativos nacionais. A fim de melhorar o impacto dos inquéritos do OLAF, a Comissão introduziu, na sua proposta de alteração do Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013, medidas destinadas a reforçar a possibilidade de utilização dos relatórios finais do OLAF em processos nacionais.

O seguimento dado pelas autoridades nacionais às recomendações judiciais do OLAF é um desafio de longa data, bem conhecido do OLAF e da Comissão. Tal como a seguir se explica, isto deve-se a vários fatores, como, por exemplo, o facto de cada Estado-Membro ter a sua própria política de ação penal no que diz respeito às infrações contra os interesses financeiros da União.

Para fazer face a este desafio, a Comissão propôs a criação da Procuradoria Europeia. Esta deverá possibilitar uma política de ação penal mais coerente e eficaz, nos Estados-Membros participantes, contra os crimes lesivos do orçamento da UE, conduzindo a um maior número de ações penais e condenações, bem como a um nível de recuperação mais elevado.

Além disso, as diferenças no âmbito e na definição das infrações penais foram tratadas de forma mais aprofundada pela Diretiva 1371/2017/UE (a «Diretiva PIF») (ver igualmente a resposta ao ponto 97).

A recente proposta de alteração do Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 visa, nomeadamente, reforçar a eficácia da função de inquérito do OLAF, pelo que se espera que a utilização dos resultados dos inquéritos do OLAF em processos judiciais nos Estados-Membros seja melhorada.

Para compreender melhor as razões exatas dos arquivamentos e melhorar o seguimento dado aos seus inquéritos, o OLAF realizou uma análise aprofundada do seguimento dado pelos Estados‑Membros às recomendações judiciais que emitiu entre 1 de janeiro de 2008 e 31 de dezembro de 2015, examinando 169 recomendações judiciais emitidas pelo OLAF e arquivadas pelas autoridades judiciais dos Estados-Membros, num total de 317 recomendações. O OLAF mantém um diálogo constante com as autoridades judiciais dos Estados-Membros para melhorar a taxa de acusação.

No que diz respeito à comparação entre o número de acusações resultantes das recomendações judiciais do OLAF e o número de ações judiciais nacionais, é necessário ter em conta a diferença do contexto e das condições em que o OLAF opera relativamente aos das autoridades nacionais.

A responsabilidade pelo combate à fraude e a quaisquer outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União é uma responsabilidade partilhada entre a União e os Estados-Membros⁶³. Neste contexto, é natural que a ação dos Estados-Membros seja proporcionalmente maior em termos numéricos, algo também patente nos dados quantitativos anualmente publicados pela Comissão nos seus relatórios sobre a proteção dos interesses financeiros da União Europeia (relatórios PIF)⁶⁴.

A ação a nível da UE e a ação a nível nacional são complementares e o facto de o nível da UE dispor de capacidades de investigação próprias é um elemento essencial do combate global contra a fraude. Ambos os níveis beneficiam de uma estreita cooperação.

A Comissão observa que o relatório do TCE não compara as taxas de acusação ou de arquivamento relativas às recomendações judiciais do OLAF com dados comparáveis dos Estados‑Membros. Essa comparação tornaria mais fácil avaliar se as recomendações do OLAF têm ou não um impacto adequado a nível nacional.

Dado que o número de acusações, só por si, tem um valor informativo limitado, o OLAF procedeu a uma análise mais aprofundada do seguimento dado pelos Estados-Membros às recomendações judiciais do OLAF emitidas entre 1 de janeiro de 2008 e 31 de dezembro de 2015, referidas no ponto 94.

Esta análise não se limitou ao domínio das despesas – o objeto da auditoria do TCE –, incluindo também os inquéritos internos e o domínio das receitas, ou seja, os inquéritos aduaneiros.

Primeiro travessão: segundo a análise que o OLAF efetuou do seguimento dado pelos Estados‑Membros às suas recomendações judiciais, a categoria de processos com «provas insuficientes» abrange uma vasta gama de situações factuais e jurídicas heterogéneas. Inclui, em especial, os processos em que o OLAF não tinha possibilidade de fazer uma recolha exaustiva de elementos de prova devido às limitações dos seus poderes de inquérito, bem como as situações em que as autoridades dos Estados-Membros questionaram o valor probatório do relatório final do OLAF devido à incerteza quanto à legislação aplicável.

Além disso, o número de processos arquivados devido a «provas insuficientes» (uma explicação comum para a não abertura de um processo) também pode variar consoante as diferentes regras e práticas processuais dos Estados-Membros. De um modo geral, os Estados-Membros dispõem de uma ampla margem de apreciação nas diversas fases de investigação e acusação.

Importa salientar igualmente que, num número significativo de casos, o OLAF não recebe uma fundamentação pormenorizada dos motivos concretos do arquivamento.

Segundo travessão: apesar do grau de harmonização alcançado ao abrigo da Convenção PIF (e enquanto se aguarda a transposição da Diretiva PIF), ainda subsistem diferenças significativas em aspetos específicos entre as legislações penais nacionais, as quais podem suscitar incerteza quanto à classificação ou não de determinado comportamento como uma infração penal a nível dos Estados‑Membros. O OLAF começa sempre por avaliar se os factos objeto de inquérito são ou não abrangidos pela definição de fraude consagrada na legislação aplicável da UE. Compete então às autoridades nacionais decidir se dão ou não seguimento às recomendações do OLAF.

Terceiro travessão: embora a ultrapassagem do prazo prescrição possa ser, em princípio, considerada como uma razão «objetiva», a classificação de um determinado conjunto de factos como crime é da competência exclusiva das autoridades judiciais, que gozam de uma margem de apreciação considerável nesta matéria. O facto de um processo ser considerado prescrito pode depender, por exemplo, do grau de gravidade atribuído a uma determinada infração, o qual pode ter um impacto significativo no prazo de prescrição aplicável. Além disso, a avaliação, por exemplo, da questão de saber quando uma infração começou e quando terminou, se houve uma conduta contínua ou repetida, bem como das questões relativas à interrupção e à suspensão, envolvem análises complexas devido às especificidades dos quadros jurídicos nacionais. Em muitos casos, o OLAF pode informar-se sobre estas questões junto das autoridades nacionais e concentrar a sua ação na viabilização da recuperação financeira.

Importa referir que a responsabilidade de evitar a ultrapassagem dos prazos de prescrição incumbe conjuntamente a todos os intervenientes, em especial às instituições da UE e aos Estados-Membros, que devem fornecer informações ao OLAF em tempo útil.

Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 97.

O OLAF coopera de forma estreita e construtiva com muitas autoridades nacionais, tanto durante a fase de investigação (coordenação das atividades de inquérito, intercâmbio de informações, assistência para obter acesso a contas bancárias, etc.), como na fase subsequente (aplicação das recomendações do OLAF pelas autoridades nacionais). Sempre que surgem diferenças de interpretação da lei ou dos factos entre o OLAF e as autoridades nacionais, é possível organizar uma reunião.

A Comissão sublinha que os sistemas judiciais dos Estados-Membros são, e devem ser, independentes do OLAF. Por conseguinte, as autoridades nacionais podem chegar a conclusões diferentes das extraídas pelo OLAF. O desafio decorrente das significativas diferenças entre Estados-Membros quanto ao âmbito e à definição das infrações penais, bem como em relação aos prazos de prescrição, foi especificamente abordado pela nova Diretiva PIF, a Diretiva (UE) n.º 1371/2017 (nomeadamente nos artigos 3.º e 4.º). Os Estados-Membros têm de transpor a Diretiva PIF até julho de 2019. Além disso, a Diretiva PIF inclui, pela primeira vez, regras específicas sobre os prazos de prescrição das infrações PIF (artigo 12.º). A proposta da Comissão de alteração do Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 dá, nomeadamente, resposta à necessidade de clarificar o quadro jurídico das medidas de inquérito do OLAF.

A cooperação entre o OLAF e os procuradores nacionais está solidamente estabelecida e funciona bem, de um modo geral. Os inquéritos do OLAF complementam, com frequência, as investigações nacionais, abrangendo aspetos que ultrapassam o âmbito nacional. A estreita coordenação entre as autoridades nacionais e o OLAF é por este considerada como uma boa prática, frequentemente utilizada para evitar a duplicação de esforços e limitar os riscos para as respetivas atividades de investigação.

A Comissão salienta que, nos termos do artigo 12.º do Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013, o OLAF informa frequentemente os ministérios públicos antes da conclusão do inquérito.

A Comissão observa que o arquivamento dos processos pelas autoridades judiciais nacionais não se deve necessariamente a insuficiências na cooperação entre o OLAF e as autoridades nacionais, embora essa cooperação possa ser melhorada (ver igualmente as respostas da Comissão aos pontos 97 e 98). A receção tardia da informação inicial pelo OLAF ou a ação ineficiente do destinatário da recomendação judicial, por exemplo, são motivos importantes de prescrição dos factos.

De um modo geral, o OLAF não entrega processos prescritos aos sistemas judiciais.

100

A Comissão gostaria de salientar a complexidade desta questão.

De facto, os poderes de inquérito de um serviço administrativo não são comparáveis aos atribuídos aos órgãos de investigação que trabalham para os ministérios públicos nacionais. É, por conseguinte, possível que, apesar dos porfiados esforços de investigação envidados pelo OLAF, as suas limitações em termos de poderes de inquérito e de possibilidades práticas não lhe permitam recolher provas claras de uma infração penal. Em consequência, algumas provas de fraude importantes, como o pagamento de subornos, as responsabilidades individuais das pessoas em causa ou a intenção dolosa (mens rea), poderão não ser obtidas.

Além disso, o artigo 11.º, n.º 2, do Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 não constitui, por si só, uma base jurídica suficiente para que as autoridades judiciais de todos os Estados-Membros utilizem os relatórios do OLAF como elementos de prova em tribunal.

Por conseguinte, em alguns Estados-Membros, depois de receberem o relatório final do OLAF, os procuradores reiniciam as atividades de investigação para obterem elementos de prova admissíveis. Nestes casos, as provas insuficientes invocadas para justificar o arquivamento não são as provas recolhidas pelo OLAF, mas sim as recolhidas pelos investigadores nacionais (ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 102).

Em sentido inverso, afigura-se que, por vezes, os procuradores esperam que o relatório final do OLAF seja um produto pronto a usar, que não exija outras atividades de investigação ou que, caso os procuradores não possam utilizar os elementos de prova recolhidos pelo OLAF, só exija uma repetição das atividades de inquérito realizadas pelos investigadores do OLAF. Assim, se os elementos de prova não estiverem já totalmente disponíveis no relatório final do OLAF, o processo pode ser arquivado porque as provas são consideradas insuficientes.

Há também processos cujo arquivamento parece ser motivado por um conhecimento limitado das regras aplicáveis ao financiamento da UE e, em especial, da obrigação que incumbe ao beneficiário de fornecer informações precisas.

O arquivamento dos processos pelas autoridades nacionais também pode ocorrer em casos politicamente sensíveis.

No entanto, o OLAF continua a envidar esforços para melhorar a qualidade dos relatórios finais e o seguimento dado às suas recomendações. Já estão a ser preparados vários projetos, tais como a elaboração de novos modelos para os relatórios finais.

101

O período decorrido desde a prática da alegada infração não está unicamente relacionado com a duração dos inquéritos do OLAF, que diminuiu continuamente ao longo dos últimos anos, mas também com a deteção da fraude, o momento em que esta foi comunicada ao OLAF e o momento em que o procurador nacional deu finalmente seguimento à recomendação do OLAF.

A Comissão observa que a análise do seguimento dado aos inquéritos do OLAF se baseia num número relativamente pequeno de entrevistas com os serviços da Comissão e as autoridades judiciais dos Estados-Membros.

Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 99.

102

A avaliação do Regulamento OLAF que a Comissão levou a cabo em 2017 identificou como principal obstáculo a que seja dado seguimento às recomendações judiciais o facto de o regulamento não garantir de forma suficiente a utilização dos relatórios do OLAF como elementos de prova nos tribunais dos Estados-Membros. Em alguns Estados-Membros, depois de receberem o relatório final do OLAF, os procuradores realizam novamente todas as atividades de investigação, a fim de obterem provas admissíveis. Esta situação suscita problemas de eficiência e pode levar a que as infrações prescrevam.

A questão da admissibilidade foi abordada na proposta de alteração do Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 apresentada pela Comissão.

Deve ter-se em conta que nem todos os Estados-Membros aplicam o princípio da legalidade: naqueles em que a abertura de um processo depende da decisão discricionária da autoridade judicial, um relatório final do OLAF pode ser o argumento decisivo para que seja aberto um inquérito judicial.

103

A Comissão observa que a duração média dos inquéritos encerrados e em curso foi de 15,8 meses e que a duração média da seleção correspondente desses processos foi de 1,8 meses⁶⁵.

O OLAF inicia os inquéritos depois de analisar as informações com potencial interesse de investigação que recebe de fontes externas e fá-lo sem quaisquer demoras injustificadas.

É também prática normal do OLAF abrir processos na sequência de informações recolhidas no âmbito das suas próprias atividades de inquérito, a fim de combater de imediato quaisquer irregularidades.

104

A criação da Procuradoria Europeia ajudará a corrigir algumas insuficiências do atual sistema de investigação e ação penal contra as infrações lesivas dos interesses financeiros da UE. O OLAF, tal como todas as outras instituições, órgãos, organismos e agências da UE e as autoridades competentes dos Estados-Membros, deverá comunicar à Procuradoria Europeia, sem demora injustificada, qualquer suspeita de infração penal abrangida pelos poderes de investigação da Procuradoria Europeia. Deste modo, a Procuradoria Europeia poderá dar diretamente início a investigações criminais e ações penais relativas a casos de suspeita de fraude, bem como levar esses processos a tribunal. A Comissão adotou a sua proposta de alteração do Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013, que irá adaptar o funcionamento do OLAF à criação da Procuradoria Europeia, a fim de assegurar uma cooperação estreita entre eles com base na complementaridade dos respetivos mandatos.

Enquanto se aguarda a criação da Procuradoria Europeia, o OLAF assegura o intercâmbio mútuo de informações com as autoridades nacionais competentes nos termos do artigo 12.º do Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013, transmitindo em tempo oportuno às autoridades competentes todas as informações relevantes obtidas durante inquéritos externos.

Importa ainda referir que a duração média dos inquéritos do OLAF encerrados e em curso diminuiu significativamente em relação aos anos anteriores (de 22,4 meses em 2011 para 15,8 meses em 2017).

Resposta comum aos pontos 106 a 108:

Tal como o TCE afirma, a recuperação demora normalmente vários anos e, por conseguinte, a comparação dos montantes recomendados e recuperados durante o mesmo período não permite fazer uma avaliação exata e subestima o montante das recuperações. No regime de gestão partilhada, compete aos Estados-Membros recuperar os montantes indevidamente gastos junto dos beneficiários.

Além disso, o impacto financeiro das medidas cautelares recomendadas pelo OLAF e os montantes que estas impediram que fossem indevidamente gastos não foram incluídos no âmbito da auditoria e, como tal, não foram analisados.

A Comissão observa que as recuperações efetivamente realizadas na sequência dos inquéritos do OLAF são muito superiores aos custos do OLAF.

109

O OLAF tem trabalhado continuamente na melhoria da qualidade dos seus relatórios finais e recomendações. Nomeadamente, emitiu em outubro de 2016 novas instruções destinadas aos investigadores, a fim de garantir que o OLAF fornece informações claras sobre os montantes estimados a recuperar.

See also Commission's reply to paragraph 115.

110

As conclusões do TCE no ponto 110 realçam o facto de haver, por vezes, uma questão cronológica a considerar quando é necessário prosseguir um duplo objetivo: recuperar montantes indevidamente pagos e não comprometer a investigação criminal a nível nacional. É por este motivo que os procedimentos de recuperação são, por vezes, suspensos. Todavia, esta situação é relativamente rara e refere-se a casos em que está em curso um processo nacional de instrução e as autoridades judiciais nacionais solicitam expressamente ao OLAF que garanta a mais estrita confidencialidade durante um determinado período de tempo (normalmente até à realização ou finalização de determinadas atividades). Os períodos de suspensão dos procedimentos de recuperação são geralmente curtos.

Na maioria dos casos, porém, o procedimento de recuperação financeira é conduzido em paralelo, independentemente do processo judicial, de acordo com as regras em matéria de recuperação na sequência de irregularidades administrativas. Esta questão é abordada nas orientações do OLAF sobre a utilização dos relatórios finais do OLAF pelos serviços da Comissão para os procedimentos de recuperação e outras medidas no setor das despesas diretas e da ajuda externa (OLAF Guidelines on the use of OLAF Final Reports by Commission Services for recovery procedures and other measures in the direct expenditure and external aid sector), nas quais se afirma que podem ser aplicadas sanções administrativas e/ou financeiras sem prejuízo das medidas tomadas a nível nacional e que o gestor orçamental delegado não deve aguardar o resultado do processo penal (caso exista) antes de tomar medidas administrativas ou de recuperação, salvo se isso lhe for especificamente solicitado pelo OLAF.

112

No entender da Comissão, o orçamento da UE é protegido aplicando correções financeiras no domínio da gestão partilhada, nomeadamente quando recomendadas pelo OLAF, e assegurando que os montantes correspondentes são retirados das despesas dos programas.

Quando uma direção-geral em regime de gestão partilhada, por exemplo, a DG REGIO, recebe o relatório final de um processo do OLAF, envia uma carta de acompanhamento financeiro ao Estado-Membro para solicitar a recuperação dos fundos da UE em conformidade com o relatório final do OLAF. Os Estados-Membros são solicitados a apresentar as suas observações. Caso o Estado-Membro discorde da avaliação e da recomendação do OLAF, a DG REGIO analisa a resposta do Estado-Membro à luz da regulamentação aplicável e toma uma posição final. O gestor orçamental delegado pode decidir seguir as conclusões do relatório final do OLAF e aplicar a recomendação tal como consta do relatório, nomeadamente propondo à Comissão que adote uma decisão de correção financeira no montante adequado, tendo em conta a legislação aplicável.

Caso o Estado-Membro concorde com a recomendação financeira do OLAF, compete às autoridades nacionais recuperar os fundos junto dos respetivos beneficiários. Nos termos do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 que estabelece disposições comuns, os Estados-Membros são obrigados a recuperar os montantes indevidamente pagos na sequência de uma irregularidade. Embora a Comissão não tenha a obrigação de verificar os montantes recuperados junto de cada beneficiário, as auditorias de sistemas incluem a verificação da exatidão das despesas dos montantes retirados e dos montantes recuperados registados no sistema contabilístico das autoridades de certificação. Além disso, os Estados-Membros têm um forte incentivo para detetarem e corrigirem as fraudes e as despesas irregulares, uma vez que podem substituir os montantes irregulares detetados após a apresentação das contas fazendo os ajustamentos correspondentes nas contas do exercício contabilístico em que a irregularidade é detetada.

113

No caso da gestão partilhada, são os Estados-Membros que têm a responsabilidade de determinar o montante a recuperar em conformidade com a legislação da UE e a legislação nacional, se for caso disso. A DG AGRI controla de forma sistémica se os Estados-Membros gerem corretamente a cobrança das dívidas e, se necessário, acompanha essa cobrança no contexto do procedimento de apuramento da conformidade.

O orçamento da UE está protegido pela denominada regra dos 50/50, que estabelece que, quando as dívidas não são devolvidas dentro de um determinado prazo, metade do montante em causa, incluindo juros, volta a ser creditado no orçamento da UE. Além disso, caso o montante em dívida não tenha sido recuperado por negligência do Estado-Membro, é o montante total da dívida que volta a ser creditado no orçamento da UE.

114

Tal como o próprio TCE refere no ponto 107, a recuperação é um procedimento moroso, com uma duração média de 36 meses, o que significa que pode demorar ainda mais tempo em certos casos. Por exemplo, uma das recomendações emitidas no período de 2012-2014, e em relação à qual ainda não foi tomada uma decisão final, representa 20 % do montante total recomendado para recuperação às DG REGIO, EMPL e AGRI nesse período. Por conseguinte, é de esperar que a taxa de recuperação aumente com o tempo.

A Comissão observa que a análise do TCE não inclui os montantes que, por decisão da Comissão na sequência das recomendações do OLAF, não foram indevidamente pagos pelo orçamento da UE. Só estes montantes ascendem, no total, a 160 milhões de EUR relativos a recomendações emitidas entre 2012 e 2014 e, para efeitos de comparação, seriam equivalentes a 16 % do montante global recomendado para recuperação às três Direções-Gerais nesse período.

A Comissão sublinha que as verbas da UE foram recuperadas ou retiradas, sempre que possível, a fim de proteger o orçamento da UE.

Ver igualmente a resposta aos pontos 106 a 108.

115

A decisão final sobre os montantes a recuperar insere-se no âmbito de atividade do gestor orçamental delegado.

A principal razão para a não recuperação dos montantes tal como recomendado pelo OLAF foi a falta de base jurídica para aplicar uma correção financeira.

As instruções ao pessoal do OLAF sobre a elaboração e o cálculo das recomendações financeiras, de outubro de 2016, descrevem pormenorizadamente a forma de determinar os montantes em causa (impacto estimado dos factos apurados, montantes estimados a recuperar e montantes estimados que se deve impedir de serem indevidamente gastos) e as informações a incluir no documento da recomendação e no relatório final que justifica esses montantes. Subsequentemente a estas instruções, o OLAF adotou, em julho de 2017, as Guidelines on Financial Monitoring (Orientações em matéria de controlo financeiro) que recentra e simplifica o acompanhamento das recomendações financeiras. Uma vez que as novas instruções e as orientações revistas são relativamente recentes, ainda não é possível ver o seu pleno impacto no sistema.

See also Commission's reply to paragraph 114.

116

A Comissão salienta que o montante das ordens de cobrança emitidas pela DG CNECT e pela DG RTD no seguimento dos relatórios finais excede o valor total das recomendações enviadas às Direções-Gerais. Uma parte substancial das recuperações foi dificultada pela liquidação dos beneficiários em causa após o inquérito do OLAF. É o caso, em particular, da DG CNECT, em que as liquidações impediram a recuperação de 7,86 milhões de EUR, ou seja, mais de 50 % do total dos montantes para os quais foram emitidas ordens de cobrança.

Tal como o TCE referiu, a recuperação normalmente demora vários anos. O processo de recuperação relativo a muitas recomendações financeiras emitidas no período de 2012–2016 não terminou e ainda estava pendente aquando da auditoria do TCE.

As instruções do OLAF sobre as recomendações financeiras (ver a resposta da Comissão ao ponto 115) esclarecem, nomeadamente, a forma de determinar os montantes em causa, incluindo os montantes estimados a recuperar, utilizando, sempre que possível, as próprias regras das instituições, órgãos, organismos e agências da UE.

117

A Comissão toma nota dos 20 casos examinados e gostaria de acrescentar que há outras Direções-Gerais envolvidas na gestão direta, para além da DG CNECT e da DG RTD.

Primeiro travessão: os relatórios finais do OLAF podem ser utilizados em procedimentos financeiros e administrativos, a menos que o OLAF indique razões específicas em contrário devido à investigação criminal. Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 110.

Segundo travessão: Ver a resposta da Comissão ao ponto 109.

Caso uma DG responsável por despesas entenda que um relatório final não contém elementos de prova claros ou adequados, pode contactar o OLAF e pedir esclarecimentos.

Terceiro travessão: a Comissão gostaria de salientar que, em muitos casos, a liquidação após insolvência de um beneficiário ocorre depois de o OLAF ter encerrado o processo, de a ordem de cobrança ter sido emitida ou de a decisão executória ter sido tomada.

119

O âmbito e a natureza de uma auditoria são diferentes dos de um inquérito do OLAF e não abrangem aspetos como a corrupção, a fraude e outras irregularidades financeiras graves. As auditorias podem não identificar o montante total a recuperar e não implicam necessariamente a exclusão de entidades pela instância EDES.

Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 109.

120

O número dessas ações é limitado relativamente ao número de recomendações emitidas pelo OLAF.

Resposta comum aos pontos 122 e 123:

A Comissão observa que a DG NEAR e a DG ECHO também são destinatárias de recomendações financeiras no domínio da gestão indireta.

O TCE afirma que à data da auditoria tinham sido efetuadas recuperações respeitantes a 38 % das recomendações financeiras do OLAF. Tendo em conta o tempo necessário para fazer progressos significativos no processo de recuperação, esta percentagem irá aumentar ao longo do tempo.

No que se refere à amostra, ver a resposta da Comissão ao ponto 117 sobre a gestão direta, que também se aplica mutatis mutandis à amostra relativa à gestão indireta.

124

A Comissão observa que a execução das operações da DG DEVCO decorre num contexto específico: dispersão geográfica das operações, elevado número de operações, diversidade das organizações de execução e dos países parceiros, e diversidade dos métodos de prestação da ajuda. Além disso, no caso das operações da DG DEVCO, os contextos jurídicos e de aplicação da lei são muito diferentes dos das operações em gestão partilhada e muito mais diversificados. O OLAF tem este aspeto e a probabilidade da recuperação em conta no seu processo de seleção. Importa referir que muitos beneficiários de ajuda externa também estão sediados na Europa e, por conseguinte, podem ser excluídos de financiamentos futuros na sequência de um inquérito do OLAF.

Habitualmente, a DG DEVCO segue as recomendações do OLAF, mas, quando há razões importantes para não as seguir, informa o OLAF sobre essa decisão e as medidas tomadas.

O ambiente de alto risco em que a DG DEVCO opera pode, assim, explicar por que razão ela não dá, por vezes, seguimento às recomendações financeiras do OLAF.

O OLAF e a DG DEVCO estabelecerão uma cooperação ainda mais estreita para aumentar o número de recuperações bem sucedidas.

126

A Procuradoria Europeia será um Ministério Público Europeu independente, que funcionará nos Estados-Membros participantes. Os Procuradores Europeus Delegados serão responsáveis por investigar, processar judicialmente e levar a julgamento os crimes contra os interesses financeiros da União, trabalhando, assim, em estreita colaboração com as autoridades policiais e judiciais nacionais. Os Procuradores Europeus localizados a nível central irão supervisionar, em nome das Câmaras Permanentes, as investigações e as ações penais levadas a cabo pelos Procuradores Europeus Delegados ou, em casos excecionais, conduzir eles próprios as investigações.

Esta nova abordagem irá melhorar substancialmente o nível atual de eficácia e eficiência na luta contra os crimes lesivos dos interesses financeiros da União.

127

Ver as respostas da Comissão aos pontos 97 a 104.

128

Primeiro travessão: a Procuradoria Europeia constitui uma melhoria muito significativa dos atuais mecanismos de cooperação judiciária entre os Estados-Membros. Além disso, a sua estrutura (Câmaras Permanentes e um Procurador Europeu por cada Estado-Membro) visa reunir as competências nacionais necessárias, assegurando simultaneamente o desenvolvimento das políticas europeias de investigação e ação penal.

Os processos de tomada de decisão da Procuradoria Europeia têm devidamente em conta a necessidade de uma ação rápida no domínio da investigação e da instauração de processos, bem como de uma política comum de investigação e de ação penal da Procuradoria Europeia. A necessidade de trabalho interno de consulta e de tradução é inerente a um organismo da UE que opera em diversos Estados-Membros e combate a criminalidade transnacional.

As investigações da Procuradoria Europeia serão primordialmente realizadas pelos Procuradores Europeus Delegados sob a supervisão do Procurador Europeu proveniente do mesmo Estado‑Membro que o Procurador Europeu Delegado e seguindo a orientação e as instruções da Câmara Permanente competente. Os Procuradores Europeus com assento nas Câmaras Permanentes estão familiarizados com o sistema jurídico e conhecem a língua dos Procuradores Europeus Delegados que supervisionam. Além disso, o pessoal da sede da Procuradoria Europeia que apoia o Colégio e as câmaras deverá refletir uma cobertura e um equilíbrio adequados dos sistemas jurídicos e das línguas para apoiar o seu trabalho. O Regulamento que institui a Procuradoria Europeia permite igualmente que as Câmaras Permanentes deleguem os seus poderes de decisão no Procurador Europeu supervisor em casos específicos, em que uma infração não seja demasiado grave ou em que os procedimentos não sejam complexos.

Em princípio, o trabalho da Procuradoria Europeia deverá ser realizado informaticamente, o que facilitará ainda mais a comunicação entre os Procuradores Europeus Delegados, os Procuradores Europeus supervisores e as Câmaras Permanentes. Caso sejam necessárias traduções adicionais, a Procuradoria Europeia poderá solicitar esses serviços ao Centro de Tradução dos Organismos da UE.

Segundo travessão: : a Comissão não concorda com a avaliação do TCE. A Procuradoria Europeia será diretamente responsável pelas investigações, ações penais e julgamento de crimes lesivos dos interesses financeiros da União. Neste aspeto, os Procuradores Europeus Delegados, que terão as mesmas competências que os procuradores nacionais, para além das diretamente decorrentes do Regulamento que institui a Procuradoria Europeia, realizarão as investigações em estreita colaboração com as autoridades nacionais, enquanto estas últimas asseguram a observância de todas as instruções dadas pelos Procuradores Europeus Delegados.

O Regulamento que institui a Procuradoria Europeia impõe também obrigações muito específicas aos Estados-Membros para proporcionarem aos Procuradores Europeus Delegados os recursos e o equipamento necessários ao exercício das suas funções (artigo 96.º, n.º 6).

Além disso, o OLAF, devido ao seu próprio mandato no domínio da proteção dos interesses financeiros da União, é chamado a tornar-se uma fonte de informação importante para a Procuradoria Europeia. As instituições e organismos da União podem recorrer ao OLAF para uma primeira verificação das alegações nos casos em que não possuam os conhecimentos necessários para avaliar a necessidade de comunicar determinadas informações à Procuradoria Europeia.

Terceiro travessão: o artigo 24.º do Regulamento que institui a Procuradoria Europeia dispõe claramente que todas as instituições, órgãos, organismos e agências da União e as autoridades dos Estados-Membros devem comunicar à Procuradoria Europeia, sem demora injustificada, qualquer conduta criminosa a propósito da qual a Procuradoria Europeia possa exercer a sua competência. Será a Procuradoria Europeia que decidirá, em seguida, se exerce a sua competência através da abertura de uma investigação criminal ou da utilização do seu direito de avocação. O objetivo do mecanismo de avaliação prévia é permitir que as instituições, órgãos, organismos e agências da União utilizem o OLAF e as suas competências especializadas para avaliar as informações ao seu dispor e fornecer à Procuradoria Europeia informações de boa qualidade. Essa avaliação deve ser eficiente e não entravar o processo de tomada de decisões da Procuradoria Europeia.

A proposta de revisão do Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 apresentada pela Comissão contém uma disposição específica sobre a avaliação prévia pelo OLAF, incluindo um prazo rigoroso para a sua conclusão.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

130

Revisão do Estatuto dos Funcionários e do Regime aplicável a outros agentes da União Europeia em 2013;
Quadro integrado de controlo atualizado e análise pelos pares do risco de fraude em 2017;
Diretiva (UE) 2017/1371 relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal (Diretiva PIF);
Regulamento (UE) 2017/1939 que institui a Procuradoria Europeia;
Proposta de alteração do Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 do OLAF de 2018;
Novo Regulamento Financeiro (Regulamento (UE) 2018/1046);
Iniciativa de revisão do Regulamento Financeiro-Quadro para as agências descentralizadas;
Propostas para os programas de despesas pós-2020;
Atualização da Estratégia Antifraude da Comissão (CAFS) em curso.

Ver a resposta da Comissão ao ponto 9.

131

As restrições jurídicas do atual sistema de comunicação de irregularidades e a complexidade dessa tarefa não foram suficientemente tidas em conta no relatório do TCE.

A Comissão está ciente de que o seu sistema de comunicação de informações tem alguns limites, mas vem trabalhando progressivamente e de forma contínua para melhorar a comunicação de irregularidades pelos Estados-Membros (ver as respostas da Comissão aos pontos 24 e 25). Tal como o próprio TCE reconhece indiretamente no ponto 31, atualmente não existe qualquer outro sistema (nacional ou nas instituições da UE) que recolha dados relativos à fraude com o mesmo nível de pormenor que o SGI.

132

Não existe um método eficaz em termos de custos para estimar as fraudes não detetadas que seja suficientemente fiável e defensável para formular políticas devidamente fundamentadas (ver as respostas da Comissão aos pontos 14 a 16). Os métodos referidos pelo TCE não seriam adequados neste contexto específico (ver as respostas aos pontos 33 a 37).

133

A Comissão concorda que a análise dos padrões de fraude e das vulnerabilidades sistémicas deve constituir uma prioridade, tendo embora em conta que esses estudos exigem muitos recursos.

A Comissão considera que a identificação das motivações dos autores de fraudes não acrescentaria um valor significativo à sua luta contra a fraude. Além disso, algumas das causas salientadas no relatório já foram objeto de propostas legislativas como o Regulamento Financeiro de 2018 ou os riscos relevantes foram devidamente tomados em consideração na atividade de auditoria dos sistemas de gestão e controlo no âmbito da gestão partilhada. Ver as respostas da Comissão aos pontos 39 a 49.

134

No domínio dos contratos públicos, a UE alargou e facilitou o acesso ao mercado, em especial para as PME, com a reforma das diretivas relativas aos contratos públicos, em 2014, e de outras iniciativas. Estes impulsos políticos no sentido, por exemplo, de uma maior transparência, de processos mais digitalizados e da simplificação, estão também refletidos no novo Regulamento Financeiro e contribuirão para reduzir o risco de corrupção.

Recomendação n.º 1 — Identificar melhor a escala, a natureza e as causas da fraude em matéria de despesas da UE

A Comissão aceita parcialmente esta recomendação.

A Comissão, em estreita cooperação com os Estados-Membros, melhorou consideravelmente o seu sistema de comunicação de irregularidades, nos últimos anos, permitindo uma análise melhor e mais precisa.

a) A Comissão aceita parcialmente a recomendação n.º 1, alínea a).

A Comissão concorda com o reforço do SGI, sob reserva de um estudo da viabilidade e da disponibilidade de recursos. A inclusão de todos os domínios de despesa pode implicar custos de desenvolvimento significativos e ter grande impacto no desempenho global do SGI. Exigiria também a apresentação de propostas legislativas.

Do ponto de vista da Comissão, a integração dos inquéritos do OLAF já concluídos deverá, em princípio, ser possível. No entanto, devido às regras em matéria de proteção de dados e aos requisitos de confidencialidade, os inquéritos em curso teriam de ser excluídos. Também no caso dos inquéritos concluídos, a comunicação deverá ser feita pelos Estados-Membros, a fim de garantir que as regras nacionais de confidencialidade em matéria de investigações criminais são respeitadas. Além disso, não compete à Comissão assumir compromissos no que respeita às investigações da futura Procuradoria Europeia.

Importa salientar também que, em 2014, a Comissão propôs a supressão do limiar de 10 000 EUR a partir do qual os Estados-Membros devem comunicar no SGI as investigações de irregularidades fraudulentas. No entanto, os Estados-Membros rejeitaram esta proposta.

b) A Comissão aceita parcialmente a recomendação n.º 1, alínea b).

A Comissão tenciona reforçar a análise dos riscos de fraude e corrupção lesivas do orçamento da UE, incluindo a análise da natureza e das causas da fraude. Neste contexto, poderiam ser identificados indicadores de risco. Os métodos sugeridos pelo TCE (inquéritos às testemunhas e índices baseados em dados administrativos) não se adequam, porém, ao orçamento da UE e o seu custo não seria justificado face aos resultados esperados.

135

Embora as estratégias antifraude da Comissão utilizem atualmente poucos objetivos e indicadores mensuráveis, os princípios gerais e as prioridades estabelecidos nessas estratégias contribuem para uma abordagem coerente na luta da Comissão contra a fraude (ver as respostas da Comissão aos pontos 59 a 64). A apresentação de relatórios sobre a eficácia das estratégias antifraude institucional e dos serviços irá melhorar quando a função de análise reforçada estiver operacional, tal como referido na resposta da Comissão à recomendação n.º 1.

136

A gestão estratégica dos riscos de fraude e a prevenção da fraude são objetivos importantes para a Comissão.

Consequentemente, criou um modelo descentralizado de gestão financeira em que os gestores orçamentais delegados, por exemplo os diretores-gerais, são responsáveis pelo controlo interno, incluindo a gestão dos riscos e a prevenção da fraude. As responsabilidades e os deveres respetivos estão bem definidos e, desde 2017, todos os serviços da Comissão são obrigados a designar um quadro superior responsável pela gestão dos riscos, para apoiar e aconselhar o gestor orçamental delegado sobre questões de controlo interno, incluindo a gestão dos riscos de fraude.

As informações sobre as medidas antifraude são comunicadas ao Colégio de Comissários que assume a responsabilidade global pela gestão do orçamento da UE. Cada membro da Comissão recebe informações relativas às fraudes diretamente, através do serviço sob a sua responsabilidade, e comunica os casos importantes ao Colégio.

As cartas de missão individuais que o Presidente da Comissão dirige aos comissários comprometem cada um deles a prestar especial atenção à boa gestão financeira dos fundos da UE, o que reforça o compromisso político da Comissão de aplicar o princípio de tolerância zero face à fraude e de assegurar sistematicamente a proteção do orçamento da UE contra a fraude.

A Comissão considera que o OLAF poderá assumir um papel mais forte e mais estratégico de coordenação no que diz respeito às políticas antifraude dos serviços da Comissão e das agências de execução. O papel de supervisão do OLAF está a ser analisado no âmbito da atualização da CAFS em curso.

Recomendação n.º 2 – Garantir a liderança e a supervisão das ações antifraude da Comissão

A Comissão considera que a sua organização interna atual já reflete, em termos práticos, a recomendação n.º 2.1. Ver igualmente a resposta da Comissão aos pontos 50 a 54.

A Comissão aceita parcialmente a recomendação n.º 2.2.

A Comissão aceita o essencial do conteúdo da recomendação. Considera, porém, que a sua estratégia antifraude só poderá ser adaptada de forma gradual para cumprir a recomendação, cuja execução integral poderá ser alcançada a meio da execução do Quadro Financeiro Plurianual para 2021–2027.

Primeiro travessão: a Comissão partilha da opinião do TCE de que a sua estratégia antifraude deve ser precedida de uma avaliação exaustiva dos riscos de fraude

A execução de uma tal avaliação dos riscos de fraude seria, todavia, morosa e teria importantes implicações em termos de recursos, uma vez que exigiria não só o estabelecimento de uma função de análise reforçada, como referido na resposta da Comissão à recomendação n.º 1, mas também uma recolha e uma análise de dados adequadas ao longo de vários anos (ver as respostas da Comissão aos pontos 14 a 16, 29, 33 a 37 e 47).

137

A Comissão observa que, em grande medida, no período de 2014–2020, a imunidade à fraude foi assegurada a nível sublegislativo, nomeadamente através da elaboração de modelos de contratos e acordos. Além disso, no caso da gestão partilhada, estão em vigor disposições claras em relação às irregularidades, de que a fraude é uma subcategoria.

Ver a resposta da Comissão ao ponto 67

138

Com as Ferramentas para Legislar Melhor de 2017 (ver as respostas da Comissão aos pontos 71 e 72 supra), a imunidade à fraude foi formalmente integrada no processo de redação de atos legislativos. No entanto, a imunidade à fraude dos programas de despesas já era exigida no âmbito da Estratégia Antifraude da Comissão (CAFS) de 2011⁶⁶ ou seja, para o Quadro Financeiro Plurianual para 2014–2020.

A proposta do Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027 relativa ao Regulamento Disposições Comuns contém uma disposição que obriga a autoridade responsável pela gestão do programa a adotar «medidas e procedimentos antifraude eficazes e proporcionados, tendo em conta os riscos identificados». Esta disposição, o artigo 68.º, n.º 1, alínea c), é aplicável aos sete fundos de gestão partilhada.

139

No caso da gestão partilhada, compete aos Estados-Membros tomar todas as medidas necessárias para proteger os interesses financeiros da UE, em especial medidas para prevenir, detetar e corrigir irregularidades e fraudes, na medida do necessário e sob a sua própria responsabilidade. Neste aspeto, têm acesso às decisões de exclusão tomadas no âmbito do EDES.

No que diz respeito à introdução de informações no EDES, as autoridades nacionais devem transmitir informações sobre as fraudes e/ou irregularidades detetadas, sempre que as regras setoriais o exijam. Essa introdução é efetuada através de uma interface entre o SGI e o EDES.

See also Commission's reply to paragraph 138.

140

A Comissão promove continuamente a utilização da ARACHNE junto dos Estados-Membros (ver as respostas da Comissão aos pontos 85 a 88 e à recomendação n.º 3.3).

Recomendação n.º 3 — Aumentar a utilização dos instrumentos de prevenção da fraude

A Comissão aceita parcialmente a recomendação n.º 3.1.

O pacote de propostas legislativas referentes ao Quadro Financeiro Plurianual foi lançado em maio e junho de 2018, ou seja, antes da receção da recomendação do TCE. Essas propostas foram objeto de procedimentos de imunidade à fraude, na medida do possível dentro do apertado calendário para o lançamento do pacote QFP.

No âmbito do atual QFP, os Estados-Membros já são obrigados a adotar medidas antifraude eficazes e proporcionadas tendo em conta o risco identificado, nos termos do artigo 125.º, n.º 4, alínea c), do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 que estabelece disposições comuns. A Comissão considera que uma avaliação dos riscos de fraude é um exercício permanente, que não está relacionado com um período específico. A proposta de Regulamento Disposições Comuns (RDC) da Comissão reafirma o requisito de realização de uma avaliação dos riscos de fraude. Não prevê, todavia, um calendário específico para os Estados-Membros a realizarem. A Comissão considera que o aditamento de um requisito a cumprir antes da adoção do programa a atrasaria, contrariando o objetivo do RDC.

Está a ser finalizado um estudo sobre o cumprimento desta disposição pelos Estados-Membros, que irão tomar esta experiência como base para a sua futura avaliação dos riscos de fraude.

A Comissão está a ponderar o reforço das capacidades analíticas do OLAF, que contribuiria, durante o período de programação de 2021-2027, para aperfeiçoar as avaliações dos riscos de fraude da Comissão (ver as respostas da Comissão às recomendações n.º 1 e n.º 4).

A Comissão aceita a recomendação n.º 3.2, alínea a).

Nos termos do Regulamento Financeiro, a Direção-Geral competente é obrigada a utilizar o Sistema de Deteção Precoce e de Exclusão sempre que as circunstâncias o exijam. Já foram realizadas várias ações para promover a utilização do EDES.

A Comissão aceita a recomendação n.º 3.2, alínea b).

Será necessário que o legislador altere o Regulamento Financeiro para obrigar os Estados a assinalarem os operadores económicos fraudulentos, no que à gestão partilhada diz respeito.

A Comissão inicialmente tinha proposto (COM(2014) 358) uma obrigação clara de os Estados‑Membros utilizarem dados do SGI para fundamentarem a exclusão. Contudo, os Estados‑Membros opuseram-se a assumir qualquer obrigação de realizar exclusões com base nas informações que fornecem no SGI.

A Comissão aceita a recomendação n.º 3.3.

A Comissão forneceu informações, formação específica e apoio e orientação ativos sobre a ferramenta ARACHNE a todos os Estados-Membros. No entanto, a ARACHNE é utilizada voluntariamente, visto não haver qualquer obrigação legal de impor a sua utilização. A Comissão continuará a prestar uma assistência ativa a todas as autoridades e a incentivar os Estados-Membros que não utilizam a ARACHNE suficientemente (ou que não a utilizam de todo) a fazê-lo, tal como referido na Charter for the introduction an application of the Arachne Risk Scoring Tool in the management verifications (Carta para a introdução de uma aplicação da ferramenta de notação do risco ARACHNE nas verificações da gestão) partilhada com todos os Estados-Membros.

Ver as respostas da Comissão aos pontos 85 a 88.

141

A análise do seguimento dado aos inquéritos do OLAF baseia-se num número relativamente pequeno de entrevistas com os serviços da Comissão e as autoridades judiciais dos Estados‑Membros.

A Comissão salienta que há outros intervenientes, em especial outras instituições da UE e os Estados-Membros, que desempenham no sistema atual papéis e responsabilidades importantes no que respeita a detetar e investigar irregularidades, bem como a tomar medidas de seguimento adequadas.

Quanto à taxa de acusação, a eficiência dos inquéritos do OLAF não pode ser medida unicamente por este critério, uma vez que a acusação é apenas um dos muitos resultados dos inquéritos do OLAF. É uma boa prática frequente o OLAF e as autoridades judiciais nacionais trabalharem em paralelo e coordenarem as suas atividades operacionais sem perderem tempo. O OLAF melhorou também a cooperação com as autoridades judiciais no que se refere ao seguimento dado às suas recomendações.

Ver igualmente as respostas da Comissão aos pontos 94 a 104.

142

O OLAF tomou medidas destinadas a clarificar as informações fornecidas nos relatórios finais e o conteúdo das recomendações relativas aos montantes estimados a recuperar. Em outubro de 2016, o OLAF publicou instruções relativas à elaboração de recomendações financeiras e secções conexas do relatório final (Instructions on drafting Financial Recommendations and related sections of the Final Report), a fim de facilitar a aplicação das recomendações do OLAF. O efeito destas instruções relativas às recomendações financeiras só será plenamente visível no futuro.

Ver igualmente as respostas da Comissão aos pontos 106 a 124.

Recomendação n.º 4 – Reconsiderar o papel e as responsabilidades do OLAF no combate à fraude em matéria de despesas da UE à luz da criação da Procuradoria Europeia

A Comissão aceita parcialmente esta recomendação.

No que diz respeito à função de inquérito do OLAF, a Comissão tomou medidas para adaptar o quadro aplicável aos inquéritos do OLAF à criação da Procuradoria Europeia na sua proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013, de 23 de maio de 2018, COM(2018)338.

A relação proposta entre os dois organismos deve ser baseada, tal como previsto no Regulamento que institui a Procuradoria Europeia, nos princípios de estreita cooperação, intercâmbio de informações, complementaridade e não duplicação.

Além disso, a proposta prevê alterações especificamente destinadas a reforçar a eficácia dos inquéritos do OLAF.

Os inquéritos administrativos do OLAF conservarão o seu valor acrescentado específico em benefício da proteção global do orçamento da União. Ver igualmente as respostas da Comissão aos pontos 126 a 128.

A Comissão tenciona reforçar o papel do OLAF no que se refere à prevenção da fraude e à análise dos riscos de fraude (ver as respostas da Comissão às recomendações n.os 1 a 3).

a) A Comissão partilha da opinião do TCE de que o OLAF poderia desempenhar um maior papel nas políticas antifraude dos serviços da Comissão e das agências de execução. Esse papel reforçado está a ser ponderado na próxima atualização da CAFS (ver as respostas da Comissão aos pontos 50 a 54 e à recomendação n.º 2.1).

No que respeita à análise pormenorizada e em tempo real dos padrões de fraude e das causas da fraude, consultar as respostas da Comissão às recomendações n.os 1 e 2.2. Na medida do possível, a Comissão irá apresentar, cada vez mais, os padrões de fraude detetados nos inquéritos do OLAF em coletâneas de casos.

b) Em relação aos Estados-Membros, o OLAF continuará a desempenhar as suas funções de coordenação e aconselhamento, nomeadamente enquanto principal serviço responsável pela comunicação de irregularidades, com o Comité Consultivo para a Coordenação da Luta Contra a Fraude. Do mesmo modo, os gestores orçamentais responsáveis das Direções-Gerais encarregadas da gestão partilhada continuarão a exercer o seu papel de supervisão sobre os Estados-Membros.

Por sua vez, o OLAF procederá a uma análise das políticas antifraude das Direções-Gerais que efetuaram as despesas, tal como foi acima referido.

A componente analítica do papel reforçado do OLAF só poderá ser aplicada de forma gradual e só estará plenamente operacional a meio da execução do Quadro Financeiro Plurianual para 2021-2027 (consultar a resposta da Comissão à recomendação n.º 2.2.). Como o TCE reconhece, uma avaliação exaustiva dos riscos de fraude constitui a base para uma gestão totalmente eficaz dos riscos de fraude. Em consequência, as capacidades analíticas do OLAF e o seu papel reforçado de supervisão tornar-se-ão gradualmente mais eficazes.

Siglas e acrónimos

AFCOS: Serviços de Coordenação Antifraude

DG: Direção‑Geral

EAF: Estratégia Antifraude

EAFC: Estratégia Antifraude da Comissão

EDES: Sistema de Deteção Precoce e de Exclusão

GOD: Gestor orçamental delegado

OLAF: Organismo Europeu de Luta Antifraude

PACA: Primeiro auto administrativo ou judicial

PIF: Proteção dos interesses financeiros da União Europeia

QFP: Quadro financeiro plurianual

RAA: Relatório Anual de Atividades

RAGD: Relatório Anual de Gestão e de Desempenho

SGI: Sistema de Gestão de Irregularidades

TJUE: Tribunal de Justiça da União Europeia

Glossário

Ação penal:decisão de um procurador de acusar o arguido de um crime.

Acusação: notificação oficial enviada pelo procurador a uma pessoa singular ou coletiva informando-a da existência de uma alegação de que esta cometeu uma infração penal e através da qual o procurador leva o caso a tribunal.

Avaliações de impacto: contribuem para os processos de decisão da UE através de uma recolha e análise sistemáticas de informações relativas às intervenções previstas, bem como de uma estimativa do seu impacto provável. Devem ser realizadas para todas as grandes iniciativas políticas (isto é, as que são apresentadas na estratégia política anual ou, posteriormente, no âmbito do programa de trabalho legislativo da Comissão, com algumas exceções claramente definidas. Além disso, podem ser abrangidas pontualmente outras iniciativas importantes.

Condenação: sentença de um tribunal que declara o arguido culpado de ter cometido um crime. Uma pessoa só pode ser considerada condenada depois de a sentença transitar em julgado.

Correções financeiras: podem ser aplicadas por um Estado‑Membro através da dedução de despesas irregulares do pedido de pagamento do Estado‑Membro, do pagamento de uma ordem de cobrança emitida pela Comissão ou da anulação da autorização. A dedução pode assumir duas formas: retirada ou recuperação junto dos beneficiários.

Corrupção: abuso de poder para benefício privado. Engloba qualquer ato ou omissão que abuse da autoridade pública, ou procure influ enciar o abuso da autoridade pública, a fim de obter um benefício indevido.

Erro: irregularidade decorrente do incumprimento dos requisitos jurídicos e contratuais.

Fraude comprovada: descreve um caso que foi considerado "fraude" por uma decisão definitiva proferida por um tribunal penal.

Fraude detetada: a fraude detetada inclui as suspeitas de fraude e a fraude comprovada.

Fraude: ato intencional de engano cometido para obter proveitos pessoais ou causar perdas a terceiros (anexo I).

Irregularidade: ato que não está em conformidade com as regras da UE e que é potencialmente lesivo dos seus interesses financeiros, mas que pode resultar de um simples erro cometido pelos beneficiários dos fundos ou pelas autoridades responsáveis pelos pagamentos. Se uma irregularidade for cometida de forma deliberada, constitui fraude.

Legislar melhor: conceber políticas e leis de modo a que cumpram os seus objetivos com o mínimo custo. Legislar melhor significa assegurar que a UE alcança efetivamente os objetivos políticos ambiciosos que se propôs alcançar. Trata‑se de garantir que a solução política escolhida é a forma mais adequada e menos onerosa de alcançar esses objetivos. Desta forma, procura‑se garantir que as decisões políticas são elaboradas de forma aberta e transparente, com base nos melhores dados disponíveis e apoiadas na ampla participação das partes interessadas. (Fonte: ferramentas para legislar melhor).

Primeiro auto administrativo ou judicial (PACA): primeira avaliação escrita, efetuada por uma autoridade administrativa ou judicial competente, que conclui, com base em factos específicos, que foi cometida uma irregularidade. Pode ser posteriormente revisto ou retirado na sequência de desenvolvimentos no decurso do processo administrativo ou judicial.

Proteção dos interesses financeiros da União Europeia (PIF): elemento fundamental da agenda política da UE no sentido de consolidar e aumentar a confiança dos cidadãos e de garantir que o seu dinheiro é corretamente utilizado. Diz respeito não só à gestão das dotações orçamentais, mas também a todas as medidas que lesem os ativos da União e dos Estados‑Membros, contanto que essas medidas sejam pertinentes para as políticas da UE.

Risco de fraude: em consonância com o guia para a gestão do risco de fraude de 2016 do Comité das Organizações Patrocinadoras da Comissão Treadway (COSO), as organizações devem realizar avaliações abrangentes do risco de fraude para detetar esquemas e riscos específicos de fraude, apreciar a sua probabilidade e importância, avaliar as atividades existentes de controlo da fraude e executar ações destinadas a atenuar os riscos residuais de fraude.

Sistema de Deteção Precoce e de Exclusão (EDES): novo sistema de exclusão criado pela Comissão em 1 de janeiro de 2016 para proteger os interesses financeiros da UE contra operadores económicos que não sejam de confiança. Tem por objetivo facilitar a deteção precoce desses operadores, a sua exclusão da receção de fundos da UE, a imposição de sanções financeiras e, nos casos mais graves, a publicação de informações relacionadas com essas exclusões ou sanções.

Sistema de Gestão de Irregularidades (SGI): instrumento eletrónico seguro para a comunicação, gestão e análise de irregularidades. Está integrado no Sistema de Informação Antifraude (SIAF), desenvolvido e mantido pelo OLAF, que facilita o intercâmbio de informações entre o OLAF e as administrações competentes.

Suspeita de fraude: classificação dada pela Comissão e pelos Estados‑Membros a uma irregularidade que implica o início de um processo administrativo ou judicial a nível nacional a fim de determinar se um comportamento foi intencional.

Endnotes

¹ Ver a definição jurídica no artigo 3º da Diretiva (UE) 2017/1371 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de julho de 2017, relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal (Diretiva PIF).

² Ver considerando 8 da Diretiva PIF.

³ Ver a definição jurídica no artigo 4º da Diretiva (UE) 2017/1371 (Diretiva PIF).

⁴ Artigo 1º, nº 2, do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 do Conselho.

⁵ Ver artigo 32º do Regulamento (UE, Euratom) nº 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União ("Regulamento Financeiro").

⁶ Ver artigo 3º da Diretiva PIF.

⁷ Ver artigo 17º da Diretiva PIF.

⁸ Artigo 1º, nº 2, do Regulamento (UE, Euratom) nº 883/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de setembro de 2013, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e que revoga o Regulamento (CE) nº 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho e o Regulamento (Euratom) nº 1074/1999 do Conselho.

⁹ Alemanha, Áustria, Bélgica, Bulgária, Chipre, Croácia, Eslováquia, Eslovénia, Espanha, Estónia, Finlândia, França, Grécia, Itália, Letónia, Lituânia, Luxemburgo, Portugal, República Checa e Roménia. Os Países Baixos e Malta juntaram se à Procuradoria Europeia no decurso de 2018.

¹⁰ Regulamento (UE) 2017/1939 do Conselho, de 12 de outubro de 2017, que dá execução a uma cooperação reforçada para a instituição da Procuradoria Europeia.

¹¹ Ver pontos 1.35 e 1.36 do Relatório Anual do Tribunal relativo a 2016.

¹² Ver os pareceres do TCE nº 1/2018 sobre a proposta, de 2 de maio de 2018, de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho sobre a proteção do orçamento da União em caso de deficiências generalizadas no que diz respeito ao Estado de direito nos Estados Membros, nº 9/2018 sobre a proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que cria o Programa Antifraude da UE e nº 8/2018 sobre a proposta da Comissão, de 23 de maio de 2018, que altera o Regulamento nº 883/2013 relativo ao OLAF no que respeita à cooperação com a Procuradoria Europeia e à eficácia dos inquéritos do OLAF.

¹³ No âmbito das medidas preventivas da fraude tomadas pela Comissão, o Tribunal abrangeu também as recomendações administrativas do OLAF.

¹⁴ As disposições pertinentes são o artigo 122º, nº 2, do Regulamento (UE) nº 1303/2013, o artigo 50º, nº 1, do Regulamento (UE) nº 1306/2013, o artigo 30º, nº 2, do Regulamento (UE) nº 223/2014, o artigo 5º, nº 5, do Regulamento (UE) nº 514/2014 e o artigo 21º, nº 1, alínea d), do Regulamento (UE) nº 1309/2013.

¹⁵ Proteção dos interesses financeiros da União Europeia — Luta contra a fraude — Relatório anual de 2017, COM(2018) 553 final.

¹⁶ O ponto 2.4 do documento de trabalho dos serviços da Comissão (2016)237 final explica os pressupostos metodológicos subjacentes à análise das irregularidades comunicadas.

¹⁷ Ver artigo 1º, nº 2, e artigo 7º do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias; artigo 2º, ponto 37, do Regulamento (UE) nº 1303/2013; artigo 2º, ponto 17, do Regulamento (UE) nº 223/2014; considerando 3 do Regulamento Delegado (UE) 2015/1971 da Comissão e considerando 3 do Regulamento Delegado (UE) 2015/1973 da Comissão.

¹⁸ Artigo 3º, nº 1, dos Regulamentos Delegados (UE) 2015/1970, (UE) 2015/1971, (UE) 2015/1972 e (UE) 2015/1973.

¹⁹ Handbook on the requirement to report irregularities (Manual sobre a obrigação de comunicar irregularidades), COCOLAF/23 05-17/8.2/EN; artigo 2º, alínea b), dos Regulamentos Delegados (UE) 2015/1970, (UE) 2015/1971 e (UE) 2015/1973.

²⁰ O artigo 2º, alínea b), dos Regulamentos Delegados (UE) nº 2015/1970, 2015/1971, 2015/1972 e 2015/1973 da Comissão dá uma definição de "primeiro auto administrativo ou judicial". Estes regulamentos delegados são aprovados com base nos poderes conferidos pelos atos de base aplicáveis, um dos quais é o Regulamento relativo às Disposições Comuns (artigo 122º).

²¹ Fazekas, M., e Kocsis, G., (2017); Fazekas, M., Tóth, I. J., e King, P. L., (2016); Golden, M. e Picci, L. (2005). O Centre for Counter Fraud Studies (Centro de Estudos Antifraude) da Universidade de Portsmouth também desenvolveu um método de cálculo das perdas por fraude. Ver Button, M. e Gee, J. (2015).

²² Fazekas, M. e Kocsis, G. (2017); Fazekas, M., Tóth, I. J. e King, P. L. (2016); p. 369 397.

²³ Ver, por exemplo, o documento de trabalho dos serviços da Comissão SWD(2017) 266 final, parte 2/2, quadro CP16, p. 64, que acompanha o relatório PIF de 2016.

²⁴ Em 2017, o OLAF publicou uma quinta coletânea de casos relativos a inquéritos internos.

²⁵ DG EMPL, DG REGIO, DG AGRI, DG RTD e DG HOME.

²⁶ https://www.moorestephens.co.uk/services/governance risk and assurance/rhiza risk management tool/global fraud risk register# .

²⁷ Tribunal de Contas Europeu, Relatório Anual relativo a 2014, p. 229.

²⁸ Mungiu Pippidi, A. (2013), pp. 10 11.

²⁹ A Framework for Managing Fraud Risks in Federal Programmes, GAO, julho de 2015, GAO 15 593SP, p. 10.

³⁰ Convenção da OCDE sobre a luta contra a corrupção de agentes públicos estrangeiros nas transações comerciais internacionais.

³¹ http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=325&intPageId=3587&langId=pt.

³² COM(2000) 200 final/2 – Reforma da Comissão – Livro Branco – Parte II – Plano de ação, ação 94.

³³ Prevenir a fraude com base nos resultados operacionais: uma abordagem dinâmica da imunidade à fraude, SEC(2007) 1676.

³⁴ O princípio 8 do Quadro Integrado Controlo Interno de 2013 do Comité das Organizações Patrocinadoras da Comissão Treadway (COSO) requer que as organizações tenham em conta o potencial de fraude na avaliação dos riscos para a realização dos objetivos.

³⁵ Legislar melhor para obter melhores resultados – agenda da UE, COM(2015) 215 final.

³⁶ Relatório PIF de 2016, COM(2017) 383 final.

³⁷ World Bank Annual Update, Integrity Vice Presidency (Atualização anual do Banco Mundial, Vice Presidência de Integridade), p. 28, http://pubdocs.worldbank.org/en/703921507910218164/2017-INT Annual Update FINAL spreads.pdf.

³⁸ http://web.worldbank.org.

³⁹ Ver o Relatório Especial nº 10/2015 do Tribunal de Contas Europeu, intitulado "Devem intensificar se os esforços para resolver os problemas relacionados com a contratação pública nas despesas da Coesão da União Europeia".

⁴⁰ Artigo 1º, nº 1, do Regulamento (UE, Euratom) nº 883/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de setembro de 2013, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e que revoga o Regulamento (CE) nº 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho e o Regulamento (Euratom) nº 74/1999 do Conselho.

⁴¹ Entre 2012 e 2016, em cerca de 21% dos inquéritos que o OLAF encerrou com uma recomendação financeira, emitiu simultaneamente uma recomendação judicial.

⁴² Para além dos inquéritos externos, o OLAF também tem direito a realizar inquéritos internos nas instituições da UE. O Tribunal não avaliou esta tarefa específica do OLAF durante esta auditoria. Em relação às recomendações administrativas, ver ponto 72.

⁴³ https://bsr.bm.hu/SitePages/Nyitolap.aspx consultado em 15 de fevereiro de 2018.

⁴⁴ O Departamento de Luta contra a Fraude (DLAF) é uma autoridade nacional romena com poderes de investigação, responsável pela proteção dos interesses financeiros da UE neste país. Ver as estatísticas do relatório anual do DLAF de 2016, p. 11.

⁴⁵ Análise do seguimento dado pelos Estados Membros às recomendações judiciais do OLAF formuladas entre janeiro de 2008 e dezembro de 2015; p. 1.

⁴⁶ O artigo 12º do Regulamento (UE) nº 883/2013 dispõe que o OLAF "pode transmitir às autoridades competentes dos Estados Membros em causa informações obtidas durante inquéritos externos, em tempo oportuno para que possam tomar as medidas adequadas de acordo com o respetivo direito nacional".

⁴⁷ Ver o relatório de 2017 do OLAF, p. 53.

⁴⁸ Em 59 de 150 casos de recuperação resultante de recomendações financeiras do OLAF, o montante recuperado foi 70% ou inferior ao recomendado pelo OLAF.

⁴⁹ Does crime still pay? Criminal asset recovery within the EU; Survey of statistical information 2010 2014 (O crime ainda compensa? Recuperação de ativos de origem criminosa na UE; análise de informações estatísticas 2010 2014); Europol, 2016.

⁵⁰ Decisão da Comissão, de 19 de dezembro de 2013, relativa à definição e à aprovação das orientações para a determinação das correções financeiras a introduzir nas despesas financiadas pela União no âmbito da gestão partilhada, em caso de incumprimento das regras em matéria de contratos públicos, C(2013) 9527 final.

⁵¹ A DG DEVCO tem igualmente contratos públicos e de subvenção e operações de apoio orçamental sob gestão direta. A auditoria do Tribunal concentrou se, porém, nas despesas no âmbito da gestão indireta.

⁵² Se apenas se considerar as recomendações financeiras do OLAF emitidas entre 2012 e 2014, esta taxa aumenta para 82%.

⁵³ Os Países Baixos e Malta juntaram se à Procuradoria Europeia no decurso de 2018.

⁵⁴ A Comissão estima que o custo da Procuradoria Europeia, com 115 empregados, será de 21 milhões de euros por ano.

⁵⁵ Ver considerando 51 do Regulamento (UE) 2017/1939 do Conselho, de 12 de outubro de 2017, que dá execução a uma cooperação reforçada para a instituição da Procuradoria Europeia.

⁵⁶ Ver Regulamento (UE) 2017/1939 do Conselho relativo à instituição da Procuradoria Europeia, de 12 de outubro de 2017.

⁵⁷ Em 2005, o limiar de notificação aumentou de 4 000 EUR para 10 000 EUR. Na altura, foi feita uma estimativa da quantidade de informações perdidas nesse processo: o aumento do limiar teria implicado uma redução de cerca de 45 % do número de irregularidades comunicadas, mas a perda das verbas correspondentes não excederia 5 % . Traduzida em termos da taxa de deteção de fraudes em 2017, a percentagem seria de 0,22 % em vez de 0,21 %.

⁵⁸ https://www.moorestephens.co.uk/news-views/november-2017/misspending-public-money-is-top-risk-area-for-frau

⁵⁹ Ver Relatório do OLAF de 2016, p. 15-18, relativamente à importância da fraude nos contratos públicos.

⁶⁰ SEC (2007) 1676.

⁶¹ Regulamento (CE) n.º 2035/2005 da Comissão, de 12 de dezembro de 2005, JO L 328 de 15.12.2005, p. 8.

⁶² https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox-25_pt.

⁶³ Cf. artigo 325.º do TFUE.

⁶⁴ A versão mais recente é o Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho «Vigésimo nono relatório sobre a proteção dos interesses financeiros da União Europeia e a luta contra a fraude – 2017», Bruxelas, 3.9.2018, COM(2018) 553 final. Verifica-se uma tendência semelhante noutros sistemas que dependem da complementaridade dos inquéritos a nível nacional e da UE (por exemplo, a aplicação das regras da UE em matéria de concorrência, ver http://ec.europa.eu/competition/ecn/statistics.html).

⁶⁵ Ver Relatório do OLAF de 2017.

⁶⁶ COM (2011) 376 final, p. 8, ponto «Prevenção da Fraude».

Etapa	Data
Adoção do PGA / Início da auditoria	4.4.2017
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada)	26.6.2018
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório	14.11.2018
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outra entidade auditada) em todas as línguas	EN: 8.1.2019

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria V, responsável pela auditoria do financiamento e administração da UE, presidida pelo Membro do TCE Lazaros S. Lazarou. A auditoria foi realizada sob a responsabilidade do Membro do Tribunal Juhan Parts, com a colaboração de Ken‑Marti Vaher, chefe de gabinete, e Margus Kurm, assessor de gabinete; Judit Oroszki, responsável principal e responsável de tarefa; Tomasz Plebanowicz, responsável de tarefa adjunto; Rogelio Abarquero Grossi, Daria Bochnar, Jana Janečková e Anžela Poliulianaitė, auditores. Michael Pyper prestou assistência linguística e Valérie Tempez‑Erasmi assegurou o secretariado.

Da esquerda para a direita: Ken‑Marti Vaher, Judit Oroszki, Tomasz Plebanowicz, Juhan Parts, Michael Pyper, Daria Bochnar, Anžela Poliulianaitė, Jana Janečková, Rogelio Abarquero Grossi, Valérie Tempez‑Erasmi e Margus Kurm.

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PDF	ISBN 978-92-847-1451-3	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/816970	QJ-AB-18-030-PT-N
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