Специален доклад
01 2019

Борба с измамите при разходването на средства от ЕС — необходими са действия

Относно доклада Защитата на финансовите интереси на ЕС срещу измами е сред най-важните отговорности на Европейската комисия. Генералните дирекции на Комисията, изпълнителните агенции и Европейската служба за борба с измамите (OLAF) работят съвместно с редица други организации, включително с органи в държавите членки и с бъдещата Европейска прокуратура.
В настоящия одит е извършена оценка на това дали Комисията управлява добре риска от измами, които нанасят щети на бюджета на ЕС. ЕСП констатира, че Комисията не разполага с изчерпателна и удобна за съпоставяне информация за равнището на разкритите измами при разходването на средства от ЕС. Нещо повече, до момента тя не е извършила оценка на неразкритите измами, нито е изготвила подробен анализ на факторите, които подтикват икономическите оператори да извършват дейности, свързани с измами. Това води до понижаване на практическата стойност и ефективността на стратегическите планове на Комисията за защита на финансовите интереси на ЕС от измами.
Настоящата система, при която след административно разследване на OLAF за предполагаема измама се образува наказателно разследване на национално ниво, в редица случаи отнема твърде много време, което намалява шансовете да се стигне до повдигане на обвинение. Освен това окончателните доклади на OLAF не предоставят достатъчно информация, за да се стартира процедура за събирането на недължимо платени средства. По-малко от половината разследвания на OLAF са завършили с наказателно преследване на предполагаемите измамници и са довели до възстановяване на по-малко от една трета от неправомерно изплатените средства на ЕС.

Настоящият документ е публикуван на 23 официални езика на ЕС и в следния посочен формат:
PDF
PDF General Report

Кpатко изложение

Описание на настоящия одит

I

Измамата представлява всяко умишлено действие или бездействие, предназначено да въведе другите в заблуждение, в резултата на което потърпевшото лице претърпява загуба, а извършителят получава облага. Измамите с публични средства често се свързват с корупция, под която обикновено се разбира всяко действие или бездействие, при което се злоупотребява с власт или което има за цел да доведе до злоупотреба с власт, за да се получи неправомерна изгода.

II

Комисията и държавите членки носят споделена отговорност за защитата на финансовите интереси на ЕС срещу измами и корупция. В момента Европейската служба за борба с измамите (OLAF) е основният орган на ЕС за борба с измамите. Тя допринася за разработването и изпълнението на политиката на Комисията за борба с измамите и провежда административни разследвания на измамите, засягащи бюджета на ЕС. През 2020 г. ще започне да функционира Европейска прокуратура (EPPO), която ще разполага с правомощия да повдига и поддържа обвинения за престъпления, засягащи финансовите интереси на ЕС в 22 държави членки.

III

Тъй като предотвратяването и разкриването на измами е важно за финансовото управление на ЕС, Сметната палата реши да извърши одит на изпълнението на осъществяваното от Комисията управление на риска от измами при разходването на средства от ЕС. По-специално Сметната палата провери:

  • стратегията на Комисията за борба с измамите и нейните инструменти за предотвратяване на измами, както и дали тя има достъп до подходящи данни относно мащабите, естеството и причините за измамите при разходването на средства от ЕС;
  • дали административните разследвания на OLAF са довели до образувани съдебни производства и възстановяване на средства.
IV

Сметната палата също така разгледа условията за създаване на Европейската прокуратура и извърши анализ дали новият орган притежава потенциала да се справи с настоящите слабости.

Констатации на Сметната палата

V

През последните десет години Комисията предприе стъпки за борба с измамите, засягащи бюджета на ЕС. По-специално през 2011 г. тя прие „Стратегия на Комисията за борба с измамите“ (СКБИ), като всяка главна дирекция (ГД) или група от ГД прилага своя собствена оперативна стратегия за борба с измамите. Комисията също така създаде „Система за ранно откриване и отстраняване“ (EDES) и междуинституционална група, която предоставя консултации относно отстраняването на икономически оператори от финансирането от ЕС на основание измама или корупция, в допълнение към други възможни причини. Всяка година Комисията представя доклад пред Европейския парламент и Съвета, озаглавен „Защита на финансовите интереси на Европейския съюз“ („доклад относно ЗФИ“).

VI

Сметната палата обаче констатира, че Комисията не разполага с изчерпателна информация относно мащабите, естеството и причините за измамите. Официалните статистически данни на Комисията за разкритите измами са непълни, като до момента тя не е извършвала оценка на неразкритите измами. Съществува известна информация за моделите и схемите за измами, използвани в различните сектори. Липсва подробен анализ на причините, които подтикват някои получатели на средства от ЕС да извършват измами. Тази липса на информация намалява практическата стойност на стратегическите планове на Комисията, като например СКБИ, която не е актуализирана от 2011 г.

VII

Настоящият подход, при който OLAF предприема административни разследвания след получаване на информация от други източници и при който често след разследването от OLAF на съмнение за измама се образува наказателно разследване на национално ниво, в значителен брой случаи отнема твърде много време, което намалява шансовете за достигане до наказателно преследване. В резултат на това разследванията на OLAF водят до наказателно преследване за предполагаемите извършители на измама в около 45 % от случаите. Що се отнася до възстановяването на неправомерно изплатени средства на ЕС, в редица случаи генералните дирекции констатират, че окончателните доклади на OLAF не предоставят достатъчно информация, която да се използва като основание за стартиране на процедура за събиране на недължимо платени средства. В тези случаи генералните дирекции предприемат (сами или чрез външен изпълнител) по-нататъшни действия с цел да решат дали е възможно да възстановят сумата, препоръчана от OLAF, или разчитат на доказателствата, събрани чрез техните собствени одити.

VIII

Сметната палата счита създаването на Европейската прокуратура (в която ще участват 22 държави членки) за стъпка в правилната посока, но действащият регламент създава няколко риска. Вероятно най-сериозният от тях засяга разкриването и разследването, които ще се извършват предимно от следователите на държавите членки под ръководството на Европейската прокуратура (EPPO). Регламентът не въвежда механизъм, който да позволява на Европейската прокуратура (или на някой друг орган на ЕС) да изисква от органите на държавите членки да отделят ресурси за активната работа, която е необходима за разследването на измами при разходването на средства от ЕС, или за случаите, с които се занимават делегираните прокурори. Друг риск е, че обширните вътрешни консултации и писмени преводи, необходими за работата на съставите на Европейската прокуратура, може да доведат до твърде продължителни наказателни производства, докато много често времето е най-ограниченият ресурс.

Препоръки на Сметната палата

IX

Въз основа на тези констатации и оценки Сметната палата счита, че в ЕС са необходими повече усилия и лидерство, за да се предприемат реални действия срещу измамите при разходването на средства от ЕС. Ето защо Сметната палата е на мнение, че Комисията в сътрудничество с държавите членки несъмнено трябва да засили борбата си срещу измамите при разходването на средства от ЕС.

X

Комисията следва да:

Препоръка 1: въведе надеждна система за докладване на измамите, която да предоставя информация за мащабите, естеството и първопричините за измамите.

Препоръка 2: постигне по-добра координация в действията срещу измамите, в контекста на колективната си отговорност за предотвратяване и разкриване на измамите, да осигури изрично включване на стратегическото управление на риска от измами и тяхното предотвратяване в отговорностите на един от членовете на Комисията и да приеме нова цялостна стратегия за борба с измамите, която да се основава на подробен анализ на рисковете от измами.

Препоръка 3: засили дейностите си за предотвратяване на измамите. По-специално Комисията следва да:

  • гарантира, че генералните дирекции използват системата за ранно откриване и отстраняване при прякото и непрякото управление и да изисква от държавите членки да идентифицират и сигнализират за икономическите оператори, използващи измами, и за свързаните с тях частни лица;
  • изисква от всички държави членки да използват активно базата данни ARACHNE за предотвратяване на измамите и неправомерното използване на средства от ЕС.

Препоръка 4: преразгледа ролята и отговорностите на OLAF в борбата с измамите при разходването на средства от ЕС предвид създаването на Европейската прокуратура. По-специално Комисията следва да предложи на Европейския парламент и на Съвета мерки за възлагане на стратегическа и надзорна роля на OLAF в действията на ЕС за борба с измамите.

Въведение

Определение за измама

01

Измамата1 обикновено се определя като всяко умишлено действие или бездействие, предназначено да въведе другите в заблуждение, което води до претърпяване на загуба от потърпевшото лице и получаване на облага от извършителя. Например, ако бенефициент на безвъзмездна финансова помощ се опита умишлено да заблуди предоставящия финансирането с цел да направи искане за необосновано високи разходи, това представлява измама.

02

Измамите с публични средства понякога се свързват с корупция23, под която традиционно се разбира всяко действие или бездействие, при което се злоупотребява с власт или което има за цел да доведе до злоупотреба с власт, за да се получи неправомерна полза. Например, ако бенефициент на безвъзмездна финансова помощ подкупи длъжностно лице, така че то да одобри неправомерно високи разходи, тогава е налице както измама, така и корупция.

03

Нередността4 е по-широко понятие от измамата. Тя се определя като всяко нарушение на правото на Съюза, което е имало или би имало за резултат ощетяването на бюджета на ЕС. Ако това нарушение на правото на Съюза е извършено умишлено, то представлява измама. Следователно това, което отличава измамата от другите нередности, е злонамереността от страна на извършителя.

Защита на финансовите интереси на ЕС чрез борба срещу измамите

04

Член 325 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) предоставя правно основание за защита на финансовите интереси на ЕС чрез борба срещу измамата, корупцията и други незаконни дейности (приложение I).

05

Европейската комисия трябва да предприеме необходимите мерки, за да се гарантира достатъчна увереност, че нередностите (включително измамите) при използването на бюджета на ЕС се предотвратяват, разкриват и коригират5. Тя споделя тази отговорност с държавите членки при режима на споделено управление, например в разходните области „Сближаване“ и „Земеделие“.

06

Директивата относно борбата с измамите, засягащи финансовите интереси на Съюза, по наказателноправен ред (Директивата за защита на финансовите интереси)6 дава хармонизирано определение на престъпленията, засягащи финансовите интереси на ЕС, и предвижда санкции и погасителна давност за такива случаи. Директивата е приета на 5 юли 2017 г. Държавите членки трябва да я въведат в националното законодателство до юли 2019 г7.

07

В управлението на риска от измами срещу бюджета на ЕС участват голям брой субекти както на равнище ЕС, така и на равнище държави членки (приложение II). Основните от тях са:

  • В момента Европейската служба за борба с измамите (известна със съкращението на нейното наименование на френски език OLAF – Office européen de lutte antifraude) е основният орган на ЕС за борба с измамите. Тя допринася за разработването и изпълнението на политиката на Комисията за борба с измамите. Службата е единственият орган с независими правомощия за разследване на равнище ЕС8.
  • Генералните дирекции (ГД) на Комисията и изпълнителните агенции отговарят за създаването на ефективни системи за управление на риска от измами в различните области на бюджета на ЕС.
  • При режима на споделено управление органите по програмите на държавите членки трябва да прилагат подходяща рамка за борба с измамите. Наказателното разследване и съдебното преследване също са изцяло отговорност на националните съдебни органи.
  • През октомври 2017 г. двадесет държави членки9 решиха да създадат Европейска прокуратура („EPPO“). Понастоящем в ЕРРО участват 22 държави членки. Тя ще бъде орган на ЕС с правомощия да разследва и да повдига и поддържа обвинения за престъпления против финансовите интереси на ЕС. Съгласно член 120, параграф 2 от Регламента за Европейската прокуратура10, органът ще започне работа не по-рано от три години след датата на влизане в сила на регламента, т.е. не преди края на 2020 г.
08

Европейската сметна палата (ЕСП) е независимият одитор на Европейския съюз. Сметната палата проверява дали всички приходи са били събрани и дали всички разходи са направени законосъобразно и правомерно, както и дали управлението на финансовите средства е било добро. Ако по време на работата си Сметната палата установи случаи на предполагаема измама, тя ги докладва на OLAF за предварителен анализ и евентуално разследване11.

09

И накрая, съгласно член 325, параграф 4 от ДФЕС законодателят провежда консултация със Сметната палата относно мерките, които трябва да приеме в областта на предотвратяването на измамите и борбата с тях, засягащи финансовите интереси на Съюза. През последните години Комисията публикува няколко законодателни предложения, свързани с предмета на настоящия одит (приложение III). Сметната палата публикува становище по някои от тези предложения12.

Обхват и подход на одита

10

Чрез своя одит Сметната палата провери дали Комисията управлява правилно риска от измами при разходването на средства от ЕС. По-специално Сметната палата провери:

  • дали Комисията оценява правилно мащабите, естеството и причините за измамите при разходването на средства от ЕС;
  • дали Комисията разполага с ефективна стратегическа рамка за управление на риска от измами;
  • дали Комисията се фокусира в достатъчна степен върху предотвратяването на измамите;
  • дали административните разследвания на OLAF са довели до образувани съдебни производства и възстановяване на средства.

Фигура 1

Обхват на одита на Сметната палата във връзка с OLAF

Източник: ЕСП.

11

Сметната палата също така разгледа въпроса дали Европейската прокуратура ще може да се справи със слабостите, които ЕСП установи в настоящия модел за борба с измамите при разходването на средства от ЕС.

12

Одитът на Сметната палата беше насочен единствено към измамите при разходването на средства от ЕС. Сметната палата обхвана всички основни разходни области на ЕС (земеделие, сближаване, научни изследвания и външна дейност). Тя се съсредоточи предимно върху действията на Комисията за предотвратяване на измами и за реагиране в случай на разкрити измами. Сметната палата не провери разследванията на Службата във връзка с приходи на ЕС. По отношение на външните разследвания на OLAF одиторите се съсредоточиха върху финансовите и съдебните препоръки, тъй като те представляват основните резултати от дейността на Службата13. Също така тя не провери вътрешните разследвания срещу длъжностни лица и други служители на ЕС, членове на институции и органи или ръководители на служби и агенции.

13

Констатациите и оценките на Сметната палата се базират на следните източници на доказателства:

  1. анализ на съответната документация (документи на Комисията и на OLAF, доклади на Сметната палата, актуални проучвания и изследвания) и бази данни (т.е. СУН и Arachne);
  2. събеседвания със служители на OLAF и служители на седем разходни ГД (ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“, ГД „Регионална и селищна политика“, ГД „Научни изследвания и иновации“, ГД „Международно сътрудничество и развитие“, ГД „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“ и ГД „Миграция и вътрешни работи“), както и ГД и други вътрешни служби, които играят важна роля за упражнявания от Комисията надзор върху управлението на риска от измами (Надзорният съвет на OLAF, Генералният секретариат, ГД „Бюджет“ и Службата за вътрешен одит);
  3. събеседвания с външни за Комисията органи, като например Европол и Евроюст;
  4. посещения на Координационни служби за борба с измамите (АFCOS), прокуратури и отраслови министерства в четири държави членки (България, Берлин и Бранденбург в Германия, Рим и Перуджа в Италия и Полша);
  5. изпращане на анкета до върховните одитни институции (ВОИ) на 28-те държави членки, от които са отговорили 23; изпращане на анкета от Европол в рамките на одита на Сметната палата до неговите 28 национални точки за контакт, от които са отговорили 13;
  6. принос от 15 експерти (криминолози, юристи, социолози, прокурори), които предоставиха информация и съвети по време на целия одит, както и коментари по предварителните констатации и оценки на Сметната палата.

Констатации и оценки

Комисията не познава достатъчно мащабите, естеството и причините за измамите

14

Измерването на измамите е първата стъпка от един правилно разработен и прилаган подход за борба с измамите. Липсата на добри основни данни за измамите затруднява планирането и мониторинга на действията за борба с тях.

15

Измамите срещу съвместно управлявани средства като парите на ЕС представляват скрито престъпление, което означава, че не могат да бъдат разкрити без предварителни или последващи проверки, извършвани конкретно за тази цел. Тъй като тези проверки не могат да бъдат всеобхватни и невинаги са продуктивни, някои случаи остават неразкрити. Нещата се усложняват от липсата на индивидуални жертви на измамите срещу съвместно управляваните средства, които да докладват за тези престъпления и да ги сведат до вниманието на съответните органи. На фигура 2 са представени неразкритите измами и етапите от откриването на случай на предполагаема измама до установяването на наличие на измама от съда.

Фигура 2

Равнища на измамите

Източник: ЕСП.

16

Поради скрития си характер явлението „измама“ не може да бъде оценено само въз основа на официалните статистически данни за докладваните и разследваните случаи. Методите за социологически проучвания биха могли да предоставят допълнителна полезна информация за мащабите и естеството на проблема.

17

Що се отнася до разходите на ЕС, информация за равнището на разкритите измами се въвежда в три различни бази данни (фигура 3).

Фигура 3

Информация за разкритите измами

Източник: ЕСП.

18

Като основен орган на ЕС за борба с измамите, OLAF носи отговорност за събирането и съставянето на статистически данни и информация за измамите при разходването на средства от ЕС от името на Комисията. Държавите членки и държавите кандидатки са правно14 задължени да докладват на OLAF като част от Комисията всички съществени случаи на нередности, които са установили по отношение на приходите (традиционни собствени ресурси) и на разходите (в областта на сближаването, земеделието и предприсъединителни фондове) на ЕС. Те също така са задължени да докладват дали тези нередности водят до започване на административно или съдебно производство на национално ниво, с цел да се установи дали става въпрос за преднамерено поведение (съмнение за измама) или за измама, установена с окончателно съдебно решение (установена измама). Следователно държавите членки и държавите кандидатки трябва първо да регистрират дадена нередност и след това да посочат дали тази нередност е свързана с измама (съмнение за измама или установена измама) или не е свързана с измама. Това докладване относно разходите се извършва чрез ИТ система, наречена „Система за управление на нередностите“ (СУН). За нея отговаря OLAF. Докладването относно приходите се осъществява чрез системата OWNRES, която се управлява от ГД „Бюджет“.

19

OLAF има собствена деловодна система, която съдържа информация за приключените и текущите разследвания за измама, корупция и сериозни нередности, засягащи средства на ЕС. Органите на държавите членки също може да имат собствени бази данни за регистриране на случаите на съмнение за измама, засягаща финансовите интереси на ЕС или техните национални бюджети.

20

В настоящия раздел Сметната палата разглежда качеството на използваната от Комисията информация относно равнищата на разкритите и неразкритите измами, както и вида анализ, извършван от Комисията с цел установяване на най-често срещаните модели и схеми за измами, причините за измамите и профила на измамниците от ЕС. Сметната палата също така проверява как Комисията включва тази информация в оценките си за риска от измами.

Данните относно равнището на разкритите измами са непълни

21

Всяка година Комисията публикува данни за размера на разкритите измами заедно със съответните анализи в доклад, наречен „Доклад относно ЗФИ“15. Според този доклад разкритите измами при разходите на ЕС през 2017 г. възлизат на 309,7 млн. евро или 0,29 % от общия размер на плащанията от бюджета на ЕС (фигура 4).

Фигура 4

Разходи на ЕС: разкрити измами по разходни области (2017 г.)

Разходна област на ЕС От данни на Комисията, доклади на държавите членки и държавите кандидатки
(в млн. евро)
Като % от плащанията
Сближаване и рибарство* 320* 0,94 %*
Природни ресурси 60 0,11 %
Преки разходи 7 0,04 %
Предприсъединителна помощ 3 0,18 %
Общо 308 0,29 %

*За разходните области „Сближаване“ и „Рибарство“, които се основават изцяло на многогодишни програми, Комисията предлага да се използват данни за целия програмен период, вместо измененията през отделните години. За целия програмен цикъл 2007—2013 г. разкритите измами представляват 0,44 % от плащанията.

Източник: Въз основа на Доклада за ЗФИ за 2017 г. (стр. 14, 22, 24 и 25) и Работен документ на службите на Комисията SWD (2018) 386 окончателен, Статистическа оценка на нередностите за 2017 г. (стр. 47, 66, 102, 103 и 106).

22

За да изчисли тези цифри относно разкритите измами, Комисията използва собствените си данни в случаите, при които пряко управлява разходите, а в случаите, които засягат разходи при режим на споделено управление, Комисията използва данни, предадени на OLAF от държавите членки и държавите кандидатки чрез системата СУН.

23

Въз основа на резултатите от своя одит, изложени в следващите точки, Сметната палата достигна до заключение, че тези цифри не дават пълна представа за равнищата на разкритите измами при разходването на средства от ЕС. Това важи както за случаите на споделено управление, така и за другите режими на управление.

24

Що се отнася до режима на споделено управление, Комисията счита, че проблемът с липсата на докладване се отнася до случаи, които се разследват от прокуратурата, с които отговарящите за програмите органи не са запознати16. Въпреки това Сметната палата установи следните допълнителни причини, поради които мащабите на измамите са по-големи от отчетените:

  • Органите на държавите членки не докладват всички случаи, разследвани от OLAF. От 20-те случая на OLAF, проверени от Сметната палата, тя установи само три случая, регистрирани от органите на държавите членки в системата СУН.
  • Случаи на измама може да възникнат и в резултат на дейността на междинните звена, които участват в изпълнението на дадена оперативна програма чрез подбор на проекти или обществени поръчки:
    • Правото на ЕС17 не изисква от органите на държавите членки да докладват случаи, свързани или несвързани с измами, когато публични органи упражняват правомощията си като такива, а не действат като икономически оператор. Констатирахме недостатъчно докладване в случаите, когато публични органи функционират като икономически оператори.
    • Когато при подбор на проекти възникнат нередности, свързани или несвързани с измами, преди да се отпусне финансиране за одобрен проект, невинаги е възможно да се идентифицира проектът, свързан с нередност или измама, за да се въведат необходимите данни в системата СУН. Сметната палата попадна на такива случаи в две държави членки.
  • За да се намали административната тежест, европейското право задължава органите на държавите членки да докладват само нередности (свързани или несвързани с измама), които засягат средства на ЕС на стойност над 10 000 евро18. За областта на земеделието и Европейския социален фонд съществува голям брой плащания под прага от 10 000 евро и вследствие на това – потенциално свързани с измама плащания под прага за докладване, които не се докладват. По време на своя одит Сметната палата установи една държава членка, в която докладваните нередности в системата СУН за Европейския фонд за гарантиране на земеделието и Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони са едва малка част (7 %) от всички нередности, разкрити от държавата членка по отношение на тези два фонда. От друга страна, държавата членка е класифицирала висок процент (60 %) от тези 7 % докладвани нередности като „съмнение за измама“.
25

Комисията е публикувала няколко документа с насоки19 относно докладването на нередности и обозначаването им като съмнение за измама. Докладването обаче продължава да се различава между отделните държави членки. Това се дължи най-вече на различните тълкувания на понятията „съмнение за измама“ и „първоначално заключение по административен или съдебен ред“20. Тези определения са важни за точното определяне на това кога дадена нередност трябва да бъде обозначена като свързана с измама (съмнение за измама). От таблицата в  приложение 4 е видно, че някои държави членки класифицират нередностите като съмнение за измама едва след издаването на окончателно съдебно решение, докато други правят това на много по-ранен етап от съдебното производство.

26

С цел да се постави засилен акцент върху разкриването и докладването на измамите, през 2015 г. OLAF въведе два нови показателя —„процент на разкриване на измамите“ (FDR), който представлява стойността на предполагаемите или установените измами, разкрити в дадена държава членка, като процент от общия размер на плащанията, извършени в същата държава за определен период, и „честота на измамите“ (FFL), който представлява броят на предполагаемите или установените случаи на измама в дадена държава членка като процент от общия размер на нередностите, разкрити в същата държава за определен период. Сходен показател беше създаден за нередностите, несвързани с измама („процент на разкриване на нередностите“ (IDR) и „честота на нередностите“ (IFL). фигура 5 съдържа информация за FDR и IDR на всяка държава членка за областта „Сближаване“ за периода 2007 – 2013 г.

27

Тези показатели сочат, че има значителни различия в равнището (стойност и брой случаи) на разкритите и докладваните от държавите членки нередности и измами. Например десет държави членки са докладвали по-малко от десет случая на предполагаема измама през целия програмен период 2007 – 2013 г., а дванадесет държави членки имат процент на разкриване на измамите под 0,1 %. Осем държави членки са категоризирали над 10 % от всички докладвани нередности като предполагаема измама, докато за 14 други държави членки това равнище е под 5 %.

28

Комисията счита, че значителните различия между отделните държави членки по отношение на докладването на измами и нередности може да са свързани по-скоро със създадените национални системи за борба с измамите, отколкото просто с нехармонизирано докладване. Комисията не е предоставила по-подробен анализ на причините за тези различия.

29

Друг признак за проблеми с докладването или разкриването е слабото съответствие между официалната статистика за докладваните проценти на разкриване на измамите и резултатите по показателите за риска от корупция (фигура 5): някои държави с ниска оценка по индекса за възприятие на корупцията (CPI) на Transparency International или индекса за почтеност в публичния сектор (IPI) и поради това считани за по-малко прозрачни докладват много малко или дори нула случая на измами.

Фигура 5

Процент на разкриване на нередностите и измамите по държави членки и съпоставка с резултатите от проучванията CPI, IPI и Евробарометър

* Индексът за възприятие на корупцията (CPI) на Transparency International класира държавите според възприеманите равнища на корупция в тях, определени чрез експертни оценки и проучвания на общественото мнение. Класирането е по скала от 100 (много почтен) до 0 (силно корумпиран).

** Индексът за почтеност в публичния сектор (IPI) е съставен индекс, който включва шест компонента: съдебна независимост, административна тежест, отвореност на търговията, прозрачност на бюджета, електронно гражданство и свобода на пресата. Той има за цел да даде обективна и изчерпателна картина на състоянието на контрола върху корупцията в 109 държави. Класирането е по скала от 1 (нисък контрол върху корупцията) до 10 (висок контрол върху корупцията).

*** Проучването Евробарометър от 2015 г. измерва възприятието на гражданите на ЕС. Q1_B. Defrauding the EU budget: The scale of the problem is rather frequent?

30

Комисията не извършва задълбочени проверки относно качеството на данните, докладвани в системата СУН, нито пък изисква от органите на държавите членки да предоставят увереност относно надеждността на докладваните данни. Частични проверки за изпълнение на задълженията за отчитане се извършват в рамките на одитите на системите.

31

Нито OLAF, нито някой друг орган в рамките на Комисията събира информация за наказателните дела, свързани с финансовите интереси на ЕС и разследвани от националните органи. Държавите членки имат собствени системи за регистриране на разследваните случаи, като почти половината от тях не правят разлика между финансови престъпления, засягащи националните интереси, и тези, които засягат интересите на ЕС. В резултат на това нито Комисията, нито тези държави членки разполагат с данни за измамите при разходването на средства от ЕС като отделна категория.

32

В областта на пряко управляваните от Комисията разходи, стойността на разходите, свързани със съмнение за измама, се основава на сумите, обозначени като свързани с измама и регистрирани в счетоводната система на Комисията. Сметната палата констатира, че някои данни не са включени в стойността на разходите, свързани с предполагаема измама. В някои случаи Комисията възстановява вече изплатените на бенефициентите средства, свързани с измама, като приспада съответната сума от бъдещи декларации за разходи, без да издава официално нареждане за събиране на вземания. Тези случаи невинаги се обозначават като свързани с измама, въпреки че това се изисква от указанията на Комисията. Освен това някои случаи на предполагаема измама не изискват разследване от OLAF, а се проследяват от генералните дирекции посредством одити. Тези случаи невинаги се включват в стойността на докладваните разходи, свързани с измама. Комисията все още не е изготвила ясни насоки за събирането на тези данни.

Комисията не познава равнището на неразкритите измами

33

Комисията не извършва оценка на неразкритите измами. Тя също така никога не е провеждала виктимизационно изследване или изследване на честотата на срещане, което да е насочено към измамите при разходването на средства от ЕС. Комисията заяви пред Сметната палата, че не счита виктимизационните изследвания, изследванията на честотата на срещане или изследванията на възприятието за подходящи инструменти за осигуряване на по-добра представа за общия мащаб на измамите със субсидии на ЕС, защото едно изследване на жертвите на измами с бюджета на ЕС е свързано със значителни разходи и не е ясно към кого следва да бъдат отправени тези социологически въпроси.

34

За измерване на корупцията, която също е скрито престъпление, се използват обаче проучвания, основани на възприятието и опита. Широко приетите показатели за корупция включват индекса за възприятие на корупцията на Transparency International и показателя на Световната банка за контрол върху корупцията (WB-CCI). Тези индекси използват резултатите от проучвания, основани на възприятието. Такива изследвания не се извършват, за да заменят официалната статистика, а по-скоро за да я допълнят.

35

В допълнение към изследванията, основани на възприятието, неотдавна бяха проведени някои проучвания, които оценяват равнището на риска от корупция или на контрола върху корупцията, като използват обективни административни данни21.

36

В областта на сближаването ГД „Регионална и селищна политика“ е предприела проучване на качеството на управлението на регионално ниво чрез използване на данни за обществените поръчки. Един от измерените показатели за изпълнение е контролът върху риска от корупция (каре 1). Познаването на тези регионални или секторни различия в тази връзка са от изключително значение за разбирането на рисковете от корупция и тяхното ефективно управление.

Каре 1

Проучване на качеството на управлението на регионално ниво чрез използване на данни за обществените поръчки

През 2017 г. ГД „Регионална и селищна политика“ стартира проучване по региони на резултатите от обществените поръчки в държавите — членки на ЕС, като използва иновативен показател за риска от корупция, разработен от научноизследователския проект DIGIWHIST в Университета в Кеймбридж. При този метод се използват големи информационни масиви от широкомащабни бази данни за обществени поръчки (Tender Electronic Daily („Електронен ежедневник за поръчки“), данни от търговския регистър, финансови данни и данни за собствеността22.

Този метод за измерване на корупцията показва, че различията между регионите или секторите са по-големи от различията между отделните държави, тъй като при сравняване на различията между държавите не се виждат редица различия в рамките на самите държави.

37

Тези примери показват, че всъщност е възможно да се получи представа за мащабите на неразкритите измами или корупцията.

Недостатъчен анализ на Комисията на моделите на измами и рисковете от измами

38

Познаването на моделите на измами допринася за извършването на точни и актуални оценки на риска от измами и спомага за определяне и прилагане на подходящи механизми за контрол за предотвратяване и разкриване на измамите.

39

Комисията анализира различните видове измама, за да може да спази:

  • ежегодното си задължение да представи на Европейския парламент и на Съвета доклад за мерките, предприети от нея и от държавите членки в борбата с измамите, и за резултатите от тези действия (в Доклада относно ЗФИ), както и задълженията си съгласно секторното законодателство;
  • рамката си за вътрешен контрол, които изисква оценка на риска от измами.
40

Докладът относно ЗФИ за 2016 г. включва раздел за видовете нередности, докладвани като свързани с измама, за двата фонда в областта на земеделието и за приоритетната област „Научни изследвания и технологично развитие“ (ИТР) за периода 2007 – 2013 г. по отношение на структурните фондове. Включеният в доклада анализ относно метода на действие обхваща различни видове нередности, докладвани като свързани с измама23.

41

В допълнение към Доклада относно ЗФИ OLAF е подготвила и няколко анализа, наречени „сборници със случаи“, които обхващат основните модели на измама, слабостите и „червените флагове“ (сигналите за опасност). Тези сборници със случаи включват списък на анонимизирани случаи, които се основават на разследванията на OLAF и на данни от държавите членки.

42

Те са добър пример за начина, по който информацията от разследванията на OLAF и други разузнавателни данни могат да се използват, за да се осигури своевременна информация за основните заплахи от измами за бюджета на ЕС. Тези сборници обаче са еднократни документи, които не се актуализират непрекъснато. OLAF е изготвила четири такива сборника със случаи във връзка с измамите24, които са публикувани съответно през 2010 г., 2011 г., 2012 г. и 2013 г., но оттогава не е публикувала актуализации. Например последният сборник със случаи в областта на структурните фондове, който е публикуван през 2011 г., засяга програмните периоди 1994 – 1999 г. и 2000 – 2006 г.

43

Понастоящем рисковете от измами се оценяват на равнището на генералните дирекции. За Комисията като цяло не се извършва централизирана оценка на риска от измами и липсва регистър на риска от корпоративни измами. Такава информация следва да се използва за Стратегията на Комисията за борба с измамите (СКБИ). Приетата през 2011 г. СКБИ не включва информация относно съществуването на анализ на риска от измами или относно резултатите от такъв анализ.

44

Сметната палата извърши преглед на оценките на риска от измами, направени от седем ГД на Комисията. Тези оценки на риска от измами се основават единствено на анализ на разкритите измами, като комбинират информация от различни вътрешни източници (например системата СУН, OLAF, резултатите от одитите на ГД и констатациите на ЕСП). ГД не използват друга информация от външни източници, като например национални статистически данни за престъпленията или официални правителствени доклади, анализи и доклади от НПО, показатели или изследвания на риска от корупция, за да допълнят своите анализи на риска от измами. По тази причина заключението, направено от пет от седемте разходни ГД, че рискът от измами е нисък, не се основава на изчерпателни анализи, които да обхващат всички необходими елементи25.

45

Информацията в глобалния регистър на измамите, създаден от Института по публични финанси и счетоводство съвместно със счетоводната фирма Moore Stephens, предполага, че е възможно да съществува висок риск от измами при разходването на безвъзмездната финансова помощ (която е голяма част от разходите на ЕС). Този регистър се основава на глобално изследване сред повече от 150 експерти в областта на счетоводството и риска от измами от 37 държави, с цел да се определят областите с най-сериозен риск в целия свят. Респондентите са разгледали 18 различни вида риск от измами и даване на подкупи, като са ги оценили от 1 (най-нисък риск) до 5 (най-висок риск). Почти половината (48 %) от всички респонденти в изследването посочват, че измамите с безвъзмездна финансова помощ представляват висок или много висок риск, като ги поставят под номер едно в регистъра26.

46

Някои от експертите, с които се консултира Сметната палата, са на мнение, че е важно да се използват няколко различни метода, съобразени с вида разход, за да се получи по-добра представа за риска, мащабите и естеството на измамите при разходването на средства от ЕС. Например за общата селскостопанска политика, където финансирането се предоставя предимно чрез права и има по-малка свобода на преценка при разпределянето на средствата на ЕС, един от възможните начини за измерване на мащаба на разходите, засегнати от измама, може да бъде чрез измерване на загубите от измами. По отношение на инвестиционните проекти рискът от измами и корупция може евентуално да се установи чрез анализ на административните масиви от данни (големи информационни масиви), като например базите данни за обществените поръчки и договорите, както и заявленията и решенията за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. Провеждането на изследвания сред бенефициентите на средства от ЕС или органите, които управляват средства на ЕС, също може да осигури допълнителна информация.

Комисията не е анализирала причините за измами

47

Нито OLAF, нито ГД на Комисията са извършили подробен анализ на основните причини за измами или на характеристиките на хората, които ги извършват. Комисията не счита, че установяването на подбудите на извършителите на измами ще допринесе значително за борбата ѝ срещу измамите.

48

Най-често срещаният вид предполагаема измама, който Сметната палата установява в одитите си, е че бенефициентите изкуствено създават условия да получат достъп до финансиране от ЕС. Този начин на работа показва, че извършителите на измами не винаги са организирани престъпници, а просто лица (бенефициенти на средства от ЕС), които умишлено нарушават правилата, за да получат финансиране от ЕС, което те смятат за свое законно право. Някои експерти изтъкнаха възможността за причинно-следствена връзка между сложността на правилата и измамите. В каре 2 е даден пример, който Сметната палата включи в годишния си доклад за 2014 г27.

Каре 2

Изкуствено създаване на условия за получаване на помощ за развитие на селските райони

Няколко групи лица (от същото семейство или от същата икономическа група) са създали няколко предприятия с цел получаване на подпомагане, което надхвърля позволения таван в рамките на условията на инвестиционната мярка. Бенефициентите са декларирали, че тези предприятия работят независимо, но на практика това не е така, тъй като те са създадени, така че да функционират заедно. В действителност те са част от една и съща икономическа група със същото място на стопанска дейност, персонал, клиенти, доставчици и източници на финансиране.

49

Проучване относно рисковете от корупция в държавите – членки на ЕС, показва, че възможността за дискреционни разходи без адекватни механизми за контрол увеличава риска от корупция при разходването на средства28. Някои експерти също отбелязаха подобен вид рискове. Ето защо би било уместно OLAF или ГД на Комисията да анализират начина, по който свободата на действие при съфинансираните от ЕС програми влияе върху риска от измами в дадена разходна област. Това важи най-вече в областта на режима на споделено управление (напр. европейските структурни и инвестиционни фондове), където органите на държавите членки, които разпределят тези фондове, имат свобода на действие при определянето на критериите и условията за допустимост.

Има слабости в стратегическия подход на Комисията към управлението на риска от измами

50

Измамите представляват междусекторен въпрос. Ето защо тяхното успешно намаляване изисква усилия и широк набор от действия на много участници. В същото време обаче борбата с измамите обикновено не е основна дейност на никое конкретно оперативно звено в съответната организация. Поради това е добра практика да се определи структура или лице от висшето ръководство, което да ръководи и наблюдава дейностите на организацията за борба с измамите29. Ясното определяне на ролите и отговорностите на участващите оперативни звена също е от съществено значение, тъй като това е единственият начин да се избегне дублиране на ролите и да се оцени действителното въздействие на всеки участник.

51

Сметната палата провери дали Комисията има ясна ръководна позиция, роля и отговорности, както и подходящ надзор върху управлението на риска от измами. Тя също така провери дали Комисията разполага с добре разработена стратегия за борба с измамите, която да е в състояние да насочва нейните ежедневни действия в тази област, и дали измерва правилно резултатите от тези действия.

При модела на управление на Комисията отговорностите са разделени, но въпреки това липсва достатъчен корпоративен надзора върху управлението на риска от измами

52

Сметната палата анализира обичайните (най-често срещани) роли и отговорности на различните органи във връзка с ключовите резултати относно измамите на всеки от етапите на борбата с измамите: планиране, изпълнение и докладване (приложение V).

53

При модела на управление на Комисията има разделение на ролите и отговорностите на отделните структури на Комисията, участващи в борбата срещу измамите. Въпреки това корпоративният надзор е недостатъчен. Повечето органи имат консултативна роля. Основните участници, отговорни за действията за борба с измамите, са колегиумът на членовете на Комисията, генералните дирекции и органите на държавите членки.

54

Председателят на Комисията определя отговорностите на всеки член на Комисията в индивидуални писма за възлагане на пълномощия. Той изисква всички членове на Комисията да гарантират стабилно финансово управление на програмите, за които отговарят, включително да защитават бюджета на ЕС от измами. Писмото за възлагане на пълномощия на члена на Комисията, отговарящ за бюджета и човешките ресурси, включително за OLAF, изисква от него да се съсредоточи върху „засилването на разследванията на измами във връзка с бюджета на ЕС, корупция и тежки нарушения в рамките на европейските институции, като подкрепя работата на OLAF, чиято независимост при разследванията трябва да бъде запазена“. Стратегическото управление на риска от измами и предотвратяването на измамите не са посочени изрично в ресора на този или на друг член на Комисията.

55

OLAF е основният орган на ЕС за борба с измамата и е задължен от Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 („Регламента за OLAF“) да съдейства за разработването на политиката на Комисията за борба с измамите. Нито OLAF, нито някоя друга служба на Комисията обаче има важна функция при надзора на планирането и изпълнението на действията на Комисията за борба с измамите и докладването на резултатите. Като се има предвид моделът на управление на Комисията, самата OLAF не носи отговорност за решенията, засягащи оправомощените разпоредители с бюджетни кредити или държавите членки. Тя предоставя насоки и препоръки на лицата, отговарящи за различните действия за борба с измамите (приложение V).

56

Комисията споделя с държавите членки отговорността за защитата на финансовите интереси на ЕС срещу измами в разходните области „Сближаване“ и „Земеделие“. Понастоящем Комисията няма редовни процедури, чрез които да установява как държавите членки проследяват случаите на съмнения за измама. Тя също така не разполага с ефективен механизъм, чрез който да подтиква държавите членки да предприемат действия срещу измамите, или да наблюдава или да влияе върху тези действия.

57

Редица други международни организации са разбрали необходимостта от такива механизми за наблюдение. Например работната група на ОИСР по въпросите на подкупването (WGB), чиито членове са подбрани от правоприлагащите и съдебните органи на държавите членки, ръководи и осъществява надзор върху прилагането и изпълнението на Конвенцията на ОИСР срещу подкупването30. Работната група по въпросите на подкупването е разработила няколко процедури и практики, чрез които тя и държавите – членки на ОИСР, могат да упражняват взаимно въздействие, за да засилят капацитета си за прилагане на Конвенцията (каре 3).

Каре 3

Механизми за наблюдение, използвани от работната група на ОИСР по въпросите на подкупването

Основният инструмент на работната група по въпросите на подкупването е партньорската проверка, при която външни експерти оценяват законодателството и усилията за прилагането му на всяка държава – членка на ОИСР. Тези доклади за наблюдение на държавите съдържат и препоръки, чието изпълнение впоследствие се проследява внимателно. Работната група по въпросите на подкупването също така осъществява периодично наблюдение на наказателните разследвания, образувани от държавите членки, изготвя проучвания и незадължителни правни мерки, насочени към укрепване на почтеността в публичния сектор и засилване на капацитета на държавите членки за разкриване и разследване на транснационална корупция. Тази система за взаимно обучение и надзор насърчава и помага на държавите – членки на ОИСР, да подобрят своите резултати при прилагането на Конвенцията.

Съществуват слабости в стратегиите за борба срещу измамите и отчитането на тяхната ефективност

58

Стратегическата рамка за действията на Комисията за борба с измамите се състои както от стратегията за институцията като цяло (СКБИ), приета през 2011 г., така и от стратегиите за борба с измамите (СБИ) на равнището на ГД и/или на секторите, разработени от отделните ГД или групи от ГД, които са изправени пред сходни рискове, например в политиката на сближаване или програмите за научни изследвания. Обосновката на Комисията за разработването на индивидуални и секторни СБИ е, че едно универсално решение не би било най-ефективният начин за управление на риска от измами и че отговорностите на различните участници варират в зависимост от режима на управление и областта на политиката.

59

Въпреки че стратегията на Комисията за борба с измамите трябваше да бъде завършена до края на 2014 г., някои действия все още не са приключени. Тъй като Комисията не е актуализирала СКБИ от приемането ѝ през 2011 г., ние поставяме въпроса дали тя може да ръководи от практическа гледна точка дейностите на Комисията за борба с измамите. Комисията ни уведоми, че се подготвя актуализация на СКБИ и тя скоро ще бъде приета.

60

Сметната палата провери СБИ на седем разходни ГД, като обхвана всички основни разходни области: ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, ГД „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“, ГД „Международно сътрудничество и развитие“, ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“, ГД „Миграция и вътрешни работи“, ГД „Регионална и селищна политика“ и ГД „Научни изследвания и иновации“. Тези стратегии за борба с измамите включват редица показатели за изпълнение или отделни крайни продукти в подкрепа на поставените цели. Тези цели обаче са само общи и в повечето случаи не са измерими. От анализираните от Сметната палата 29 цели, 18 включват понятия като „засилване“, „увеличаване“, „насърчаване“, „повишаване“ и „подобряване“ на определени дейности за борба с измамите, без да е посочена отправната точка (базовата стойност) и целевата стойност.

61

Трите основни доклада, които съдържат информация за действията на Комисията за борба с измамите, са Докладът относно ЗФИ, Годишният доклад за управлението и изпълнението (ГДУИ) и Годишните отчети за дейността на генералните дирекции. Колегиумът на членовете на Комисията отговаря за първите два доклада, а отделните ГД – за третия доклад (фигура 6).

Фигура 6

Доклади на Комисията, които включват информация за действията за борба с измамите

Източник: ЕСП.

62

В годишния Доклад относно ЗФИ се представят резултатите от действията на Комисията и на държавите членки за борба с измамите (например преразгледани регламенти, стратегии, директиви или обучения за повишаване на осведомеността относно измамите), но се оценява само в ограничена степен тяхната ефективност по отношение на действителното предотвратяване, разкриване, възстановяване на средства или възпиране. Докладът за ЗФИ изпълнява задължението по член 325, параграф 5 от ДФЕС, според който Комисията, в сътрудничество с държавите членки, внася ежегодно в Европейския парламент и в Съвета доклад относно приетите мерки в изпълнение на този член от Договора.

63

В ГДУИ – един от основните инструменти за отчетност на Комисията – също не е включена информация относно действителните резултати от действията на институцията за борба с измамите.

64

В годишните си отчети за дейността (ГОД) ГД трябва да отчитат резултатите от своите действия за борба с измамите въз основа на показатели, определени в годишните планове за управление (ГПУ). ГД, които Сметната палата анализира, не са отчели ефективността на действията за борба с измамите, заложени в техните СБИ. Единствено ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ и ГД „Регионална и селищна политика“ са предоставили в своите ГОД за 2016 г. информация относно резултатите, постигнати вследствие на използването на инструмента за оценка на риска ARACHNE31, и относно наблюдението, което са осъществили върху прилагането на основани на риска мерки за борба с измамите от страна на държавите членки.

Не е обърнато достатъчно внимание на предотвратяването на измамите

65

Предотвратяването на измамите, преди те да бъдат извършени, е ключов елемент от ефективната рамка за борба с измамите. Сметната палата извърши преглед на основните действия на Комисията за предотвратяване на измамите, по-специално как преди да приеме разходни правила, Комисията оценява риска от измами и как разработва и прилага подходящи механизми за контрол на измамите. Тя анализира и как Комисията използва данните за целите на предотвратяването на измамите.

Неотдавна Комисията включи в основните разходни правила механизми за контрол на измамите

66

Дейностите на Комисията за осигуряване на защити срещу измами датират още от 2000 г., когато тя реши да включи в законодателството по-ефективни защити срещу измамите32. Беше създадено специално звено за осигуряване на защити срещу измами в рамките на OLAF, на което по-специално беше възложено за задача да следи за това разходните схеми да включват специални правни разпоредби срещу измамите, осигуряващи подходящ контрол върху измамите.

67

През 2007 г. Комисията съобщи, че е постигнала целите на своите процедури за осигуряване на защити срещу измами33 и че в разходните правила са включени стандартни разпоредби за борба с измамите. През 2011 г. Комисията направи осигуряването на защити срещу измами първо приоритетно действие в СКБИ. До 2011 г. обаче вече бяха приети основните разходни правила за периода 2007 – 2013 г. Едва след започването на периода 2014 – 2020 г. в разходните правила за областите „Сближаване“, „Земеделие“ и „Научни изследвания“ беше включено изискване за прилагане на ефективни и пропорционални механизми за контрол на измамите преди разходите да бъдат извършени (фигура 7). Дотогава в документи на подзаконово равнище в областта на научните изследвания бяха включвани някои контролни механизми за борба с измамите - например в типови договори и споразумения.

68

В областта „Сближаване“ ГД „Регионална и селищна политика“ (REGIO) реши да използва външно частно дружество, за да оцени как държавите членки изпълняват изискването да прилагат ефективни и пропорционални мерки за борба с измамите за програмния период 2014 – 2020 г. През декември 2016 г. Комисията е подписала договор с консултантско дружество за преглед на мерките, предприети от държавите членки за предотвратяване и разкриване на измами и корупция във връзка с европейските структурни и инвестиционни фондове. Резултатите трябваше да бъдат готови до края на 2017 г., но са се забавили. За областта на земеделието не се планира такава оценка.

Фигура 7

Хронология на действията на Комисията в областта на осигуряването на защити срещу измами

Източник: ЕСП.

69

През 2014 г. Комисията включи подробни разпоредби за борба с измамите във всички основни разходни правила. Това невинаги се е правило в програмния период 2007—2013 г.

70

Въз основа на своите разследвания OLAF също отправя административни препоръки към ГД, в които изтъква слабостите в техните механизми за контрол, свързани с предотвратяването и разкриването на измамите. В периода 2014—2016 г. OLAF е отправила 113 такива препоръки към различни служби на Комисията. Въздействието на тези препоръки е невъзможно да се оцени, тъй като нито OLAF, нито ГД предприемат последващи действия, за да установят дали тези препоръки са изпълнени.

От 2021 г. ще се изисква оценка на риска от измами преди приемането на разходните правила

71

Комисията извършва оценки на въздействието, за да събере доказателства за оценка на това дали бъдещите законодателни или незаконодателни действия на ЕС са обосновани и кой е оптималният начин за разработването на такива действия, така че да се постигнат желаните цели на политиката. Въз основа на рамката на COSO 34, Сметната палата очаква Комисията да оценява и риска от измами, когато извършва тези оценки.

72

Насоките за начина на извършване на оценките на въздействието за разходните правила (Насоките за по-добро регулиране) са актуализирани през 2015 г. Тази актуализация обаче не включва изискване да се оценява рискът от измами като част от оценките на въздействието35. До юли 2017 г. тези насоки не включват специален инструмент за предотвратяване на измамите (фигура 7).

73

Ето защо това ново изискване ще се прилага едва за следващото поколение финансови програми (от 2021 г. нататък). С изключение на това изискване, липсват изрични изисквания за извършване на оценка на риска от измами преди да бъдат установени подробни правила за изпълнение за многогодишните финансови програми (като например споразумения за партньорство и оперативни програми в областта на сближаването или програми за развитие на селските райони в областта на земеделието).

74

Сметната палата анализира и информацията, която получи от OLAF относно ролята на Службата в консултациите между различните служби на Комисията преди приемането на предложените правила. OLAF е задължена да предостави становище дали предложеното законодателство отчита по подходящ начин риска от измами. През периода 2014 – 2016 г. OLAF е получила 2160 искания за консултация от различните вътрешни служби на Комисията. OLAF е дала положително становище в 1 716 случая (79 %) и положително становище с коментари в 304 случая (14 %). В тези случаи OLAF е била удовлетворена от предложените правила или предложените подобрения. OLAF е дала отрицателно становище в два случая (0,1 %) и е забавила предоставянето на становище в останалите случаи (6,9 %). В  каре 4 е даден пример за случай, в който становището на OLAF е довело до промяна на правилата.

Каре 4

Пример за становище на OLAF, което е довело до промяна на правилата

При изготвянето на споразуменията за партньорство за програмния период 2014 –2020 г. те не са съдържали изискване органите на държавите членки да прилагат подходящи механизми за контрол на измамите. В резултат на становището на OLAF във всяко споразумение е бил добавен отделен член, с който от държавите членки се изисква да въведат основани на риска, ефективни и пропорционални мерки за предотвратяване на измамите по силата на член 125, параграф 4, буква в) от Регламент (ЕС) № 1303/2013 (Регламент за общоприложимите разпоредби).

75

С изключение на горните резултати Сметната палата не откри друга конкретна оценка от Комисията, в която да са изброени законодателните актове на ЕС с включен елемент за защита срещу измама или която да съдържа подходящ анализ на риска от измами или разпоредби за борба с измамите. Липсва и анализ на новия подход на Комисията относно осигуряването на защити срещу измами, както се предвижда в Съобщението на Комисията от 2007 г.

Необходимо е по-добро използване на данните с цел предотвратяване на измами

76

Данните за операторите, за които има риск да извършат измама, могат да бъдат използвани с цел да се предотврати отпускането на средства на ЕС на потенциални бъдещи измамници:

  • По отношение на прякото и непрякото управление Комисията счита Системата за ранно откриване и отстраняване (EDES) – система за отстраняване и включване в черен списък – за свой главен инструмент за предотвратяване на отпускането на финансиране от ЕС на неплатежоспособни, нередовни, ненадеждни или използващи измама икономически оператори.
  • ARACHNE е интегриран ИТ инструмент за извличане и обогатяване на данни, разработен от Европейската комисия. В областта „Сближаване“ ГД „Регионална и селищна политика“ и ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ считат инструмента за оценка на риска ARACHNE за ключов инструмент за предотвратяване на измамите. Според тези ГД ARACHNE може да помогне на органите на държавите членки да идентифицират най-рисковите проекти и бенефициенти по време на предварителните и последващите проверки.
77

Сметната палата анализира данните, включени в тези два инструмента.

Поради законови ограничения Комисията не е можела да изключва икономически оператори въз основа на измама или корупция, извършена преди 2016 г.

78

Отстраняването е придобило голямо значение за Европейския съюз. Това е така, защото съгласно директивите за обществените поръчки на ЕС такива не трябва да бъдат възлагани на икономически оператори, които са участвали в престъпно деяние или са били признати за виновни, наред с другото, в корупция и измама, засягащи финансовите интереси на ЕС.

79

Системата на ЕС за отстраняване датира още от 2008 г. Считано от 1 януари 2016 г. Комисията замени предишната система за отстраняване и ранно предупреждение със системата EDES. Въпреки че генералните директори все още могат да изискват предупреждение за ранно откриване, за да направят изключване, основната нова характеристика на тази система е централен панел, чрез който се оценяват исканията за отстраняване, отправени от генералния директор на съответната ГД, и се дават препоръки за отстраняване и евентуални финансови санкции. Генералният директор взема окончателното решение дали да отстрани даден икономически оператор или не.

80

Всички институции и органи на ЕС могат да отправят искане за отстраняване въз основа на информация, представена от административно или наказателно производство, доклади на OLAF, на Европейската сметна палата или на вътрешните одитори на Комисията, решения на Европейската централна банка, на Европейската инвестиционна банка и фонд или на други международни организации, или във връзка със случаи на измама или нередност съгласно решение на националните органи при споделено управление или съгласно решение на делегираните субекти при непряко управление. Одитите от разпоредителите с бюджетни кредити или одитори от частния сектор също са ценен източник на информация. На органите на държавите членки е предоставен достъп до решенията за отстраняване, но те не са длъжни да ги вземат предвид при решенията за финансиране със средства на ЕС в режим на съвместно управление.

81

Отстраняването на икономически оператор е продължителна процедура. До 30 юни 2018 г., т.е. две години и половина след въвеждането на системата EDES, Комисията е отстранила общо 19 икономически оператора и е обявила санкции срещу осем. Въпреки че в областта на споделеното управление органите в държавите членки са докладвали за 820 случая на съмнение за измама в СУН, а OLAF е приключил около 60 разследвания с препоръки само през 2016 г.36, Финансовият регламент не предоставя на Комисията каквото и да било правомощие, ако органите на държавите членки не са започнали изключването на ненадежден икономически оператор. Ето защо не са били отправени искания за изключване на национални икономически оператори, съфинансирани от ЕСИ фондовете, от нито една от трите основни генерални дирекции, които управляват тези разходи (REGIO, EMPL, AGRI).

82

Относно изключванията въз основа на факти, датиращи от преди 2016 г., основните причини са сериозни нарушения на договорни разпоредби и сериозни професионални нарушения. Това се дължи на факта, че действащото тогава законодателство не е позволявало изключване въз основа на измама при липса на окончателна присъда. До момента само двама икономически оператори са били отстранени за измама или корупция, което ограничава възпиращия ефект на тази система.

83

Системата EDES дава възможност да се регистрират данни за лицата, които имат контролни или представителни правомощия или правомощия за вземане на решения в дружества, използващи измама. Законодателството обаче допуска изключване на икономически оператор само за факти, датиращи от 2016 г. нататък, в случаите, когато лице, което е член на неговия административен, управителен или надзорен съвет или което има правомощия за представителство, вземане на решения или контрол над него, към момента също е изключено. Преди това е било възможно да се отстранят само икономически оператори, които са имали договорни отношения с възлагащия орган/разпоредителя с бюджетни кредити. В миналото е имало случаи, при които докато стане възможно да се отстрани даден икономически оператор, частните лица зад дружествата, използващи измама, са закривали дружеството, което участва в договорни отношения с Комисията, и са създавали ново дружество.

84

Световната банка и другите международни финансови институции напоследък увеличиха усилията си да постигнат възпиране на икономически оператори, които използват измама, и предотвратяване на тяхното повторно появяване под различно име (каре 5).

Каре 5

Системата на Световната банка за суспендиране и отстраняване

За да се бори с корупцията и измамите, Световната банка използва система за суспендиране и отстраняване. Тя може да суспендира и отстранява както дружества, така и частни лица, като по този начин ги прави недопустими за сключване на нови договори за проекти, финансирани от Световната банка. Всички санкции се оповестяват. През 2017 г. Световната банка е суспендирала временно 22 дружества и физически лица и е санкционирала 6037. Към януари 2018 г. списъкът с отстранените субекти съдържа 414 отстранени дружества и физически лица38. Системата на Световната банка функционира повече от десет години и в сравнение с EDES има по-малко законови ограничения. Така например не се извършва външен съдебен преглед на решенията на Световната банка и условията за публикуване не са толкова строги.

Държавите членки не използват в пълна степен възможностите на Arachne за предотвратяване на измамите

85

ARACHNE може да помогне на органите на държавите членки да идентифицират рисковите икономически оператори, когато правят проверки преди или след извършване на плащането. Ползата от този инструмент зависи от количеството данни, регистрирани в него от управляващите органи на държавите членки, и от неговото систематично използване. Използването на този инструмент от органите на държавите членки е безплатно, но понастоящем не е задължително.

86

В специалния доклад на Сметната палата от 2015 г. относно начина, по който Комисията и държавите членки решават проблемите с обществените поръчки при разходването на средства на ЕС за сближаване39, Сметната палата констатира, че само 17 от 28-те държави членки са използвали инструмента или са заявили намерение да направят това. Поради тази причина в доклада на Сметната палата от 2015 г. се препоръчва Комисията и държавите членки да продължат да насърчават използването на такива инструменти за извличане на информация. Три години след препоръките на Сметната палата ARACHNE продължава да се използва за около 170 от общо 429 оперативни програми в 21 държави членки (фигура 8).

87

В момента тази система не предлага възможност да се установи дали даден икономически оператор е отстранен в рамките на системата на Комисията. С изключение на област „Сближаване“, управляващите средства в други разходни области на ЕС не разполагат с подобни инструменти за оценка на риска от измами.

Фигура 8

Използване на инструмента ARACHNE в държавите членки*

*Брой оперативни програми за периода 2014 – 2020 г., за които се използва инструментът ARACHNE във всяка държава членка като процент от общия брой оперативни програми за периода 2014 – 2020 г. в съответната държава.

Източник: ЕСП въз основа на данни на Комисията.

88

Анализът на Сметната палата установи, че въздействието на системата на Комисията за отстраняване и санкциониране е ограничено. Освен това отстраняването се прилага само за разходите, управлявани пряко и непряко от Комисията, което означава, че отстранените дружества може например да продължат да получават средства в област „Сближаване“. Въпреки че ARACHNE притежава потенциал да бъде ефективен инструмент за предотвратяване на измамите, пет години след въвеждането ѝ тя продължава да съдържа само ограничено количество данни.

Административните разследвания на OLAF са довели до наказателно преследване в по-малко от половината случаи и до възстановяване на по-малко от една трета от средствата

89

Съгласно настоящата правна рамка на ЕС главната отговорност за прилагането на законодателството за борба с измамите е на държавите членки, тъй като само националните органи могат да провеждат наказателно разследване и да обвинят дадено лице в престъпление. Отговорността за възстановяването на получени чрез измама средства на ЕС зависи от разходната област на ЕС.

90

В момента OLAF е единственият орган с независими правомощия за разследване на равнище ЕС. В съответствие с мандата си OLAF разследва измами, корупция или други незаконни дейности, засягащи финансовите интереси на ЕС40. Въз основа на административните си разследвания OLAF може да издава съдебни, финансови, административни или дисциплинарни препоръки41. OLAF може също така да препоръчва предпазни мерки с цел да спомогне за предотвратяване на увеличаването на нередностите.

91

Препоръките за съдебни действия се отправят към компетентните национални съдебни органи и в повечето случаи съдържат предложение за образуване на наказателно разследване срещу лицето, заподозряно (от OLAF) в извършване на измама, и за продължаване на наказателното разследване в светлината на констатациите и препоръките на OLAF. Разследванията на OLAF имат за цел да помогнат на органите на държавите членки да повдигнат обвинение в даден конкретен случай.

92

Финансовите препоръки се отправят към отговорните ГД и представляват предложение за възстановяване на определена сума или за предотвратяване на неправомерно изразходване на средства. Тъй като тези препоръки нямат задължителен характер за генералните дирекции, OLAF подпомага работата на ГД, като изготвя нареждания за събиране на вземания и като изисква изключването чрез EDES на ненадеждни икономически оператори от по-нататъшно финансиране със средства от ЕС42.

93

В разходните области на ЕС, за които се прилага режим на пряко или непряко управление, ГД, които преди това са взели решение за извършване на въпросното плащане, сами решават дали да възстановят средствата от бенефициент, използвал измама. Що се отнася до разходните области на ЕС, за които се прилага режим на споделено управление, отговорните ГД възстановяват средствата от засегнатата държава членка чрез финансови корекции. След това националните органи носят отговорността да възстановят средствата на ЕС от действителния бенефициент. В настоящия раздел Сметната палата разглежда въздействието на административните разследвания на OLAF върху съдебното преследване на измамниците и върху административната процедура за възстановяване на изразходени чрез измама средства на ЕС.

Настоящата система за разследване на измамите съдържа присъщи слабости

94

От 2009 г. до 2016 г. OLAF е издала общо 541 препоръки за съдебни действия. До момента органите на държавите членки са взели решение по 308 от тези препоръки, като са предявили обвинения в 137 случая (44,5 %) и са отхвърлили 171 случая (55,5 %). Липсва информация за броя на присъдите. До момента съдебните органи на държавите членки са повдигнали приблизително 17 обвинения годишно в резултат на започнатите от OLAF разследвания (фигура 9).

Фигура 9

Препоръки на OLAF за съдебни действия в периода 2009 – 2016 г.

Източник: Доклад на ОLAF за 2016 г., стр. 33.

95

Предвид отсъствието на надеждни данни относно общия брой случаи на измама в разходването на средства от ЕС, по които е образувано съдебно производство в държавите членки, Сметната палата не може да посочи с точност общия процент на повдигнатите обвинения от националните прокурори в резултат на препоръките на OLAF за съдебни действия. Публично достъпната информация и информацията, предоставена на Сметната палата от националните органи, които тя посети, показват, че препоръките на OLAF за съдебни действия, довели до обвинителни актове, са малка част от общия брой повдигнати обвинения от националните прокурори във връзка със случаите на измами при разходването на средства от ЕС (каре 6).

Каре 6

Съдебно преследване на измами, засягащи средства на ЕС, в пет държави членки



В Полша през периода 2013 – 2016 г. са издадени 446 обвинителни акта и 50 решения за условен отказ (т.е. 124 обвинителни акта годишно). В България през 2016 г. са обвинени в измама, засягаща средства на ЕС, 72 лица от 67 случая.

В Естония през 2016 г. са обвинени в измама при разходването на средства на ЕС 50 физически и 22 юридически лица във връзка с 15 случая.

В Унгария, според статистическите данни на Министерството на вътрешните работи относно престъпността, са повдигнати 18 обвинения през 2013 г., 16 през 2014 г., 6 през 2015 г., 7 през 2016 г. и 1 през 2017 г. (общо 48 в периода 2013 – 2017 г.)43.

В Румъния прокурорите са издали 30 обвинителни акта през 2016 г. във връзка с 39 случая, разследвани преди това от румънската Служба за борба с измамите44. В резултат на това пред съда са изправени 115 физически и 47 юридически лица, като в четири случая са сключени общо шест споразумения за признаване на вина.
96

фигура 9 показва, че повече от половината от случаите, в които решението е взето от държавата членка, са останали без последствие. Според собствения анализ на OLAF на събраната от държавите членки информация относно препоръките за съдебни действия, основните причини за отказа за образуване на производство са (фигура 10):

  • доказателствата, събрани първоначално от OLAF или по-късно от националните разследващи органи, са счетени за недостатъчни за съдебно преследване (56 %);
  • дейностите, разследвани от OLAF, не се считат за престъпление по националното законодателство (22 %);
  • давностният срок (т.е. срокът за образуване на наказателно производство) съгласно националното законодателство е изтекъл (14 %)45.

Фигура 10

Основни причини за отказ за образуване на производство

Източник: Анализ на последващите действия на държавите членки във връзка с препоръките на OLAF за съдебни действия, издадени от януари 2008 г. до декември 2015 г.; стр. 1.

97

Както е посочено по-горе, в 36 % от случаите органите на държавата членка не са счели посоченото от OLAF престъпление за криминално деяние съгласно националното законодателство или давностният срок за образуване на наказателно производство съгласно националното законодателство е бил изтекъл. Следва да се отбележи, че невинаги е възможно да се предотврати изтичането на давност по даден случай. Също така, националните прокурори могат да приемат различно заключение относно това дали е извършено престъпление. Ето защо тясното сътрудничество между OLAF и националните органи е от първостепенно значение46.

98

По време на събеседванията на Сметната палата в четири държави членки националните прокурори посочиха, че в повечето случаи нямат никакъв контакт с OLAF преди да получат окончателния доклад. Те също така посочиха, че биха предпочели да бъдат уведомявани за всяко съмнение за престъпление много преди да приключи разследването на OLAF, както и че ако са били уведомени, са щели да помогнат на OLAF и при необходимост да започнат собствено наказателно разследване с цел да се избегне изтичането на давностния срок за съответните случаи.

99

Следователно фактът, че за много от случаите не е даден ход от националните прокурори поради липса на извършено престъпление или поради изтичане на давностния срок, показва, че към момента съществуват слабости в сътрудничеството между OLAF и националните органи.

100

На фигура 10 е показано, че 56 % от отхвърлените случаи са били отхвърлени поради липса на доказателства. Това означава, че във всеки втори случай на отказ за образуване на производство, събраните от OLAF доказателства, както и доказателствата, събрани по-късно от националните органи по време на наказателното разследване, не са могли да убедят прокурорите да повдигнат обвинение.

101

Събеседванията на Сметната палата с представители на националните органи, независими учени и институции на ЕС (в т. ч. OLAF) показват, че основната причина за отказа за образуване на производство не е липсата на доказателства, а по-скоро обстоятелството, че случаите са твърде стари. Въпросът не е непременно в това, че давностният срок по даден случай е изтекъл или е на път да изтече, а по-скоро в това, че вече са минали години от извършването на предполагаемото престъпление.

102

Това не означава, че разследванията на OLAF отнемат твърде дълго време. В повечето случаи OLAF провежда административни разследвания след като въпросното деяние е било разкрито и докладвано. Следователно Службата зависи от своевременното получаване на информация, по-конкретно от институциите, органите, службите и агенциите на ЕС и от държавите членки. Освен това административните разследвания на OLAF трябва след това да бъдат продължени от допълнително наказателно разследване в съответната държава членка. Едно лице не може да бъде обект на съдебно преследване, без случаят да е разследван съгласно националното законодателство. Обхватът на разследването се различава между отделните държави, но във всяка държава членка се изисква предприемането на известни мерки. Поради това за разследванията на OLAF, независимо колко добре са проведени, често съществува висок риск от изтичане на „срока на годност“.

103

На фигура 11 е показана времевата рамка за случаите, разследвани от OLAF. Предоставените от OLAF данни показват, че през 2017 г. на службата са ѝ били необходими средно два месеца да избере случаите и около 22 месеца да ги разследва47. Ако се приеме, че OLAF получава информация относно случаи на съмнение за измама около една година след тяхното настъпване и предоставя окончателния си доклад на съдебните органи без забавяне, националните органи ще получат информация за предполагаемото престъпление едва три години, след като то е било извършено. За сложните случаи това може да отнеме още повече време.

Фигура 11

Времева рамка за разследването на случаи от OLAF

Източник: ЕСП.

104

Според Сметната палата настоящата система, при която след административното разследване на предполагаема измама се образува наказателно разследване на национално ниво, отнема много време в значителен брой случаи, което намалява шансовете за достигане до крайната цел – повдигане на обвинение.

Недостатъчните доказателства възпрепятстват административното възстановяване на средства

105

Ако OLAF установи някаква нередност (независимо дали е предполагаема измама или друго) и е в състояние да направи приблизителна оценка на сумата, която следва да се възстанови, Службата издава финансова препоръка.

106

На фигура 12 са представени сумите, които OLAF е препоръчала да бъдат възстановени в периода 2002 – 2016 г. Въз основа на наличните данни Сметната палата оценява общата стойност на финансовите препоръки на OLAF през този период на около 8,8 млрд. евро (за 2008 г. и 2009 г. е използвана средната стойност за всички други години). В края на 2016 г. е възстановена обща сума от 2,6 млрд. евро (30 %). Тази цифра показва, че въпреки значителните вариации в общата годишна стойност на препоръките на OLAF, през повечето години (с ясно изразеното изключение за 2011 г.) възстановените суми са били от порядъка на 200 млн. евро (средната стойност през последните 15 години е 173 млн. евро).

107

Според статистическите данни, които Сметната палата получи от седем разходни генерални дирекции („Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“, „Регионална и селищна политика“, „Земеделие и развитие на селските райони“, „Научни изследвания и иновации“, „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“ и „Миграция и вътрешни работи“ и „Международно сътрудничество и развитие“), между 2012 г. и 2016 г. OLAF е препоръчала да бъдат възстановени общо 1,9 млрд. евро от 358 случая. Към момента на одита на Сметната палата възстановените суми и финансовите корекции на ГД възлизаха на 243 млн. евро (13 % от общата препоръчана сума) от 153 случая (43 % от случаите). Отчитаме, че процедурата на възстановяване на средства може все още да не е приключила за значителен брой от оставащите финансови препоръки на OLAF.

Възстановяването на неправомерно изплатени средства на ЕС е продължителна процедура: въз основа на извадката на Сметната палата от случаите, в които възстановяването е успешно, оценката ни е, че средният необходим срок за приключване на възстановяването е около 36 месеца. При това положение Сметната палата би очаквала значително по-високо ниво на възстановени средства за препоръките, издадени в периода 2012—2014 г., от събраните досега от генералните дирекции 15 % (от общата сума по препоръките на OLAF).

Фигура 12

Препоръчани за възстановяване суми и възстановени суми, 2002 – 2016 г.

* В годишния си доклад за 2008 г. OLAF оценява финансовото отражение на случаите, които е приключила през 1999 г., на над 6,2 млрд. евро. Средната стойност за десетгодишен период е изчислена на около 620 млн. евро годишно. Тъй като няма данни за 2008 и 2009 г., Сметната палата използва средните стойности за периода 2002—2011 г.

** От 2012 г. насам OLAF представя в годишните си доклади общата препоръчана за възстановяване сума и общата сума, възстановена през годината в резултат на разследвания на OLAF, приключени през предходни години;

Източник: ЕСП, въз основа на годишните доклади на OLAF през периода 2002 – 2016 г.

108

Тази цифра показва, че в значителна част от случаите, които OLAF приключва с препоръка за възстановяване на неправомерно изплатени средства на ЕС, тези средства или не се възстановяват, или възстановените суми са значително по-малки от препоръчаните за възстановяване.

109

Нашият одит потвърждава това: писмените доказателства показват, че в редица случаи според генералните дирекции докладите на OLAF не предоставят достатъчно информация, която да се използва като основание за стартиране на процедура за събиране на недължимо платени средства48. Генералните дирекции предприемат (или възлагат на външен изпълнител) по-нататъшни действия с цел да решат дали възстановяването на средствата би било възможно, или използват доказателствата, получени от техните собствени одити.

110

Когато OLAF издава препоръка за съдебно действие и/или изпраща доклад до съдебните органи на дадена държава членка, процедурата за възстановяване на финансови средства в някои случаи се преустановява. Сметната палата констатира редица случаи, в които процедурата за възстановяване е преустановена, а OLAF е поискала от ГД да не разкриват информация пред националните органи или бенефициента. Ние обаче смятаме, че е възможно да се намери компромис между наказателните разследвания и бързото възстановяване на средства.

111

Въпреки това използването на административни процедури за възстановяване на неправомерно изплатени средства на ЕС продължава да е по-ефективно и по-евтино от възстановяването на тези средства чрез наказателни производства посредством замразяване и конфискация на активи. Неотдавнашно проучване на Европол относно възстановяването на активи от престъпна дейност в Европейския съюз разкри, че размерът на средствата, които в момента се възстановяват в ЕС, представлява само малка част от вероятния размер на облагите от престъпна дейност49.

Споделено управление

112

При режима на споделено управление ГД не възстановяват средства пряко от бенефициентите, а вместо това прилагат различни финансови процедури, за да защитят бюджета на ЕС. В повечето случаи ГД „Регионална и селищна политика“ и ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ прилагат финансови корекции винаги когато OLAF издава финансова препоръка. След като ГД приложи финансова корекция, засегнатата държава членка трябва да реши какво корективно действие да предприеме срещу бенефициентите. Съгласно принципа на споделено управление ГД „Регионална и селищна политика“ и ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ нямат задължение да проверяват събраните от бенефициентите суми.

113

Правилата на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ не посочват ясно основните етапи за проследяване на финансовите препоръки на OLAF. Така например, няма крайни срокове за оспорване от държавите членки на размера на сумата за възстановяване, препоръчана в доклада на OLAF. Според ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ нейната роля е да упражнява надзор върху процеса на възстановяване, докато това е изцяло отговорност на засегнатата държава членка.

114

На фигура 13 е показана общата стойност на финансовите препоръки, изпратени от OLAF до ГД „Регионална и селищна политика“, ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ и ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ в периода 2012—2016 г., както и възстановените суми към момента на одита на Сметната палата. През периода 2012 – 2016 г. трите ГД са получили 268 финансови препоръки от OLAF. Средства са възстановени в 125 от тези случаи (47 %). Процентът на възстановяване не се увеличава значително, ако се разглеждат само онези финансови препоръки на OLAF, получени от трите генерални дирекции в периода 2012—2014 г. В тези случаи трите генерални дирекции са успели да възстановят 15 % от комбинирания общ размер, препоръчан от OLAF (ГД „Регионална и селищна политика“ — 10 %; ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване — 19 %; ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ — 33 %). Отбелязваме, че през октомври 2016 г. OLAF издаде нови указания относно изготвянето и изчисляването на финансовите препоръки. Тъй като новите инструкции са относително скорошни, цялостното им въздействие все още предстои да се види в системата.

Фигура 13

Възстановени суми от ГД „Регионална и селищна политика“, ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ и ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ в резултат на препоръките на OLAF от периода 2012 – 2016 г.

Източник: ЕСП въз основа на данни на Комисията.

115

Според ГД „Регионална и селищна политика“ и ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ една от основните причини те да не възстановяват препоръчаните суми е, че в окончателния доклад на OLAF няма пряка обосновка на сумите, които се препоръчва да бъдат възстановени. Например в един от случаите ГД е поискала от външно дружество да извърши допълнителен правен анализ на констатациите на OLAF. В друг свързан случай, след консултация с ГД „Вътрешен пазар и услуги“ и с правната служба на Комисията, генералната дирекция е решила да не възстановява препоръчаната от OLAF сума поради висок риск от съдебни спорове. Друга причина, поради която в някои случаи не е била възстановена цялата препоръчана сума, е, че в миналото Службата за борба с измамите е препоръчвала по-големи корекции за неспазване на правилата за обществени поръчки от тези, които са били действително налагани от съответните генерални дирекции на базата на насоките на Комисията 50.

Пряко управление (ГД „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“ и ГД „Научни изследвания и иновации“)

116

На фигура 14 е показана общата стойност на финансовите препоръки на OLAF, изпратени до ГД „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“ и ГД „Научни изследвания и иновации“ в периода 2012—2016 г., както и възстановените суми към момента на одита на Сметната палата. През периода 2012 – 2016 г. двете ГД са получили 36 финансови препоръки от OLAF. В девет случая (25 % от случаите) средствата са възстановени изцяло. В един случай, който е изключение, ГД „Научни изследвания и иновации“ е възстановила осем пъти по-голяма от препоръчаната от OLAF сума, защото общата сума, възстановена от бенефициента, е включвала и екстраполирани суми въз основа на собствените одити на ГД. В този случай считаме, че сумата, препоръчана от OLAF, e била напълно възстановена. Процентът на възстановяване малко се увеличава, ако се разглеждат само финансовите препоръки на OLAF, които са получили двете генерални дирекции в периода 2012—2014 г. От тези случаи двете генерални дирекции са успели като цяло да възстановят 34 % от общия размер на сумата, препоръчана от OLAF.

Фигура 14

Възстановени суми от ГД „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“ и ГД „Научни изследвания и иновации“ в резултат на препоръките на OLAF за периода 2012 – 2016 г.

Източник: ЕСП въз основа на данни на Комисията.

117

Сметната палата провери 20 финансови препоръки на OLAF (10 за ГД „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“ и 10 за ГД „Научни изследвания и иновации“) от общо 37 случая, които обхващат 86 % от общия размер, препоръчан на тези две ГД от OLAF. Въз основа на това Сметната палата констатира, че основните причини за забавяне на възстановяването на средства и за невъзстановяване на средства след разследване на OLAF са:

  • неприключени наказателни разследвания или производства;
  • недостатъчно доказателства, предоставени в докладите на OLAF, и
  • съответните дружества вече са ликвидирани към момента, в който OLAF приключва случая.
118

Времето, за което генералната дирекция докладва на OLAF, и бързината на разследване от страна на OLAF могат да бъдат важни фактори за успеха на процедурата по възстановяване на средства, тъй като времето има голямо значение в случаите, когато ГД си възстановяват средствата пряко от бенефициентите. По отношение на случаите, при които възстановяването на средства все още не е приключило, средният необходим срок след започване на разследването на OLAF е пет години. Когато измамниците ликвидират или прекратяват съответните дружества, често веднага след обявяването на одит или на разследване на OLAF, шансовете за възстановяване на средствата са твърде ограничени.

119

ГД могат да реагират по-бързо и да избегнат разходите по възстановяване на финансирането от бенефициентите, ако могат да докажат чрез собствени одити, че договорните задължения са били нарушени. В тези случаи отговорната ГД основава подготвителната си работа за издаване на нареждане за събиране на вземания на резултатите от собствените си одити, а не на доклада на OLAF. Сметната палата установи, че в случаите, при които ГД не е извършила одит и единственият източник на доказателства е било досието от разследването на OLAF, за ГД е било по-трудно да издаде нареждането за събиране на вземания за сумата, препоръчана от OLAF, тъй като е считала наличната документация за недостатъчна.

120

Освен това длъжниците понякога завеждат дела пред Съда на ЕС, за да си възстановят част от отхвърлените разходи и/или щетите от Комисията. Когато това се случва, възстановените суми не могат да се считат за окончателни, докато не приключи делото в Съда на ЕС.

Непряко управление ( ГД „Международно сътрудничество и развитие“)

121

При режима на непряко управление ГД „Международно сътрудничество и развитие“ възлага задачи по изпълнението на бюджета на държави бенефициенти, международни организации и агенции за развитие в държави извън ЕС.

122

На фигура 15 е показана общата стойност на финансовите препоръки на OLAF, изпратени до ГД „Международно сътрудничество и развитие“ в периода 2012— 2016 г., както и възстановените суми към момента на одита на Сметната палата. През периода 2012 – 2016 г. ГД „Международно сътрудничество и развитие“ е получила 53 финансови препоръки от OLAF. Средства са възстановени в 20 случая (38 % от случаите) 51. Процентът на възстановяване не се увеличава значително, ако се разглеждат само тези финансови препоръки на OLAF, получени от генералните дирекции в периода 2012—2014 г. От тези случаи ГД „Международно сътрудничество и развитие“ е успяла да възстанови 6 % от общия размер на сумата, препоръчана от OLAF.

Фигура 15

Възстановени суми от ГД „Международно сътрудничество и развитие“ в резултат на препоръките на OLAF от периода 2012 – 2016 г.

Източник: ЕСП въз основа на данни на Комисията.

123

В редица случаи, които представляват 58 % от общата стойност на финансовите препоръки на OLAF, ГД „Международно сътрудничество и развитие“ не е възстановила съответните средства на ЕС, или защото е счела, че няма правно основание за това, или защото е взела решение да не издаде нареждане за събиране на вземания52. Въз основа на разгледаните 10 финансови препоръки на OLAF Сметната палата констатира, че основната причина, поради която ГД „Международно сътрудничество и развитие“ не е възстановила препоръчаните от OLAF суми, е, че според генералната дирекция не е имало достатъчно доказателства.

124

В три от десет случая, които представляват значителна част от стойността на финансовите препоръки на OLAF, ГД „Международно сътрудничество и развитие“ е решила да не възстановява сумите. Предвид обстоятелството, че тя работи във високорискова среда, и предвид възможните рискове за изпълнението на нейната политика, при определени обстоятелства ГД „Международно сътрудничество и развитие“ може да реши да не възстановява средствата на ЕС от бенефициентите. Съвсем очевидно е, че в държави с нестабилни политически и съдебни системи шансовете за възстановяване чрез наказателно или гражданско (съдебно административно) производство са малки и разследването на OLAF често е единственият начин да се разследва предполагаема измама. OLAF не анализира достатъчно подробно кои случаи са довели до успешно възстановяване и кои са причините ГД да не предприемат действия за възстановяване на средствата или да възстановяват много по-малка сума от препоръчаната от OLAF. Това би помогнало на OLAF да насочва по-добре своите разследвания.

За да започне да функционира Европейската прокуратура, ще са необходими координирани усилия

125

През октомври 2017 г. двадесет държави членки приеха регламент за установяване на засилено сътрудничество за създаване на Европейската прокуратура 53. Тя ще бъде органът на ЕС с правомощия да разследва и да повдига и поддържа обвинения за престъпления против финансовите интереси на ЕС.

126

Европейската прокуратура е замислена така, че да работи на две равнища: едно централизирано и едно децентрализирано. Централизираното равнище се състои от европейски главен прокурор и по един европейски прокурор за всяка държава членка (двама от които ще бъдат заместник-главни прокурори), установени в централата на Европейската прокуратура в Люксембург, а децентрализираното равнище се състои от европейски делегирани прокурори, работещи в държавите членки. Европейските прокурори, разпределени по състави, ще отговарят за осъществяването на надзор върху европейските делегирани прокурори и в изключителни случаи сами ще провеждат разследванията. Европейските делегирани прокурори ще отговарят за разследванията, провеждани от съответните държави членки (фигура 16).

Фигура 16

Структура на Европейската прокуратура

Източник: Комисията.

127

Сметната палата анализира регламента за създаване на Европейска прокуратура в светлината на своите констатации и оценки относно настоящата структура за разследване и съдебно преследване на измамите при разходването на средства от ЕС. Сметната палата извърши оценка на това дали Европейската прокуратура ще се справи със следните основни въпроси:

  • настоящата система, при която след административно разследване на OLAF за предполагаема измама се образува наказателно разследване на национално ниво, в редица случаи отнема дълго време, и
  • слабостите в сътрудничеството между OLAF и националните органи.
128

По принцип Сметната палата счита създаването на Европейска прокуратура за стъпка в правилната посока. Тя обаче би желала да изтъкне няколко риска, които показват, че Европейската прокуратура може да не се справи с посочените по-горе проблеми:

  • Регламентът предвижда съставите на Европейската прокуратура да станат наблюдатели на оперативната работа на делегираните прокурори. За да може да оспори становището на делегиран прокурор или дори за да го обсъди с него, в конкретни случаи прокурорският състав ще се нуждае от достатъчно експертни познания в областта на националното наказателно право и процедури, без да споменаваме нуждата от превод. Това означава, че за да изпълни своята надзорна функция, централата на Европейската прокуратура ще се нуждае от достатъчно персонал и ресурси, в т.ч. национални правни експерти54. Обширните вътрешни консултации и писмени преводи може да доведат до твърде продължителни наказателни производства, докато много често времето е най-ограниченият ресурс.
  • Съгласно Регламента за Европейската прокуратура разследването ще се извършва предимно от следователите в държавите членки под надзора на Европейската прокуратура. Регламентът не въвежда механизъм, който да позволява на Европейската прокуратура (или на някой друг орган на ЕС) да изисква от органите на държавите членки да отделят ресурси за активната работа, която е необходима за разследването на измами при разходването на средства от ЕС, или за случаите, с които се занимават делегираните прокурори. Тъй като делегираният прокурор ще се нуждае от подкрепата на своя съответен национален орган, за да проведе разследването, необходимо за образуване на съдебно дело, неговата ефективност ще остане силно зависима от националните органи.
  • Регламентът за Европейската прокуратура55 дава право на институциите, органите, службите и агенциите на ЕС да възлагат на OLAF да извърши предварителна оценка на случаите, които ще се предават на Европейската прокуратура. Тъй като времето е критичен фактор за успеха на дадено наказателно разследване, прекомерното използване на тази възможност може да повлияе неблагоприятно върху сроковете на всяко последващо действие. Бъдещите механизми за сътрудничество между OLAF и Европейската прокуратура следва да дават възможност за бързо вземане на решение дали да се образува наказателно производство или случаят да се предаде за разследване от засегнатата държава членка или от компетентна институция на ЕС чрез административна процедура.

Заключения и препоръки

129

Чрез своя одит Сметната палата провери дали Комисията управлява правилно риска от измами при разходването на средства от ЕС. Сметната палата по-специално провери предприетите от Комисията мерки за предотвратяване и възпрепятстване на потенциалните измамници и за възстановяване на средствата при извършена измама.

130

Въз основа на своите констатации и оценки Сметната палата счита, че в ЕС са необходими повече усилия за прилагане на ефективна стратегическа рамка за управление на риска от измами, основана на надеждни оценки. Сметната палата счита, че има явна необходимост Комисията да засили борбата си срещу измамите при разходването на средства от ЕС, като прецизира и засили отговорностите на различните участници в управлението на борбата с измамите.

Комисията не познава достатъчно мащабите, естеството и причините за измамите

131

Комисията не разполага с изчерпателна и съпоставима информация за равнището на разкритите измами при разходването на средства от ЕС. Собственото докладване на Комисията на разкритите измами в пряко управляваните от нея области е непълно. В рамките на споделеното управление, използваните от държавите членки методики за изготвяне на официалната им статистика за разкритите измами се различават, а информацията, докладвана в Системата за управление на нередностите(СУН) на Комисията, е непълна. Комисията не извършва обстойни проверки, за да гарантира качеството на данните, докладвани в системата СУН, нито изисква от органите на държавите членки да изразяват увереност относно надеждността на докладваните данни. Разходните генерални дирекции извършват частични проверки на системите за докладване на нередностите на национално ниво в рамките на провежданите одити на системите точки 21-32).

132

Комисията все още не е утвърдила метод за идентифициране на неразкритите измами с цел допълване на официалната статистика, въпреки че съществуват няколко общоприети начина за измерване на мащаба на измамите точки 33-37).

133

Сметната палата също така счита, че наличната качествена информация за естеството и причините за измамите е недостатъчна. Съществува известна информация за моделите и схемите за измами, използвани в различните сектори, но наличната информация не се актуализира систематично. Освен това Сметната палата не намери подробни анализи или проучване на Комисията, чрез които се цели да се установи какво кара някои получатели на средства от ЕС да извършват измами.

134

Проучвания, при които се използват обективни показатели за корупция, разкриха също, че рискът от корупция може да се увеличи при свобода на действие при разходването на средства и прекомерен бюрократичен контрол, който действа като пречка за навлизането на пазара на други доставчици, улеснявайки по този начин извършването на корупционни сделки точки 38-49).

Препоръка 1 – Да се идентифицират по-добре мащабите, естеството и причините за измамите при разходването на средства от ЕС

С оглед на постигането на правилно разработен подход за борба с измамите срещу финансовите интереси на ЕС, Комисията следва да въведе надеждна система за докладване на измамите, която да предоставя информация за оценка на мащабите, естеството и първопричините за измамите. По-специално тя следва да:

  1. усъвършенства Системата за управление на нередностите с цел всички компетентни органи своевременно да докладват информация относно наказателните разследвания във връзка с измами, засягащи финансовите интереси на ЕС.
  2. да изгради собствен капацитет за събиране на информация от различни източници относно риска от измами и корупция срещу бюджета на ЕС; да измерва този риск периодично, като използва различни методи (изследвания на честотата на срещане и индекси въз основа на административни данни); и да разгледа възможността за определяне на показатели за риска по разходни области, държави и сектори.

Срок за изпълнение: до края на 2022 г.

Съществуват слабости в стратегическия подход на Комисията към управлението на риска от измами

135

Съществуват слабости в стратегиите на Комисията за борба срещу измамите и отчитането на тяхната ефективност. Въпреки наличието на официална стратегия за борба с измамите – Стратегията на Комисията за борба с измамите (СКБИ), Комисията не я е актуализирала от 2011 г. насам. Поради това Сметната палата не е сигурна, че тя е годна да направлява дейностите на Комисията за борба с измамите от практическа гледна точка. Отбелязваме факта, че Комисията възнамерява да актуализира своята СБИ точки 58-64).

136

При модела на управление на Комисията има разделение на ролите и отговорностите за борбата срещу измамите. Отделните генерални дирекции и служби на Комисията имат свои собствени стратегии за борба с измамите. Липсва централен орган, който да отговаря за осигуряване на подходящ корпоративен надзор върху дейностите за борба с измамите. Това може да бъде евентуално функция на OLAF (препоръка 4). Стратегическото управление на риска от измами и предотвратяването на измамите не са споменати изрично в ресора на нито един член на Комисията точки 52-57).

Препоръка 2 – Да се възложат ръководни правомощия за действията на Комисията за борба с измамите

2.1. За да се постигне по-добра координация в действията срещу измамите, в контекста на колективната си отговорност за предотвратяване и разкриване на измамите, Комисията следва изрично да включи стратегическото управление на риска от измами и тяхното предотвратяване в отговорностите на един от членовете на Комисията.

2.2. Комисията следва да направи необходимото за това нейната нова стратегия за борба с измамите:

  • да бъде предшествана от цялостен анализ на рисковете от измами, като използва широк набор от данни от различни източници за установяване на мащабите, естеството и причините за измамите при разходването на средства от ЕС;
  • да съдържа значими цели и измерими показатели; и
  • да включва докладване за постигането на целите.

Срок за изпълнение: до края на 2022 г.

Не е обърнато достатъчно внимание на предотвратяването на измамите

137

Въпреки че дейностите на Комисията за осигуряване на защити срещу измамите датират още от 2000 г., подробни разпоредби за защити срещу измамите са включени за първи път във всички основни регламенти едва за периода 2014 – 2020 г. точки 66-70).

138

Оценяването на риска от измами преди приемането на разходните схеми и въвеждането на механизми за контрол във връзка с борбата с измамите може да бъде ефективен начин за намаляване на загубите от измами. За разходните програми за периода 2014 – 2020 г. обаче Комисията включи изискване за такава оценка на проектите на правила едва на късен етап от процеса. Поради това тези оценки ще се извършват едва за следващото поколение финансови програми след 2021 г. При режима на споделено управление Комисията не е изисквала от държавите членки да оценяват риска от измами в техните програми за периода 2014 – 2020 г., преди приемането им. Именно в тази област обаче се изразходват около 70 % от бюджета на ЕС точки 71-75).

139

Използването на данни за предотвратяването и възпирането на измами може да бъде ефективен начин за идентифициране на рисковите икономически оператори преди отпускането на средствата или за подобряване на бъдещото спазване на изискванията посредством отстраняване на икономическите оператори и лицата, за които е установено, че са извършили измама. В рамките на Комисията имаше инициативи на равнище ГД за създаване на такива бази данни, но използването на тези инструменти беше твърде ограничено и недостатъчно координирано. По-специално е ограничено превантивното и възпиращо въздействие на системата на Комисията за отстраняване и санкциониране, тъй като ГД, които отговарят за политиката на сближаване и за земеделието, нямат правомощия за иницииране на искане за отстраняване на използващите измама икономически оператори, подпомагани чрез тези фондове. Освен това органите на държавите членки не са задължени да вземат предвид решенията за изключване в своите решения за финансиране, когато се използват средства от ЕС.

140

От 2013 г. ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ и ГД „Регионална и селищна политика“ имат собствен вътрешно разработен инструмент за предотвратяване на измамите – ARACHNE. Един такъв инструмент притежава потенциала да бъде ефективен, но в момента той все още не съдържа достатъчно данни. Отговорността за предоставянето на такава информация за използващите измама икономически оператори и за свързаните с тях частни лица е на държавите членки точки 76-88).

Препоръка 3 – Да се увеличи използването на инструменти за предотвратяване на измами

3.1. По отношение на правилата за изпълнение на разходните програми в периода след 2020 г. Комисията следва да извърши оценка на риска от измами и да поиска от държавите членки да извършат подробни оценки на риска преди приемането на програмите.

Целева дата на изпълнение: 2020 г.

3.2. По отношение на системата на Комисията за отстраняване, Комисията следва да:

  1. гарантира, че генералните дирекции използват системата за ранно откриване и отстраняване при режима на пряко и непряко управление;
  2. изисква от държавите членки да идентифицират и сигнализират за използващите измама икономически оператори и за свързаните с тях частни лица.

Комисията следва да изисква от всички държави членки да участват активно в базата данни ARACHNE, като предоставят своевременно данни, и да използват възможностите, предлагани от големите информационни масиви, за да предотвратят измамите и неправомерното използване на средствата на ЕС39.

Срок за изпълнение: до края на 2019 г.

Административните разследвания на OLAF са довели до наказателно преследване в по-малко от половината случаи и до възстановяване на по-малко от една трета от средствата

141

Разследванията на OLAF водят до наказателно преследване за извършителите на измама в около 45 % от случаите. Настоящата система, при която OLAF предприема разследвания след получаване на информация от други източници и при която често след административното разследване на съмнение за измама от OLAF се образува наказателно разследване на национално ниво, отнема много време в значителен брой случаи, което намалява шансовете за постигане на крайната цел — повдигане на обвинение точки 94-104).

142

В редица случаи (на измами или нередности) генералните дирекции считат, че докладите на OLAF не предоставят достатъчно информация, която да се използва като основание за стартиране на процедура за събиране на недължимо платени средства. В тези случаи генералните дирекции предприемат (сами или чрез външен изпълнител) по-нататъшни действия с цел да решат дали е възможно възстановяване на сумата или разчитат на доказателствата, събрани чрез техните собствени одити точки 105-124).

Препоръка 4 — Да се преразгледат ролята и отговорностите на OLAF в борбата с измамите при разходването на средства от ЕС в контекста на създаването на Европейската прокуратура

Комисията следва да преразгледа ролята и отговорностите на OLAF в борбата с измамите при разходването на средства от ЕС предвид създаването на Европейската прокуратура.

По-специално Комисията следва да предложи на Европейския парламент и на Съвета мерки за възлагане на стратегическа и надзорна функция на OLAF в действията на ЕС за борба с измамите.

Това би могло да включва правомощия на OLAF като надзорен орган, който да отговаря за:

  1. осигуряването на ръководство за разработването, наблюдението и надзора на изпълнението на политиката на Комисията за борба с измамите, като се обръща специално внимание на предоставянето в реално време на подробен анализ на моделите на измама (метод на действие) и причините за измама;
  2. координацията и наблюдението на дейностите за борба с измамите в държавите членки.

Срок за изпълнение: до края на 2022 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав V с ръководител Lazaros S. LAZAROU — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 14 ноември 2018 г.

За Сметната палата

Klaus-Heiner LEHNE
Председател

Приложения

Приложение I

Извадка от приложими правни текстове

Член 3 от Директивата за защита на финансовите интереси

„Измама, засягаща финансовите интереси на Съюза

2. За целите на настоящата директива за измама, засягаща финансовите интереси на Съюза, се счита следното:

  1. по отношение на разходите, несвързани с възлагането на обществени поръчки — всяко действие или бездействие, което се отнася до:
    1. използването или представянето на фалшиви, неверни или непълни декларации или документи, в резултат на което се присвояват или неправомерно се задържат средства или активи от бюджета на Съюза или бюджетите, управлявани от Съюза или от негово име;
    2. неоповестяването на информация в нарушение на конкретно задължение, което води до същия резултат; или
    3. неправилното използване на такива средства или активи за цели, различни от тези, за които те са били първоначално предоставени;
  2. по отношение на разходите, свързани с възлагането на обществени поръчки — най-малко когато е извършена, за да се получи незаконна облага за извършителя или друго лице, като по този начин се причиняват щети на финансовите интереси на Съюза — всяко действие или бездействие, което се отнася до:
    1. използването или представянето на фалшиви, неверни или непълни декларации или документи, в резултат на което се присвояват или неправомерно се задържат средства или активи от бюджета на Съюза или бюджетите, управлявани от Съюза или от негово име;
    2. неоповестяването на информация в нарушение на конкретно задължение, което води до същия резултат; или
    3. неправилното използване на такива средства или активи за цели, различни от тези, за които те са били първоначално предоставени, което нарушава финансовите интереси на Съюза.“

Член 325 от ДФЕС

„Съюзът и държавите членки се борят с измамата и с всяка друга незаконна дейност, която засяга финансовите интереси на Съюза, като приемат мерки в съответствие с разпоредбите на настоящия член, които имат възпиращо действие и предлагат ефикасна защита в държавите членки, както и в институциите, органите, службите и агенциите на Съюза.“

Приложение II

Органи на ЕС и държавите членки, които участват в управлението на риска от измами

Органи Превенция (управление и ръководни правомощия за борба с >измамите, оценка на риска от измами, стратегии за борба срещу измамите, превантивен контрол, разузнаване) Разкриване (контрол върху разкриването на измами, механизми за подаване на жалби за измами) Разследване (административно и наказателно) Ответни действия (санкции, възстановяване на средства, наказателно преследване, измерване и докладване на резултатите)
OLAF
IDOC
ГД на Комисията
Евроюст
Европол
Национални административни органи
Национални съдебни и правоприлагащи органи
EPPO

приложение III

Последни инициативи в областта на борбата срещу измамите в ЕС

  • Директивата относно борбата с измамите, засягащи финансовите интереси на Съюза, по наказателноправен ред (Директивата за ЗФИ) е приета от съзаконодателите на 5 юли 2017 г. Държавите членки разполагат със срок от две години (до 6 юли 2019 г.) за транспонирането ѝ в своето национално законодателство. Директивата хармонизира определението за четирите вида престъпление (измама, корупция, изпиране на пари и присвояване на средства), както и за санкциите и давностните срокове.
  • Регламент 2017/1939 за създаване на Европейската прокуратура е приет през октомври 2017 г. Предвижда се Европейската прокуратура да започне да функционира от края на 2020 г. или началото на 2021 г. в 22 държави членки. Тя ще разполага с правомощия за разследване на престъпления срещу бюджета на ЕС, в т.ч. сериозни трансгранични измами с ДДС на стойност над 10 млн. евро.
  • Предложението за изменение на регламента за OLAF № 883/2013 (COM(2018) 338) относно разследванията, провеждани от OLAF във връзка със сътрудничеството с Европейската прокуратура и относно ефективността на разследванията на OLAF, е приета през май 2018 г.
  • Новият Финансов регламент влезе в сила през юли 2018 г.

приложение IV

Събития, при които държавите членки докладват на Комисията случаи на измама, които са предмет на наказателно разследване

Събитие BE BG CZ DK DE EE IE EL ES FR HR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO SI SK FI SE UK
След повдигане на обвинение
След първоначална присъда
След окончателна присъда – окончателно съдебно решение
Други

приложение V

Роля и отговорности в рамките на Комисията за резултатите от действията за борба с измамите при разходването на средства от ЕС

* Консултацията с OLAF по всички други действия на етапите на планиране и изпълнение е факултативна, освен когато тези действия се основават на препоръка от страна на OLAF.

** В съответствие със своя устав и международните стандарти не носи управленска отговорност на нито един етап от цикъла за борба с измамите.

*** Клиринговата група може да бъде информирана в отделни случаи, но не систематично.

**** ККО трябва да бъде непряко информиран за въпросите в тези области, напр. въз основа на констатациите от вътрешни и/или външни одити. ККО трябва да бъде информиран за основните въпроси в ГОД и за проекта на ГДУИ.

Сметната палата раздели основните участници в борбата срещу измамите в следните четири категории:

  • Отговорен участник: лицето или органът, който реално изпълнява определена задача и/или носи крайната отговорност пред обществеността за изпълнението на определена дейност или решение;
  • Лице за консултация: Лице или орган, който предоставя становище относно дадено действие или решение, преди то да бъде предприето/ взето, в т.ч. изготвяне/преглед или представяне на проекта на документи за лицата, отговорни за решението;
  • Участник, който трябва да бъде информиран: лицето или органът, който трябва да бъде информиран след вземането на решение или предприемането на действие. От тях може да се изисква да предприемат действия вследствие на резултата;
  • Субект, който не участва.

приложение VI

Библиография

Alina Mungiu-Pippidi (2013 г.), The Good, the Bad and the Ugly: Controlling corruption in the European Union („Добрият, лошият и злият: контролиране на корупцията в Европейския съюз“), Берлин.

Fabio Giuffrida, The European Public Prosecutor’s Office: King without kingdom?’(„Европейската прокуратура: крал без кралство?“) (2017 г.), Научноизследователски доклад № 3/2017 на CEPS, стр. 14, https://www.ceps.eu/publications/european-public-prosecutor%E2 %80 %99s-office-king-without-kingdom.

Golden, Miriam и Picci, Lucio (2005 г.), Proposal for a New Measure of Corruption, and Tests using Italian Data, Economics and Politics („Предложение за нова мярка за корупцията и за тестове, като се използват италианските данни, икономика и политика“). Том 17, 2005 г., стр. 37 – 75.

Mark Button и Jim Gee (2015 г.), The financial cost of fraud 2015 - What the latest data from around the world shows („Финансовата цена на измамите за 2015 г. – Какво показват последните данни от целия свят“), PKF Littlejohn LLP и PKF; вж. също така Brooks, G., Button, M. и Gee, J. (2012 г.), The scale of healthcare fraud: a global evaluation („Мащабите на измамите в здравеопазването: глобална оценка“), Security Journal, т. 25, бр. 2, стр. 76 – 87.

Mark Button, Chris Lewis, David Shepherd, Graham Brooks и Alison Wakefield (2012 г.), Fraud and Punishment: Enhancing Deterrence Through More Effective Sanctions („Измама и наказание: засилване на възпиращия ефект чрез по-ефективни санкции“), Centre for Counter Fraud Studies, University of Portsmouth.

Mihaly Fazekas и Peter Lawrence King (2018 г.), Perils of development funding? The tale of EU Funds and grand corruption in Central and Eastern Europe („Рискове от финансирането за развитие? Приказка за фондовете на ЕС и корупцията на високо равнище в Централна и Източна Европа“). Regulation & Governance 2018, стр. 14 – 15.

Mihaly Fazekas и Gábor Kocsis (2017 г.), Uncovering High-Level Corruption: Cross-National Corruption Proxies Using Public Procurement Data („Разкриване на случаите на корупция на високо равнище: показатели за междунационална корупция, за които се използват данни за обществените поръчки“). British Journal of Political Science, на разположение онлайн.

Mihaly Fazekas, István János Tóth и Peter Lawrence King (2016 г.), An Objective Corruption Risk Index Using Public Procurement Data („Индекс за обективния риск от корупция, за който се използват данни за обществените поръчки“). European Journal of Criminal Policy and Research, 22(3), стр. 369 – 397.

Mihaly Fazekas и István János Tóth (2017 г.), Corruption in EU Funds? Europe-wide evidence on the corruption effect of EU-funded public contracting („Корупция при фондовете на ЕС? Данни от цяла Европа за корупционния ефект на финансираните от ЕС обществени поръчки“). In J. Bachtler и др. (редактори.), EU Cohesion Policy. Reassessing performance and direction („Политиката на сближаване на ЕС. Преоценка на резултатите и посоката“). гл. 13. Routledge, Лондон, стр. 186 – 205.

Paulo Mauro (1996 г.), The Effects of Corruption on Growth, Investment and Government Expenditure („Влиянието на корупцията върху растежа, инвестициите и държавните разходи“), Международен валутен фонд, WP/96/98.

Paulo Mauro (1998 г.), Corruption and the composition of government expenditure („Корупцията и структурата на държавните разходи“), Международен валутен фонд, Journal of Public Economics 69.

Jajkowicz, O. и Drobiszova, A. (2015 г.), The Effect of Corruption on Government Expenditure Allocation in OECD Countries („Влиянието на корупцията върху разпределянето на държавните разходи в държавите от ОИСР“), Acta Universitatis Agriculturae et Silviculturae Mendelianae Brunensis, т. 63.

Отговори на комисията

Кратко изложение

Въведение

Комисията изразява съгласие с Европейската сметна палата (ЕСП) по отношение на значението на борбата с измамите във връзка с разходването на средства от ЕС и съответно приветства решението на Сметната палата да изготви специален доклад по темата. Това е сложен и многостранен въпрос, който представлява предизвикателство за всеки наблюдател, опитал се да придобие представа. Това предизвикателство се засилва от фактори като съвместната отговорност на Комисията и държавите членки за защита на финансовите интереси на ЕС и разнообразието от участници в борбата срещу измамите и на двете нива. ЕСП е опитен наблюдател, но въпреки това тя не взема изцяло под внимание тези фактори.

Поради значението, което отдава на финансовото управление и контрола като цяло, и по-специално с оглед борбата с измамите, Комисията създаде Европейската служба за борба с измамите (OLAF) и реформира цялата система за финансово управление и контрол преди почти 20 години, което позволява на колегиума на членовете на Комисията да поеме цялостната политическа отговорност за управлението на бюджета. Структурата на тази система непрекъснато се подобрява и усъвършенства чрез постоянните усилия от страна на Комисията, а не на последно място и благодарение на последователни одити на ЕСП (по-специално два специални доклада за OLAF през 2005 г. и 2011 г.). Тези усилия бяха повишени през последните години с първата стратегия на Комисията за борба с измамите (СКБИ) от 2011 г., която се актуализира в момента, създаването на системата за ранно откриване и отстраняване (EDES) през 2016 г., актуализираната рамка за вътрешен контрол от 2017 г., новия Финансов регламент от 2018 г., представеното неотдавна предложение за преразглеждане на Регламента за OLAF и текущия процес на създаване на Европейска прокуратура, без това да е изчерпателен списък на множеството инициативи. Освен това Комисията счита, че ползите от тези инициативи, както и цялостният напредък, постигнат през последните години, насочени към укрепване на системата на Комисията за финансово управление и контрол, са значителни.

Освен това Комисията би искала да подчертае, че насочва своите ограничени финансови и човешки ресурси към области, в които те биха били от най-голяма полза, при гарантиране на най-високо равнище на икономическа ефективност и при зачитане на принципите на пропорционалност и субсидиарност. Това означава, че тя съзнателно е избрала да не извършва някои от дейностите, които според настоящия специален доклад на ЕСП Комисията е следвало да извърши. Понастоящем службите на Комисията анализират отражението върху ресурсите на препоръките на ЕСП в светлината на текущото преразглеждане на стратегията на Комисията за борба с измамите.

V

Конкретните въпроси, повдигнати от ЕСП по отношение на политиката на Комисията за борба с измамите, не могат да се разглеждат изолирано от значимите събития, изброени по-долу:

  • преразглеждането на Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз и на Условията за работа на другите служители на Европейския съюз през 2013 г.;
  • актуализираната интегрирана рамка за контрол и партньорска проверка на оценката на риска от измами през 2017 г.; Директива (ЕС) 2017/1371 относно борбата с измамите, засягащи финансовите интереси на Съюза, по наказателноправен ред (Директива за защита на финансовите интереси);
  • Регламент (ЕС) 2017/1939 за създаване на Европейска прокуратура;
  • предложението от 2018 г. за изменение на Регламент (ЕО, Евратом) № 883/2013 за OLAF;
  • новият Финансов регламент 2018/1046;
  • инициативата за преразглеждане на рамковия Финансов регламент за децентрализираните агенции;
  • предложенията за разходните програми за периода след 2020 г.;
  • текущата актуализация на стратегията на Комисията за борба с измамите (СКБИ).

Следва да се отбележи, че препоръките на експертната комисия на EDES надхвърлят значително кръга на случаите на измама или корупция: те обхващат също така, наред с другото, тежките професионални нарушения, сериозното нарушаване на договорни задължения, нередностите по смисъла на Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95.

VI

Не съществува икономически ефективен метод за оценка на неразкритите измами, който да е достатъчно надежден и обоснован за създаването на основана на факти политика. Методите, посочени от ЕСП, не биха били подходящи в този конкретен контекст (вж. отговорите на Комисията на точки 14—16 и 33—37).

В годишния си доклад за защита на финансовите интерес Комисията предоставя въз основа на докладите на държавите членки статистически данни относно подозрения за измами и установени измами.

Настоящата система на съобщаване на данните представлява добра практика в областта на събирането на данни относно измамите и продължава да се подобрява. В настоящия специален доклад нейните граници са надценени (вж. отговорите на Комисията на точки 23—31).

Комисията счита, че извършването на анализ на причините за това някои бенефициери на средства на ЕС да прибягват до измама, не би било най-доброто използване на ограничените ни ресурси. Комисията насочва анализа на измамите към области и инструменти, които осигуряват максимална ефективност и ефикасност (вж. отговорите на Комисията на точки 14—16, 29, 33—37 и 47).

VII

Във връзка с цялостното въздействие на разследванията на OLAF е важно да се отбележи, че предпазните мерки, обявени от OLAF (вж. член 7 от Регламент (ЕО, Евратом) № 883/2013), и като цяло на общия възпиращ ефект на действията на OLAF са също важни елементи, които трябва да бъдат оценени. Анализът на последващите действия във връзка с разследванията на OLAF се основава на относително малък брой събеседвания със служби на Комисията и съдебните органи на държавите членки. Освен това анализът на ролята и отговорностите на други участници в настоящата система, по-специално на другите институции на ЕС и на държавите членки, за откриване и разследване на нередностите и за предприемане на подходящи последващи мерки, е ограничен. Анализирането на действията на Комисията и на OLAF за борба с измамите изисква цялостен подход.

Що се отнася до процента на повдигнатите обвинения, ефективността на разследванията на OLAF не може да бъде оценена чрез този единствен критерий, доколкото повдигането на обвинение е само един от многобройните резултати от разследванията на OLAF. Често срещана добра практика е OLAF и националните съдебни органи да работят успоредно и да координират своите оперативни дейности. През последните години OLAF подобри сътрудничеството си със съдебните органи относно последващите действия във връзка с неговите препоръки.

Трудностите по отношение на последващите мерки, предприети от националните власти във връзка с препоръките в областта на правораздаването на OLAF, са дългогодишно предизвикателство, добре познато на OLAF, Комисията и държавите членки. За да се справи с това предизвикателство, Комисията предложи създаването на Европейска прокуратура. Освен това с неотдавнашното предложение на Комисията за изменение на Регламент (ЕО, Евратом) № 883/2013 се цели да се подобри проследяването на съдебните препоръки на OLAF, по-специално чрез изясняване на допустимостта на резултатите от разследванията на OLAF в съдебни производства в държавите членки.

Във връзка със събирането на вземания OLAF е предприела действия за разясняване на информацията, предоставена в окончателните доклади на службата и съдържанието на препоръките във връзка с прогнозните суми, които трябва да бъдат събрани. През октомври 2016 г. OLAF издаде „Указания за изготвяне на финансови препоръки и свързаните с тях части от окончателния доклад“, които следва да улеснят изпълнението на препоръките на OLAF. Ефектът от тези инструкции относно финансовите препоръки ще бъде изцяло обозрим едва в бъдеще.

Освен това през юли 2017 г. OLAF издаде нови „Насоки за финансов мониторинг“, предназначени, наред с другото, да съкратят срока, през който разходващите генерални дирекции изчисляват сумите, които да бъдат възстановени.

(Вж. отговорите на Комисията по точки 94—125.)

VIII

С Регламента за създаване на Европейска прокуратура, приет в рамките на засиленото сътрудничество56, се въвежда значимо институционално нововъведение, което значително ще засили защитата на бюджета на ЕС срещу измами и също така ще промени правната среда в Европа. Европейската прокуратура ще функционира като единен орган на територията на всички участващи държави членки. Европейската прокуратура ще бъде пряко отговорна за разследванията, наказателното преследване и санкционирането в съда на престъпления срещу финансовите интереси на Съюза, съвместно с националните органи, които ще бъдат задължени да спазват указанията, дадени от европейските делегирани прокурори. Държавите членки са отговорни също така за предоставянето на достатъчни ресурси и изявиха желанието си да го направят. Комисията и държавите членки работят активно, за да осигурят условия Европейската прокуратура да започне да функционира в края на 2020 г.

IX

Борбата с измамите, засягащи бюджета на ЕС, е съвместна задача и задължение на държавите членки и на Комисията в съответствие с член 325 от ДФЕС.

X Препоръка 1:

Комисията приема препоръката частично.

През последните години в тясно сътрудничество с държавите членки Комисията значително подобри своята система за докладване на нередности, което дава възможност за по-добър и по-подробен анализ.

Комисията пое ангажимента да продължи да работи за подобряване на докладването на нередностите и измамите и на анализа на естеството на измамите, включително въз основа на специално подбрани данни и по-добро разбиране на цялостната рамка за борба с измамите в различните държави членки.

При все това не е възможно да се оцени мащаба на неразкритите измами, която да е достатъчно надеждна и обоснована за създаването на основана на факти политика, като се вземе предвид и необходимостта от ефективното използване на ограничените ресурси, които са на разположение на Комисията.

Вж. подробните отговори на Комисията на препоръка 1 в последния раздел, съдържащ заключенията и препоръките.

Препоръка 2:

Комисията приема отчасти тази препоръка, доколкото тя се отнася до приемането на нова всеобхватна стратегия за борба с измамите. Вж. отговора на Комисията на препоръка 2 в последния раздел, съдържащ заключенията и препоръките, относно евентуалния график за всеобхватен анализ на рисковете от измами.

По отношение на препоръката относно ресора на даден член на Комисията, Комисията счита, че действащата вътрешна организация на практика вече отразява препоръката.

Вж. също отговора на Комисията по точки 50—54.

Препоръка 3:

Първо тире: Комисията приема препоръката.

В съответствие с Финансовия регламент съответните генерални дирекции са задължени да използват системата за ранно откриване и отстраняване, когато обстоятелствата налагат това. Вече са проведени няколко действия за насърчаване използването на EDES.

Комисията ще продължи да призовава държавите членки да идентифицират и сигнализират за недобросъвестни икономически оператори. Ще бъде необходимо законодателят да измени Финансовия регламент, за да задължи държавите членки, доколкото се отнася до споделеното управление, да сигнализират за недобросъвестни икономически оператори. Първоначално Комисията предложи ясно задължение за държавите членки да използват данни от Системата за управление на нередностите като основание за отстраняване (COM (2014) 358). Държавите членки обаче се противопоставиха на задължението за отстраняване въз основа на информацията, която предоставят в Системата за управление на нередностите.

Вж. подробните отговори на Комисията в последния раздел, съдържащ заключенията и препоръките.

Второ тире: Комисията приема препоръката.

Комисията предостави информация относно системата ARACHNE във всички държави членки. Въпреки това ARACHNE се използва на доброволни начала, тъй като не съществува правно задължение за нейното използване. Комисията ще продължи да оказва съдействие на съответните органи.

Препоръка 4:

Комисията приема препоръката частично.

Комисията вече предприе действия за адаптиране на правната рамка на OLAF и операции с оглед на създаването на Европейската прокуратура, като представи предложение за преразглеждане на Регламент (ЕО, Евратом) № 883/2013 (COM (2018) 338).

Борбата с измамите ще бъде засилена чрез допълнителни действия от страна на Европейската прокуратура и OLAF. Със създаването на Европейската прокуратура обаче основната роля и отговорност на OLAF в борбата срещу измамите при разходването на средства от ЕС чрез административни разследвания няма да се промени.

Комисията споделя становището на ЕСП, че OLAF може да играе по-значима роля по отношение на политиките за борба с измамите на службите на Комисията и изпълнителните агенции. Тази засилена роля се разглежда в предстоящото актуализиране на стратегията на Комисията за борба с измамите (СКБИ).

По отношение на държавите членки OLAF ще продължи да изпълнява своите координационни и консултативни функции, по-специално като водеща служба за съобщаване за нередности и Консултативен комитет за координиране на предотвратяването на измамите. Освен това компетентните разпоредители с бюджетни кредити в генералните дирекции, отговарящи за споделеното управление, ще продължат да упражняват своите отговорности по отношение на държавите членки.

Вж. подробните отговори на Комисията в последния раздел, съдържащ заключенията и препоръките.

Въведение

5

В членове 317 и 325 от ДФЕС по общ начин се определя задължението на държавите членки да си сътрудничат и съвместно да поемат отговорност за защитата на финансовите интереси на Съюза. Тази отговорност включва, наред с другото, допълнителни области на споделено управление на разходите на ЕС, както и на приходната част на бюджета на Съюза.

9

Конкретните въпроси, повдигнати от ЕСП във връзка с политиката на Комисията за борба с измамите не може да се разглежда изолирано от важните нови законодателни инициативи и други промени в областта на борбата с измамите, изброени в хронологичен ред по-долу:

  • Преразглеждането на Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз и на Условията за работа на другите служители на Европейския съюз беше направено през 2013 г. с цел укрепване на правната уредба, по-специално що се отнася до възможни конфликти на интереси и по-голяма прозрачност.
  • Актуализираната интегрирана рамка за контрол и партньорски оценки на риска от измами беше приета от Комисията на 19 април 2017 г. и според нея най-важните рискове (включително измами) се оценяват от компетентните разпоредители с бюджетни кредити, докладват се в техните годишни отчети за дейността и се обсъждат с централните служби в процес на партньорска проверка.
  • Директивата относно борбата с измамите, засягащи финансовите интереси на Съюза, по наказателноправен ред (Директива за защита на финансовите интереси) беше приета от съзаконодателите на 5 юли 2017 г. Държавите членки разполагат с две години (до 6 юли 2019 г.), за да я транспонират в националното си законодателство. Директивата предоставя хармонизирана правна уредба за намаляване на пречките пред ефективното сътрудничество, по-специално чрез хармонизиране на определянето на четири престъпления (измами, корупция, изпиране на пари и присвояване на средства), както и санкциите и давностните срокове. Материалната компетентност на Европейската прокуратура се основава на Директивата за защита на финансовите интереси.
  • Регламент (ЕС) 2017/1939 за създаване на Европейска прокуратура беше приет през ноември 2017 г. г. Предвижда се Европейската прокуратура да започне да функционира от края на 2020 г. или началото на 2021 г. в 22 държави членки; тя ще бъде оправомощена да разследва престъпления срещу бюджета на ЕС, включително сериозни трансгранични измами с ДДС в размер на над 10 милиона евро. Европейската прокуратура ще повдига обвинения срещу престъпниците направо пред националните съдилища, което би трябвало да доведе до по-успешно наказателно преследване и до по-успешно събиране на парите, които са предмет на измамата.
  • Предложението за изменение на Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 (COM (2018) 338) относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите (OLAF), по отношение на сътрудничеството с Европейската прокуратура и ефективността на разследванията на OLAF, беше прието през май 2018 г. Европейската прокуратура ще насочи усилията си върху престъпления, засягащи бюджета на ЕС, като корупция или измами със средства на ЕС, или наказателни разследвания по трансгранични измами с ДДС, а OLAF ще продължи административните си разследвания на измами, засягащи финансовите интереси на Съюза, във всички държави членки, включително разследвания, водещи до наказателно преследване в държавите членки, които не участват в Европейската прокуратура. Предложението на Комисията за изменение на Регламент (ЕО, Евратом) № 883/2013 за OLAF има за цел да даде разяснения по отношение на сътрудничеството между OLAF и Европейската прокуратура, и да гарантира възможно най-голяма защита на бюджета на ЕС. Предложението също така цели да засили ефективността на инструментите за разследване на OLAF, по-специално, проверки и инспекции, както и достъп до информация за банкови сметки.
  • Новият Финансов регламент влезе в сила през юли 2018 г. и усилва средствата за борба с фиктивните дружества и използването на данъчни убежища от посредници, управляващи средства на ЕС. Той укрепва европейската системата за ранно откриване и отстраняване (EDES), като я прави напълно приложима за партньорите по изпълнението, при непряко управление. В по-общ план той опростява финансовите правила, като ги прави по-лесни за контрол и по-малко податливи на измами.
  • Преразглеждането на рамковия Финансов регламент за децентрализираните агенции беше предложено от Комисията с цел укрепване на управлението на децентрализираните агенции на ЕС по-специално в областта на измамите, а именно с въвеждането на задължение за децентрализираните агенции да докладват незабавно на Комисията за случаи на измами или разследвания, както и на задължението на агенциите да адаптират своите системи за вътрешен контрол в случаите, в които те управляват децентрализираните служби извън главното седалище. Предвижда се това преразглеждане да влезе в сила до 1 януари 2019 г.
  • Предложенията за разходните програми за периода след 2020 г. съдържат конкретни съображения и разпоредби относно защитата на финансовите интереси на ЕС, по-точно относно компетентността на OLAF. В предложението за Регламент за общоприложимите разпоредби бяха включени допълнителни разпоредби във връзка с борбата с измамите.
  • В ход е актуализирането на Стратегията на Комисията за борба с измамите (СКБИ), приета първоначално през 2011 г. В този процес OLAF е изготвила качествена оценка на риска от измами като обобщение на данните, получени от различните служби на Комисията.

Констатации и оценки

Общ отговор на точки 14—16:

Въпросът за измерването на измамите бе подробно обсъден и анализиран. Въпреки че Комисията споделя становището на ЕСП, че измерването би било желателно, не е възможно да се направи приблизителна оценка за неоткритото равнище на измами, която да е достатъчно надеждна и обоснована за създаването на основана на факти политика, като се вземе предвид и необходимостта от ефективното използване на ограничените ресурси, които са на разположение на Комисията. Макар и да са полезни за други цели, методите на изследване, предложени от ЕСП, не биха били подходящи в този контекст и биха довели до риск от вземане на пристрастно решение или, най-малкото, до добавена стойност, която не е пропорционална на разходите. Този аспект е разгледан по-подробно в отговорите по точки 33—37.

Въз основа на тези съображения и в съответствие с разпоредбите на член 325, параграф 5 от ДФЕС Комисията реши да насочи вниманието си върху мащаба и естеството на нередностите и (съмнение за измама или установена) измама, разкрити и докладвани чрез утвърдената Системата за управление на нередностите и постоянно усъвършенства този метод. Този подход осигурява солидни познания относно слабостите, които понастоящем се използват от измамниците.

Комисията е наясно с ограниченията на този подход, но счита, че понастоящем това е най-ефективният метод. Дейностите в областта на борбата с измамите следва да се разглеждат като постоянно развиващ се процес, който се изгражда върху постиженията и развитията, които могат да изглеждат недостатъчни, ако бъдат сравнени с теоретичен модел, но трябва да бъдат оценени с оглед на цялостната сложност на системата и нейното историческо развитие. Такъв еволюиращ подход проправя пътя за бъдещи подобрения. Могат да се предприемат допълнителни стъпки, като например по-добро използване на съществуващите бази данни.

23

Комисията непрекъснато подобрява количеството и качеството на докладването на нередности. Задължението за отчитане, както и нейните дерогации и ограничения, са представени в документ, съпътстващ доклада за защита на финансовите интереси, и по-конкретно в работния документ на службите на Комисията (2016)237 final (изрично посочен също така във връзка с доклада за 2016 г. за защита на финансовите интереси. Вж. отговорите на Комисията по точки 24—31.

24

Първа точка: Новият „Наръчник за докладването на нередности в областта на споделеното управление“, изготвен от OLAF, в сътрудничество с експерти от държавите членки, ясно показва, че окончателният доклад на OLAF е един от факторите за генериране на задължението на държавите членки да докладват. Системата за управление на нередностите предвижда отделно поле, където да се посочи референтният номер на разследването на OLAF. Въпреки това, тази ключова информация може не винаги да е известна на докладващия орган в държавата членка. Комисията отбелязва, че качеството на данните зависи от качеството на докладването от страна на държавите членки.

Втора точка:

Първа подточка: Случаи, свързани с измами, произтичащи от дейността на междинни публични органи, участващи в прилагането на оперативната програма чрез подбор на проекти или възлагане на обществени поръчки, трябва да бъдат отчетени в Системата за управление на нередностите, с някои малки изключения (т.е. праг за докладване). Позоваването от страна на ЕСП е свързано с определението на понятието „икономически оператор“, което не включва публични органи, които упражняват правомощията си като такива. „Наръчникът за докладването на нередности в областта на споделеното управление“ се позовава на съдебната практика на Съда на ЕС за ограничаване на случаите, в които публичните органи не се разглеждат в качеството им на икономически оператори (следователно ограничава случаите, които не са докладвани чрез Системата за управление на нередностите).

Втора подточка: От правна гледна точка задължението за докладване на „съмнение за измама“ обхваща също така случаи, за които не е извършено плащане. Все пак е вярно, че несвързаните с измами нередности, за които не е извършено плащане, са обхванати от дерогация по отношение на докладването.

От техническа гледна точка Системата за управление на нередностите не предвижда задължителни полета, освен тези, свързани с фонда и програмния период. Полето „наименование на проекта“ може следователно да бъде оставено празно и не възпрепятства докладването.

Трета точка: Комисията признава, че определена информация може да бъде загубена предвид отчетния праг от 10 000 EUR. Това обаче се отнася предимно за маловажни случаи, които до голяма степен се отнасят до отделни извършители, участващи в обикновени схеми с цел измама. Поради това добавената стойност на тази информация ще бъде ограничена. По-голямата част от тези случаи вероятно ще бъдат отхвърлени от националните прокуратури.

Държавите членки обаче са задължени да извършват последващи действия във връзка с установените нередности, независимо от прага за докладване.

Комисията счита, че ако не съществуваха прагове, то „окончателният процент на разкриване на измамите“ би се променил само в незначителна степен57.

25

Комисията признава, че практиките на докладване могат да се различават не само между държавите, но също така и между докладващите органи. Съответната обяснителна информация се съдържа в различни работни документи на службите на Комисията, придружаващи докладите за защита на финансовите интереси на ЕС за предходните години.

Комисията непрекъснато работи върху хармонизирането във възможно най-голяма степен на практиките за докладване, като информира и се консултира с държавите членки чрез работни срещи, обучения, ръководства, насоки, наръчници и обратна връзка относно докладваните случаи. Освен това, по отношение на надеждността на данните на Системата за управление на нередностите (вж. отговора по точка 30). Наръчникът, цитиран от ЕСП, е публикуван през 2017 г. Той все още не може да е оказал въздействие върху информацията, анализирана от ЕСП и представена в приложение 4.

Следва да се има предвид, че въпросите, повдигнати от ЕСП, могат да окажат въздействие върху процента на разкриване на измамите за конкретната година на докладване, но че това влияние намалява значително по отношение на многогодишните анализи или анализите, насочени към целия програмен период, като тези, които се публикуват и актуализират всяка година в работния документ на службите на Комисията „Статистическа оценка на нередностите“.

26

Благодарение на въвеждането на процентите на разкриване на измамите и нередностите вече има обективен показател за измерване на резултатите на държавите членки, вместо сравняването на абсолютните цифри, което представлява още една стъпка напред в един непрекъснат процес.

27

Въпреки че процентите на разкриване на измамите са показатели за измама, които трябва да се имат предвид, прякото сравнение на процентите на разкриване трябва да бъде поставено в подходящ контекст. Общата рамка за борба с измамите в различните държави членки е контекстът, в който следва да се тълкуват данните относно разкриване на измамите и свързаните с тях различия между държавите членки. OLAF анализира тези данни и работи с държавите членки за подобряване на предотвратяването, разкриването и докладването в държавите членки.

28

Анализът на причините за разликите в докладването предполага подробен анализ на 28 национални системи за борба с измамите. Това е ресурсоемък подход, който може да бъде въведен само постепенно.

29

Макар и да е възможно да се разглежда в контекста на по-широк и по-задълбочен анализ на цялостната рамка за борба с измамите в различните държави членки, липсата на силна зависимост между докладваните проценти на разкриване на измамите и възприемането на корупцията не бива да се надценява. Корупцията е един от многото начини, чрез които се извършват измамите, засягащи бюджета на ЕС.

Освен това, вж. отговорите на Комисията на точки 33—37 относно индексите за възприятие.

30

По отношение на надеждността на данните на Системата за управление на нередностите Комисията не разполага с необходимия капацитет за одит от общ характер. Въпреки това OLAF инвестира в оптимизирането на практиките за докладване на държавите членки (вж. отговора по точка 25) и при извършването на основни проверки на качеството.

Проверките, свързани със системите за докладване на нередности, се извършват в рамките на одитите на системите.

Държавите членки трябва да въведат ефективни и пропорционални мерки за борба с измамите като част от своята система за управление и контрол, основана на оценка на риска. Това е специфично регулаторно изискване за борба с измамите за периода 2014—2020 г., въведено в Регламента за общоприложимите разпоредби (член 125, параграф 4, буква в). В насоките, свързани с този член, Комисията посочва, че установяването на ясни механизми за докладване е ключов елемент за предотвратяването и разкриването на измами. Потвърждава се, че съмненията за измама трябва да се докладват на органа, определен от държавата членка, в съответствие с изискванията по член 122, параграф 2 от Регламента за общоприложимите разпоредби.

Що се отнася до регионалната политика, по ключово изискване 7 одиторите на Комисията проверяват дали по дадена оперативна програма управляващите органи са се съобразили с общите си задължения за предотвратяване, установяване, докладване и отстраняване на нередности, включително такива, свързани с измама. Някои одитни констатации, направени от службите на Комисията, запълниха например липсата на докладването във връзка с откритите нередности посредством Системата за управление на нередностите.

Що се отнася до Общата селскостопанска политика Комисията оценява качеството на данните в Системата за управление на нередностите в рамките на одитите на секция „Ориентиране“ на ФЕОГА. Нередностите (включително случаите на измама) са описани в приложение към годишните отчети.

Във връзка с одитите, Комисията изисква от одитните органи да извършват проверки относно прилагането на мерките за борба с измамите. Стандартният обхват на ранните превантивни одити на системите на Комисията включва и преглед на мерките за борба с измамите.

31

Няма съвършени системи за събиране на данни по наказателни дела, свързани с финансовите интереси на ЕС, които са обект на проверка от страна на националните органи, и националните системи в повечето случаи са непълни и не са достъпни за Комисията.

Дори държавите членки, които събират статистически данни за разследвания по наказателни дела, обикновено получават много общи данни, които по-скоро се отнасят до нарушения на членове на наказателен кодекс, отколкото да посочват засегнат фонд на ЕС или национален фонд, или вид операция.

Следователно възможно най-пълната система, която систематично събира информация за наказателни дела, свързани с финансовите интереси на ЕС, е Системата за управление на нередностите. Комисията признава, че като всяка друга система, и Системата за управление на нередностите подлежи на усъвършенстване.

Общ отговор на точки 33—36:

Комисията счита, че по отношение на измерването на измамите при разходването на средства на ЕС, оценката на измамите чрез виктимизационно изследване, изследването на честотата на срещане и изследванията, основани на възприятието, не са подходящи за целта, тъй като тези методи са насочени по-скоро към откриване и използване на показатели за риска за конкретни цели и в определени сектори въз основа на административни данни. ЕСП се позовава на основани на проучвания индекси за измерване на корупцията и предполага, че тази методология може да се използва за измерването на неразкритите измами, засягащи бюджета на ЕС. Тези методи са обект на някои критики, изтъкнати от същите публикации, посочени от самата ЕСП. Освен това тези трудности са значително по-големи по отношение на определени видове бюджетни разходи, като например помощта за развитие.

Освен това според точка 3.14 от годишния доклад на ЕСП за 2015 г. изследователската група за комбинирани показатели (финансирана от ЕС) е отбелязала факта, че комбинираните показатели, дори и да показват общата картина, могат да доведат до опростенчески заключения относно политиките.

Следователно, дори и да са полезни за други цели, виктимизационните изследвания, изследванията на честотата на срещане или изследванията на възприятието не биха били подходящи за измерването на измамите при разходването на средства от ЕС, и биха довели до риск от вземане на пристрастно решение или, най-малкото, до добавена стойност, която не е пропорционална на разходите.

И накрая, Финансовият регламент постановява, че бюджетът на ЕС се изпълнява в съответствие с принципа на пропорционалност и при ефективен и ефикасен вътрешен контрол. В това отношение предотвратяването, разкриването, коригирането и последващите действия във връзка с измами и нередности се основават на най-добрите международни практики и на осъществяването на подходящо управление на риска и стратегия за контрол, съгласувани между съответните участници във веригата за контрол. Финансовият регламент постановява, че вътрешният контрол на изпълнението на бюджета следва да се развива, като се подобрява съотношението между разходите и ползите от проверките. С други думи, разходите за проверки трябва да са пропорционални и съизмерими с резултатите по отношение на събирането на вземанията.

Комисията е поела ангажимент да подобри оценката на управлението на риска и стратегията за контрол.

Каре 1

Комисията подчертава, че качеството на контрола на корупцията е само един от показателите, използвани в проучването „Оценяване на качеството на управление на регионално равнище, като се използват данни за обществените поръчки“.

37

Комисията счита, че приведените от ЕСП примери показват, че Комисията може да подобри своя анализ на измамите. При все това илюстрираните методи не са икономически ефективни, за да се оцени мащабът на неразкритите измами или случаи на корупция по стабилен, надежден и обоснован начин в подкрепа на основани на факти политически инициативи, като се има предвид разнообразието на възможности, които предоставя бюджетът на ЕС.

39

OLAF анализира измамите също и в съответствие с Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013. OLAF допринася за създаването и разработването на методи за предотвратяване и борба с измамите, корупцията и всяка друга незаконна дейност, засягаща финансовите интереси на Съюза. OLAF насърчава и координира заедно с държавите членки и между тях споделянето на оперативен опит и на най-добри съдебни практики.

Общ отговор на точки 40—42:

Докладът за защита на финансовите интереси се отнася до целия бюджет на ЕС и поради тази причина трябва и в бъдеще да се основава на общ подход. С всяка изминала година анализът става все по-задълбочен, по-подробен и по-богат (както признават основните заинтересовани страни: държавите членки и Европейският парламент). Докладът за 2017 г. за защита на финансовите интереси, например, съдържа подробен анализ по компоненти в селскостопанската политика и добавя анализ на транспорта — друга приоритетна област.

OLAF анализира естеството или начина на измама като цяло (чрез доклад за защита на финансовите интереси) и по-задълбочено (чрез конкретни проекти). Аналитичната работа на OLAF върху измамите и системните слабости би могла да бъде засилена и задълбочена, както се предлага в доклада на ЕСП, в зависимост от финансовите ресурси, предназначени за анализ и превенция. Въпреки че разходните програми търпят развитие с течение на времето, основите на програмите и съответно рисковете от измами няма да се променят значително. Следователно събраните анализи, наречени „компендиуми на случаите“, остават валидни и полезни.

Комисията смята, че анализът на различните модели за измами и системните слабости следва да бъдат приоритет, като отбелязва че подобни проучвания изискват много ресурси.

43

В съответствие с член 74, параграф 2 от Финансовия регламент Комисията има децентрализирана структура за вътрешен контрол, включваща анализ на риска и борба с измамите. Тя разчита и на капацитета и компетентността на оправомощените разпоредители с бюджетни кредити, на които е възложено управлението на фондовете на ЕС, включително определянето и намаляването на рисковете от измами. Ето защо тези рискове се оценяват на равнището на генералните дирекции.

При управлението на риска от измами обаче службите на Комисията получават насоки и подкрепа на корпоративно равнище по различни начини, например чрез рамката на Комисията за вътрешен контрол от 2017 г. и съответното ръководството за прилагане, чрез изготвената „Методология и насоки за стратегиите на генералните дирекции за борба с измамите“ на OLAF от 2016 г. и чрез обмен на мнения и най-добри практики, най-вече в рамките на мрежата за предотвратяване и разкриване на измами на Комисията.

За текущото актуализиране на Стратегията на Комисията за борба с измамите Комисията ползва анализите на индивидуалния риск на службите, които OLAF е събрал в качествена оценка на корпоративния риск от измами.

44

Службите на Комисията действат в съответствие с принципа на ефективен и ефикасен вътрешен контрол, както се изисква съгласно член 36, параграф 1 от Финансовия регламент, както при избора на аналитичните методи за оценка на риска от измами, така и за определяне на мерки за контрол за борба с измамите, които ще бъдат разработени за намаляване на рисковете от измами. Въпреки това Комисията възнамерява да засили аналитичния капацитет на OLAF, което своевременно ще допринесе за усъвършенстването на оценките на риска от измами (вж. отговорите на Комисията на препоръки 1, 3.1 и 4).

Някои служби на Комисията, по-специално ГД „Регионална и селищна политика“, използват по целесъобразност външни източници (например „Transparency International“ и DIGIWHIST).

45

Без подробен анализ на методологията, използвана за установяване на световния регистър на рисковете от измами на Института по публични финанси и счетоводство (CIPFA), на Комисията е трудно да оцени нейната добавена стойност за защитата на финансовите интереси на Съюза. Съмнения в това отношение предизвиква фактът, че регистърът определя значително по-висока степен на риск на измамите с публични заплати (41 %), отколкото измамите при обществените поръчки (32 %)58. В разследванията на OLAF подобна тенденция не е отразена59.

46

Комисията е съгласна по принцип, че анализът на данните, свързани с измамите, може да бъде задълбочен (вж. отговора на Комисията по препоръка 1). Комисията обаче не е на мнение, че предложените възможности за анализ са по-добри в сравнение с методите за оценка, използвани понастоящем от службите на Комисията.

Що се отнася до ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, нейните службите за одит следят отблизо дейността на органите на ЕС, управляващи фондовете на общата селскостопанска политика, за да се уверят, че те разполагат с подходящи системи за управление и контрол. Чрез тази дейност бенефициерите също са включени непряко в проучванията.

Рамката за осигуряване на увереност, установена от Комисията, за да се гарантира законосъобразността и редовността на разходите, в същото време свежда до минимум риска от измама.

47

Приоритет на службите на Комисията е да участват в идентифицирането на уязвимите звена и схемите за измама и в действия за повишаване на осведомеността относно тези схеми.

Във връзка с причините за измама Комисията обмисля да работи по-усърдно за профилирането на извършителите на измами, засягащи бюджета на ЕС, като една от задачите на подобрената аналитичната функция, както се препоръчва от ЕСП.

48

Начинът на действие, посочен от ЕСП (т.е. естеството на измамата, като например изкуствено създадени условия), е обхванат от аналитичната работа на OLAF.

Доколкото сложните правила могат да доведат до грешки и измами, Комисията предложи опростяване на общите и секторните финансови правила. Фактите сочат, че такава мярка е ефикасна например при намаляване на нередностите и измамите за програма „Хоризонт 2020“. С Финансовия регламент от 2018 г. допълнително се опростяват правилата за възстановяване на разходите, насърчаване използването на опростените варианти за разходите (еднократни суми) и на форми на финансиране, които не са свързани с разходите. По този начин той осигурява по-прости и по-малко податлива на измами финансови правила за разходните програми за периода 2021—2027 г.

Каре 2

Комисията споделя загрижеността на ЕСП. С оглед доказването на изкуствено създадени условия трябва да се следват строгите условия, определени от Съда на Европейския съюз. От съществено значение е да се запази правната сигурност на бенефициерите, които действат в съответствие с приложимото законодателство. Ето защо разплащателните агенции могат да откажат плащане само въз основа на ясно установени факти, а не единствено въз основа на съмнения. Съответно те често влагат време и усилия за събирането на убедителни доказателства и започването впоследствие на процедури за събиране на вземанията.

49

„Възможностите за дискреционни разходи“, посочени от ЕСП, са свързани с принципа на субсидиарност, но не без ограничения: критериите и условията за допустимост трябва да подлежат на одобрение от страна на Комисията и впоследствие не може да бъдат променяни едностранно. В този смисъл разходите никога не определят изцяло по усмотрение.

„Разрешената“ степен на дискреционните разходи се отнася само за определени области на споделеното управление, където държавите членки трябва официално да определят органи, които да управляват средствата, и също така са задължени да въведат система за управление и контрол (СУК) с адекватни проверки на управлението и независим одитен орган.

Комисията провежда одити (одити на системите и одити на операциите), когато са идентифицирани рискове. Плащанията по програмите може да бъдат прекъснати в случаи на сериозни недостатъци в СУК.

Поради това правната рамка за споделено управление за програмния период 2014—2020 г. гарантира, че се извършват проверки на всички нива, като се вземат предвид рисковете, свързани с дискреционните разходи.

Управляващите органи имат някои дискреционни правомощия, но изпълнението на програмата се контролира от независим одитен орган и за тях продължава да се прилага правото на ЕС и те подлежат на одитите на Комисията/ЕСП и разследванията на OLAF.

Въпреки това Комисията ще разгледа предложението на ЕСП да анализира как правото на преценка при съфинансираните от ЕС програми засяга риска от измами.

Общ отговор на точки 50—54:

Стратегическото управление на риска от измами и предотвратяването на измами са важни цели на Комисията.

Тя въведе децентрализиран модел на финансово управление, при който оправомощен разпоредител с бюджетни кредити, например генерален директор, отговаря за вътрешния контрол, включително управлението на риска и предотвратяването на измами. От 2017 г. всички служби на Комисията са задължени да назначат висш ръководител, отговарящ за управлението на риска, който да подпомага дейността на оправомощения разпоредител с бюджетни кредити и да го консултира по въпросите на вътрешния контрол, включително управлението на риска от измами. В допълнение следва да се отбележи, че държавите членки също играят важна роля за управлението на риска от измами, засягащи бюджета на ЕС, по-специално в областите на споделено управление.

Членът на Комисията, отговарящ за борбата с измамите, направлява работата и предлага инициативи за подобряване на борбата с измамите, въпреки че колегиумът на членовете на Комисията поема цялостна политическа отговорност за управлението на бюджета на ЕС. Всеки член на Комисията получава информация за измамите пряко от службата, която е под негова отговорност, и докладва за важните случаи на колегиума.

Индивидуалните писма за възлагане на пълномощия от страна на председателя на Комисията задължават всеки комисар да обърне специално внимание на доброто финансово управление на средствата на ЕС, което засилва политическия ангажимент на Комисията да прилага принципа на нулева толерантност към измамите и систематично да гарантира защитата на бюджета на ЕС от измами.

Комисията счита, че OLAF би могла да поеме по-силна и по-стратегическа роля като координатор на политиките за борба с измамите в службите на Комисията и изпълнителните агенции.

Комисията отбелязва, че приложение V съдържа опростено представяне на нейния модел на управление. Освен това Комисията отбелязва, че в действителност, при нейния модел на финансово управление се прави разграничение между политически и оперативни отговорности.

55

Комисията счита, че OLAF вече участва в осигуряването на обща представа за действията за борба с измамите и в докладването на резултатите. Наред с другото OLAF е водещата служба за изготвянето на корпоративните стратегии за борба с измамите и координира неговото изпълнение. Освен това OLAF осъществява методическо ръководство за стратегии за борба с измамите на равнището на службите и следи за тяхното изпълнение, като взема участие в централния преглед на плановете за управление и годишните отчети за дейността.

В текущата актуализация на стратегията на Комисията за борба с измамите се разглежда надзорната роля на OLAF.

56

С Регламента за общоприложимите разпоредби (РОР) за периода 2014—2020 г. се въвежда за първи път нормативно изискване, което задължава държавите членки да въведат ефективни и пропорционални мерки за борба с измамите, основани на оценка на риска.

През 2017 г. Комисията започна проучване за установяване на настоящото състояние относно прилагането на член 125, параграф 4, буква в) във всички държави членки през 2017 г. Това проучване приключи през 2018 г. и констатациите показват, че като цяло държавите членки са въвели мерки за борба с измамите, които са пропорционални на установените рискове.

През 2018 г. ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ започна тематичен одит на ефективността и пропорционалността на мерките за борба с измамите (на програмите на ГД „Регионална и селищна политика“ и ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“).

Съвместно с програмните органи на държавите членки Комисията следи в рамките на политиката на сближаване за всеки случай на измама, представен на нейното внимание.

В рамките на Консултативния комитет за координиране на предотвратяването на измамите (COCOLAF) се извършва редовен обмен на най-добри практики, за който се докладва в годишния доклад за защита на финансовите интереси.

59

Все още се провеждат важни текущи дейности, предвидени в стратегията на Комисията за борба с измамите за 2011 г. (като например актуализирането на стратегиите за борба с измамите на равнището на службите, повишаване на неподатливостта към измами на инструментите за финансиране и обучение за борба с измамите), които се отразяват в годишните отчети за дейността на службите. Също така принципите, от които се ръководи Комисията в борбата срещу измамите, и които са обявени в стратегията на Комисията за борба с измамите за 2011 г., остават валидни.

60

Комисията потвърждава, че целите в нейната стратегия за борба с измамите са до голяма степен от общ характер; въпреки това целите се постигат чрез много конкретни действия, при които се използват показатели за изпълнението.

Когато е възможно и подходящо Комисията е определила количествени цели (напр. участие в обучения за борба с измамите или равнище на осведоменост за измамите в генералните дирекции), които са интегрирани в стратегиите за борба с измамите и в съответните документи за стратегическо планиране и програмиране (планове за управление/годишните отчети за дейността).

При все това Комисията е съгласна с ЕСП, че е желателно нейните действия за борба с измамите да бъдат по-ясно насочени към резултатите и по-добре измерими. По-нататъшните подобрения в това отношение ще трябва да се основават на подобрена аналитична функция, както се препоръчва от ЕСП, което обаче може да бъде приложено само постепенно.

62

В годишния доклад за защита на финансовите интереси са представени резултатите от действията на Комисията и на държавите членки за борба с измамите, а също така се оценява, макар и в ограничена степен, ефективността на някои от тези действия, особено по отношение на мерките за борба с измамите, предприети от държавите членки.

Въпреки че докладът за защита на финансовите интереси не предоставя абсолютна оценка на ефективността на всички хоризонтални действия за борба с измамите, приети от ЕС и неговите държави членки, той изпълни ролята си съгласно член 325, параграф 5 от ДФЕС с цялостния си преглед на предприетите действия за борба с измамите. Що се отнася до оценката на общата ефективност на тези действия, биха били необходими по-целенасочени, задълбочени и ресурсоемки проучвания.

63

Годишният доклад за управлението и изпълнението на бюджета на ЕС е доклад, основан на информацията, предоставена от оправомощените разпоредители с бюджетни кредити в техните годишни отчети за дейността. Що се отнася до дейността за борба с измамите, тя включва раздел с информация относно стратегиите за борба с измамите, а от 2017 г. — раздел относно защитата на бюджета на ЕС. Комисията ще обмисли допълнително най-подходящия начин за представяне на своите политики за борба с измамите в годишния доклад за управлението и изпълнението на бюджета на ЕС. Въпреки това този корпоративен доклад, който обхваща целия спектър от политики и дейности на Комисията, ще трябва да запази своя обобщаващ характер. Повече информация относно действията на Комисията за борба с измамите се предоставя в годишния доклад за защита на финансовите интереси и в годишните отчети за дейността на генералните дирекции. Последните включват подраздел, посветен на предотвратяването и разкриването на измами.

64

Комисията е съгласна с ЕСП, че е желателно нейните действия за борба с измамите да бъдат по-ясно насочени към резултатите и по-добре измерими.

Вж. също отговора на Комисията по точка 60.

67

Комисията подчертава, че член 125, параграф 4, буква в) от Регламента за общоприложимите разпоредби предоставя на службите на Комисията необходимата рамка, за да засилят усилията си за борба с измамите в европейските структурни и инвестиционни фондове за периода 2014—2020 г. Въпреки това, още през програмния период 2007—2013 г., с оглед защитата и опазването на бюджета на ЕС службите на Комисията извършиха ефективни и пропорционални проверки за нередности, преди изразходването на средства.

В работния документ на службите на Комисията от 2007 г. 60 е представен преглед на постиженията на предходните мерки на Комисията за неподатливост към измами. За програмния период 2007—2013 г. Комисията започна например преглед на задълженията на държавите членки за докладване на нередностите в рамките на споделеното управление 61.

Специфичното за сектора законодателство в областта на споделеното управление съдържа разпоредби относно нередностите, като измамите са подкатегория от тях; тези разпоредби са в сила от дълъг период от време.

68

В проучването Предотвратяване на измамите и корупцията в рамките на европейските структурни и инвестиционни фондове — равносметка на практиките в държавите — членки на ЕС, проведено по инициатива на Комисията, се прави преглед на изпълнението от държавите членки на член 125, параграф 4, буква в) от Регламента за общоприложимите разпоредби (РОР). Това проучване приключи през 2018 г. и, наред с другото, в него се прави преглед на практиките и действията, предприемани от държавите членки. Комисията разглежда проучването като първа стъпка и ще обмисли последващи и допълнителни действия въз основа на направените в него констатации.

70

Липсата на стандартизирана процедура за последващите действия във връзка с административните препоръки, които са много различни, не може да се тълкува като липса на въздействие на тези препоръки. OLAF на практика работи по резултатите от тези препоръки за всеки отделен случай. OLAF и Комисията понастоящем проучват възможностите за засилване на наблюдението на последващите действия във връзка с административните препоръки на OLAF.

71

Оценката на риска от измами е част от рамката на Комисията за извършване на оценки на въздействието на законодателни предложения. При преразглеждането през 2017 г. на инструментариума за по-добро регулиране 62 към него е добавен инструмент #25 относно предотвратяването на измами. Рискът от измами следва да се разглежда в оценка на въздействието само ако това е целесъобразно. Това е основен принцип на пропорционален анализ, върху който се гради системата на Комисията за оценка на въздействието.

72

Насоките за по-добро регулиране от периода преди 2017 г. не възпрепятстваха извършването на оценки на риска от измами. За периода 2014—2020 г. такива оценки бяха извършвани, въпреки че това не се изискваше от Насоките за по-добро регулиране към момента. Податливостта на разходните програми на измами беше проверена в сътрудничество между разплащателните отдели и OLAF, в съответствие със съобщението на Комисията от 2007 г. относно неподатливостта към измами и стратегията за борба с измамите от 2011 г. Преразглеждането през 2017 г. на Насоките за по-добро регулиране вече изрично предвижда инструмент за предотвратяването на измами.

73

Предотвратяването, разкриването, коригирането и последващите действия във връзка с измами и нередности са сред целите на вътрешния контрол (член 32 от Финансовия регламент).

В контекста на споделеното управление, което засяга 80 % от бюджета на ЕС, рискът от измами трябва да бъде оценен от управляващия орган в контекста на неговата програма (член 125, параграф 4, буква в) от Регламента за общоприложимите разпоредби). Предложенията за програмите за периода 2021—2027 г. съдържат разпоредба, съгласно която органът, който отговаря за управлението на програмата въвежда ефективни и пропорционални мерки и процедури за борба с измамите, като взема предвид установените рискове. След като бъде приета, тази разпоредба ще важи за седемте фонда със споделено управление, които са обхванати от Регламента за общоприложимите разпоредби.

Изискването за оценки на риска от измами в процеса на разработване на разходните програми ще придобие още по-официална форма за многогодишната финансова рамка (МФР) за периода след 2020 г. При все това принципът за неподатливост към измами беше вече възприет от Комисията в рамките на текущата МФР.

По-конкретно, Комисията счита, че е обърнала достатъчно внимание на въпроса за контрол за предотвратяване и откриване на измами, като предложи редица съществени мерки във всички свои законодателни предложения от 29 май 2018 г., придружаващи пакета за МФР:

  • законодателните финансови обосновки съдържат мерките, които трябва да се предприемат, за предотвратяване на измами и нередности;
  • специални разпоредби определят кой (например Комисията, държавите членки) налага пропорционалните мерки и процедури за борба с измамите, като се отчитат установените рискове;
  • в специално съображение се припомнят правомощията на OLAF (и Европейската прокуратура от 2020 г.) и се посочват разпоредбите, от които произтичат тези компетентности.

Преди Комисията да приеме тези мерки за неподатливостта към измами OLAF разгледа тяхната целесъобразност.

Освен това новият Финансов регламент доведе до опростени методи на финансиране, които са по-малко податливи на измами, като например възможността за използване на еднократни суми, финансиране с единна ставка и разходи за единица продукт при отпускане на безвъзмездни средства.

75

Комисията предложи в разходните програми за многогодишната финансова рамка за периода след 2020 г. хоризонтални съображения и разпоредби относно защитата на финансовите интереси на ЕС от ненадеждни икономически оператори.

В съответствие с Финансовия регламент на Комисията, OLAF, Европейската прокуратура (EPPO) и Европейската сметна палата са предоставени необходими и еквивалентни права и достъп.

Възможността за повторно използване на вноските от фондовете, както е предвидено в Регламента за общоприложимите разпоредби, стимулира държавите членки сами да прилагат финансови корекции.

В контекста на текущата актуализация на стратегията на Комисията за борба с измамите Комисията предоставя системна неподатливост към измами и преразглежда начина за нейното постигане.

Вж. също отговора по точка 72.

80

Решенията за налагане на санкции не се основават само на информация, получена от субектите, посочени в тази констатация. Те може също така да се основават, наред с другото, на информация от одитите от разпоредителите с бюджетни кредити или на тяхна отговорност, дисциплинарни мерки от страна на компетентните надзорни органи, отговарящи за проверката на прилагането на стандартите за професионална етика, решения на Комисията или компетентните национални органи във връзка с нарушаването на правото на ЕС или на националното право в областта на конкуренцията.

В бъдеще, факти, установени по време на одити или разследвания, извършвани от Европейската прокуратура, следва също да бъдат ползвани като източник на информация.

81

Отстраняването на ненадеждни икономически оператори въз основа на препоръка на експертната комисия, посочена в член 143 от Финансовия регламент (предишен член 108 от Финансовия регламент от 2012 г.) изисква да бъде определена процедура за спазване на правото на изслушване и на принципа на пропорционалност.

82

Измамата или корупцията често съвпадат с други основания за отстраняване. Поради това, когато отстраняването за измама или корупция не е възможно от правна гледна точка за факти, отнасящи се до периода преди 2016 г., решение за отстраняването е взето на другите приложими основания, като например тежко професионално нарушение и тежко нарушение на договора, и възпиращото въздействие на системата е гарантирано.

83

За факти, датиращи от преди влизането в сила на новия Финансов регламент през август 2018 г., законодателството ще позволи да бъдат отстранени физически лица, които се намират в някое от налагащите отстраняване положения, и които факти са от съществено значение за възлагането или за изпълнението на правните задължения.

84

За факти от 2016 г. насам Финансовият регламент позволява отстраняването на икономически оператори, когато управителят е в положение, налагащо отстраняване. Когато това е приложимо, Комисията ще се възползва от тази възможност, и счита, че другите институции и органи на ЕС следва да направят същото.

Новият Финансов регламент предоставя средства за борба с фиктивните дружества и използването на данъчни убежища от посредници, управляващи средства на ЕС.

Важно е да се отбележи, че правните ограничения, при които функционират двете системи, са различни. По-специално решенията на Световната банка не подлежат на обжалване и/или националните съдебни правни системи.

Общ отговор по точки 85 и 86:

ARACHNE може да представлява важна подкрепа за ефективни и пропорционални мерки за борба с измамите съгласно член 125, параграф 4, буква в) от Регламент (ЕС) № 1303/2013 за определяне на общоприложими разпоредби. Този инструмент е създаден в помощ на органите на държавите членки за предотвратяването и откриването на грешки и нередности при проектите, бенефициерите, договорите и изпълнителите.

От 2013 г. насам службите на Комисията са били редовно информирани от органите на държавите членки относно потенциалните ползи от използването на ARACHNE.

87

Комисията проучва дали данните от системата EDES (и потенциално ABAC) могат да бъдат интегрирани в ARACHNE, също с цел да стане възможно прякото управление на разходите да бъде проверявано за наличие на индикатори за измама.

88

Разработката на ARACHNE приключи през май 2013 г. (първо инсталиране) и постепенно бяха включени данните, предоставени от държавите членки, които решиха да интегрират ARACHNE в своите стратегии за борба с измамите.

От влизането в сила на новия Финансов регламент EDES се прилага към всички аспекти на пряко и непряко управление.

Новата система EDES беше въведена през 2016 г. и следователно констатациите на ЕСП се основават на обществено достъпни цифри, свързани само с първоначалния период до 30 юни 2018 г. Това не позволява да се направи оценка на функционирането на системата, нито на нейния възпиращ ефект.

90

Комисията отбелязва следните допълнителни важни аспекти за оценка на въздействието на административните разследвания на OLAF:

  • задълбочения анализ на административните препоръки за преодоляване на системните недостатъци;
  • предпазните мерки, обявени от OLAF в хода на дадено разследване, съгласно член 7 от Регламент № 883/2013, за да се избегне по-нататъшно задълбочаване на измами или нередности;
  • възпиращия ефект на разследванията на OLAF върху потенциалните измамници;
  • отговорностите на службите на Комисията и държавите членки (докладване на OLAF и изпълнение на неговите препоръки), за да бъде ефективна дейността му на практика.

Освен това Комисията и/или OLAF започнаха редица възлови реформи, които да повишат ефективността на разследващите дейности на OLAF. Сред тези реформи са:

  • указанията на OLAF за разследващите органи във връзка с финансовите препоръки (2016 г.);
  • прегледът на OLAF на режима за мониторинг на препоръките, за да се гарантира по-бързо предприемане на последващи мерки (2017 г.);
  • Директивата за ЗФИ (2017 г.);
  • преразглеждането на Финансовия регламент (2018 г.);
  • предложението за изменение на Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013, за да се подобрят, наред с другото, инструментите за разследване на OLAF и за да се улесни възприемането на окончателните доклади на OLAF (2018 г.).
91

Препоръките на OLAF в областта на правораздаването могат също така да съдържат общи предложения към съдебната власт, която да разгледа в тяхната цялост констатациите на OLAF в окончателния доклад , което разширява приложното поле на съдебната дейност.

92

В съответствие с член 11, параграф 1 от Регламента за OLAF, препоръките на OLAF посочват действията, които трябва да се предприемат от органи, служби и агенции на Съюза и от компетентните органи на държавите членки. В съответствие с член 11, параграф 2, окончателните доклади на OLAF представляват допустими доказателства за нуждите на административните или съдебни производства в държавите членки, по същия начин и при същите условия, приложими за административните доклади, изготвени от инспектори на националната администрация. За допълнителното подобряване на въздействието на разследванията на OLAF, в своето предложение за изменение на Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 Комисията въведе мерки за подобряване на използваемостта на окончателните доклади на OLAF в националните производства.

94

Последващите действия, предприети от националните органи във връзка с препоръките на OLAF в областта на правораздаването, представляват дългогодишно предизвикателство, добре познато на OLAF и Комисията. Както е обяснено по-долу, това се дължи на редица фактори, като например факта, че всяка държава членка има своя собствена политика на наказателно преследване във връзка с престъпления срещу финансовите интереси на ЕС.

За да се справи с това предизвикателство, Комисията предложи създаването на Европейска прокуратура. Очаква се чрез нея да бъде провеждана по-последователна и ефективна политика за наказателното преследване на престъпления, засягащи бюджета на ЕС, в държавите членки, участващи в Европейската прокуратура, което да доведе до по-голям брой наказателни преследвания, осъдителни присъди и по-високо ниво на събиране на дължими суми.

Освен това с Директива (ЕС) 1371/2017 („Директивата за защита на финансовите интереси“) по-подробно бяха разгледани разликите в приложното поле и определението на престъпленията (вж. също отговора по точка 97).

Неотдавнашното предложение за изменение на Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 има за цел, наред с другото, да се повиши ефективността на разследващите функции на OLAF, и следователно, може да се очаква, че ще се подобри използването на резултатите от разследванията на OLAF в съдебните производства в държавите членки.

За да разбере по-добре точните причини за отхвърлянията и да подобри предприемането на последващи мерки в отговор на своите разследвания, OLAF предприе обстоен анализ на последващите мерки, взети от държавите членки във връзка с отправените от него препоръки в областта на правораздаването, издадени между 1 януари 2008 г. и 31 декември 2015 г., като разгледа 169 препоръки в областта на правораздаването, отправени от OLAF и отхвърлени от компетентните съдебни органи на държавите членки, от общо 317 препоръки. OLAF поддържа постоянен диалог с органите на съдебната власт на държавите членки с цел да бъде повишен броят на повдигнатите обвинения.

95

Що се отнася до сравнението между броя на повдигнатите обвинения, произтичащи от препоръките на OLAF в областта на правораздаването, и броя на националните съдебни преследвания, трябва да бъдат взети под внимание различният контекст и условия, при които OLAF извършва дейност в сравнение с националните органи. .

Борбата с измамите и другите незаконни дейности, засягащи финансовите интереси на Съюза, е споделена отговорност и задължение на Съюза и на държавите членки63. В този контекст действията на държавите членки без съмнение имат по-голям дял в цифрово изражение. Това личи и от данните, публикувани от Комисията в нейните годишни доклади относно защитата на финансовите интереси на Европейския съюз (доклади за ЗФИ)64.

Действията на равнище ЕС и на национално равнище се допълват и фактът, че на своето равнище ЕС разполага със свои собствени разследващи функции, е съществен градивен елемент в борбата с измамите като цяло. И на двете равнища има полза от по-тясно сътрудничество.

Освен това, дори когато не води разследването, OLAF често препраща информация и осигурява съдействие на компетентните органи в държавите членки, и по-специално при случаи на координация допринася за разследвания, провеждани от националните органи.

96

Комисията отбелязва, че в доклада на ЕСП не се сравняват броят на повдигнатите обвинения или отхвърлени препоръки на OLAF в областта на правораздаването със съпоставими данни от държавите членки. Това би улеснило оценката на това дали препоръките на OLAF оказват подходящо въздействие на национално равнище.

Тъй като сам по себе си броят на повдигнатите обвинения е с ограничена информационна стойност, OLAF предприе по-задълбочен анализ на последващите действия, предприети от държавите членки във връзка с неговите препоръки в областта на правораздаването, отправени между 1 януари 2008 г. и 31 декември 2015 г., споменати по-горе в точка 94.

Този анализ не се ограничи с разходите— предмет на одита на ЕСП, но включи също така вътрешните разследвания и приходите, т.е. митническите разследвания.

Първа точка: Според анализа, извършен от OLAF, на последващите мерки, предприети от държавите членки след отправените от него препоръки в областта на правораздаването, категорията случаи с „недостатъчно доказателства“ обхваща широк набор от разнородни фактически и правни положения. Сред тях са по-специално случаите, при които на OLAF на практика е било невъзможно да събере пълни доказателства поради ограничения на нейните правомощия за разследване, както и ситуации, при които органите на държавите членки поставиха под въпрос доказателствената стойност на окончателния доклад на OLAF вследствие на несигурността по отношение на приложимото законодателство.

Освен това броят на случаите, прекратени поради „недостатъчно доказателства“ (общо обяснение за неоткриване на разследване), също може да варира в зависимост от различните процедурни правила и практики в държавите членки. Като цяло, държавите членки разполагат с голяма свобода на преценка на различните етапи от разследването и наказателното преследване.

Освен това следва да се подчертае, че в значителен брой случаи OLAF не получава подробна обосновка на действителните основания за отхвърлянето.

Втора точка: Въпреки че степента на хармонизация, достигната съгласно Конвенцията за ЗФИ (в очакване на транспонирането на Директивата за ЗФИ), все още има значителни разлики в националните наказателноправни разпоредби на определено равнище, които могат да засегнат въпроса дали дадено поведение се счита за престъпление на равнище държава членка. OLAF винаги провежда първоначална оценка дали разследваните факти попадат в определението за измами със средства на ЕС съгласно приложимото законодателство на ЕС. В такъв случай е от компетентността на националните органи да решат дали да предприемат последващи действия във връзка с препоръките на OLAF или не.

Трета точка: Докато срокове на давност по принцип може да се разглеждат като „обективна“ причина, определянето на известен набор от факти като престъпление попада в сферата на изключителната компетентност на съдебните органи, които разполагат със значителна свобода на преценка в това отношение. Дали даден случай се счита с изтекъл давностен срок може например да зависи от степента на тежестта, отнесена към дадено престъпление, което може да окаже значително въздействие върху приложимия давностен срок. Също така оценката например на въпроса кога е започнало и приключило едно престъпление, дали е било налице продължително или повтарящо се поведение, както и на въпросите, свързани с прекъсвания и спирания, предполагат извършването на комплексни оценки, основани на особеностите на националните правни уредби. В много случаи OLAF е в състояние да провери това, като се обърне към компетентните национални органи и може да се концентрира върху събирането на финансовите средства.

Следва да се отбележи, че избягването на срокове на давност е съвместна отговорност на всички действащи лица, в частност институциите на ЕС и държавите членки, които следва да предоставят информация на OLAF своевременно.

Вж. също отговора на Комисията по точка 97.

97

OLAF си сътрудничи тясно и конструктивно с много национални органи. Това важи за фазата на разследване (координация на дейностите по разследване, обмен на информация, помощ при получаването на достъп до банкови сметки и т.н.), както и за последващата фаза (изпълнение на препоръките на OLAF от националните органи). Когато се появяват различия между OLAF и националните органи във връзка с тълкуването на правото или на факти, може да бъде организирано събрание.

Комисията подчертава, че съдебните органи на държавите членки са и следва да бъдат независими от OLAF. Националните органи следователно могат да достигат до различни заключения от тези на OLAF. Предизвикателствата, произтичащи от значителните различия сред държавите членки по отношение на приложното поле и определението за престъпления, както и давностните срокове, бяха конкретно отстранени с новата Директива за ЗФИ (ЕС) 1371/2017 (по-специално членове 3 и 4). Държавите членки трябва да транспонират Директивата за ЗФИ до юли 2019 г. Освен това Директивата за ЗФИ включва за първи път конкретни правила относно давностните срокове за престъпленията, засягащи финансовите интереси на Съюза (член 12). Предложението на Комисията за изменение на Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 разглежда, наред с другото, необходимостта от изясняване на правната уредба за мерки по разследване, предприемани от OLAF.

98

Сътрудничеството между OLAF и националните прокуратури е добре установено и функционира добре като цяло. Разследванията на OLAF често допълват националните разследвания, като обхващат аспекти, които надхвърлят разследвания на национално равнище случай. Тясното сътрудничество между националните органи и OLAF се счита за добра практика в OLAF и често се предприема, за да се избегне дублиране на усилията и за ограничаване на рисковете за съответните дейности по разследване.

Комисията подчертава факта, че въз основа на член 12 от Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 OLAF често информира прокуратурите преди приключването на разследването.

99

Комисията отбелязва, че отхвърлянето на случаи от националните съдебни органи не се дължи непременно на слабости в сътрудничеството между OLAF и националните органи, въпреки че все още има възможности за подобрение (вж. също отговорите на Комисията по точки 97 и 98). Сред важните обяснения за изтичането на давностния срок на факти, е например това, че OLAF е получила първоначалната информация твърде късно или че получателят на съдебната препоръка не е предприел действия по нея по ефикасен начин.

OLAF обикновено не предава на съдебните органи случаи с изтекъл давностен срок.

100

Комисията би желала да изтъкне сложността на въпроса.

В действителност разследващите правомощия на една административна служба не са сравними с тези, предоставени на разследващите органи, работещи за националните прокуратури. Поради това може да се случи така, че въпреки огромните усилия за разследване, положени от OLAF, ограничените му правомощия за разследване и практическите възможности да не позволяват събирането на ясни доказателства за извършено престъпление. По тази причина не могат да бъдат получени важни доказателствени елементи за измами, като например заплащането на подкупи, индивидуалните отговорности на заинтересованите лица или субективни елементи.

Освен това член 11, параграф 2 от Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 не представлява сам по себе си достатъчно правно основание, за да се даде възможност на съдебните органи във всички държави членки да използват докладите на OLAF като доказателство в съдебен процес.

По тази причина в някои държави членки, след като получат окончателния доклад на OLAF, прокурорите започват ново разследване, за да се сдобият с допустими доказателства. В тези случаи, недостатъчните доказателства, които оправдават отхвърлянето, не са събраните от OLAF доказателства, а доказателствата, събрани от националните разследващи органи (вж. също така отговора на Комисията на точка 102).

От друга страна, изглежда, че понякога прокурори очакват окончателния доклад на OLAF да бъде продукт, готов за употреба, по който не е необходимо допълнително разследване или, когато прокуратурата не може да използва събраните от OLAF доказателства, се изисква само да повторят извършените вече от разследващите служители на OLAF дейности по разследване. След това, ако в окончателния доклад на OLAF не се съдържа вече пълно доказателство, случаят може да бъде отхвърлен, тъй като доказателствата се считат за недостатъчни.

Налице са и случаи, при които отхвърлянията изглежда са мотивирани от ограничени познания на правилата, уреждащи финансирането от ЕС, и по-специално задължението на бенефициера да представи точни сведения.

Отхвърляния от националните органи може да има и при политически чувствителни случаи.

Въпреки това OLAF непрекъснато работи за подобряване на качеството на окончателните доклади и на последващите действия по отправените от нея препоръки. Редица проекти вече са в процес на подготовка, като например нови образци за окончателните доклади.

101

Периодът, изтекъл от извършването на предполагаемото престъпление, е свързан не само с продължителността на разследванията на OLAF, която постоянно намалява през последните години, но също и с разкриването на измамата, момента, в който тя е била съобщена на OLAF, и момента, в който национален прокурор в крайна сметка е предприел действия във връзка с препоръката на OLAF.

Комисията отбелязва, че анализът на последващите действия от разследванията на OLAF се основава на относително малък брой събеседвания със службите на Комисията и съдебните органи на държавите членки.

Вж. също отговора на Комисията по точка 99.

102

В оценката на Комисията от 2017 г. на Регламента за OLAF бе установено, че основен фактор, възпрепятстващ последващите действия от препоръките в областта на правораздаването, е фактът, че регламентът не гарантира в достатъчна степен използването на докладите на OLAF като доказателство при съдебни дела в държавите членки. В някои държави членки, след като получат окончателния доклад на OLAF, прокурорите провеждат наново цялото разследване, за да се сдобият с допустими доказателства. Това повдига въпроси, свързани с ефикасността, и може да доведе до погасяване по давност на наказателно преследване.

Въпросът за допустимостта е разгледан в предложението на Комисията за изменение на Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013.

Следва да се има предвид, че не всички държави членки прилагат принципа на законност: в държавите членки, където разглеждането на даден случай се решава по усмотрение на съдебен орган, окончателният доклад на OLAF може да бъде решаващ аргумент в полза на откриването на съдебно разследване.

103

Комисията отбелязва, че средната продължителност на приключените и текущите разследвания е била 15,8 месеца и че средната продължителност на подбора, съответстващ на тези случаи, е била 1,8 месеца65.

OLAF започва разследване след анализ на информацията от интерес за евентуално разследване, която OLAF получава от външни източници. Това се извършва своевременно.

Освен това обичайна практика на OLAF е да започне разследване по случаи, след като е получил информация в рамките на собствените си разследвания, с цел бързо да се заеме с нередностите.

104

Създаването на Европейска прокуратура ще допринесе за отстраняването на някои недостатъци в сегашната система на разследвания и наказателни преследвания на престъпления срещу финансовите интереси на ЕС. OLAF и всички институции, органи, служби и агенции на ЕС, както и на компетентните органи на държавите членки ще трябва своевременно да докладват на Европейската прокуратура всяко подозрение за евентуално престъпление, което попада в правомощията за разследване на Европейската прокуратура. По този начин Европейската прокуратура ще бъде в състояние да започне направо наказателно разследване и преследване на случаи на предполагаеми измами, както и да отнася случаите към съда. Комисията прие своето предложение за изменение на Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013, който ще адаптира функционирането на OLAF към създаването на Европейска прокуратура, за да се гарантира тясно сътрудничество въз основа на взаимното допълване на съответните им правомощия.

В очакване на създаването на Европейската прокуратура, OLAF гарантира взаимния обмен на информация с компетентните национални органи по силата на член 12 от Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013, като предава своевременно на компетентните национални органи цялата съответна информация, получена в хода на външните разследвания.

Освен това следва да се отбележи, че средната продължителност на приключените и текущите разследвания на OLAF значително намаля в сравнение с предходните години (от 22,4 месеца през 2011 г. на 15,8 месеца през 2017 г.).

Общ отговор по точки 106 — 108:

Както беше посочено от ЕСП, събирането на средства обикновено отнема няколко години, и следователно да се сравняват сумите, препоръчани и събрани през един и същи период, не измерва точно и подценява размера на събраните суми. При споделено управление събирането на неправомерно изразходваните суми от бенефициерите е задължение на държавите членки.

Освен това финансовото отражение на предпазните мерки, препоръчани от OLAF, както и сумите, чието неправомерно разходване е предотвратено по този начин, не бяха включени в обхвата на одита, и следователно не са анализирани.

Комисията отбелязва, че на практика събраните вследствие на разследванията на OLAF суми надвишават значително разходите на OLAF.

109

OLAF непрекъснато работи за подобряване на качеството на окончателните си доклади и препоръки. По-специално, през октомври 2016 г. OLAF публикува нови инструкции за разследващите органи, за да се гарантира яснотата на информацията, предоставяна от OLAF по отношение на размера на сумите, които трябва да бъдат възстановени.

Вж. също отговора на Комисията по точка 115.

110

Констатациите на ЕСА в точка 110 подчертават факта, че понякога трябва да бъде взет предвид времевият аспект, когато се преследват две цели, а именно да се събират неправомерно платените суми и да не се излага на риск разследването на национално равнище. По тази причина понякога процедурите по събиране временно спират. Такова положение обаче се среща относително рядко и се отнася до случаите, при които е в ход национална досъдебната процедура и националните съдебни органи изрично са поискали от OLAF да осигури най-строга поверителност за определен период от време (обикновено до изпълнението или приключването на някои дейности). Периодите, през които процедурите за събиране на вземания са спрени, обикновено са кратки.

В повечето случаи обаче финансовата процедура по събирането се провежда едновременно и независимо от съдебното производство, в съответствие с правилата за събиране на вземания в резултат на административни нередности. Този въпрос е разгледан в „Насоките на OLAF за използването на окончателните доклади на OLAF от службите на Комисията в процедурите по събиране на вземания и други мерки в областта на преките разходи и сектора на външната помощ“, който гласи, че административни и/или финансови санкции могат да бъдат наложени, без да се засягат действията, предприети на национално равнище, и че оправомощените разпоредители с бюджетни кредити не трябва да изчакват резултата от наказателното производство (ако има такова) преди да предприемат административни действия или действия по събиране на вземания, освен ако това не е изрично поискано от OLAF.

112

Комисията е на мнение, че чрез прилагането на финансови корекции в областта на споделеното управление, включително по препоръки на OLAF, и като се гарантира, че съответните суми са приспаднати от разходите по програмите, бюджетът на ЕС е защитен.

Когато генерална дирекция, участваща в споделено управление, например ГД „Регионална и селищна политика“, получи от OLAF окончателния доклад по досието, тя изпраща писмо за финансово проследяване до държавата членка, за да изиска събирането на средствата от ЕС в съответствие с окончателния доклад на OLAF. От държавата членка се изисква да представи своите забележки. В случай че държава членка не е съгласна с оценката и препоръката на OLAF, ГД „Регионална и селищна политика“ извършва оценка на отговора на държавата членка, като взема предвид всички приложими правила, и взема окончателна позиция. Оправомощените разпоредители с бюджетни кредити може да решат да се придържат към заключенията на окончателния доклад на OLAF и да приложат препоръката, изложена в доклада, включително като предложат на Комисията да приеме решение за финансова корекция на съответната сума, вземайки предвид приложимото законодателство.

Ако държавата членка е съгласна с финансовата препоръка на OLAF, тогава националните органи събират средствата от съответните бенефициери. Съгласно Регламент (ЕС) № 1303/2013 за определяне на общоприложими разпоредби, държавите членки са длъжни да съберат неправомерно изплатени суми вследствие от възникването на нередност. Въпреки че Комисията няма задължение да проверява сумите, възстановени от всеки бенефициер, одитите на системите включват проверка на точността на разходите по отношение на отменените и възстановените суми, регистрирани в счетоводната система на сертифициращия орган. Освен това държавите членки имат силен стимул да откриват и коригират измами и неправомерни разходи, тъй като могат да заменят разкритите след предаването на отчетите неправомерни суми, като извършат съответните корекции в отчетите за счетоводната година, през която е установена нередността.

113

При споделено управление държавите членки носят отговорност за определяне на сумата, която трябва да бъде събрана в съответствие със законодателството на ЕС и националното законодателство, когато е приложимо. ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ следи по системен начин дали държавите членки управляват събирането на вземанията по подходящ начин и, ако е необходимо, предприема последващи действия в контекста на процедурата за уравняване по съответствие.

Бюджетът на ЕС е защитен чрез прилагането на т.нар. правило 50/50. В него се предвижда, че когато дългове остават несъбрани в определен срок, половината от размера на съответната сума заедно с лихвите се възстановява в бюджета на ЕС. Освен това, когато дълг не е събран поради небрежност от страна на държава членка, пълният размер на задълженията се възстановява в бюджета на ЕС.

114

Както ЕСП сама посочва в точка 107, събирането е продължителна процедура, отнемаща средно 36 месеца, което означава, че в отделни случаи тя може да отнеме дори и повече време. Например, една такава препоръка, издадена през периода 2012—2014 г. и по която все още не е взето окончателно решение, представлява 20 % от цялата сума, препоръчана на генералните дирекции REGIO, EMPL и AGRI през този период. Следователно може да се очаква процентът на възстановяване да нараства с течение на времето.

Комисията отбелязва, че анализът на ЕСП не включва суми, чието неправомерно разходване от бюджета на ЕС е предотвратено, след решение на Комисията по препоръки на OLAF. Що се отнася до препоръките, отправени в периода 2012—2014 г., само тези суми възлизат на общо 160 милиона евро. За сравнение, те се равняват на 16 % от цялата сума, чието възстановяване е препоръчано за трите генерални дирекции през този период.

Комисията подчертава, че средствата от ЕС са били възстановени или отменени, когато това е възможно, с оглед защитата на бюджета на ЕС.

Вж. също така отговора по точки 106—108.

115

Окончателното решение относно сумите, които трябва да бъдат събрани, попада в обхвата на дейността на оправомощения разпоредител с бюджетни кредити.

Основната причина за невъзстановяване на суми, чието събиране е препоръчано от OLAF, е липсата на правно основание за налагане на финансова корекция.

В указанията от октомври 2016 г. за персонала на OLAF относно изготвянето и изчисляване на финансовите препоръки се предвижда, наред с другото, подробно описание на начина на определяне на съответните суми (очаквано отражение на установените факти, прогнозните суми, които трябва да се съберат, както и прогнозните суми, чието неправомерно разходване е предотвратено), както и информацията, предоставена в препоръката и окончателния доклад, потвърждаващи тези суми. Тези указания бяха последвани през юли 2017 г. от приетите от OLAF „Насоки за финансов мониторинг“, които пренасочват и опростяват наблюдението на финансовите препоръки. Тъй като новите инструкции и преработените насоки са относително скорошни, цялостното им въздействие в системата все още предстои да проличи.

Вж. също отговора на Комисията по точка 114.

116

Комисията изтъква, че размерът на нарежданията за събиране на вземания, издадени от ГД „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“ и ГД „Научни изследвания и иновации“ като последващо действие от окончателните доклади на OLAF, надхвърлят общата стойност на препоръките, изпратени до генералните дирекции. Значителна част от събиранията бяха възпрепятствани от ликвидацията на засегнатите бенефициери след разследването на OLAF. Такъв е по-специално случаят с ГД „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“, където ликвидации възпрепятстваха възстановяването на 7,86 милиона евро, което представлява повече от 50 % от общия размер на сумите, за които са издадени нареждания за събиране на вземания.

Както се посочва от ЕСП, възстановяването обикновено отнема няколко години. Процесът на събиране на вземания все още продължава за много финансови препоръки, отправени през периода 2012—2016 г., и все още не е приключил към момента на одита на ЕСП.

Инструкциите на OLAF за финансовите препоръки (вж. отговора на Комисията на точка 115) изясняват, наред с другото, как да се определят съответните суми, включително прогнозните суми, които следва да бъдат събрани, като се използват, когато е възможно, собствените правила на органите, службите и агенциите на Съюза.

117

Комисията взема под внимание разгледаните 20 случая и би желала да добави, че в прякото управление участват и други генерални дирекции, различни от ГД „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“ и ГД „Научни изследвания и иновации“.

Първа точка: Окончателните доклади на OLAF могат да се използват във финансови и административни процедури, освен ако OLAF посочи конкретни причини, поради които това не може да бъде направено поради наказателно разследване. Вж. също отговора на Комисията по точка 110.

Втора точка: Вж. отговора на Комисията по точка 109.

В случай че разходващата ГД счита, че окончателният доклад не съдържа ясни или подходящи доказателства, тя може да се свърже с OLAF, за да поиска разяснения.

Трета точка: Комисията би искала да подчертае, че в много случаи ликвидацията вследствие несъстоятелността на даден бенефициер настъпва, след като OLAF е приключила случая и след издаването на нареждането за събиране или подлежащото на изпълнение решение.

119

Обхватът и естеството на един одит се различават от разследванията на OLAF и не обхващат аспекти като корупцията, измамите и другите сериозни финансови нередности. Одитите не могат да установят пълната сума, която да бъде събрана,и не водят непременно до изключване на субекти от експертната комисия на EDES.

Вж. също отговора на Комисията по точка 109.

120

Броят на тези действия е ограничен спрямо големия брой препоръки, отправени от OLAF.

Общ отговор на точки 122 и 123:

Комисията отбелязва също така, че ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“ и ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ са получатели на финансовите препоръки на OLAF в областта на непрякото управление.

ЕСП посочва, че при одита са извършени събирания по 38 % от финансовите препоръки на OLAF. Като се има предвид времето, необходимо да се отбележи съществен напредък в процеса на събиране на вземания, този процент ще продължи да нараства с течение на времето.

Що се отнася до извадката, вж. отговора на Комисията по точка 117 относно прякото управление, който се прилага също така mutatis mutandis към извадката за непряко управление.

124

Комисията отбелязва, че операциите на ГД „Международно сътрудничество и развитие“ се провеждат в особен контекст: разпръснати в географски план, голям брой операции, многообразие от изпълняващи организации и партньорски държави и разнообразие от методи за предоставяне на помощ. Освен това правният контекст и условията за правоприлагане, приложими за операциите на ГД „Развитие и сътрудничество“, са много различни в сравнение с операциите при споделено управление и много по-разнообразни. В своята процедура за подбор OLAF взема предвид този факт и вероятността от възстановяване. Следва да се отбележи, че много от бенефициерите, които получават и външна помощ, се намират в Европа и поради това могат да бъдат изключени от бъдещо финансиране вследствие разследване на OLAF.

Подходът по подразбиране на ГД „Международно сътрудничество и развитие“ е да следва препоръките на OLAF. Когато обаче са налице важни мотиви да не последва препоръките на OLAF, ГД „Международно сътрудничество и развитие“ докладва на OLAF относно решението и предприетите мерки.

Високорисковата среда, в която работи ГД „Международно сътрудничество и развитие“, следователно може да обясни защо тя понякога не предприема последващи действия по финансовите препоръки на OLAF.

OLAF и ГД „Международно сътрудничество и развитие“ ще си сътрудничат по-тясно с цел увеличаване на броя на успешно събраните вземания.

126

Европейската прокуратура ще бъде единна и независима европейска служба, извършваща дейност на територията на участващите държави членки. Европейските делегирани прокурори ще отговарят за разследването, наказателното преследване и санкционирането в съда на престъпления срещу финансовите интереси на Съюза, като по този начин ще работят в тясно сътрудничество с националните правоприлагащи и съдебни органи. Европейските прокурори, намиращи се на централно равнище, действащи от името на постоянните камари, осъществяват надзор върху разследванията и повдигането и поддържането на обвинение, извършвани от европейските делегирани прокурори или, в изключителни случаи, сами провеждат разследванията.

Този нов подход ще допринесе за съществено укрепване на настоящата степен на ефективност и ефикасност в борбата с престъпленията, засягащи финансовите интереси на Съюза.

127

Вж. отговорите на Комисията по точки 97—104.

128

Първа точка: Европейската прокуратура представлява наистина много съществено подобрение на съществуващите механизми за съдебно сътрудничество между държавите членки. Освен това нейната структура (постоянни камари и европейски прокурори от всяка държава членка) е замислена така, че да осигури необходимия национален експертен опит, като същевременно се гарантира разработването на европейски политики за разследване и наказателно преследване.

Процесите на вземане на решения в Европейската прокуратура надлежно отчитат необходимостта от бързи действия за разследване и повдигането и поддържането на обвинение, както и за осигуряване на обща политика в областта на разследването и повдигането и поддържането на обвинение от Европейската прокуратура. Необходимостта от вътрешни консултации и превод е присъща за всеки орган на ЕС, извършващ дейност в различни държави членки и борещ се с трансграничната престъпност.

Разследванията на Европейската прокуратура ще се извършват първоначално от европейските делегирани прокурори под надзора на европейския прокурор, произхождащ от същата държава членка като европейския делегиран прокурор, и под ръководството и указанията на компетентната постоянна камара. Европейските прокурори в постоянните камари са запознати с правната система и владеят езика на европейските делегирани прокурори, върху които упражняват надзор. Освен това персоналът в седалището на Европейската прокуратура, подкрепящ колегиума и камарите, трябва да отразява подходящ обхват и равновесие на правните системи и езиците, за да допринася за работата им. Освен това с Регламента за създаване на Европейска прокуратура на постоянните камари се дава възможност да делегират своите правомощия за вземане на решения на извършващия надзор европейски прокурор в специфични случаи, когато престъплението не е тежко или производството не е сложно.

Работата на Европейската прокуратура следва по принцип да бъде провеждана в електронен формат. Това допълнително ще улесни общуването между европейските делегирани прокурори, извършващите надзор европейски прокурори и постоянните камари. При нужда от допълнителни преводи, Европейската прокуратура може да поиска такива услуги от Центъра за преводи към органите на Европейския съюз.

Втора точка: Комисията не споделя оценката на ЕСП. Европейската прокуратура ще бъде пряко отговорна за разследванията, наказателното преследване и санкционирането в съда на престъпления срещу финансовите интереси на Съюза. Във връзка с това европейските делегирани прокурори, които ще разполагат със същите правомощия като националните прокурори наред с тези, произтичащи пряко от Регламента за създаване на Европейска прокуратура, ще провеждат разследванията в сътрудничество с националните органи, като последните ще гарантират, че са спазени всички указания, дадени от европейските делегирани прокурори.

В Регламента за създаване на Европейска прокуратура се съдържат също и много конкретни задължения за държавите членки да предоставят на европейските делегирани прокурори ресурсите и оборудването, необходими за упражняването на функциите им (член 96, параграф 6).

Освен това, поради своя мандат в областта на защитата на финансовите интереси OLAF следва да стане важен източник на информация за Европейската прокуратура. Институциите и органите на Съюза могат да ползват OLAF за предварителна проверка на твърденията в случаите, в които те не разполагат с експертен капацитет, за да преценят дали е необходимо определена информация да бъде докладвана на Европейската прокуратура.

Трета точка: В член 24 от Регламента за създаване на Европейската прокуратура се посочва ясно, че всички институции, органи, служби и агенции на Съюза и органите на държавите членки своевременно докладват на Европейската прокуратура за всяко престъпно деяние, по отношение на което тя би могла да упражни своята компетентност. Впоследствие Европейската прокуратура решава дали да упражни своята компетентност, като започне наказателно разследване или използва правото си на изземване на делото. Целта на предварителния механизъм за оценка е да се позволи на органите, службите и агенциите на Съюза да се възползват от OLAF и неговите специализирани експертни познания, за да оценят информацията, с която разполагат, и да предадат на Европейската прокуратура качествена информация. Той трябва да бъде ефективен и да не възпрепятства процеса на вземане на решения от Европейската прокуратура.

Предложението на Комисията за преразглеждане на Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 съдържа конкретна разпоредба относно предварителната оценка, извършвана от OLAF, включително строго определен краен срок за нейното приключване.

Заключения и препоръки

130

Конкретните въпроси, повдигнати от ЕСП във връзка с политиката на Комисията за борба с измамите, не може да се разглеждат изолирано от други важни нови законодателни инициативи и развития в областта на борбата с измамите, изброени по-долу:

  • преразглеждането през 2013 г. на Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз и Условията за работа на другите служители на Съюза;
  • актуализираната интегрирана рамка за контрол и партньорски оценки на риска от измами през 2017 г.;
  • Директива (ЕС) 2017/1371 относно борбата с измамите, засягащи финансовите интереси на Съюза, по наказателноправен ред (Директива ЗФИ);
  • Регламент (ЕС) 2017/1939 за създаване на Европейска прокуратура;
  • предложението от 2018 г. за изменение на Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013;
  • новият Финансов регламент 2018/1046;
  • инициативата за преразглеждане на рамковия Финансов регламент за децентрализираните агенции;
  • предложенията за разходните програми за периода след 2020 г.;
  • текущата актуализация на Стратегията на Комисията за борба с измамите (СКБИ).

Моля, вж. отговора на Комисията по точка 9.

131

Правните ограничения на настоящата система за докладване на нередности, както и сложността на задачата, не са отразени достатъчно в доклада на ЕСП.

Комисията е запозната с някои от ограниченията в системата си за отчитане, но постепенно и непрекъснато работи за подобряване на докладването на нередности от държавите членки (вж. отговорите на Комисията на точки 24 и 25). Както самата ЕСП косвено признава в точка 31, понастоящем не съществува друга система (национална или в рамките на институциите на ЕС), която да събира данни за измами със същото равнище на подробност като системата за управление на нередностите.

132

Не съществува икономически ефективен метод за оценка на неразкритите измами, който да е надежден и достатъчно издържан за политика, основаваща се на факти (вж. отговорите на Комисията на точки 14—16). Методите, посочени от ЕСП, не биха били подходящи в този конкретен контекст (вж. отговорите по точки 33—37).

133

Комисията е съгласна, че анализът на различните видове измами и уязвими области следва да бъде приоритет, като се има предвид, че за такива проучвания са необходими много ресурси.

Комисията счита, че установяването на мотивацията на извършителите на измами не би добавило значителна стойност към нейната борба срещу измамите. Освен това за някои от причините, изтъкнати в доклада, вече бяха направени законодателни предложения, като например Финансовия регламент от 2018 г., или съответните рискове са били надлежно взети предвид в одитната дейност на системите за управление и контрол при споделено управление. Вж. отговорите на Комисията по точки 39—49.

134

В областта на обществените поръчки ЕС разшири и улесни достъпа до пазара, по-специално за МСП, благодарение на реформата на директивите за обществените поръчки през 2014 г. и допълнителни инициативи. Тези политически импулси, целящи напр. по-голяма прозрачност, повече цифровизирани процеси и опростяване, също са отразени в новия Финансов регламент, и ще допринесат за намаляване на риска от корупция.

Препоръка 1 — Добиване на по-ясна представа за мащаба, естеството и причините за измами при разходването на средства на ЕС

Комисията приема препоръката частично.

През последните години в тясно сътрудничество с държавите членки Комисията значително подобри своята система за докладване на нередности, което дава възможност за по-добър и по-подробен анализ.

Комисията се ангажира да подобри още повече докладването на нередности и измами, както и анализа на естеството на измамите въз основа на събирането на специално подбрани данни и по-добро разбиране на цялостната рамка за борба с измамите в различните държави членки.

Не е възможно обаче да се направи прогнозна оценка на мащаба на неразкритите измами, която да е достатъчно надеждна и обоснована за създаването на основана на факти политика, като се вземе предвид и необходимостта от ефективното използване на ограничените ресурси, които са на разположение на Комисията.

а) Комисията приема частично препоръка 1 а).

Комисията е съгласна да подобри допълнително системата за управление на нередностите, при условие, че бъде извършено проучване за осъществимост и наличие на ресурси. Включването на всички разходни области може да предполага значителни разходи за развойна дейност и може да се отрази значително върху цялостното функциониране на системата за управление на нередностите. За това ще са необходими също законодателни предложения.

От гледна точка на Комисията, интегрирането на пълни разследвания на OLAF би трябвало по принцип да е възможно. Поради правилата за защита на данните и изискванията за поверителност обаче, текущите разследвания би трябвало да бъдат изключени. Също така, за приключилите разследвания докладването следва да се извършва от държавите членки с цел да се гарантира, че са спазени националните правила за поверителност по наказателни разследвания. Освен това, що се отнася до бъдещите разследвания, провеждани от бъдещата Европейска прокуратура, Комисията не може да поема никакви ангажименти.

Следва също да се отбележи, че през 2014 г. Комисията предложи да бъде премахнат прагът от 10 000 евро, над който държавите членки трябва да докладват в системата за управление на нередностите за разследвания относно нередности, свързани с измами. Държавите членки обаче отхвърлиха това предложение.

б) Комисията приема частично препоръка 1 б).

Комисията възнамерява да укрепи анализа на рисковете от измама и корупция по отношение на бюджета на ЕС, включително анализа на естеството и причините за измами. В този контекст биха могли да бъдат установени показатели за риска. Методите, предложени от ЕСП (изследвания на честотата на срещане и индекси, основани на административни данни), обаче не са подходящи за бюджета на ЕС и цената им не би била оправдана спрямо очакваните резултати.

135

Въпреки че в стратегиите на Комисията за борба с измамите към настоящия момент се използват малко на брой измерими цели и показатели, общите принципи и приоритети, заложени в стратегиите за борба с измамите, допринасят за постигането на съгласуван подход в борбата на Комисията с измамите (вж. отговорите на Комисията по точки 59—64). Докладването относно ефективността на корпоративните стратегии и стратегиите на равнището на службите за борба с измамите ще се подобри, след като бъде задействана усъвършенстваната функция за анализ, както е посочено в отговора на Комисията на препоръка 1.

136

Стратегическото управление на риска от измами и предотвратяването на измами са важни цели за Комисията.

Тя въведе децентрализиран модел на финансово управление, при който оправомощени разпоредители с бюджетни кредити, например генерални директори, отговарят за вътрешния контрол, включително управлението на риска и предотвратяването на измами. Съответните отговорности и задължения са добре определени и от 2017 г. насам всички служби на Комисията са задължени да назначат висш ръководител, отговарящ за управлението на риска, който да подпомага и консултира оправомощения разпоредител с бюджетни кредити по въпросите на вътрешния контрол, включително управлението на риска от измами.

Информацията относно мерките за борба с измамите се докладват пред колегиума на комисарите, който поема цялостната политическа отговорност за управлението на бюджета на ЕС. Всеки член на Комисията получава информация за измамите пряко от подопечната му служба и докладва за важни случаи пред колегиума.

Отделните писма за възлагане на правомощия, изпращани от председателя на Комисията, ангажират всеки комисар да обърне специално внимание на доброто финансово управление на средствата на ЕС, което засилва политическия ангажимент на Комисията за нулева търпимост към измамите и систематично гарантиране на защитата на бюджета на ЕС от измами.

Комисията счита, че OLAF би могла да поеме по-силна и по-стратегическа роля като координатор на политиките за борба с измамите сред службите и изпълнителните агенции на Комисията. Надзорната роля на OLAF се разглежда в хода на провежданата актуализация на стратегията на Комисията за борба с измамите.

Препоръка 2 — Осигуряване на водеща роля на действията на Комисията за борба с измамите

Комисията счита, че настоящата вътрешна организация на практика вече отразява препоръка 2.1. Вж. също отговора на Комисията по точки 50—54.

Комисията приема частично препоръка 2.2.

Комисията приема по-голямата част от същността на препоръката. Комисията счита, че за да съответства на препоръката, нейната стратегия за борба с измамите може да бъде адаптирана само постепенно. Пълното изпълнение на препоръката би могло да бъде постигнато около средата на Многогодишната финансова рамка 2021—2027 г.

Първо тире: Комисията споделя становището на ЕСП, че нейната стратегия за борба с измамите следва да бъде предшествана от цялостна оценка на риска от измами.

Въвеждането на такава оценка на риска от измами обаче ще отнеме време и ще има важни последствия по отношение на ресурсите, тъй като за нея би било необходимо не само създаването на усъвършенствана функция за анализ, както е посочено в отговора на Комисията по препоръка 1, но също така постигането на подходящо събиране на данни и анализ в продължение на няколко години (вж. отговорите на Комисията на точки 14—16, 29, 33—37, 47).

137

Комисията отбелязва, че през периода 2014—2020 г. на подзаконово равнище в значителна степен бе придадена неподатливост към измами, по-специално чрез изготвяне на образци на договори и споразумения. Освен това, при споделеното управление са в сила ясни разпоредби относно нередностите, сред които измамата е подкатегория.

Вж. отговора на Комисията по точка 67.

138

С „Инструментариума за по-добро регулиране“ от 2017 г. (вж. отговорите на Комисията по точки 71 и 72 по-горе) постигането на неподатливост към измами официално бе включено в законотворчеството. Придаването на неподатливост към измами на разходните програми обаче вече беше изискване съгласно стратегията на Комисията за борба с измамите от 2011 г.66 т.е. за многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г.

В предложението на Комисията за многогодишната финансова рамка за периода 2021—2027 г. относно Регламента за общоприложимите разпоредби се съдържа разпоредба, изискваща органът, отговарящ за управлението на програмата, да „въведе ефективни и пропорционални мерки и процедури за борба с измамите, като се вземат предвид установените рискове“. Тази разпоредба — член 68, параграф 1, буква в) се прилага към седемте фонда със съвместно управление.

139

При споделено управление, от държавите членки зависи да вземат всички необходими мерки за защита на финансовите интереси на ЕС, по-специално тези за предотвратяването, разкриването и коригирането на нередности и измами, в зависимост от случая и на своя отговорност. В тази връзка, те имат достъп до решения за отстраняване, взети в рамките на EDES.

Що се отнася до захранването на EDES с информация, националните органи трябва да предават информация за установени измами и/или нередности, когато това се изисква съгласно специфични за съответния сектор разпоредби. Това се постига чрез интерфейс между системата за управление на нередностите и EDES.

Вж. също отговора на Комисията по точка 138.

140

Комисията непрестанно насърчава държавите членки да използват ARACHNE (вж. отговорите на Комисията по точки 85—88 и препоръка 3.3).

Препоръка 3 — Увеличаване на използването на инструменти за борба с измамите

Комисията приема частично препоръка 3.1.

Пакетът от законодателни предложения за многогодишната финансова рамка бе представен през май и юни 2018 г., т.е. преди получаването на препоръката на ЕСП. На тези предложения бе придадена неподатливост към измами, доколкото това бе възможно в кратките срокове за представянето на пакета за МФР.

Още по настоящата МФР от държавите членки се изискваше да въведат ефективни и пропорционални мерки за борба с измамите при отчитане на установените рискове, в съответствие с член 125, параграф 4, буква в) от Регламент (ЕС) № 1303/2013 за определяне на общоприложими разпоредби. Комисията счита, че оценката на риска от измами е непрекъснат процес, който не е свързан с конкретен срок. Предложението на Комисията за Регламента за общоприложимите разпоредби подкрепя изискването за извършване на оценка на риска от измами. То обаче не предвижда конкретен срок за извършването ѝ от държавите членки. Комисията е на мнение, че добавянето на изискване, което да се спазва преди приемането, ще забави приемането на програмата, което противоречи на целта на Регламента за общоприложимите разпоредби.

В процес на финализиране е проучване относно спазването на тази разпоредба от държавите членки. Държавите членки ще използват този опит за своята бъдеща оценка на риска от измами.

Комисията обмисля възможността да бъде засилен аналитичният капацитет на OLAF, което в хода на програмния период 2021—2027 г. ще допринесе за усъвършенстване на оценките на риска от измами, извършвани от Комисията (вж. отговорите на Комисията на препоръки 1 и 4).

Комисията приема препоръка 3.2 a).

В съответствие с разпоредбите на Финансовия регламент съответната генерална дирекция е задължена да използва системата за ранно откриване и отстраняване, когато обстоятелствата налагат това. Вече бяха проведени няколко действия за насърчаване на използването на EDES.

Комисията приема препоръка 3.2. б).

Ще е необходимо законодателят да изменени Финансовия регламент, за да се задължат държавите членки, поне що се отнася до споделеното управление, да сигнализират за икономически оператори, прибягващи до измама.

Първоначално Комисията предложи (COM (2014) 358) ясно задължение за държавите членки да използват данни от системата за управление на нередностите като основание за изключване. Държавите членки обаче се противопоставиха на задължението за изключване въз основа на информацията, която въвеждат в системата за управление на нередностите.

Комисията приема препоръка 3.3.

Комисията осигури за всички държави членки информация, целево обучение, активна подкрепа и насоки относно инструмента ARACHNE . Въпреки това ARACHNE се използва на доброволни начала, тъй като не съществува правно задължение за налагането на неговата употреба. Комисията ще продължи да оказва активно съдействие на всички органи и да насърчава държавите членки, които не използват достатъчно (или изобщо) Arachne, да направят това, както е указано в „Хартата за въвеждане на прилагането на инструмента за оценка на риска Arachne в проверките на управлението“, споделена с всички държави членки.

Вж. отговорите на Комисията по точки 85—88.

141

Що се отнася до цялостното въздействие на разследванията на OLAF, важно е да се отбележи, че предпазните мерки, обявени от OLAF (вж. член 7 от Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013), и цялостният възпиращ ефект от действията на OLAF също са важни елементи на борбата с измамите, които трябва да бъдат оценени.

Анализът на последващите действия от разследванията на OLAF се основава на относително малък брой събеседвания със службите на Комисията и съдебните органи на държавите членки.

Комисията подчертава също, че и други участници, по-специално другите институции на ЕС и държавите членки, имат важни роли и отговорности в настоящата система да откриват и разследват нередности и да предприемат подходящи последващи мерки.

Що се отнася до броя на повдигнатите обвинения, ефективността на разследванията на OLAF не може да бъде оценена единствено по този критерий, тъй като повдигането на обвинение е само един от многобройните резултати от разследванията на OLAF. Редовна добра практика е OLAF и националните съдебни да органи работят успоредно и координират своите оперативни дейности, без да се губи време. OLAF подобри също сътрудничеството си със съдебните органи относно последващите действия, предприети в отговор на нейните препоръки.

Трудностите, свързани с последващите действия, предприети от националните органи във връзка с препоръките на OLAF в областта на правораздаването, представляват дългогодишно предизвикателство, добре познато на OLAF, Комисията и държавите членки. За справяне с това предизвикателство, Комисията предложи създаването на Европейска прокуратура. Освен това неотдавнашното предложение на Комисията за изменение на Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 цели да се подобрят последващите действия, предприети в отговор на препоръките на OLAF в областта на правораздаването, по-специално чрез изясняване на допустимостта на резултатите от разследванията на OLAF в съдебните производства в държавите членки.

Вж. също отговорите на Комисията по точки 94—104.

142

OLAF предприе действия с цел да изясни информацията, предоставена в окончателните доклади, и съдържанието на препоръките във връзка с прогнозните суми, които трябва да бъдат възстановени. През октомври 2016 г. OLAF издаде „Указания за изготвяне на финансови препоръки и свързаните с тях части от окончателния доклад“, които би трябвало да улеснят изпълнението на неговите препоръки. Ефектът от тези указания върху финансовите препоръки ще проличи изцяло едва в бъдеще.

Освен това през юли 2017 г. OLAF издаде нови „Насоки за финансов мониторинг“, предназначени, наред с другото, да съкратят срока, през който разходващите генерални дирекции изчисляват сумите, които да бъдат възстановени.

Вж. също отговорите на Комисията по точки 106—124.

Препоръка 4 — Преразглеждане на ролята и отговорностите на OLAF в борбата с измамите при разходването на средства на ЕС в контекста на създаването на Европейската прокуратура

Комисията приема препоръката частично.

Що се отнася до функцията по разследване на OLAF, Комисията предприе действия, за да адаптира рамката за разследванията на OLAF към създаването на Европейската прокуратура в своето предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 от 23 май 2018 г. (COM (2018) 338).

Предложените отношения между двата органа следва да се основават, както е предвидено в Регламента за създаване на Европейска прокуратура, на принципите на тясно сътрудничество, обмен на информация, взаимно допълване и избягване на дублирането.

Освен това в предложението се предвиждат целенасочени изменения с цел да се подобри ефективността на разследванията на OLAF.

Административните разследвания на OLAF ще запазят своята специфична добавена стойност в полза на цялостната защита на бюджета на Съюза. Вж. също отговорите на Комисията по точки 126—128.

Що се отнася до предотвратяването на измамите и анализа на риска, Комисията възнамерява да засили ролята на OLAF (вж. отговорите на Комисията на препоръки 1—3).

а) Комисията споделя становището на ЕСП, че OLAF би могла да играе по-значима роля в политиките за борба с измамите, провеждани от службите на Комисията и изпълнителните агенции. Тази засилена роля се разглежда в предстоящото актуализиране на стратегията на Комисията за борба с измамите (вж. отговорите на Комисията по точки 50—54 и препоръка 2.1).

Що се отнася до задълбочения анализ в реално време на различните видове измами и причините за тях, моля, вж. отговорите на Комисията на препоръки 1 и 2.2. Доколкото това е възможно, Комисията все по-често ще представя схемите за измами, открити при разследванията на OLAF, в сборници с анализи, наречени „компендиуми на случаите“.

b) Спрямо държавите членки, OLAF ще продължи да изпълнява своите координационни и консултативни функции, по-специално като водеща служба за съобщаване за нередности и Консултативен комитет за координиране на предотвратяването на измамите. Също така, отговорните разпоредители с бюджетни кредити в генералните дирекции, отговарящи за споделеното управление, ще продължат да упражняват своята надзорна роля спрямо държавите членки.

На свой ред OLAF ще направи преглед на политиките за борба с измамите на тези разходващи генерални дирекции, както е посочено по-горе.

Аналитичният компонент на засилената роля на OLAF може да бъде въведен едва постепенно и ще функционира пълноценно преди средата на многогодишната финансова рамка за периода 2021—2027 г. (вж. отговора на Комисията по препоръка 2.2). Както признава ЕСП, цялостна оценка на риска от измами съставлява основата за напълно ефективното управление на риска от измами. Вследствие на това аналитичните способности и засилената надзорна роля на OLAF постепенно ще станат по-ефективни.

Акроними и съкращения

АФКОС: Координационни служби за борба с измамите

ГД: Генерална дирекция

ГДУИ: Годишен доклад за управление и изпълнение

ГОД: Годишен отчет за дейността

ЗФИ: Защита на финансовите интереси на Европейския съюз

ИОСА: Институции, органи, служби и агенции на ЕС

МФР: Многогодишна финансова рамка

ОРБК: Оправомощен разпоредител с бюджетни кредити

СБИ: Стратегия за борба с измамите

СЕС: Съд на Европейския съюз

СКБИ: Стратегия на Комисията за борба с измамите

СУН: Система за управление на нередностите

EDES: Система за ранно откриване и отстраняване

EPPO: Европейска прокуратура

OLAF: Европейска служба за борба с измамите

PACA: Първоначално заключение по административен или съдебен ред

Речник на термините

Грешка: Нередност, произтичаща от неспазване на законовите и договорните изисквания.

Защита на финансовите интереси на Европейския съюз (ЗФИ): Защитата на финансовите интереси на ЕС е основен елемент в политическия дневен ред на ЕС за укрепване и повишаване на доверието на гражданите и за гарантиране, че техните пари се използват по предназначение. Тя се отнася не само до управлението на бюджетните кредити, а обхваща и всички мерки, които се отразяват неблагоприятно върху активите на Съюза и върху тези на държавите членки, доколкото тези мерки са свързани с политиките на ЕС.

Измама: Измамата представлява умишлена заблуда с цел лична облага или ощетяване на друга страна (приложение I).

Корупция: Корупцията представлява злоупотреба с власт с цел лично облагодетелстване. Тя включва всяко действие или бездействие, при което се злоупотребява с власт или което има за цел да повлияе на злоупотреба с власт, за да се получи неправомерна полза.

Нередност: Нередността представлява действие в нарушение на правилата на ЕС, което има потенциално отрицателен ефект върху финансовите интереси на ЕС. Това действие може да е резултат от неволна грешка, извършена от бенефициентите на средствата, или от органите, отговарящи за плащанията. Ако нередността е извършена умишлено, тогава тя се класифицира като измама.

Обвинителен акт: Официално уведомление от прокурора до физическо или юридическо лице, че същото е извършило предполагаемо престъпление, с което прокурорът внася наказателното разследване в съда.

Осъдителна присъда: Съдебно решение, чрез което обвиняемият е признат за виновен в извършването на престъпление. Едно лице може да се счита за осъдено, само когато съдебното решение е окончателно.

Оценка на въздействието: Оценките на въздействието допринасят за процеса на вземане на решения на ЕС чрез систематичното събиране и анализиране на информацията относно планираните интервенции и оценяването на тяхното вероятно въздействие. Оценки на въздействието следва да се извършват за всички големи инициативи по политиките (т.е. за инициативите, включени в годишната политическа стратегия (APS), или по-късно като част от програмата за законодателната работа на Комисията (CLWP), с някои ясно определени изключения. Освен това, в зависимост от конкретния случай, такива оценки може да се извършват и за други важни инициативи.

По-добро регулиране: Разработване на политики и закони, които да постигнат своите цели при минимални разходи. По-доброто регулиране се изразява в това да се гарантира, че ЕС действително постига амбициозните цели на политиките, които си е поставил. Идеята е да се гарантира, че избраното решение във връзка с политиката е най-доброто за постигането на тези цели и създава възможно най-малка тежест. Този начин на функциониране има за цел да гарантира, че политическите решения се изготвят по открит и прозрачен начин, въз основа на най-добрите налични доказателства, и се подкрепят от широкото участие на заинтересованите страни. (Източник: Инструментариум за по-добро регулиране).

Първоначално заключение по административен или съдебен ред (PACA): „Първоначалното заключение по административен или съдебен ред“ представлява първата писмена оценка от компетентен орган, направена или по административен, или по съдебен ред, която съдържа заключение въз основа на конкретни факти, че е извършена нередност. Впоследствие това заключение може да бъде коригирано или оттеглено в резултат от хода на административната или съдебната процедура.

Разкрита измама: Разкритата измама включва предполагаема и установена измама.

Риск от измами: В съответствие с ръководството за управление на риска от измами на Комитета на спонсориращите организации на комисията Treadway (COSO) от 2016 г. организациите следва да извършват всеобхватни оценки на риска от измами, за да идентифицират специфични схеми и рискове от измами, да оценяват тяхната вероятност и значимост, да оценяват съществуващите дейности за контрол на измамите и да предприемат действия за намаляване на остатъчните рискове от измами.

Система за ранно откриване и отстраняване (EDES): EDES е новата система за отстраняване, създадена от Комисията от 1 януари 2016 г., за да се защитят финансовите интереси на ЕС срещу ненадеждни икономически оператори. Нейната цел е да улесни ранното откриване на такива оператори, тяхното отстраняване от получаването на средства от ЕС, налагането на финансови санкции и в най-тежките случаи — публикуване на информация, свързана с отстраняването или финансовата санкция.

Система за управление на нередностите (СУН): Системата за управление на нередностите е обезопасен електронен инструмент за докладване, управление и анализ на нередностите. СУН е част от Информационната система за борба с измамите (AFIS), разработена и поддържана от OLAF, която улеснява обмена на информация между OLAF и съответните администрации.

Съдебно преследване: Решение на прокурора да обвини обвиняемия в извършване на престъпление.

Съмнение за измама: Нередност, която води до образуване на административно или съдебно производство на национално ниво, с цел да се установи дали става въпрос за умишлено поведение, категоризирано от Комисията и държавите членки като „съмнение за измама“.

Установена измама: Установена измама е случай, признат за „измама“ с окончателно решение на наказателен съд.

Финансови корекции: могат да бъдат приложени от държавите членки чрез приспадане на неправомерните разходи от заявлението за плащане от съответната държава членка, чрез плащане по издадено от Комисията нареждане за събиране на вземания, или чрез отменяне на бюджетните кредити. Приспадането може да се извърши по два начина — оттегляне на суми или събиране на вземания от бенефициентите.

Бележки

1 Вж. правната дефиниция в член 3 от Директива (ЕС) 2017/1371 на Европейския парламент и на Съвета от 5 юли 2017 г. относно борбата с измамите, засягащи финансовите интереси на Съюза, по наказателноправен ред (Директива за защита на финансовите интереси).

2 Вж. съображение 8 от Директивата за защита на финансовите интереси.

3 Вж. правната дефиниция в член 4 от Директива (ЕС) 2017/1371 (Директива за защита на финансовите интереси).

4 Член 1, параграф 2 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета.

5 Вж. член 32 от Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 г. относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза („Финансовият регламент“).

6 Вж. член 3 от Директивата за защита на финансовите интереси.

7 Вж. член 17 от Директивата за защита на финансовите интереси.

8 Член 1, параграф 2 от Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 септември 2013 година относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите (OLAF), и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета и Регламент (Евратом) № 1074/1999 на Съвета.

9 Австрия, Белгия, България, Хърватия, Чешката република, Кипър, Естония, Финландия, Франция, Германия, Гърция, Италия, Латвия, Литва, Люксембург, Португалия, Румъния, Словакия, Словения и Испания. Нидерландия и Малта се присъединиха към Европейската прокуратура през 2018 г.

10 Регламент (ЕС) 2017/1939 на Съвета от 12 октомври 2017 година за установяване на засилено сътрудничество за създаване на Европейска прокуратура.

11 Вж. точки 1.35 и 1.36 от Годишния доклад на ЕСП за 2016 г.

12 Вж. следните становища на Европейската сметна палата: Становище № 1/2018 във връзка с предложението на Комисията от 2 май 2018 г. относно защитата на бюджета на Съюза в случаите на широко разпространено незачитане на принципите на правовата държава в държавите членки; Становище № 9/2018 относно предложението за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Програма на ЕС за борба с измамите; Становище № 8/2018 относно предложението на Комисията от 23 май 2018 година за изменение на Регламентa за ОЛАФ № 883/2013 по отношение на сътрудничеството с Европейската прокуратура и ефективността на разследванията на ОЛАФ.

13 По отношение на превантивните дейности на Комисията, свързани с измамите, разгледахме и административните препоръки на OLAF.

14 Съответните разпоредби са член 122, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 1303/2013; член 50, параграф 1 от Регламент(ЕС) № 1306/2013; член 30, параграф 2 от Регламент(ЕС) № 223/2014; член 5, параграф 5 от Регламент(ЕС) № 514/2014; член 21, параграф 1, буква г) от Регламент(ЕС) № 1309/13.

15 Защита на финансовите интереси на Европейския съюз – Годишен доклад за 2017 г. относно борбата с измамите, COM(2018) 553 окончателен.

16 Точка 2.4 от Работен документ на службите на Комисията (2016)237 окончателен разяснява методологическите допускания, използвани в анализа на отчетените нередности.

17 Вж. член 1, параграф 2 и член 7 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 г. относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности; член 2, точка 37 от Регламент (ЕС) № 1303/2013; член 2, точка 17 от Регламент (ЕС) № 223/2014; съображение 3 от Делегиран регламент (ЕС) 2015/1971 на Комисията; съображение 3 от Делегиран регламент (ЕС) 2015/1973 на Комисията.

18 Член 3, параграф 1, буква а) от делегирани регламенти (ЕС) 2015/1970, 2015/1971, 2015/1972, 2015/1973 на Комисията.

19 Наръчник относно изискването за докладване на нередностите COCOLAF/23-05-17/8.2/EN; член 2, буква б) от делегирани регламенти (ЕС) 2015/1970, 2015/1971 и 2015/1973 на Комисията.

20 Член 2, точка б) от Делегиран регламент на Комисията (EC) № 2015/1970, 2015/1971, 2015/1972 и 2015/1973 съдържа определение за „първи административен или съдебен констативен акт“. Делегираните регламенти се приемат въз основа на правомощията, предвидени в съответните основни актове, един от които е Регламентът за общоприложимите разпоредби (член 122).

21 Fazekas, M. и Kocsis, G. (2017 г.); Fazekas, M., Tóth, I. J. и King, P. L. (2016 г.); Golden, M. и Picci, L. (2005 г.). Центърът за борба с измамите на Университета в Портсмут също е разработил метод за измерване на загубите от измами (FLM). Вж. Button, M. и Gee, J. (2015 г.).

22 Fazekas, M.и Kocsis, G. (2017 г.); Fazekas, M., Tóth, I. J. и King, P. L.(2016 г.); стр. 369 – 397.

23 Вж. например Работен документ на службите на Комисията SWD(2017) 266 окончателен, част 2/2, таблица CP16, стр. 64, придружаващ Доклада относно ЗФИ за 2016 г.

24 През 2017 OLAF публикува пети поред сборник със случаи, свързани с вътрешни разследвания.

25 ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“, ГД „Регионална и селищна политика“, ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, ГД „Научни изследвания и иновации“ и ГД „Миграция и вътрешни работи“.

26 https://www.moorestephens.co.uk/services/governance-risk-and-assurance/rhiza-risk-management-tool/global-fraud-risk-register#.

27 Европейска сметна палата, Годишен доклад за 2014 г., стр. 229.

28 Mungiu-Pippidi, A. (2013 г.), стр. 10 – 11.

29 A Framework for Managing Fraud Risks in Federal Programmes („Рамка за управление на рисковете от измами при федералните програми“), GAO, юли 2015 г., GAO-15-593SP, стр. 10.

30 Конвенция на ОИСР за борба с подкупването на чужди длъжностни лица в международните търговски сделки.

31 http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=325&intPageId=3587&langId=bg.

32 „Реформиране на Комисията“: Бяла книга, част II: План за действие, действие 94, COM(2000) 200 окончателен/2.

33 Предотвратяване на измамите с помощта на оперативните резултати: динамичен подход към неподатливостта към измами, SEC(2007)1676.

34 Принцип 8 от интегрираната рамка за вътрешен контрол от 2013 г. на Комитета на спонсориращите организации на комисията Treadway (COSO) изисква организациите да вземат предвид възможностите за извършване на измами при оценката на риска за постигане на целите.

35 „По-добро регулиране за постигането на по-добри резултати – Програма на ЕС“, COM(2015) 215 окончателен.

36 Доклад относно ЗФИ за 2016 г., COM(2017) 383 окончателен.

37 World Bank Annual Update, Integrity Vice-Presidency, стр. 28, http://pubdocs.worldbank.org/en/703921507910218164/2017-INT-Annual-Update-FINAL-spreads.pdf.

38 http://web.worldbank.org.

39 Вж. Специален доклад № 10/2015 на Европейската сметна палата „Необходими са повече усилия за решаване на проблемите с обществените поръчки при разходването на средства на ЕС за сближаване“.

40 Член 1, параграф 1 от Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 септември 2013 година относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите (OLAF), и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета и Регламент (Евратом) № 074/1999 на Съвета.

41 От 2012 до 2016 г. около 21 % от разследванията са приключили с финансова препоръка, като OLAF същевременно е издал препоръка за съдебно действие.

42 В допълнение към външните разследвания OLAF има право да провежда и вътрешни разследвания в рамките на институциите на ЕС. В хода на настоящия одит Сметната палата не е извършвала оценка на тази конкретна функция на OLAF. За административните препоръки вж. точка 70.

43 https://bsr.bm.hu/SitePages/Nyitolap.aspx, посетен на 15 февруари 2018 г.

44 Службата за борба с измамите (DLAF) е румънски национален орган с правомощия за разследване, който отговаря за защитата на финансовите интереси на ЕС в тази държава. Вж. статистическите данни от годишния доклад на DLAF за 2016 г., стр. 11.

45 Анализ на последващите действия на държавите членки във връзка с препоръки на OLAF за съдебни действия, издадени в периода януари 2008 г.—декември 2015 г.; стр. 1.

46 В член 12 от Регламент (ЕС) № 883/2013 се посочва, че OLAF „може да изпрати на компетентните органи на засегнатите държави членки информация, получена в хода на външни разследвания, в достатъчен срок, за да могат да предприемат целесъобразни действия в съответствие с националното си законодателство“.

47 Вж. Доклад на OLAF за 2017 г., стр. 53.

48 За 59 от 150 случая на възстановяване на средства в резултат на финансовите препоръки на OLAF възстановените суми са 70 % или по-малко от препоръчаното от OLAF.

49 Does crime still pay? Criminal asset recovery within the EU („Доходоносна ли е все още престъпността? Възстановяване на активи от престъпна дейност в ЕС“); проучване на статистическа информация за периода 2010 – 2014 г.; Европол, 2016 г.

50 Решение на Комисията от 19.12.2013 г. за установяване и одобряване на насоките за определяне на финансовите корекции от страна на Комисията по отношение на разходите, финансирани от Съюза в рамките на споделеното управление, в случаите на неспазване на правилата за възлагане на обществени поръчки, C(2013) 9527 окончателен.

51 ГД „Международно сътрудничество и развитие“ също така има договори за безвъзмездна финансова помощ и операции за бюджетна подкрепа в режим на пряко управление. Въпреки това одитът беше съсредоточен върху разходите в режим на непряко управление.

52 Ако се разглеждат само финансовите препоръки на OLAF, издадени в периода 2012—2014 г., този процент се увеличава на 82 %.

53 Нидерландия и Малта се присъединиха към Европейската прокуратура през 2018 г.

54 Комисията оценява разходите за Европейската прокуратура, при 115 служители, на 21 млн. евро годишно.

55 Вж. съображение 51 от Регламент (ЕС) 2017/1939 на Съвета от 12 октомври 2017 година за установяване на засилено сътрудничество за създаване на Европейска прокуратура.

56 Вж. Регламент (ЕС) 2017/1939 на Съвета от 12 октомври 2017 г. за създаването на Европейска прокуратура.

57 През 2005 г. прагът за докладване бе увеличен от 4 000 EUR на 10 000 EUR. Тогава бе направена приблизителна оценка на количеството информация, изгубено по време на процеса: увеличаването на прага е довело до намаляване с около 45 % на броя на докладваните нередности, но това представлява загуба само на 5 % от свързаните с измамите финансови суми. Това означавало, че процентът на разкриване на измамите през 2017 г. е 0,22 % вместо 0,21 %.

58 https://www.moorestephens.co.uk/news-views/november-2017/misspending-public-money-is-top-risk-area-for-frau

59 Вж. Доклада на OLAF за 2016 г., стр. 15—18, за значението на измамите при обществените поръчки.

60 ЅЕC(2007) 1676.

61 Регламент (ЕО) № 2035/2005 на Комисията от 12 декември 2005 г. (ОВ L 328, 15.12.2005 г., стр. 8).

62 https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox-25_en.

63 Вж. член 325 от ДФЕС.

64 За последния вариант, вж. Доклад на Комисията до Европейския парламент и до Съвета, озаглавен „Защита на финансовите интереси на Европейския съюз — борба с измамите, годишен доклад за 2017 година“, Брюксел, 3.9.2018 г., COM (2018) 553 final. Подобна тенденция е отразена в други системи, основаващи се на взаимно допълване на разследванията на национално равнище и на равнище ЕС (например във връзка с прилагането на правилата за конкуренция на ЕС, вж. http://ec.europa.eu/competition/ecn/statistics.html).

65 Вж. Доклада на OLAF за 2017 г.

66 COM (2011) 376 окончателен, стр. 8, точка „Борба с измамите“.

Събитие Дата
Приемане на Меморандум за планиране на одита (МПО) / Начало на одита 4.4.2017
Официално изпращане на проектодоклада до Комисията (или друг одитиран обект) 26.6.2018
Приемане на окончателния доклад след съгласувателната процедура 14.11.2018
Получаване на официалните отговори на Комисията (или друг одитиран обект) на всички езици EN: 8.1.2019

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав V „Финансиране и административно управление на ЕС“, с ръководител Lazaros S. Lazarou — член на ЕСП. Одитът беше осъществен под ръководството на члена на ЕСП Juhan Parts. В него участваха Ken-Marti Vaher — ръководител на неговия кабинет, и Margus Kurm — аташе в кабинета; Judit Oroszki — главен ръководител и ръководител на задача; Tomasz Plebanowicz — заместник-ръководител на задача; Rogelio Abarquero Grossi, Daria Bochnar, Jana Janeckova и Anzela Poliulianaite — одитори. Michael Pyper оказа езиково съдействие, а Valérie Tempez-Erasmi секретарска подкрепа.

От ляво на дясно: Ken-Marti Vaher, Judit Oroszki, Tomasz Plebanowicz, Juhan Parts, Michael Pyper, Daria Bochnar, Anzela Poliulianaite, Jana Janeckova, Rogelio Abarquero Grossi, Valérie Tempez-Erasmi, Margus Kurm.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2018 г.

PDF ISBN 978-92-847-1477-3 ISSN 1977-5814 doi:10.2865/389676 QJ-AB-18-030-BG-N
HTML ISBN 978-92-847-1443-8 ISSN 1977-5814 doi:10.2865/350136 QJ-AB-18-030-BG-Q

© Европейски съюз, 2018 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

  • чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
  • или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
  • по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес https://publications.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=bg.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.