Vollzug des EU-Haushalts durch Finanzierungsinstrumente: aus dem Programmplanungszeitraum 2007-2013 zu ziehende Lehren

Zusammenfassung

Die Europäische Union sieht sich derzeit mit großen Herausforderungen, wie der wirtschaftlichen und finanziellen Erholung sowie der Bewältigung der Flüchtlingskrise, konfrontiert. Deshalb suchen die EU-Entscheidungsträger nach Wegen zur Maximierung der Wirksamkeit und Effizienz der verfügbaren EU-Haushaltsmittel, die sich auf weniger als 1 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) der EU belaufen.

Finanzierungsinstrumente sind Instrumente zur Gewährung von finanzieller Unterstützung aus dem EU-Haushalt. Die finanzielle Unterstützung von Endempfängern durch Finanzierungsinstrumente kann in Form von Darlehen, Garantien und Beteiligungsinvestitionen erfolgen.

Bei ordnungsgemäßem Einsatz bieten Finanzierungsinstrumente im Vergleich zu Zuschüssen zwei spezifische Vorteile:

• Möglichkeit, mit den eingesetzten öffentlichen Mitteln eine Hebelwirkung zu erzielen (indem zusätzliche private und öffentliche Mittel zur Aufstockung der ursprünglichen öffentlichen Finanzierung mobilisiert werden);
• revolvierender Charakter der Kapitalausstattung von Finanzierungsinstrumenten (d. h. wiederholter Einsatz derselben Mittel über mehrere Zyklen).

Die Tatsache, dass Darlehen zurückgezahlt, Garantien freigegeben oder im Fall von Beteiligungsinvestitionen Kapitalrückflüsse erfolgen müssen, sollte sich grundsätzlich auch auf das Verhalten der Endempfänger auswirken und dazu führen, dass öffentliche Mittel besser eingesetzt werden und sich die Wahrscheinlichkeit verringert, dass die Endempfänger von öffentlicher Unterstützung abhängig werden.

Während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 wurden im Rahmen des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und des Europäischen Sozialfonds (ESF) eingerichtete Finanzierungsinstrumente von 25 der 28 EU-Mitgliedstaaten eingesetzt: Insgesamt wurden EU-weit 972 EFRE- und 53 ESF-Finanzierungsinstrumente eingerichtet. Bis Ende 2014 wurden rund 16 Milliarden Euro als Beiträge aus den operationellen Programmen (OP) des EFRE und des ESF an diese Instrumente gezahlt. Im Vergleich zu den rund 1,3 Milliarden Euro, die derartigen Instrumenten im Programmplanungszeitraum 2000-2006 zugewiesen wurden, und zu den rund 0,6 Milliarden Euro, die ihnen im Programmplanungszeitraum 1994-1999 zugewiesen wurden, stellt dies einen erheblichen Anstieg dar. Im selben Zeitraum 2007-2013 belief sich der Gesamtbeitrag aus dem EU-Haushalt zu den 21 direkt oder indirekt durch die Kommission verwalteten Finanzierungsinstrumenten auf rund 5,5 Milliarden Euro. Diese zentral verwalteten Finanzierungsinstrumente kommen in sämtlichen EU-Mitgliedstaaten zum Einsatz.

Im Rahmen dieser Prüfung untersuchte der Hof, ob die Finanzierungsinstrumente während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 ein effizienter Mechanismus für den Vollzug des EU-Haushalts waren. Die Prüfung wurde zwischen Oktober 2014 und März 2016 durchgeführt und konzentrierte sich auf die Bereiche Regional-, Sozial-, Verkehrs- und Energiepolitik. Die Analyse des Hofes erstreckt sich auf sämtliche 1 025 während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 eingerichteten EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente, die der geteilten Mittelverwaltung unterliegen, sowie auf sechs zentral verwaltete Finanzierungsinstrumente für die genannten Politikbereiche. Die im vorliegenden Bericht enthaltenen Daten basieren auf den neuesten verfügbaren Informationen, die von der Kommission im September 2015 vorgelegt wurden und den Stand zum Jahresende 2014 widerspiegeln.

Bei seiner Prüfung stellte der Hof eine Reihe von erheblichen Problemen fest, die während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 die Effizienz von Finanzierungsinstrumenten als Mechanismus für den Vollzug des EU-Haushalts einschränkten:

• Eine erhebliche Anzahl von EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten war zu hoch dotiert, und es bereitete zum Jahresende 2014 nach wie vor erhebliche Schwierigkeiten, ihre Kapitalausstattung auszuzahlen (durchschnittlich wurden rund 57 % der gesamten von den OP an die Finanzierungsinstrumente gezahlten Kapitalausstattung genutzt). Ein Faktor, der zu den übermäßigen ursprünglichen Kapitalausstattungen beitrug, war das Bestreben der Mitgliedstaaten, Aufhebungen der Mittelbindungen während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 zu vermeiden.
• Insgesamt ist es mithilfe von Finanzierungsinstrumenten – sowohl bei geteilter als auch bei zentraler Mittelverwaltung – nicht zufriedenstellend gelungen, privates Kapital zu mobilisieren.
• Bislang war nur eine begrenzte Anzahl von EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten hinsichtlich der Bereitstellung von revolvierender finanzieller Unterstützung erfolgreich.
• Bei EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten wurden im Vergleich zur tatsächlichen finanziellen Unterstützung, die den Endempfängern zugutekam, hohe Verwaltungskosten und -gebühren berechnet. Zudem waren diese Verwaltungskosten und -gebühren offenbar deutlich höher als bei zentral verwalteten Instrumenten oder bei privatwirtschaftlichen Investmentfonds.

Zugleich stellte der Hof auch fest, dass – ausgehend von der im Programmplanungszeitraum 2007-2013 gewonnenen Erfahrung – in Bezug auf Finanzinstrumente Verbesserungen am Rechtsrahmen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 vorgenommen wurden, einige Probleme jedoch bestehen bleiben.

Der Hof spricht in diesem Bericht die folgenden Empfehlungen aus:

• Die Ex-ante-Bewertung der Kommission bei zentral verwalteten Instrumenten sollte systematisch eine Analyse der bislang gewonnenen Erkenntnisse umfassen.
• Zusätzlich zu den gewonnenen Erkenntnissen sollte die Kommission auch die Auswirkungen erheblicher sozioökonomischer Änderungen auf die Gründe für den Einsatz des Instruments und den entsprechend notwendigen Beitrag aus dem EU-Haushalt im Rahmen der jeweiligen Halbzeitbewertungen für alle zentral verwalteten Finanzinstrumente beurteilen.
• Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten bestrebt sein, die Größe von spezifischen EFRE- und ESF-Fonds zu optimieren, um – wo immer möglich – von den erheblichen Einsparungen bei den Betriebskosten zu profitieren. Die Mitgliedstaaten sollten zusätzliche Leitlinien erhalten, in denen erläutert wird, wie derartige Finanzinstrumente innerhalb von Mitgliedstaaten oder auf Unionsebene (d. h. bei direkter oder indirekter Verwaltung durch die Kommission) einzurichten sind.
• Die Kommission sollte in der Haushaltsordnung (sowie anschließend in den sektorspezifischen Verordnungen) eine Definition der Hebelwirkung von Finanzinstrumenten festlegen, die auf sämtliche Bereiche des EU-Haushalts anwendbar ist und in der klar unterschieden wird zwischen der Mobilisierung privater und mitgliedstaatlicher öffentlicher Beiträge im Rahmen des OP einerseits und der Hebelwirkung im Sinne einer Mobilisierung zusätzlicher privater oder öffentlicher Kapitalbeiträge andererseits, wobei auch die Art des betreffenden Instruments zu berücksichtigen ist.
• Bei EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten des Programmplanungszeitraums 2007-2013 sollte die Kommission beim Abschluss sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten vollständige und zuverlässige Daten über private Beiträge zu Kapitalausstattungen (durch die OP und zusätzlich zu ihnen) liefern.
• Zu den EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten sollte die Kommission zusätzliche Leitlinien für die Mitgliedstaaten veröffentlichen, in denen erläutert wird, wie die Bestimmungen zur Vorzugsbehandlung am besten anzuwenden sind, um mehr privates Kapital zu mobilisieren, ohne die öffentlichen Investoren, die zu den Kapitalausstattungen der Instrumente beitragen, übermäßigen Risiken auszusetzen.
• Zu den zentral verwalteten Finanzinstrumenten sollten die allgemeinen Grundsätze der Risikoteilung, die sich auf den EU-Haushalt auswirken können, in den Rechtsvorschriften für das betreffende Instrument festgelegt werden.
• Für alle Finanzinstrumente, die während des Programmplanungszeitraums 2014-2020 aus dem EU-Haushalt finanziert werden, sollte die Kommission sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten, die Kommission selbst und die EIB-Gruppe ausschließlich Strukturen einrichten, die mit den Empfehlungen und Maßnahmen der Kommission hinsichtlich Steuerregelungen in Einklang stehen.
• Die Kommission sollte durch angemessene Maßnahmen dafür sorgen, dass die Mitgliedstaaten den revolvierenden Charakter der Mittel während des vorgeschriebenen Zeitraums von acht Jahren nach Ende des Förderzeitraums für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wahren.
• Die Kommission sollte Leitlinien hinsichtlich der Bestimmungen herausgeben, welche die Weiterverwendung von Finanzinstrumenten im anschließenden Programmplanungszeitraum ermöglichen, insbesondere für Fälle, in denen die Fondsverwalter durch ein öffentliches Ausschreibungsverfahren ausgewählt werden.
• Die Kommission sollte mit Blick auf den bevorstehenden Abschluss des Programmplanungszeitraums 2007-2013 sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten umfassende Informationen über die Verwaltungskosten und -gebühren übermitteln, die bis März 2017 angefallen sind und gezahlt wurden.
• Die Kommission sollte klarstellen, dass sich die Obergrenzen für Verwaltungskosten und -gebühren auf den Anteil der Kapitalausstattung des Finanzinstruments beziehen, der tatsächlich zum Einsatz gekommen ist, d. h. auf den Beitrag aus dem OP, der verwendet wurde, um Endempfängern finanzielle Unterstützung zu gewähren.
• Hinsichtlich der leistungsbasierten Vergütung für Fondsverwalter im Programmplanungszeitraum 2014-2020 sollte die Kommission einen Legislativvorschlag zur Überarbeitung der bestehenden Vorschriften in der Dachverordnung vorlegen, um die Anreizwirkung dieser Regelungen zu verstärken.
• Die Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten sollten die bestehenden leistungsbasierten Elemente der Vergütung für Fondsverwalter bei der Aushandlung von Finanzierungsvereinbarungen umfassend nutzen.
• Die Kommission sollte eine vergleichende Analyse der Durchführungskosten für Zuschüsse und für rückzahlbare finanzielle Unterstützung (hauptsächlich durch Finanzinstrumente) für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 durchführen, um die tatsächliche Höhe dieser Kosten zu ermitteln. Derartige Informationen wären insbesondere für die Ausarbeitung der Legislativvorschläge für die Zeit nach 2020 sowie für die Festlegung eines angemessenen Niveaus für technische Hilfe relevant.

Einleitung

Was sind Finanzierungsinstrumente?

Die Europäische Union sieht sich derzeit mit großen Herausforderungen, wie der wirtschaftlichen und finanziellen Erholung sowie der Bewältigung der Flüchtlingskrise, konfrontiert. Deshalb suchen die EU-Entscheidungsträger nach Wegen zur Maximierung der Wirksamkeit und Effizienz der verfügbaren EU-Haushaltsmittel, die sich auf weniger als 1 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) der EU belaufen.

Finanzierungsinstrumente⁷ sind Instrumente zur Gewährung von finanzieller Unterstützung aus dem EU-Haushalt in Form von Darlehen, Garantien und Beteiligungsinvestitionen (oder beteiligungsähnlichen Investitionen) für die Durchführung von Projekten (siehe Tabelle 1)⁸.

In Anhang I ist die Funktionsweise der unterschiedlichen Arten von Finanzinstrumenten veranschaulicht.

Im Vergleich zu Zuschüssen (dem herkömmlichen Weg zur Bereitstellung von Finanzmitteln aus dem EU-Haushalt) können Finanzierungsinstrumente bei ordnungsgemäßem Einsatz zwei spezifische Vorteile bieten:

• Möglichkeit, mit den eingesetzten öffentlichen Mitteln eine Hebelwirkung zu erzielen (indem zusätzliche private und öffentliche Mittel zur Aufstockung der ursprünglichen öffentlichen Finanzierung mobilisiert werden);
• revolvierender Charakter der Kapitalausstattung von Finanzierungsinstrumenten (d. h. wiederholter Einsatz derselben Mittel über mehrere Zyklen), der es erlaubt, dass jeder Euro, der durch Finanzierungsinstrumente gewährt wird, im Prinzip mehrmals verwendet werden kann.

Die Tatsache, dass Darlehen zurückgezahlt, Garantien freigegeben oder im Fall von Beteiligungsinvestitionen Kapitalrückflüsse erfolgen müssen, sollte sich grundsätzlich auch auf das Verhalten der Endempfänger auswirken und dazu führen, dass öffentliche Mittel besser eingesetzt werden und sich die Wahrscheinlichkeit verringert, dass die Endempfänger von öffentlicher Unterstützung abhängig werden.

Eine gemeinsame Definition des Begriffs „Finanzierungsinstrumente“ wurde erstmals 2012 in der überarbeiteten Fassung der Haushaltsordnung geliefert. Diese Definition wird seither in den Verordnungen zu den verschiedenen Politikbereichen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 verwendet (siehe Anhang II).

Einsatz von Finanzierungsinstrumenten beim Vollzug des EU-Haushalts seit 2007

Einsatz von aus dem EU-Haushalt finanzierten Finanzierungsinstrumenten

Der Vollzug des EU-Haushalts kann grundsätzlich auf dreierlei Arten erfolgen: im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung (d. h. in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten, wie beispielsweise bei der Kohäsionspolitik), im Rahmen der direkten Mittelverwaltung (d. h. über die Dienststellen der Kommission oder über Exekutivagenturen) oder im Rahmen der indirekten Mittelverwaltung (d. h., indem Aufgaben des Haushaltsvollzugs an Drittländer oder andere Einrichtungen übertragen werden)⁹. Die beiden letzteren Verfahren werden zusammen als „zentrale Mittelverwaltung“ bezeichnet.

Finanzierungsinstrumente kommen in verschiedenen Teilen des EU-Haushalts zum Einsatz:

• Finanzierungsinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung gibt es im Politikbereich „Kohäsion“ vor allem im Rahmen des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und – in einem geringeren Ausmaß – im Rahmen des Europäischen Sozialfonds (ESF). Seit dem Programmplanungszeitraum 2014-2020 können Finanzinstrumente auch beim Kohäsionsfonds (KF) verwendet werden. Jedes Instrument muss im Rahmen eines operationellen Programms (OP) eingesetzt werden. Die für das Programm zuständigen Verwaltungsbehörden entscheiden über die Durchführungsoption sowie über die Größe und Gestaltung des Instruments¹⁰. Finanzierungsinstrumente werden auch im Rahmen des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und des Europäischen Fischereifonds (EFF) eingesetzt.
• Zentral verwaltete Finanzierungsinstrumente werden aus verschiedenen Haushaltsbereichen finanziert, wie etwa Forschung, Unternehmen und Industrie, Bildung und Kultur usw. Bei diesen Instrumenten ist die Kommission – im Zusammenwirken mit ihren Partnern – unmittelbar an der Gestaltung sowie an der Ausarbeitung der Investitionsstrategie und der Kapitalausstattung beteiligt. Die Entscheidung zur Einrichtung dieser Instrumente trifft die Haushaltsbehörde (d. h. das Europäische Parlament und der Rat) auf der Grundlage eines Vorschlags der Kommission.

Regeln für die Auswahl des Fondsverwalters von Finanzierungsinstrumenten

Finanzierungsinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung können als selbstständige Fonds (in der Folge als spezifische Fonds bezeichnet) oder als Teilfonds eines Holding-­Fonds eingerichtet werden (siehe Abbildung 1). Ein Holding-Fonds, der zuweilen auch als „Dachfonds“ bezeichnet wird, ist ein Fonds, der zu dem Zweck eingerichtet wird, verschiedene Arten von Instrumenten zu verwalten. Er ermöglicht zudem Beiträge aus einem oder mehreren OP zu einem oder mehreren Finanzierungsinstrumenten.

Finanzierungsinstrumente werden in der Regel von privaten oder öffentlichen Banken oder anderen Finanzintermediären und nicht von Stellen der öffentlichen Verwaltung verwaltet. Bei EFRE- und ESF-Instrumenten muss die Auswahl des Fondsverwalters im Einklang mit den EU-Vorschriften und den mitgliedstaatlichen Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgen, sofern die Fondsverwaltung ausgeschrieben wird. Falls die Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge nicht anwendbar sind (weil es sich bei der Fondsverwaltungsvereinbarung nicht um einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag handelt), kann die Verwaltungsbehörde die Fondsverwaltung freihändig vergeben, wobei die einschlägigen Vorschriften über staatliche Beihilfen einzuhalten sind (siehe Ziffern 10-12).

Die EIB-Gruppe (die den Europäischen Investitionsfonds (EIF) und die Europäische Investitionsbank (EIB) umfasst) genießt einen Sonderstatus und kann ohne öffentliches Vergabeverfahren mit der Fondsverwaltung betraut werden¹¹. Die Einrichtungen dieser Gruppe verwalten auch den Großteil der zentral verwalteten Instrumente, bei denen die Ernennung des Fondsverwalters über den Legislativvorschlag erfolgt.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Finanzierungsinstrumente und EU-Vorschriften über staatliche Beihilfen

EU-Fonds, die der geteilten Mittelverwaltung unterliegen, sind als Teil der nationalen oder regionalen Haushalte zu betrachten und somit potenziell Gegenstand der Kontrolle staatlicher Beihilfen. Beim Einsatz des Finanzierungsinstruments müssen die Verwaltungsbehörden daher die Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen sicherstellen¹². Die einschlägigen Vorschriften über staatliche Beihilfen sind in der neuen Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO)¹³ sowie in den neuen Leitlinien zu Risikofinanzierungen¹⁴ enthalten, die beide im Juli 2014 in Kraft traten.

Zu jedem EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrument muss die Verwaltungsbehörde den Nachweis erbringen, dass es entweder¹⁵

• gängiger Marktpraxis entspricht (was in der Praxis bedeutet, dass die Verwaltung des Fonds nach einem offenen, transparenten und diskriminierungsfreien Verfahren ausgewählt wurde),
• unter die „De-minimis“-Regelung¹⁶ fällt oder
• eine freigestellte Beihilfe ist, die unter die AGVO oder eine angemeldete Beihilferegelung gemäß den Leitlinien der Kommission zu Risikofinanzierungen fällt.

Zentral verwaltete Finanzierungsinstrumente (bei denen keine nationalen oder regionalen Mittel eingesetzt werden, sodass sie kein Teil mitgliedstaatlicher Haushalte sind) fallen nicht unter den Anwendungsbereich der EU-Vorschriften über staatliche Beihilfen, weil die in Artikel 107 AEUV niedergelegte Hauptbedingung „staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen“ nicht erfüllt ist.

Hintergrundinformationen zur Anzahl der Finanzierungs­instrumente und ihrer Kapitalausstattung seit 2007

Programmplanungszeitraum 2007-2013

Während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 verwendeten 25 der 28 EU-Mitgliedstaaten Finanzierungsinstrumente. Lediglich Kroatien, Irland und Luxemburg machten keinen Gebrauch von diesem Finanzierungsmechanismus¹⁷. In den Anhängen III und IV findet sich eine nach Mitgliedstaaten aufgeschlüsselte Übersicht zu den EFRE- und ESF-Instrumenten.

Wie aus Tabelle 2 ersichtlich, wurden bis Ende 2014 rund 15,2 Milliarden Euro als EFRE-­OP-Beiträge und 0,8 Milliarden Euro als ESF-OP-Beiträge gezahlt. Im Vergleich zu den rund 1,3 Milliarden Euro im Programmplanungszeitraum 2000-2006 und zu den rund 0,6 Milliarden Euro im Programmplanungszeitraum 1994-1999 stellt dies einen erheblichen Anstieg dar¹⁸.

Während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 entspricht der an Finanzierungsinstrumente gezahlte EU-Beitrag 5 % der gesamten EU-Finanzierung für den EFRE und 1 % der gesamten EU-Finanzierung für den ESF für den gesamten Zeitraum. 69 % bzw. 56 % des Gesamtbeitrags zu den Kapitalausstattungen der EFRE- bzw. der ESF-Finanzierungsinstrumente für 2007-2013 stammen aus dem EU-Haushalt (siehe Tabelle 2). Was die finanzielle Unterstützung für Endempfänger anbelangt, beläuft sich der EU-Beitrag auf 63 % (EFRE) bzw. auf 65 % (ESF).

Laut den neusten von der Kommission gemeldeten Daten waren EU-weit 972 EFRE-Finanzierungsinstrumente und 53 ESF-Finanzierungsinstrumente eingerichtet. Bei 903 davon handelt es sich um spezifische EFRE-Fonds und bei 49 um spezifische ESF-Fonds (siehe Tabelle 3). Von den EFRE-Instrumenten werden 31 durch die EIB-Gruppe verwaltet (siehe Ziffer 9).

Zudem gab es 14 durch den ELER finanzierte Instrumente sowie sechs durch den EFF finanzierte Instrumente. Für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 unterlagen die Mitgliedstaaten keiner Pflicht zur Berichterstattung über Finanzierungsinstrumente im Rahmen dieser beiden Fonds, sodass keine offiziellen Daten vorliegen¹⁹. Auf der Grundlage von vom Hof zusammengestellten Daten kann zum Jahresende 2013 die Kapitalausstattung von Fonds mit Kofinanzierung aus dem ELER auf rund 700 Millionen Euro und von Fonds mit Kofinanzierung aus dem EFF auf rund 72 Millionen Euro geschätzt werden (in beiden Fällen einschließlich der mitgliedstaatlichen Beiträge zu den Programmen).

Bei den zentral verwalteten Instrumenten belief sich der den Instrumenten für 2007-2013 zugewiesene EU-Gesamtbeitrag in sämtlichen Haushaltsbereichen auf rund 5,5 Milliarden Euro²⁰, verteilt auf 21 Finanzierungsinstrumente²¹. Diese Instrumente kommen in sämtlichen EU-Mitgliedstaaten zum Einsatz.

Programmplanungszeitraum 2014-2020

Innerhalb des EU-Haushalts sind die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds oder ESIF) für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 die Hauptfinanzierungsquelle für Kapitalinvestitionen und Infrastruktur, mit einer Mittelausstattung von insgesamt rund 450 Milliarden Euro.

Seit 2011 sprechen sich das Europäische Parlament und der Rat für den verstärkten Einsatz von Finanzierungsinstrumenten aus²². Dieses politische Engagement spiegelt sich auch in der Dachverordnung wider, in der ein verstärkter Einsatz von Finanzinstrumenten vorgesehen ist, um die Ziele aller fünf ESI-Fonds (d. h. einschließlich des Kohäsionsfonds) und alle thematischen Ziele der Programme zu erreichen²³.

Zum Jahresende 2015 werden laut Schätzungen der Kommission für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 insgesamt rund 21 Milliarden Euro für Finanzinstrumente aus den fünf ESI-Fonds zugewiesen sein²⁴. Da sich der durchschnittliche EU-Beitrag zur gesamten Kapitalausstattung dieser Instrumente für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 zum Jahresende 2014 auf rund 68 % belief²⁵, werden den 21 Milliarden Euro aus dem EU-Haushalt nach Schätzung des Hofes wahrscheinlich rund 31 Milliarden Euro an Mittelzuweisungen insgesamt entsprechen (ohne Berücksichtigung der zusätzlichen mitgliedstaatlichen und privaten Finanzierung, die möglicherweise außerhalb der ESIF-Programme in die Fonds fließt).

Zum Vergleich: Der Europäische Fonds für strategische Investitionen (EFSI) zielt darauf ab, im Zeitraum 2015-2017 EU-weit mindestens 315 Milliarden Euro an privaten und öffentlichen langfristigen Investitionen zu mobilisieren und für die Finanzierung von Projekten in den Folgejahren zu sorgen.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Im Rahmen dieser Prüfung untersuchte der Hof, ob die Finanzierungsinstrumente während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 ein effizienter Mechanismus für den Vollzug des EU-Haushalts waren. In diesem Zusammenhang wird im vorliegenden Bericht auf die folgenden Hauptfragen eingegangen:

• Waren die Finanzierungsinstrumente angesichts des Marktbedarfs angemessen dotiert?
• Gelang es, mit Finanzierungsinstrumenten privates Kapital zu mobilisieren?
• Sorgten die Finanzierungsinstrumente für revolvierende finanzielle Unterstützung?
• Haben sich Finanzierungsinstrumente als kosteneffiziente Methode für den Vollzug des EU-Haushalts erwiesen?

Zu jeder dieser Fragen untersuchte der Hof, welche Lehren aus den wichtigsten ermittelten Mängeln zu ziehen sind. Ferner prüfte der Hof, inwieweit diese Mängel in den Verordnungen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 angegangen werden.

Die Prüfung des Hofes erstreckt sich auf den Zeitraum von 2009 bis 2015. Sie konzentrierte sich auf die Bereiche Regional-, Sozial-, Verkehrs- und Energiepolitik. Insbesondere wurden sämtliche EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente sowie sechs zentral verwaltete Finanzierungsinstrumente in den Bereichen Sozial-, Verkehrs- und Energiepolitik untersucht. Eine Reihe von in diesem Bericht ermittelten Problemen betrifft jedoch möglicherweise auch andere Bereiche des EU-Haushalts, in denen derartige Instrumente eingesetzt werden.

Die Prüfungsarbeit umfasste Folgendes:

• eine Durchsicht verschiedener Analysen und Veröffentlichungen von Kommission, EIB, EIF und externen Stellen;
• eine Analyse des neuesten jährlichen Kontrollberichts, den die Kommission im September 2015 herausgab und der sich auf alle 1 025 EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente erstreckt. Diese Analyse bezog sich auf der Grundlage von Daten, über die die Kommission im November 2015 berichtete, außerdem auf sechs²⁶ der 21 Instrumente unter zentraler Mittelverwaltung (mit einem EU-Beitrag von 789 Millionen Euro, d. h. 14 % des Gesamtbetrags für alle 21 Instrumente)²⁷;
• eine Untersuchung von 10 Fallstudien von Finanzierungsinstrumenten, die in dem Bereich des EU-Haushalts durchgeführt wurden, auf den sich dieser Bericht bezieht²⁸, einschließlich einer Prüfung an Ort und Stelle in einem Mitgliedstaat (Slowakei);
• eine Weiterverfolgungsprüfung zu 45 Finanzierungsinstrumenten, die in Compliance-­Prüfungen des Hofes seit 2009 geprüft wurden (Ergebnisse in Jahresberichten des Hofes veröffentlicht), sowie zu 54 Finanzierungsinstrumenten, die in Wirtschaftlichkeitsprüfungen des Hofes seit 2012 geprüft wurden;
• eine Erhebung bei 85 Verwaltungsbehörden und Fondsverwaltern, die mit dem Einsatz von Finanzierungsinstrumenten betraut sind. Von den 85 befragten Stellen waren 82 mit EFRE- und ESF-Instrumenten, die der geteilten Mittelverwaltung unterliegen, befasst und drei mit zentral verwalteten Instrumenten. Es gingen 66 Antworten zu Instrumenten unter geteilter Mittelverwaltung sowie zwei zu zentral verwalteten Instrumenten ein;
• Gespräche mit mehr als 40 Bediensteten der Kommission, der EIB und des EIF sowie mit mehr als 10 Fachleuten aus Einrichtungen mit einschlägiger Kompetenz²⁹.

Der Hof hat bereits zahlreiche Untersuchungen zum Einsatz von Finanzierungsinstrumenten durchgeführt und seit 2011 in mehreren Jahresberichten³⁰ und Sonderberichten³¹ entsprechende Ergebnisse veröffentlicht. Zudem haben sowohl die Kommission selbst als auch die EIB, der EIF, das Europäische Parlament, Prüfungsbehörden der Mitgliedstaaten und private Fondsverwalter in den letzten Jahren eine Reihe von Problemen ermittelt, die zusammengenommen die Wirksamkeit von Finanzierungsinstrumenten während des Programmplanungszeitraum 2007-2013 beeinträchtigten. Der vorliegende Bericht baut auch auf diesen Bewertungen auf.

Bemerkungen

Waren die Finanzierungsinstrumente angesichts des Marktbedarfs angemessen dotiert?

Finanzierungsinstrumente sind selbst keine Projekte, sondern Instrumente, über die Finanzmittel aus dem EU-Haushalt bereitgestellt werden. In der Kohäsionspolitik handelt es sich bei der Entscheidung einer Verwaltungsbehörde, Unterstützung aus einem OP mittels eines Finanzierungsinstruments zu gewähren, nicht etwa darum, ob OP-Mittel investiert werden sollen oder nicht (denn das ist im OP bereits festgelegt), sondern vielmehr darum, wie diese Mittel investiert werden sollen: durch einen einmaligen Zuschuss oder durch ein Finanzierungsinstrument, mit dem eine finanzielle Unterstützung gewährt wird, die zurückgezahlt werden muss.

Daher untersuchte der Hof, inwieweit die 1 025 EFRE- und ESF-Instrumente ihre Kapitalausstattung dafür einsetzten, den Endempfängern unterschiedliche Formen von finanzieller Unterstützung zu gewähren. Zudem analysierte er eine Reihe von Faktoren, die zu den niedrigen Auszahlungsquoten der Instrumente an Endempfänger während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 beitrugen: die Höhe der ursprünglichen Kapitalausstattung der Instrumente, ob die Verwaltungsbehörden den Marktbedarf angemessen berücksichtigten, sowie spezifische Schwierigkeiten, mit denen sich regionale Finanzierungsinstrumente konfrontiert sahen. Ferner analysierte der Hof, wie bei zentral verwalteten Instrumenten mit vergleichbaren Aspekten umgegangen wurde.

Übermäßige Kapitalausstattung führte zu niedrigen Auszahlungsquoten; Umgehung der Aufhebung von Mittelbindungen; potenzielle Rückzahlung bei Programmabschluss

Die Auszahlungsquoten der Finanzierungsinstrumente wurden bereits in mehreren Jahresberichten und Sonderberichten des Hofes untersucht³². Im vorliegenden Bericht analysiert der Hof die neuesten verfügbaren Informationen, die von den Mitgliedstaaten mit Stand 31. Dezember 2014 an die Kommission gemeldet und von der Kommission im September 2015 veröffentlicht wurden. Die Analyse dieser neuesten Daten ergab, dass eine erhebliche Anzahl von Finanzierungsinstrumenten nach wie vor Schwierigkeiten hat, die jeweilige Kapitalausstattung wie geplant einzusetzen.

In Tabelle 4 sind die Auszahlungsquoten für jeden der 25 Mitgliedstaaten, die während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 Finanzierungsinstrumente einsetzten, zusammengestellt³³. Die angegebenen Prozentsätze sind Durchschnittswerte zu allen EFRE- und ESF-Instrumenten im betreffenden Mitgliedstaat. Eine erhebliche Anzahl von Finanzierungsinstrumenten wurde erst 2012 oder später eingerichtet.

Zum Jahresende 2014 – d. h. nur ein Jahr vor Ende des ursprünglichen Förderzeitraums (31. Dezember 2015) – waren erst 57 % der Kapitalausstattung der EFRE- und ESF-Instrumente an Endempfänger ausgezahlt worden. Besonders niedrig waren die Auszahlungsquoten bei Finanzierungsinstrumenten in der Slowakei (21 %), in Spanien (27 %) und in Italien (32 %). Zudem wurde in weiteren drei Mitgliedstaaten (Griechenland, Niederlande, Österreich) weniger als die Hälfte der ursprünglichen Kapitalausstattung ausgezahlt.

Insgesamt hatten 177 der 972 EFRE-Finanzierungsinstrumente (18 %) und 16 der 53 ESF-­Finanzierungsinstrumente (30 %) bis Ende 2014 weniger als ein Drittel ihrer Kapitalausstattung ausgezahlt. Bei diesen 177 Instrumenten beläuft sich die nicht verwendete Kapitalausstattung zum 31. Dezember 2014 auf insgesamt 4,2 Milliarden Euro. Hinsichtlich dieser Instrumente erachtet es der Hof für unwahrscheinlich, dass die verfügbare Mittel­ausstattung auch nur einmal ganz genutzt wird, obwohl die Kommission den Förderzeitraum bis März 2017 verlängert hat (siehe Ziffer 43). Die endgültige Auszahlungsquote der Finanzierungsinstrumente kann jedoch erst am Ende ihres Lebenszyklus ermittelt werden, insbesondere bei den Finanzierungsinstrumenten, die erst gegen Ende des Programmplanungszeitraums eingerichtet wurden.

Niedrige Auszahlungsquoten aufgrund übermäßiger ursprünglicher Mittelausstattung von Finanzierungsinstrumenten

Während der Gespräche wurde den Vertretern des Hofes gegenüber oft angeführt, die Finanz- und Wirtschaftskrise habe eine starke Auswirkung gezeigt und die Auszahlungsquoten an Endempfänger beeinträchtigt. Angesichts des Ausmaßes des Problems ist dies nach Auffassung des Hofes jedoch weder der einzige noch der wichtigste Faktor, der den niedrigen Auszahlungsquoten zugrunde liegt. Faktisch sind niedrige Auszahlungsquoten in erster Linie auf eine übermäßige Kapitalausstattung der Finanzierungsinstrumente zurückzuführen.

Die Analyse der von der Kommission im Jahr 2015 veröffentlichten Daten durch den Hof ergab, dass zwischen den EFRE- und ESF-Absorptionsquoten auf mitgliedstaatlicher Ebene und den Auszahlungsquoten der Finanzierungsinstrumente an Endempfänger eine positive Korrelation besteht (siehe Abbildung 2a und Abbildung 2b). Diese Analyse veranschaulicht, dass es Mitgliedstaaten, die bereits Schwierigkeiten haben, die EFRE- und ESF-Haushaltsmittel aufzunehmen, oftmals noch viel schwerer fällt, die Kapitalausstattung, die Finanzierungsinstrumenten zugewiesen wurde, auszuzahlen.

Anmerkung: Die Größe der Kreise entspricht dem Gesamtbeitrag, den die OP an Finanzierungsinstrumente geleistet haben (siehe Tabelle 4). Korrelationskoeffizient: 0,5.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission von 2015.

Anmerkung: Die Größe der Kreise entspricht dem Gesamtbeitrag, den die OP an Finanzierungsinstrumente geleistet haben (siehe Tabelle 4). Korrelationskoeffizient: 0,9.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission von 2015.

Aufstockung der Kapitalausstattung von Finanzierungs­instrumenten in 21 von 25 Mitgliedstaaten

Ferner stellte der Hof fest, dass in 21 von 25 Mitgliedstaaten seit 2011 eine Aufstockung der ursprünglichen Kapitalausstattung vorgenommen wurde. Insgesamt wurden seither rund 7,1 Milliarden Euro an zusätzlichen Finanzmitteln aus den EFRE- und ESF-OP für 2007-2013 an Finanzierungsinstrumente überwiesen.

Der größte Teil dieser Kapitalaufstockungen bei Finanzierungsinstrumenten erfolgte in Italien (2,5 Milliarden Euro), in Spanien (0,9 Milliarden Euro), in Griechenland (0,9 Milliar­den Euro), im Vereinigten Königreich (0,7 Milliarden Euro) und in Ungarn (0,5 Milliarden Euro). Auf diese fünf Mitgliedstaaten allein entfallen 77 % der gesamten Kapitalaufstockungen während des ganzen Zeitraums. Bei vier dieser fünf Mitgliedstaaten (Italien, Spanien, Vereinigtes Königreich und Ungarn) lag die Absorptionsquote der EFRE-Mittel Ende 2014 unter dem Durchschnitt (siehe Abbildung 2a).

Bestimmungen in der Rechtsgrundlage für den Programm­planungszeitraum 2007-2013 schufen Anreize für Mitgliedstaaten, Finanzierungsinstrumente zur Umgehung des Risikos einer Aufhebung von EU-Mittelbindungen zu nutzen

Die Rechtsgrundlage für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 ermöglichte es den Mitgliedstaaten, durch Einsatz von Finanzierungsinstrumenten den EU-Beitrag zu den EFRE- und ESF-OP vorab zu absorbieren. Diese Vorabzahlungen konnten von den Mitgliedstaaten als Mechanismus genutzt werden, um das Risiko einer Aufhebung der Mittelbindung (gemäß „n+2“-Regel) zu umgehen³⁴ (siehe Kasten 1).

Diese Regelung hat für Mitgliedstaaten einen Anreiz geschaffen, zumindest einen Teil des EU-Beitrags zu den OP auf den Konten der Banken und Finanzintermediäre, welche die Fonds verwalten, zu „parken“, ohne dass diese Mittel tatsächlich für die angestrebten Zwecke verwendet würden (siehe Kasten 2).

Auf der anderen Seite ermittelte der Hof ein Beispiel, bei dem die Kapitalausstattung von Finanzierungsinstrumenten verringert wurde, um die Marktbedingungen und die prognostizierten Auszahlungsquoten zu berücksichtigen, was als empfehlenswertes Verfahren betrachtet wird (siehe Kasten 3).

Übermäßige Dotierungen von Finanzierungsinstrumenten wirken sich nachteilig auf die Verwaltungskosten und -gebühren aus, sofern diese auf der Grundlage des in den Fonds eingezahlten Kapitals berechnet werden und nicht auf der Grundlage der Leistung des Fondsverwalters. Durch übermäßige Kapitalausstattung können Einnahmen für die Fondsmanager generiert werden, ohne dass diese die erwarteten Dienstleistungen tatsächlich erbringen müssen (siehe Ziffern 116-125).

Besonders niedrige Auszahlungsquoten bei durch die EIB-Gruppe verwalteten Finanzierungsinstrumenten

Die Analyse des Hofes ergab auch, dass die durchschnittliche Auszahlungsquote bei den 31 durch die EIB und den EIF verwalteten EFRE- und ESF-Instrumenten besonders niedrig war: 43 % im Vergleich zu 60 % bei Instrumenten mit anderen Fondsverwaltern.

Verlängerung des Förderzeitraums für Finanzierungsinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung bis März 2017 lediglich durch Leitlinien der Kommission

Der EU-Beitrag an der nicht genutzten Kapitalausstattung von Finanzierungsinstrumenten (d. h. Finanzmittel, die bis zum Ende des Förderzeitraums nicht für Zahlungen bzw. Garantien zugunsten von Endempfängern verwendet worden sind) muss beim Pro­grammabschluss an den EU-Haushalt zurücküberwiesen werden. Angesichts der niedrigen durchschnittlichen Auszahlungsquoten erklärte der Hof bereits in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2014, dass nicht zu erwarten sei, dass alle Finanzierungsin­strumente zum Jahresende 2015 die vorhandenen Mittel aufbrauchen würden³⁵.

Im April 2015 veröffentlichte die Kommission überarbeitete Leitlinien zum Programmabschluss, mit denen der Förderzeitraum für Ausgaben im Zusammenhang mit Finanzierungsinstrumenten vom 31. Dezember 2015 bis zum 31. März 2017 verlängert wurde³⁶. Der allgemeine Förderzeitraum ist jedoch in Artikel 56 Absatz 1 der Allgemeinen Verordnung festgelegt. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2014 vertrat der Hof die Auffassung, dass eine Rechtsvorschrift nur durch eine gleichrangige oder höherrangige Rechtsvorschrift geändert werden darf, damit die Normenhierarchie eingehalten wird³⁷. Er gelangte daher zu dem Schluss, dass Vorschriften, die im Legislativverfahren durch das Europäische Parlament und den Rat angenommen wurden, nicht durch Leitlinien der Kommission geändert werden dürfen.

Ausgehend von seiner Analyse und mittels einer linearen Projektion der Auszahlungen in den Vorjahren schätzt der Hof, dass ohne Verlängerung des Förderzeitraums zum Jahresende 2015 mehr als 5,0 Milliarden Euro, die EFRE- und ESF-Instrumenten zugewiesen wurden, ungenutzt bleiben würden. Davon sind 3,9 Milliarden Euro Beiträge aus dem EU-Haushalt zu den OP. Tatsächliche Zahlen zu den zwischen Januar 2015 und März 2017 verwendeten Beträgen werden frühestens zum Jahresende 2017 verfügbar sein.

Wird dies im Programmplanungszeitraum 2014-2020 angegangen?

Da die Beiträge aus den OP nun in Form gestaffelter Zahlungen erfolgen, dürften die Finanzinstrumente angemessener dotiert sein, woraus sich bessere Auszahlungsquoten ergeben dürften (siehe Kasten 4).

Vor der Zuweisung von Mitteln an EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente wurde der Marktbedarf von den Verwaltungsbehörden nicht immer ordnungsgemäß bewertet

Der Hof untersuchte auch, ob der Marktbedarf ordnungsgemäß bewertet wurde, bevor Finanzierungsinstrumente eingerichtet und Mittelzuweisungen an sie vorgenommen wurden. Die Bewertungen des Marktbedarfs oder Ex-ante-Bewertungen sollten es ermöglichen, den Marktbedarf zu verstehen und zu einer Einschätzung zu gelangen, welche Art von Unterstützung (Darlehen, Garantien oder Eigenkapitalbeteiligungen) sich am besten eignet, um die ermittelten Marktlücken zu schließen. Dabei sollte auch der Finanzierungsbedarf ermittelt und letztlich eingeschätzt werden, ob das angestrebte politische Ziel mit einem Finanzierungsinstrument am besten erreicht werden kann. Wie auch in früheren Sonderberichten des Hofes und in anderen Studien hervorgehoben wurde, ist dies eine Vorbedingung für den Erfolg derartiger Instrumente³⁸.

Bewertung des Marktbedarfs war für Finanzierungsinstrumente während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 nicht obligatorisch

Für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 bezieht sich die einzige ausdrückliche Verordnungsbestimmung, in der auf Bewertungen des Marktbedarfs eingegangen wird (auch als „Bewertung von Lücken“ bezeichnet), auf Holding-Fonds³⁹.

Für alle anderen spezifischen Fonds konnte – bis 2009 – eine indirekte Pflicht zur Durchführung einer derartigen Bewertung aus der Anforderung abgeleitet werden, für jedes Instrument einen Unternehmensplan vorzulegen⁴⁰. Mit den im September 2009 angenommenen Änderungen an der Rechtsgrundlage wurden die Anforderungen hinsichtlich dieser Unternehmenspläne jedoch gelockert⁴¹. Seither war es zwar nach wie vor obligatorisch, einen Unternehmensplan vorzulegen, alle spezifischen Anforderungen wurden jedoch gestrichen (wie etwa Angabe der Unternehmen oder Stadtentwicklungsprojekte, auf die abgezielt wird, Angabe der Kriterien und Bedingungen für ihre Finanzierung sowie Angabe der Begründung und geplanten Verwendung des Beitrags aus dem OP). Nach Einschätzung des Hofes liefert ein Unternehmensplan in Ermangelung derartiger Informationen nur einen begrenzten Mehrwert.

Für die zentral verwalteten Finanzierungsinstrumente, die im Programmplanungszeitraum 2007-2013 eingerichtet wurden, bestand ebenfalls keine Pflicht zur Durchführung einer Bewertung des Marktbedarfs. Bei den sechs zentral verwalteten Instrumenten, mit denen sich der vorliegende Bericht befasst, stellte der Hof unterschiedliche Vorgehensweisen fest. Obwohl keine rechtliche Verpflichtung bestand, konnte der Hof insgesamt feststellen, dass der Marktbedarf bei allen diesen Instrumenten in gewissem Maße bewertet wurde, etwa durch Folgenabschätzungen, Marktanalysestudien, öffentliche Konsultationen usw.

In fast der Hälfte der untersuchten Fälle wurde der Marktbedarf zu hoch eingeschätzt

In früheren Sonderberichten ermittelte der Hof bereits erhebliche Mängel bei der Belastbarkeit von Marktbedarfsbewertungen⁴². Insbesondere sollten Bewertungen des Marktbedarfs auf zugrunde liegenden Annahmen beruhen, die vernünftig und realistisch sind. Andernfalls werden die Instrumente möglicherweise nicht den tatsächlichen Marktbedarf berücksichtigen, was zu einer Überkapitalisierung des Instruments und/oder zu einer geringen oder zu gar keiner Wirkung vor Ort führt.

Die Bewertung des Marktbedarfs dient einer Reihe von Zwecken, u. a. der Ermittlung eines Marktversagens und der Bestimmung der Marktgröße. In dieser Hinsicht zeigt die Analyse des Hofes insgesamt, dass die Bewertung des Marktbedarfs im Programmplanungszeitraum 2007-2013 nicht ausreichend belastbar war. Während bei der vom Hof durchgeführten Erhebung die Mehrheit der Befragten (82 %) angab, eine Bewertung des Marktbedarfs durchgeführt zu haben, verhinderte dies nicht, dass es zu einer übermäßigen Kapitalausstattung kam: Fast die Hälfte der Finanzierungsinstrumente (19 von 41), die von denjenigen Befragten verwaltet wurden, die eine Bewertung des Marktbedarfs durchgeführt hatten, wiesen zum Jahresende 2014 trotzdem Auszahlungsquoten von weniger als 50 % der gesamten Kapitalausstattung des Instruments auf. Nur fünf Instrumente (12 %) verwendeten ihre ursprüngliche Kapitalausstattung vollständig (siehe Abbildung 3).

Anmerkung: Die Erhebung wurde an die Verwalter/Verwaltungsbehörden der 50 größten EFRE-Finanzierungsinstrumente geschickt. Die Antwortquote betrug 80 %.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Erhebungsergebnisse.

In einem früheren Sonderbericht wies der Hof bereits darauf hin, dass während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 die bei der Durchführung von Marktbedarfsbewertungen angewandte Methodik und die Plausibilität der zugrunde liegenden Annahmen nicht Gegenstand von Kontrollen durch eine von der Verwaltungsbehörde unabhängige Stelle waren. Diese Schwachstelle trug möglicherweise dazu bei, dass eine große Anzahl von Verwaltungsbehörden zu übermäßig optimistischen Bewertungen gelangte⁴³.

Wird dies im Programmplanungszeitraum 2014-2020 angegangen?

Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 ist bei Instrumenten unter geteilter Mittelverwaltung eine detaillierte Ex-ante-Bewertung obligatorisch, um Marktschwächen (oder suboptimale Investitionssituationen) nachzuweisen und die Höhe und den Umfang der öffentlichen Investitionsanforderungen abzuschätzen. In dieser Bewertung muss auch dargelegt werden, welche Arten von Finanzinstrumenten für die Situation am besten geeignet sind. Zudem muss die Ex-ante-Bewertung dem Begleitausschuss des OP zur Information vorgelegt werden, und die Zusammenfassung ihrer Ergebnisse und Schlussfolgerungen muss innerhalb von drei Monaten nach ihrer Fertigstellung veröffentlicht werden (siehe Anhang V). Es besteht jedoch nach wie vor keine Verpflichtung zur Durchführung einer unabhängigen Kontrolle der Ex-ante-Bewertung und der Plausibilität der zugrunde liegenden Annahmen, bevor über die ursprüngliche Kapitalausstattung für das Instrument entschieden wird.

Seit dem Inkrafttreten der neuen Haushaltsordnung am 1. Januar 2013 ist die Durchführung einer Ex-ante-Bewertung auch für alle neuen zentral verwalteten Instrumente obligatorisch (siehe Anhang V). Allerdings enthält die Ex-ante-Bewertung weder eine Analyse der gezogenen Lehren noch ist die Möglichkeit einer Aktualisierung im Falle von erheblichen sozioökonomischen Änderungen vorgesehen, wie dies bei der geteilten Mittelverwaltung der Fall ist. Eine Halbzeitbewertung (bei der solche Aspekte behandelt werden könnten) wird bei den meisten, jedoch nicht bei allen zentral verwalteten Finanz­instrumenten vorgenommen.

Der regionale Fokus trug dazu bei, dass die Mitgliedstaaten im Programmplanungszeitraum 2007-2013 eine große Zahl kleiner Finanzierungsinstrumente einrichteten

EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente sind deutlich kleiner als zentral verwaltete Fonds oder privatwirtschaftliche Investmentfonds

EFRE- und ESF-OP werden durch nationale oder regionale Behörden im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung durchgeführt, was zur Folge hat, dass die Finanzierungsinstrumente, die eingerichtet werden, um nationale oder regionale Programme umzusetzen, hinsichtlich Geografie und Förderfähigkeit an die Begrenzungen der Programme gebunden sind. Um förderfähig zu sein, müssen Projekte sich in einer Region befinden, die im Rahmen des OP, aus dem das Finanzierungsinstrument seine Kapitalausstattung erhalten hat, förderfähig ist⁴⁴.

EU-weit wurden während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 insgesamt 952 spezifische EFRE- und ESF-Fonds eingerichtet (siehe Tabelle 3). Daraus ergibt sich, dass für die meisten Regionen mehrere Fonds eingerichtet wurden. Die Analyse des Hofes zeigt, dass EFRE-Finanzierungsinstrumente und insbesondere ESF-Finanzierungsinstrumente relativ klein sind. Der durchschnittliche EU-Beitrag zu einem EFRE-Instrument beläuft sich auf 80 Millionen Euro bei Holding-Fonds und auf 10 Millionen Euro bei spezifischen Fonds. Der durchschnittliche EU-Beitrag zu einem ESF-Instrument beläuft sich auf 10 Millionen Euro bei Holding-Fonds und auf 9 Millionen Euro bei spezifischen Fonds. Im Gegensatz dazu beläuft sich zum Jahresende 2014 laut Berichtsdaten der Kommission der Beitrag aus dem EU-Haushalt zu den zentral verwalteten Fonds, die sich theoretisch auf alle Mitgliedstaaten erstrecken, auf bis zu 1,2 Milliarden Euro. Private-Equity-Fonds arbeiten im Durchschnitt mit 150 bis 500 Millionen Euro.

Durch die Einrichtung von Fonds mit einer höheren Kapitalausstattung lassen sich jedoch erhebliche Skaleneffekte und Effizienzsteigerungen erzielen. Das ist darauf zurückzuführen, dass die Gemeinkosten und die zugehörigen Risiken auf eine ausreichend große Anzahl von Endempfängern verteilt werden können. Anders ausgedrückt: Die einzelnen spezifischen EFRE- und ESF-Fonds weisen oftmals nicht die Größe auf, die in der Fondsbranche als ausreichend gilt, um einen Fonds effizient zu betreiben.

Wird dies im Programmplanungszeitraum 2014-2020 angegangen?

Im Programmplanungszeitraum 2014-2020 können die Mitgliedstaaten bei der Einrichtung von Finanzinstrumenten flexibler verfahren. So dürfen beispielsweise innerhalb eines OP eine oder mehrere ergänzende Investitionsprioritäten aus dem EFRE, dem Kohäsionsfonds und dem ESF unter einem thematischen Ziel kombiniert werden⁴⁵.

Zudem wurden die rechtlichen Voraussetzungen für die Einrichtung von Instrumenten mit deutlich größeren Kapitalausstattungen geschaffen⁴⁶. Insbesondere wurde für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 die Möglichkeit eingeführt, Instrumente unter geteilter Mittelverwaltung auf EU-Ebene einzurichten⁴⁷ (siehe Kasten 5).

Es bestehen auch erhebliche finanzielle Anreize für die Mitgliedstaaten zur Einrichtung von Instrumenten mit einer größeren Kapitalausstattung oder mit einer überregionalen Reichweite. Wenn die Prioritätsachse eines OP vollständig über ein Finanzinstrument umgesetzt wird, kann als Anreiz eine Aufstockung des maximalen Kofinanzierungssatzes um 10 % vorgenommen werden. Wenn eine separate Prioritätsachse geschaffen wird, die durch ein direkt oder indirekt von der Kommission verwaltetes Finanzinstrument auf EU-Ebene umgesetzt werden soll, kann sich der Kofinanzierungssatz für diese Achse auf 100 % belaufen⁴⁸.

Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten die durch die Rechtsgrundlage geschaffene Möglichkeit, größere spezifische EFRE- und ESF-Finanzinstrumente einzurichten, wo immer möglich nutzen, um von den erheblichen Einsparungen bei den Betriebskosten derartiger Instrumente zu profitieren. Allerdings könnte die größere Anzahl der mitwirkenden Regionen und Stellen zu einer komplexeren Rechtsstruktur führen, was wiederum neue Verzögerungsrisiken nach sich ziehen könnte, die von den Mitgliedstaaten in ihrem Bestreben nach Gestaltung der am besten geeigneten Finanzierungsstruktur berücksichtigt werden sollten. Schon in der Rechtsgrundlage für 2007-2013 wurden Beiträge aus mehreren Programmen zu einem Finanzierungsinstrument zugelassen⁴⁹. Bisher sind derartige Konstruktionen jedoch nicht besonders beliebt, weil bei ihnen zusätzliche Komplexität erwartet wird. Aus den Antworten auf die vom Hof durchgeführte Erhebung ergibt sich, dass für den Zeitraum 2014-2020 zusätzliche Leitlinien der Kommission, in denen erläutert wird, wie Instrumente auf EU-Ebene einzurichten sind, benötigt werden.

Gelang es, mit Finanzierungsinstrumenten privates Kapital zu mobilisieren?

Einer der zentralen Vorteile von Finanzierungsinstrumenten besteht darin, dass mit ihnen eine Hebelwirkung erzielt werden kann, d. h., dass zusätzliche private und öffentliche Mittel für die Kapitalausstattung der Fonds gewonnen werden können. Die Hebelwirkung ist eine Kennzahl dafür, in welchem Maße durch die öffentliche Finanzierung zusätzliche Mittel mobilisiert werden. Diese Kennzahl sollte zum Ausdruck bringen, inwieweit es mit einem Instrument gelingt, zusätzliche Mittel einzuwerben, was wiederum abhängig ist von der Art, dem Ort und den Endempfängern des Instruments, aber auch von den seitens der Kommission, der Verwaltungsbehörde und/oder des Fondsverwalters bei der Einrichtung des Instruments getroffenen Entscheidungen. Bei ansonsten vergleichbaren Instrumenten bedeutet eine höhere Hebelwirkung, dass das Instrument eine bessere Leistung im Sinne der Mobilisierung von zusätzlichen Mitteln erbringt.

Daher prüfte der Hof, wie die Kommission diese Hebelwirkung für Instrumente im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung und für zentral verwaltete Instrumente definiert und überwacht, und er bewertete, ob die Instrumente bei der Mobilisierung von zusätzlichem privaten Kapital erfolgreich waren. Ferner untersuchte der Hof die Nutzung von Vorzugs- und Risikoteilungsregelungen mit privatwirtschaftlichen Partnern sowie von Steuerregelungen in diesem Bereich.

Bei der von der Kommission festgelegten Berechnungsmethode für die Hebelwirkung von Finanzierungsinstrumenten wird nicht angemessen berücksichtigt, inwieweit durch öffentliche Finanzierung zusätzliche Mittel mobilisiert werden

Notwendigkeit feiner differenzierter Kennzahlen für die Hebelwirkung, um aussagekräftige Messergebnisse zu erhalten

Schwierigkeiten bei der Ermittlung der Hebelwirkung in Bezug auf zusätzliches privates und öffentliches Kapital für Instrumente unter geteilter Mittelverwaltung

In der Rechtsgrundlage für 2007-2013 war nicht festgelegt, wie die Hebelwirkung bei Instrumenten unter geteilter Mittelverwaltung zu messen ist. Im Jahr 2011 unternahm die Kommission erste Schritte zur Lösung dieses Problems, indem sie eine erste Definition des Begriffs „Hebelwirkung“ vorschlug. Eine weitere Definition folgte zwei Jahre später in der Haushaltsordnung (siehe Kasten 6).

Nach Auffassung des Hofes ist jedoch die Einbeziehung der gesamten öffentlichen mitgliedstaatlichen Finanzierung in die Berechnung der Hebelwirkung, wie von der Kommission für die Instrumente unter geteilter Mittelverwaltung vorgeschlagen, unangemessen: Die Kofinanzierungssätze sind bereits auf der Ebene der Prioritätsachse des OP festgelegt, und der mitgliedstaatliche Beitrag zu den Kapitalausstattungen der Finanzierungsinstrumente bleibt in der Regel innerhalb dieser Sätze. Insofern erfolgt keine Unterscheidung zwischen der „normalen“ mitgliedstaatlichen Kofinanzierung und einer „zusätzlichen“ mitgliedstaatlichen Kofinanzierung (die über die OP-Sätze hinausgeht). Nur Letztere sind jedoch als Mittel zu betrachten, die durch den EU-Beitrag mobilisiert worden sind. Der Hof stellte bereits in einem früheren Bericht fest, dass die Praxis der Kommission, die mitgliedstaatliche öffentliche Finanzierung über die OP beim Ansetzen des Quotienten für die Berechnung der Hebelwirkung zwar im Zähler, nicht jedoch im Nenner zu berücksichtigen, zu einer künstlichen Erhöhung der ermittelten Hebelwirkung führt⁵².

Zudem sollte die Hebelwirkung als Indikator für die Leistung eines Finanzierungsinstruments bei der Mobilisierung zusätzlicher privater oder öffentlicher Mittel dienen (wobei es wiederum nur um jene Mittel gehen sollte, die über die bereits für das OP insgesamt einbezogenen Mittel hinausgehen). Es liegt auf der Hand, dass bei einer Leistungsbewertung die Unterschiede bei der Umsetzung eines derartigen Instruments berücksichtigt werden müssen. Insbesondere den Risikoteilungs- und Vorzugsregelungen für privatwirtschaftliche Partner kommt in dieser Hinsicht eine entscheidende Rolle zu (siehe Ziffern 74-78). Zudem sollte die Hebelwirkung auch in Abhängigkeit von einer Reihe von Faktoren unterschiedlich hoch sein, nämlich in Abhängigkeit von der Art der finanziellen Unterstützung (beispielsweise sollte die Hebelwirkung bei Garantien höher sein als bei Darlehen), in Abhängigkeit von der Art der Investition (bei riskanteren Investitionen sollte die Hebelwirkung niedriger sein), in Abhängigkeit vom Entwicklungsstadium des jeweiligen Endempfängers (beispielsweise sind Start-up-Unternehmen riskanter) sowie in Abhängigkeit vom geografischen Markt (beispielsweise sollte die Hebelwirkung in weniger entwickelten Regionen niedriger sein).

In ihrer derzeitigen Form ist die von der Kommission berechnete „Hebelwirkung“ nicht als zuverlässige Angabe zur tatsächlichen Leistung bei der Mobilisierung zusätzlicher privater oder öffentlicher Mittel zu betrachten. Eine so berechnete Hebelwirkung erlaubt es also nicht, zwischen Finanzierungsinstrumenten, die bei der Mobilisierung zusätzlicher privater oder öffentlicher Beiträge zur Kapitalausstattung eines Finanzierungsinstruments erfolgreich oder weniger erfolgreich sind, zu unterscheiden.

Uneinheitliche Berechnung der Hebelwirkung bei zentral verwalteten Instrumenten

Die Analyse des Hofes zeigt, dass die Kommission bei zentral verwalteten Finanzierungsinstrumenten unterschiedliche Verfahren zur Berechnung der Hebelwirkung verschiedener Instrumente verwendet, wie in Tabelle 5⁵³ zusammengestellt.

Das führt dazu, dass die von der Kommission berichteten Angaben zur Hebelwirkung bei zentral verwalteten Instrumenten untereinander und auch mit den Angaben zur Hebelwirkung bei Instrumenten unter geteilter Mittelverwaltung nicht vergleichbar sind.

Nicht nur Berücksichtigung von Finanzierungsquellen, die das Ergebnis von EU- und/oder von mitgliedstaatlichen Beiträgen zum Finanzierungsinstrument sind

Nicht alle Finanzierungsquellen, die für ein Projekt mobilisiert werden können, sind das Ergebnis von EU- und/oder mitgliedstaatlichen Beiträgen. Dies wird jedoch bei dem von der Kommission angewandten Verfahren zur Berechnung der „Hebelwirkung“ nicht berücksichtigt. Im Jahr 2015 schlug der OECD-Ausschuss für Entwicklungshilfe (DAC – Development Assistance Committee) eine alternative Methode vor, mit Berechnungen in Abhängigkeit von der Art des Instruments (Darlehen, Garantien oder Eigenkapitalbeteiligungen)⁵⁴. Die Unterschiede zwischen den beiden Ansätzen werden durch das Beispiel in Kasten 7 veranschaulicht.

Wenn man die Hebelwirkung dagegen nach der Methode der Kommission berechnet, ergibt sich ein Wert von 39 (Gesamtfinanzierung von 7,846 Milliarden Euro, geteilt durch die EU-­Garantie von 200 Millionen Euro).

Nach Auffassung des Hofes ist es unrealistisch, anzunehmen, dass die mitgliedstaatlichen Finanzhilfen, die den Großteil der Projektfinanzierung ausmachen, durch die im Verhältnis geringfügige EU-Garantie ausgelöst wurden. Dieses Problem betrifft die Berichterstattung der Kommission zu Finanzierungsinstrumenten unter zentraler wie auch unter geteilter Mittelverwaltung, ist jedoch bei zentral verwalteten Finanzierungsinstrumenten deutlicher sichtbar, da private Koinvestoren in einem geringeren Ausmaß an Projekten mitwirken, die der geteilten Mittelverwaltung unterliegen.

Wird dies im Programmplanungszeitraum 2014-2020 angegangen?

Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 enthält die Dachverordnung hinsichtlich der Instrumente unter geteilter Mittelverwaltung keine ausdrückliche Bezugnahme auf die in der Haushaltsordnung der EU niedergelegte Definition von „Hebelwirkung“. Die Definition der „erwarteten Hebelwirkung“, die in Artikel 37 Absatz 2 Buchstabe c der Dachverordnung enthalten ist, ist jedoch im Wesentlichen identisch: „eine Schätzung der zusätzlichen öffentlichen und privaten Mittel, die durch das Finanzinstrument bis hinunter auf die Ebene des Endbegünstigten eventuell aufzubringen sind“. Die Kommission betrachtet also nach wie vor die mitgliedstaatliche Kofinanzierung als durch die EU-Finanzierung des OP ausgelöst. Auch beim vorgesehenen Berechnungsverfahren für die Mobilisierung von privatwirtschaftlichen Beiträgen gibt es keine Änderungen. Nach Auffassung des Hofes sollte die Kommission ihre Methoden zur Berechnung der Hebelwirkung, die bei EU-Mitteln und mitgliedstaatlichen öffentlichen Mitteln durch Finanzierungsinstru­mente erzielt wird, überdenken und die von der OECD im Jahr 2015 vorgeschlagene alternative Methode berücksichtigen.

Der Hof stellt ferner fest, dass die Mitgliedstaaten nun verpflichtet sind, zu jedem Instru­ment die „erwartete Hebelwirkung“ anzugeben (siehe Kasten 8). Dadurch werden der Kommission Werte an die Hand gegeben, mit denen sie überwachen kann, wie die Ist-Hebelwirkung im Vergleich zur Soll-Hebelwirkung ausfällt. In Ermangelung einer einheitlichen Methode der Kommission zur Berechnung der Hebelwirkung ist es jedoch zweifelhaft, dass diese Maßnahmen zu aussagekräftigen Daten führen werden, die zu Vergleichen herangezogen werden könnten.

Schwierigkeiten bei der Mobilisierung von privaten Investoren für Finanzierungsinstrumente sowohl bei geteilter als auch bei zentraler Mittelverwaltung

Eines der erklärten Ziele bei Finanzierungsinstrumenten besteht in der Mobilisierung zusätzlicher privatwirtschaftlicher Mittel als Ergänzung der verfügbaren öffentlichen Mittel, da auf diese Weise mit demselben Niveau öffentlicher Investitionen mehr Projekte gefördert werden können. Der Hof versuchte daher, sowohl für Instrumente unter geteilter Mittelverwaltung als auch für zentral verwaltete Instrumente zu ermitteln, inwiefern es gelungen ist, durch die öffentlichen Beiträge zu den Instrumenten tatsächlich zusätzliche private Mittel zu mobilisieren.

Es ist nicht gelungen, durch spezifische Modalitäten für private Investitionen in Finanzierungsinstrumente während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 nennenswerte zusätzliche Mittel zu mobilisieren

Die vom Hof geführten Gespräche und die Sichtung der Fachliteratur bestätigen, dass sich der private Sektor während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 hinsichtlich von Investitionen in Finanzierungsinstrumente nach wie vor zögerlich verhielt, da diese Instrumente als zu strikt reguliert eingeschätzt wurden (beispielsweise spezifische EU- und mitgliedstaatliche Vorschriften, staatliche Beihilfen, öffentliches Beschaffungswesen). Es sei in Erinnerung gerufen, dass sich die Ziele der beiden Seiten unterscheiden: Während der öffentliche Sektor bestrebt ist, spezifische politische Ziele und Investitionsziele zu erreichen, ist der private Sektor naturgemäß auf rentable Aktivitäten ausgerichtet. Zudem bestehen möglicherweise Wissenslücken auf beiden Seiten. Im öffentlichen Sektor verfügt man nicht unbedingt über das erforderliche Spezialwissen in Finanzfragen, wohingegen man im privaten Sektor nicht unbedingt mit den EU-Rechtsvorschriften vertraut ist. Nach Auffassung der Kommission führt einer der Wege zur Mobilisierung von privatem Kapital über Vorzugsbehandlungen und/oder „Risikoprämien“ für private Investoren. Der Hof untersuchte daher die spezifischen Regelungen für private Investoren, um zu ermitteln, ob die Risiken zwischen den öffentlichen und den privaten Partnern in angemessener Weise geteilt wurden.

Fehlende Leitlinien der Kommission hinsichtlich der Frage, wie Regelungen zur Vorzugsbehandlung bei EFRE- und ESF-Instrumenten zu gestalten sind

Für die EFRE- und ESF-Instrumente des Zeitraums 2007-2013 war in der Rechtsgrundlage die Möglichkeit vorgesehen, dass die Erträge aus Investitionen bevorzugt an Investoren ausgeschüttet werden, die nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers operieren⁵⁶. Eine Vorzugsbehandlung kann beispielsweise gewährt werden, indem Verträge so gestaltet werden, dass der öffentliche Finanzierungspartner nicht die gleichen Rückzahlungsansprüche hat wie die privaten Partner, oder indem die Gewinne und Verluste zwischen privaten und öffentlichen Partnern ungleich verteilt werden.

Eine Vorzugsbehandlung kann gerechtfertigt sein, wenn sie erforderlich ist, um bei Marktversagen private Investitionen zu mobilisieren, sodass private Mittel zur Erreichung von Gemeinwohlzielen beitragen. Eine nicht gerechtfertigte Vorzugsbehandlung kann dagegen zu einem Abfluss aus der ursprünglichen Kapitalausstattung des Finanzierungsinstruments führen, sodass es nach der Abwicklung des Instruments weniger verbleibende Mittel für den nächsten Investitionszyklus gibt. Weder die Rechtsgrundlage für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 noch die Leitlinien der Kommission enthalten jedoch irgendeine Angabe, wie die Modalitäten für die Risikoteilung in der Finanzierungsvereinbarung gestaltet werden sollten oder wie die Angemessenheit einer Vorzugsbehandlung kontrolliert werden sollte.

Obwohl die Kommission höhere Risiken eingeht, nur begrenzte private Beiträge zum Kapital von zentral verwalteten Instrumenten

In der Regel enthalten die durch das Europäische Parlament und den Rat angenommenen Rechtsvorschriften zu zentral verwalteten Instrumenten lediglich allgemeine Aussagen hinsichtlich Risikoteilung und/oder Vorzugsbehandlung. Die detaillierten Modalitäten für den Beitrag der Kommission zu diesen Instrumenten (einschließlich der Prozentsätze für die Risikoteilung) folgen erst später, als Teil einer separaten Vereinbarung, die keiner Genehmigung durch die Haushaltsbehörde bedarf (siehe Kasten 9).

Bei einigen zentral verwalteten Finanzierungsinstrumenten stellte der Hof fest, dass fast alle tatsächlichen Risiken auf die Kommission verlagert wurden (siehe Kasten 10). Die Analyse des Hofes zeigt jedoch, dass es – obwohl die Kommission bei dieser Art von Instrumenten mehr Risiken übernahm als ihre Partner – keinen nennenswerten privatwirtschaftlichen Beitrag zu ihnen gab.

In manchen Fällen werden Steuervorbescheide verwendet, um Finanzierungsinstrumente für private Investoren attraktiver zu machen

Ein Steuervorbescheid ist eine schriftliche Entscheidung der Steuerbehörde eines Mitgliedstaats, wie ein bestimmter Aspekt der Aktivitäten einer natürlichen oder juristischen Person gemäß dem einschlägigen Steuerrecht dieses Mitgliedstaats behandelt wird. Ein solches Verfahren steht in einer Reihe von EU-Mitgliedstaaten zur Verfügung, um Sicherheit zu erlangen, wie bestimmte Aktivitäten steuerlich behandelt werden. In der Regel reichen Privatpersonen oder Unternehmen, die der Steuerpflicht unterliegen, ihre Auslegung zur Anwendbarkeit des Steuerrechts auf eine bestimmte Transaktion oder Aktivität bei der Steuerbehörde ein, und die Steuerbehörde erteilt dazu dann einen positiven oder negativen Bescheid. Derartige Steuerregelungen sind auch in der Fondsbranche gängige Praxis. Steuervorbescheide können ein absolut legitimes Verfahren sein und werden in einer Reihe von Ländern verwendet; sie wurden und werden aber auch eingesetzt, um aggressive Steuerplanung zu erleichtern.

Bereits im Jahr 2012 veröffentlichte die Kommission eine an die Mitgliedstaaten gerichtete Empfehlung gegen aggressive Steuerplanung⁵⁸. Im Wesentlichen werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, ihre jeweiligen Rechtsvorschriften zu ändern, um gegen „künstliche […] Vorkehrungen“ vorzugehen und um „solche Vorkehrungen für steuerliche Zwecke entsprechend ihrer wirtschaftlichen Substanz“ zu behandeln. In der Folge wurde eine Reihe spezifischer Maßnahmen in dieser Hinsicht ergriffen:

• Seit 2014 hat die Kommission mehrere Verfahren eröffnet, um zu untersuchen, ob in Mitgliedstaaten ergangene Entscheidungen der Steuerbehörden zur Körperschaftssteuer, die bestimmte Unternehmen zu zahlen haben, mit den EU-Vorschriften über staatliche Beihilfen vereinbar sind⁵⁹.
• Im März 2015 legte die Kommission ein Maßnahmenpaket zur Förderung der steuerlichen Transparenz und zur Einführung des automatischen Informationsaustauschs zwischen Mitgliedstaaten über Steuervorbescheide vor⁶⁰.
• Im Juni 2015 verabschiedete die Kommission einen Aktionsplan für eine faire und effiziente Unternehmensbesteuerung in der EU⁶¹. In diesem Dokument wird auf eine Reihe von Besteuerungsthemen sowie auf Maßnahmen zur Bekämpfung von Steuervermeidung und aggressiver Steuerplanung eingegangen.

Der Hof ermittelte jedoch Finanzierungsinstrumente, für die Steuervorbescheide eingeholt wurden (siehe Kasten 11).

Der Hof stellt ferner fest, dass bei einer Reihe von EFRE- und ESF-Instrumenten aus dem Zeitraum 2007-2013 für die Gestaltung ihrer Struktur auf SICAV-⁶³ oder SICAR-⁶⁴Rechtsformen zurückgegriffen wurde. Bei solchen Gesellschaften sind Steuervorbescheide gängige Praxis. Die Mitgliedstaaten berichten der Kommission jedoch nicht, ob ihre Instrumente Steuervorbescheide verwendet haben oder verwenden werden.

Private Beiträge zur Kapitalausstattung von EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten machen rund 2 % der Gesamtsumme aus

In früheren Berichten stellte der Hof fest, dass die Hebelwirkung im Sinne einer Mobilisierung von privatwirtschaftlichen Mitteln während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 begrenzt war⁶⁵. Laut den neuesten von den Mitgliedstaaten an die Kommission gemeldeten Daten wurden nur bei 154 von 1 025 EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten in 11 Mitgliedstaaten private Mittel als Teil des OP-Beitrags für die Finanzierungsstruktur mobilisiert.

Bei den von den Mitgliedstaaten gemeldeten privaten Mitteln, die über OP beigetragen wurden, besteht zudem das Risiko einer Doppelzählung, weil es möglich ist, dass es sich bei den auf der Ebene der spezifischen Fonds ausgewiesenen privaten Mittel lediglich um Transfers aus dem Holding-Fonds handelt. Wenn man die Analyse auf die Holding-Fonds einschränkt, um das Risiko einer Doppelzählung auszuschließen, waren private Beiträge nur bei neun von 73 bestehenden Holding-Fonds in vier von 18 Mitgliedstaaten, in denen es solche Fonds gibt, zu verzeichnen. Bei diesen neun Holding-Fonds reicht die Spanne des Anteils der privaten Mittel an der Kapitalausstattung des Instruments von 5 % bis 50 %. Insgesamt wurden durch OP 325 Millionen Euro an privatem Kapital für Holding-Fonds mobilisiert. Zugleich stellt der Hof fest, dass – ungeachtet der gemeldeten Daten – aufgrund der Vorschriften über staatliche Beihilfen eine rechtliche Verpflichtung besteht, dass Eigenkapitalbeteiligungen an KMU je nach Region einen Mindestanteil an privater Kofinanzierung von 30 % oder 50 % aufweisen⁶⁶.

Zudem belaufen sich – laut den von 11 Mitgliedstaaten freiwillig gelieferten Daten – die Mittel, die zusätzlich zu den (privaten oder öffentlichen) Mitteln aus den OP an Finanzierungsinstrumente gezahlt wurden, auf 342 Millionen Euro⁶⁷. Die Mitgliedstaaten sind jedoch nicht verpflichtet, derartige Angaben zu liefern, und es erfolgt auch keine Überprüfung der freiwillig gemeldeten Daten durch die Kommission.

Der Hof stellt ferner fest, dass in den Rechtsvorschriften für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 nicht verlangt wurde, in den Finanzierungsvereinbarungen zwischen Verwaltungsbehörden und Fondsverwaltern die erwartete Hebelwirkung im Sinne der Mobilisierung zusätzlicher privater Beiträge anzugeben. Zudem bestand in der Regel keine Verknüpfung zwischen den Verwaltungsgebühren und dem Erfolg der Fondsverwalter bei der Gewinnung privater Investoren (siehe Ziffer 136)⁶⁸. Daher bestanden kaum Anreize für den Fondsverwalter, private Investoren an Bord zu holen.

Bei zentral verwalteten Instrumenten und insbesondere bei Finanzierungsinstrumenten für Eigenkapitalbeteiligungen hat es sich als schwierig erwiesen, Beiträge von privaten Investoren zu mobilisieren, wie durch die Fallstudien in Kasten 12 veranschaulicht.

Wird dies im Programmplanungszeitraum 2014-2020 angegangen?

Bei Instrumenten unter geteilter Mittelverwaltung ist gemäß den Rechtsvorschriften für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 nach wie vor eine Vorzugsbehandlung zulässig, es ist aber auch eine angemessene Risikoteilung zwischen öffentlichen und privaten Partnern vorgeschrieben (siehe Kasten 13).

Die den Mitgliedstaaten auferlegte Pflicht, die Notwendigkeit einer Vorzugsbehandlung sowie die Modalitäten für die Risikoteilung zu bewerten sowie eine gewisse Begründung für derartige Modalitäten zu liefern, ist eindeutig als Fortschritt in Richtung einer effizienteren Verwaltung von Finanzinstrumenten zu betrachten. Ausgehend von den geführten Gesprächen vertritt der Hof jedoch die Auffassung, dass die Kommission den Mitgliedstaaten Leitlinien an die Hand geben sollte, in denen erläutert wird, wie Vorzugsbehandlung am besten anzuwenden ist, um mehr privates Kapital zu mobilisieren, ohne die öffentlichen Investoren, die zu den Kapitalausstattungen der Instrumente beitragen, übermäßigen Risiken auszusetzen.

Bei einigen zentral verwalteten Instrumenten wurde das mögliche Ausmaß der Risikoteilung zwischen der Kommission und ihren Partnern ebenfalls in den Rechtsvorschriften berücksichtigt. Hierzu ist in der Verordnung festgelegt, dass „[…] das Risikoteilungssystem seinen Niederschlag in einer entsprechenden Aufteilung […] zwischen der Union und der betrauten Einrichtung […]“ findet, während das „[…] durch den Unionshaushalt abgedeckte Höchstrisiko […] 50 % des Risikos des angestrebten Schuldenportfolios im Rahmen des Fremdfinanzierungsinstruments […]“ nicht übersteigt⁷⁵. Es bleibt abzuwarten, ob diese geänderten Bestimmungen ausreichend sein werden, um mehr privatwirtschaftliche Beiträge als im Programmplanungszeitraum 2007-2013 zu mobilisieren. Wie bereits in einem früheren Bericht angemerkt, sollten nach Auffassung des Hofes die zentralen Aspekte der Modalitäten für die Risikoteilung zwischen der Kommission und ihren Partnern (beispielsweise der EIB) in den spezifischen Rechtsvorschriften für jedes zentral verwaltete Instrument festgelegt werden⁷⁶.

Was schließlich die Steuervorbescheide anbelangt, ist die Lage gegenüber dem Programmplanungszeitraum 2007-2013 unverändert. Nach Einschätzung des Hofes könnte sich ein Reputationsrisiko ergeben, wenn während des Programmplanungszeitraums 2014-2020 für zentral verwaltete Finanzinstrumente und/oder für Finanzinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung weiterhin Steuervorbescheide verwendet werden, da dies als Widerspruch zu den eigenen Empfehlungen und Maßnahmen der Kommission hinsichtlich Steuerregelungen wahrgenommen werden könnte.

Sorgten die Finanzierungsinstrumente für revolvierende finanzielle Unterstützung?

Einer der Hauptgründe für den Einsatz von öffentlichen Mitteln über Finanzierungsinstru­mente besteht darin, dass die Mittel mehrmals verwendet werden können: Sie können „revolvieren“. Wenn beispielsweise ein ausgezahltes Darlehen nach drei Jahren zurückgezahlt wird, kann der entsprechende Betrag verwendet werden, um ein neues Darlehen zu gewähren. Daher untersuchte der Hof, ob dieser revolvierende Effekt tatsächlich erzielt wurde. Das Ausmaß, in dem Mittel in der Praxis revolvieren können, hängt von der Art der finanziellen Unterstützung ab, aber auch vom Investitionszeitraum der Instrumente. Deshalb analysierte der Hof, ob die Investitionszeiträume der Instrumente der gängigen Marktpraxis entsprechen und welche Faktoren dazu beitrugen, den tatsächlichen Investitionszeitraum der Instrumente einzuschränken.

Verzögerungen bei der Durchführung führten zu erheblichen Verkürzungen des tatsächlichen Investitionszeitraums von mehreren EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten

Zu Beginn des Programmplanungszeitraums 2007-2013 hatten die Behörden in den meisten Mitgliedstaaten nur begrenzte Erfahrung mit der Strukturierung und dem Einsatz revolvierender Instrumente im Zusammenwirken mit Finanzintermediären. Als Ergebnis seiner Prüfungen stellt der Hof fest, dass die meisten Verzögerungen durch die zeitaufwendige interne Strukturierung von Finanzierungsinstrumenten, durch langwierige Verhandlungen mit Finanzintermediären auf verschiedenen Ebenen (oftmals über Verwaltungskosten und -gebühren), durch komplexe Verfahren für die Vergabe öffentlicher Aufträge, durch Unsicherheit hinsichtlich der Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen sowie durch Schwierigkeiten bei der Mobilisierung von privatwirtschaftlichen Beiträgen verursacht wurden.

In vielen Fällen mussten die verschiedenen beteiligten Stellen einen mühsamen Lernprozess bewältigen, und es dauerte ziemlich lange, bis die Interessen und Ansichten der zahlreichen Interessenträger so weit in Einklang gebracht waren, dass eine Einigung über die Investitionsstrategien des jeweiligen Instruments erzielt werden konnte. Eine Reihe dieser Probleme wurde auch in anderen Studien festgestellt⁷⁷. Die während der letzten Jahre durchgeführten Prüfungen des Hofes legen zudem den Schluss nahe, dass es möglich gewesen wäre, zumindest einen Teil dieser Probleme durch mehr und früher veröffentlichte Leitlinien der Kommission zu vermeiden.

Die niedrigen Auszahlungsquoten in vielen Mitgliedstaaten und die sich daraus ergebende eingeschränkte Fähigkeit der Instrumente, Mittel mehrmals einzusetzen – also „revolvieren“ zu lassen –, sind eine offensichtliche Folge dieser Schwierigkeiten. In manchen Fällen zogen sich die Schwierigkeiten bei der Durchführung über mehrere Jahre hin, wodurch sich der Zeitraum, innerhalb dessen die Kapitalausstattung der Finanzierungsinstrumente an Endempfänger ausgezahlt werden konnte, erheblich verkürzte (siehe Kasten 14).

Der revolvierende Effekt von EFRE- und ESF-Finanzierungs­instrumenten war während der Durchführung der Programme des Zeitraums 2007-2013 begrenzt und nach Programmabschluss ungewiss

Weniger als ein Drittel aller EFRE- und ESF-Finanzierungs­instrumente hatten ihre Mittel zum Jahresende 2014 mehr als einmal verwendet

Insgesamt ergab die Analyse des Hofes, dass es 316 EFRE- und ESF-Instrumenten (ganz überwiegend spezifische Fonds) in 19 Mitgliedstaaten gelang, zum 31. Dezember 2014 ihre gesamte Kapitalausstattung an Endempfänger auszuzahlen. Selbst bei diesen Instrumenten stellte sich der revolvierende Effekt aber erst sehr spät im Programmplanungszeitraum ein. Infolgedessen wird nur ein begrenzter Anteil der ursprünglichen Kapitalausstattung bis zum Ende des verlängerten Förderzeitraums (d. h. bis März 2017) mehr als einmal verwendet werden. Zudem wurde in keinem der 25 Mitgliedstaaten, die Finanzierungsinstrumente einsetzen, eine aggregierte Auszahlungsquote von 100 % erreicht (siehe Tabelle 4).

Zeitdruck führte zu besonderen Problemen bei Eigenkapitalinstrumenten

Die Analyse des Hofes zeigt auch, dass es bei Eigenkapitalinstrumenten besondere Schwierigkeiten bereitete, einen revolvierenden Effekt zu erzielen. In Europa betrug die durchschnittliche Haltedauer bei Eigenkapitalbeteiligungen (Zeitraum zwischen dem Erwerb und der Veräußerung von Anteilen) im Jahr 2014 rund sechs Jahre⁷⁸. Die meisten EFRE- und ESF-Eigenkapitalinstrumente waren jedoch maximal acht Jahre lang operativ (2009 bis 2017). Selbst wenn die operative Tätigkeit beispielsweise Anfang 2009 aufgenommen wurde und ein Ausstieg aus einer Eigenkapitalbeteiligung zum Jahresende 2014 erfolgte, waren bis zum Abschluss des OP weniger als drei Jahre verfügbar, um eine neue Runde von Investitionen in Form von Eigenkapitalbeteiligungen zu tätigen. In Anbetracht der Tatsache, dass es Jahre dauert, um ein Instrument einzurichten, ist es daher unwahrscheinlich, dass OP-Beiträge zu Eigenkapitalinstrumenten innerhalb eines Programmplanungszeitraums ein zweites Mal verwendet werden.

Im Gegensatz dazu weisen zentral verwaltete Eigenkapitalinstrumente wesentlich längere Laufzeiten auf, was besser zum Wesen von Eigenkapitalinstrumenten passt⁷⁹ (so hat beispielsweise der Fonds Marguerite eine Laufzeit von 20 Jahren, mit der Möglichkeit einer Verlängerung um zwei Jahre).

Der große Ermessensspielraum bei der erneuten Verwendung von Mitteln für EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente führt möglicherweise dazu, dass sich mit dem Abschluss der OP der revolvierende Effekt verflüchtigt

Im Rechtsrahmen für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 ist für Finanzierungsin­strumente unter geteilter Mittelverwaltung vorgeschrieben, dass der betreffende Mitgliedstaat alle Mittel, die bis zum Zeitpunkt des Programmabschlusses mindestens einmal verwendet worden sind, behalten darf, wobei diese Mittel jedoch erneut zugunsten der Zielgruppe eingesetzt werden müssen⁸⁰. In den Leitlinien der Kommission zu Finanzierungsinstrumenten⁸¹ sowie zum Abschluss der OP 2007-2013⁸² wird angeregt, dass die Mittel aus den EFRE- und ESF-Instrumenten auf unbestimmte Zeit reinvestiert werden sollten.

Nach Ansicht des Hofes ist es jedoch nicht statthaft, die Allgemeine Verordnung für 2007-2013 bezüglich Reinvestitionen auf unbestimmte Zeit auf diese Weise auszulegen⁸³. Gemäß den Bestimmungen ist es beispielsweise auch zulässig, das Kapital eines Instruments zu verringern und die Mittel von Finanzierungsinstrumenten in Form von Zuschüssen zu verwenden. Zudem fällt – rechtlich gesehen – jede Aktivität nach Programmabschluss, die nicht den EU-Haushalt betrifft, unter die ausschließliche Zuständigkeit des betreffenden Mitgliedstaats und unterliegt nicht länger der Kontrolle durch die Kommission, es sei denn, in der Rechtsgrundlage ist etwas anderes vorgesehen.

Wird dies im Programmplanungszeitraum 2014-2020 angegangen?

Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurde eine Reihe von Fragen hinsichtlich der Wiederverwendung von Mitteln aus ESIF-Instrumenten nach dem Ende des Förderzeitraums im Jahr 2023 in den Artikeln 44 und 45 der Dachverordnung geklärt.

Ferner wird in den Rechtsvorschriften für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 dem angestrebten revolvierenden Charakter der Finanzinstrumente nach dem Ende des Förderzeitraums ausdrücklich Rechnung getragen, denn es wurden Bestimmungen zur Wiederverwendung von Mitteln aufgenommen, die während eines Zeitraums von mindestens acht Jahren nach Ablauf des Förderzeitraums zurückgezahlt werden⁸⁴. Durch diese Bestimmung in der Dachverordnung wird ein Mindestzeitraum für die Zweckbindung der Mittel für Finanzinstrumente festgelegt; es fehlen jedoch Einzelheiten dazu, wie dies geschehen sollte. Nach Ansicht des Hofes sollte die Kommission diesen Aspekt klarstellen.

Ein kritischer Faktor, um in der Vergangenheit gemachte Fehler künftig zu vermeiden, ist Standardisierung: Die Option, dass Verwaltungsbehörden Finanzinstrumente gemäß von der Kommission festgelegten Standardbedingungen gestalten können, sollte für eine erhebliche Straffung und Erleichterung der Einrichtung solcher Instrumente sorgen.

Gemäß der Rechtsgrundlage für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 ist es auch zulässig, Finanzinstrumente während des folgenden Programmplanungszeitraums weiterhin zu verwenden, d. h., es ist nicht länger vorgeschrieben, sie abzuwickeln und durch neue zu ersetzen⁸⁵. Das wird möglicherweise für finanzielle und zeitliche Einsparungen sorgen, da die Finanzinstrumente zu Beginn des Programmplanungszeitraums bereits fertig und einsatzbereit sind; die Kapitalausstattung des Instruments könnte entsprechend der Ex-ante-Bewertung des Bedarfs erhöht werden. In Fällen, in denen der Fondsverwalter durch ein allgemeines Ausschreibungsverfahren ausgewählt wurde, könnten die Zeiteinsparungen allerdings begrenzt ausfallen, da auf jeden Fall ein neues allgemeines Ausschreibungsverfahren erforderlich sein wird, um den neuen Fondsverwalter auszuwählen. Aus den Antworten auf die vom Hof durchgeführte Erhebung (siehe Kasten 15) ergibt sich, dass die Fondsverwalter zusätzliche Leitlinien der Kommission, in denen erläutert wird, wie Instrumente auf den Zeitraum 2014-2020 zu übertragen sind, sehr begrüßen würden.

Ferner begann die Kommission während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 mit der Organisation einer Reihe von Präsentationen und Workshops zur Verbreitung von „bewährten Verfahren“ und zur Schulung von Beamten der Mitgliedstaaten. Im Januar 2015 – ein Jahr nach dem Beginn des Programmplanungszeitraums 2014-2020 – startete die Kommission auch eine technische Beratungsplattform (www.fi-compass.eu), um Fachkompetenz über die rechtlichen Anforderungen der EU im Hinblick auf Finanzinstrumente zu verbreiten.

Haben sich Finanzierungsinstrumente als kosteneffiziente Methode für den Vollzug des EU-Haushalts erwiesen?

Finanzierungsinstrumente werden – im Gegensatz zu den herkömmlichen Zuschüssen – durch Fondsverwalter verwaltet (und nicht durch öffentliche Verwaltungen). Dabei handelt es sich in der Regel um Finanzintermediäre, wie private oder staatseigene Banken. Die Verwaltung von Finanzierungsinstrumenten ist mit Kosten verbunden, und Fondsverwalter haben Anspruch auf Vergütung für die von ihnen erbrachten Dienstleistungen. Die Höhe der Verwaltungskosten (die gegen Ausgabenbelege erstattet werden) und der Verwaltungsgebühren (vereinbarter Preis oder Vergütung für erbrachte Dienstleistungen) für den Fondsverwalter wird in der Regel in der Finanzierungsvereinbarung zu jedem der Finanzierungsinstrumente niedergelegt. Die Vergütung sollte die administrativen Kosten des Finanzierungsinstruments decken (einschließlich Ausgaben für Investorenbeziehungen, Rechtskosten und Aufwendungen für Wirtschaftsprüfer) sowie – im Fall von privatwirtschaftlichen Fondsverwaltern – eine Gewinnspanne vorsehen. Die Verwaltungskosten und -gebühren sollten von der Art des Finanzprodukts (Garantien, Darlehen oder Eigenkapitalbeteiligung) abhängig sein, und die Höhe sollte mit objektiven Kriterien in Zusammenhang stehen (beispielsweise ist eine große Anzahl an kleinen Darlehen in der Regel mit höheren Verwaltungskosten verbunden als eine kleine Anzahl an großen Darlehen).

Anhand der jüngsten von den Mitgliedstaaten an die Kommission gemeldeten Daten analysierte der Hof die Höhe der tatsächlichen Verwaltungskosten und -gebühren für Instrumente unter geteilter Mittelverwaltung und für zentral verwaltete Instrumente während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 und untersuchte, ob sie ausreichend an die Leistung des Fondsverwalters gebunden waren. Zudem prüfte der Hof hinsichtlich des Programmplanungszeitraums 2014-2020, ob die Aufstockung der Mittel, die Finanzinstrumenten zugewiesen werden (sodass diese Mittel in der Regel nicht von nationalen oder regionalen Behörden verwaltet werden), sich in der Höhe der technischen Hilfe niederschlägt, welche die Mitgliedstaaten für die Durchführung der ESI-Fonds erhalten.

Hohe Verwaltungskosten und -gebühren im Vergleich zur tatsächlichen Höhe der Auszahlungen an Endempfänger

Kumulierte Verwaltungskosten überschreiten bei rund 2 % der Instrumente die tatsächlichen Auszahlungen an Endempfänger

Bei manchen Instrumenten überschritten die Verwaltungskosten und -gebühren sogar die tatsächlich an Endempfänger ausgezahlten Beträge. Bei seiner Analyse der 1 025 EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente ermittelte der Hof 23 derartige Fälle (2,2 %) in acht Mitgliedstaaten (Bulgarien, Tschechische Republik, Deutschland, Spanien, Frankreich, Italien, Polen, Vereinigtes Königreich). Zusammengenommen stellten diese Instrumente 28 Millionen Euro an Verwaltungskosten und -gebühren in Rechnung, um 4 Millionen Euro an Endempfänger auszuzahlen. Zugleich gibt es ähnliche Instrumente, bei denen gar keine Verwaltungskosten oder -gebühren an Finanzintermediäre gezahlt werden (siehe Kasten 16).

Kumulierte Verwaltungskosten und -gebühren belaufen sich auf bis zu 75 % der an Endempfänger ausgezahlten finanziellen Unterstützung

Der Hof führte ferner seine eigene Analyse der Daten der Kommission durch, wobei die Verwaltungskosten und -gebühren ins Verhältnis gesetzt wurden zu den tatsächlich an Endempfänger ausgezahlten Beträgen. Die Ergebnisse – auf der Ebene der Mitgliedstaaten – sind in Tabelle 6 zusammengestellt.

Bei 274 der 1 025 EFRE- und ESF-Instrumente in 10 von 25 Mitgliedstaaten (Schweden, Österreich, Lettland, Malta, Finnland, Litauen, Rumänien, Griechenland, Ungarn, Zypern) stellte der Hof fest, dass die an die Kommission gemeldeten Daten zu Verwaltungskosten und -gebühren zu allen Finanzierungsinstrumenten vollständig waren. Von weiteren sechs Mitgliedstaaten (Polen, Portugal, Deutschland, Slowakei, Bulgarien und Vereinigtes Königreich) wurden diese Informationen zu 392 Finanzierungsinstrumenten geliefert, die 84 % bis 98 % der gesamten Kapitalausstattung für Finanzierungsinstrumente entsprechen. Von allen anderen Mitgliedstaaten wurden plausible Informationen über Verwaltungskosten und -gebühren zu Instrumenten geliefert, die zwei Dritteln oder weniger der gesamten Kapitalausstattung entsprechen⁸⁶. Für eine Reihe von Finanzierungsinstrumenten wurden entweder gar keine Daten übermittelt oder die übermittelten Daten waren nicht plausibel (wie etwa gemeldete Verwaltungskosten und -gebühren, die zehnmal höher waren als der tatsächlich ausgezahlte Betrag). Zudem konnte eine Meldung der Verwaltungskosten und -gebühren -gebühren als „null“ entweder bedeuten, dass sie tatsächlich null betrugen oder aber dass keine Daten übermittelt wurden. Diese Daten wurden aus der weiteren Analyse des Hofes ausgeschlossen.

Beim Abschluss keine Erstattung von Verwaltungskosten und -gebühren aus dem EU-Haushalt über die in den Rechtsvorschriften festgelegten Obergrenzen hinaus

Die Verwaltungskosten und -gebühren waren im Prinzip auf maximal 4 % p. a. der gesamten Kapitalausstattung des Finanzierungsinstruments begrenzt

Die Rechtsgrundlage für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 enthält in der Grundverordnung nur knapp gefasste Bestimmungen zur Vergütung für den Fondsverwalter⁸⁷, in der Durchführungsverordnung der Kommission⁸⁸ wurden jedoch bereits Obergrenzen für Verwaltungskosten und -gebühren festgelegt. Insbesondere wurden folgende jährliche Obergrenzen gesetzt:

• 2 % p. a. des Kapitalbeitrags des OP an Holding-Fonds für Garantiefonds;
• 4 % p. a. des Kapitalbeitrags des OP oder des Holding-Fonds für Mikrokreditinstrumente, die auf Mikrounternehmen ausgerichtet sind;
• 3 % p. a. des Kapitalbeitrags des OP oder des Holding-Fonds in allen übrigen Fällen.

Die Kommission legte diese Obergrenzen in ihrem Legislativvorschlag fest, wobei sie die im Programmplanungszeitraum 2000-2006 gewonnenen Erfahrungen berücksichtigte. Seinerzeit belief sich die Obergrenze für Verwaltungskosten und -gebühren auf 5 % bei Beteiligungsfonds und auf 2 % bei Garantiefonds⁸⁹.

Bei der geteilten Mittelverwaltung müssen die Verwaltungsbehörden bei der Festlegung der Vergütung für den Fondsverwalter sowohl den Rechtsrahmen für Strukturfonds als auch den Rechtsrahmen für staatliche Beihilfen einhalten. Ferner müssen die Verwaltungsbehörden dafür Sorge tragen, dass die Bestimmungen zur Vergütung mit der Investitionsstrategie des Instruments in Einklang stehen, damit sichergestellt ist, dass es für den Fondsverwalter einen finanziellen Anreiz gibt, gemäß den erklärten Zielen des OP zu handeln. Die Aushandlung der Finanzierungsvereinbarung ist daher keine triviale Aufgabe, und während der vom Hof durchgeführten Befragungen erklärten viele Verwaltungsbehörden, dass sie zu Beginn des Programmplanungszeitraums 2007-2013 nicht über die dafür erforderliche Fachkompetenz verfügten.

Unter bestimmten Bedingungen dürfen die in den Rechtsvorschriften festgelegten Obergrenzen für die Verwaltungskosten und -gebühren überschritten werden (beispielsweise, wenn die Verwaltungskosten und -gebühren marktüblichen Bedingungen entsprechen und nicht höher sind als jene, die von privaten Investoren verlangt werden, oder wenn der Fondsverwalter durch ein öffentliches Ausschreibungsverfahren ausgewählt worden ist). In den von den Mitgliedstaaten an die Kommission gemeldeten Daten sind keine Angaben dazu enthalten, wie oft die Obergrenzen überschritten wurden.

Verwaltungskosten und -gebühren werden aus der Kapitalausstattung des Finanzierungsinstruments gezahlt; sie werden nicht dem Endempfänger in Rechnung gestellt. Diese Kosten gelten als förderfähig bis zum Zeitpunkt der Abwicklung des Fonds, der in der Regel dem Programmabschluss entspricht⁹⁰. Die Förderfähigkeit der Verwaltungskosten und -gebühren, die für während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 eingerichtete EFRE- und ESF-Fonds geltend gemacht wurden, wird von der Kommission erst im Zuge der Analyse der Programmabschlussdokumente in den Jahren 2017 und 2018 kontrolliert.

Kumulierte Verwaltungskosten werden die in den Rechtsvor­schriften festgelegten Obergrenzen wahrscheinlich in manchen Fällen beim Abschluss überschreiten

Verwaltungskosten oder -gebühren, die bis zum 31. März 2017 anfallen und gezahlt werden, können als förderfähige Kosten des EFRE- bzw. ESF-OP geltend gemacht werden, in dessen Rahmen das betreffende Finanzierungsinstrument eingerichtet wurde⁹¹. In der Verordnung ist festgelegt, dass die Obergrenzen für die Verwaltungskosten und -gebühren als Prozentsatz „des Kapitalbeitrags des operationellen Programms“ zu verstehen sind. Aus Sicht der Kommission sind die in Artikel 43 der Durchführungsverordnung genannten Obergrenzen auf den gesamten Kapitalbeitrag zu dem Finanzierungsinstrument und nicht auf den tatsächlich für die finanzielle Unterstützung von Endempfängern verwendeten Beitrag anzuwenden. In den für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 vorhandenen Anleitungen zu Verwaltungskosten und -gebühren wird diese Ansicht bestätigt⁹².

Nach Auffassung des Hofes hätte die Kommission die Verordnungsbestimmungen zu den Obergrenzen für Verwaltungskosten und -gebühren dahin gehend auslegen sollen, dass sie sich auf den tatsächlichen verwendeten Kapitalbeitrag des OP zu dem Finanzierungsinstrument beziehen, d. h. auf die tatsächliche Mittelausstattung, die verwendet wurde, um Endempfängern finanzielle Unterstützung zu gewähren. Fondsverwalter sollten keine Vergütung dafür erhalten, dass sie die Kapitalausstattung der Instrumente nicht genutzt haben.

Während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 bestand keine rechtliche Verpflichtung für eine leistungsbasierte Vergütung

Während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 wurde auf die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung bei Finanzierungsinstrumenten und auf die tatsächliche Leistung des Fondsverwalters als Faktor zur Festlegung der Verwaltungskosten und -gebühren nur in den Leitlinien der Kommission Bezug genommen, nicht jedoch in den Rechtsvorschriften⁹³.

Auf der Grundlage seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu Finanzierungsinstrumenten stellte der Hof fest, dass leistungsbezogene Vergütungsregelungen eher die Ausnahme als die Regel waren: Nur bei einem von neun im Zeitraum 2013 bis 2015 untersuchten Instrumenten war eine leistungsbasierte Vergütung für den Fondsverwalter vorgesehen.

Wenn die Vergütung für Fondsverwalter nicht leistungsbasiert ist, gibt es kaum Anreize für die Fondsverwalter, die Mittel tatsächlich Endempfängern zukommen zu lassen. Möglicherweise hat das die Leistung von Finanzierungsinstrumenten im Programmplanungszeitraum 2007-2013 beeinträchtigt. Zudem wird das Verwalten von EFRE- und ESF-Instrumenten dann auch für unerfahrene Fondsverwalter recht attraktiv (siehe auch Ziffer 86).

Im Jahr 2012 empfahl die Kommission den Verwaltungsbehörden, die Vergütung für Fondsverwalter von der Qualität der tatsächlich getätigten Investitionen abhängig zu machen, d. h. von ihrem Beitrag zur Erreichung der strategischen Ziele des OP sowie vom Wert der in das Vorhaben zurückfließenden Mittel aus Investitionen, die vom Instrument vorgenommen wurden⁹⁴. Diese Empfehlung wurde jedoch in einem COCOF-Leitfaden ausgesprochen und ist somit nicht rechtsverbindlich.

Bei ihrer Bewertung der Verwaltungskosten und -gebühren trägt die Kommission den Unterschieden zwischen den Arten von Instrumenten und der tatsächlichen Unterstützung, die den Endbegünstigten gewährt wird, nicht gebührend Rechnung

Von der Kommission geschätzte kumulierte Verwaltungskosten von 631 Millionen Euro seit 2007 wahrscheinlich zu niedrig angesetzt

Gestützt auf die von den Mitgliedstaaten für das Jahr 2014 gemeldeten Daten schätzte die Kommission im Dezember 2015, dass sich die kumulierten Verwaltungskosten und -gebühren für EFRE- und ESF-Instrumente seit dem Beginn des Programmplanungszeitraums auf mindestens 631 Millionen Euro beliefen⁹⁵.

Nach Angaben der Kommission entspricht das 4,7 % der OP-Beiträge zu den betreffenden Instrumenten im Programmplanungszeitraum 2007-2013.

Wenn die zwischen Holding-Fonds und den dazugehörigen spezifischen Fonds gezahlten Beträge nicht in die Berechnung aufgenommen werden, weil sie bereits als OP-Beiträge zu den Holding-Fonds berücksichtigt wurden, erhöht sich dieser Gesamtanteil der Verwaltungskosten und -gebühren auf 6,2 %. Zudem können die Fondsverwalter auch den Endempfängern Gebühren in Rechnung stellen, haben diese Gebühren jedoch möglicherweise nicht an die Kommission gemeldet. Die Berechnung der Kommission beruht somit nur auf Teildaten, sodass die tatsächlichen Zahlen (sowohl für die absoluten Beträge als auch für den Anteil an den OP-Beiträgen) wahrscheinlich höher sind.

Verwaltungskosten und -gebühren deutlich höher als von der Kommission gemeldet, wenn die Berechnung auf der Grundlage der den Endempfängern gewährten finanziellen Unterstützung erfolgt

Ausgehend von den 764 EFRE- und ESF-Instrumenten in Tabelle 6 stellte der Hof insgesamt fest, dass die kumulierten Verwaltungskosten und -gebühren sich auf bis zu 75 % der an Endempfänger ausgezahlten finanziellen Unterstützung belaufen, was einem jährlichen Durchschnitt von 16 % entspricht.

Zu den 10 Mitgliedstaaten, die belastbare Daten zu allen ihren 274 EFRE- und ESF-Fonds übermittelten, stellte der Hof fest, dass die kumulierten Verwaltungskosten und -gebühren zwischen 2 % und 17 % der finanziellen Unterstützung betragen, die Endempfängern gewährt wurde. Damit ergibt sich ein jährlicher Durchschnitt zwischen 1 % und 3 %.

Erhebliche Unterschiede bei Verwaltungskosten und -gebühren zwischen den verschiedenen Arten von Finanzierungsinstrumenten

Die Höhe der Verwaltungskosten und -gebühren hängt auch mit der Art des Instruments zusammen. Unter Berücksichtigung der von der Kommission gemeldeten plausiblen Daten gelangte der Hof zu den in Tabelle 7 zusammengestellten Durchschnittswerten. Im Durchschnitt ist der Anteil der Verwaltungskosten und -gebühren bei Garantieinstrumenten am niedrigsten, während der Anteil bei den Eigenkapitalinstrumenten am höchsten ist.

Zudem sind Finanzierungsinstrumente, die mit einem Holding-Fonds eingesetzt werden, in der Regel kostspieliger in der Durchführung, da Verwaltungskosten und -gebühren auf beiden Ebenen anfallen (d. h. auf der Ebene des Holding-Fonds und auf der Ebene des spezifischen Fonds). Der Hof stellt ferner fest, dass die Obergrenzen für Verwaltungskosten und -gebühren während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 nicht vom Ausmaß der Investitionen des Finanzierungsinstruments abhängen, weil diese Kosten und Gebühren als Prozentsatz des OP-Beitrags gezahlt werden (siehe Ziffer 108).

Auf der Grundlage der gewährten finanziellen Unterstützung sind die Verwaltungskosten und -gebühren bei EFRE- und ESF-Instrumenten deutlich höher als bei zentral verwalteten Finanzierungsinstrumenten oder Investmentfonds im privaten Sektor

Die Analyse des Hofes ergab auch, dass die durchschnittlichen Verwaltungskosten und -gebühren im Vergleich zu der den Endempfängern bis Ende 2014 gewährten finanziellen Unterstützung bei zentral verwalteten Finanzierungsinstrumenten oder privatwirtschaftlichen Investmentfonds deutlich niedriger waren als bei EFRE- und ESF-Instrumenten:

• Die kumulierten Kosten, die der EEEF seit Beginn seiner Tätigkeit im Jahr 2011 in Rechnung stellte, belaufen sich auf rund 5 % des investierten Gesamtbetrags. Das entspricht jährlichen Kosten von 1,2 %.
• Beim EPMF (Darlehens- und Garantieinstrumente zusammengefasst) schätzt die Kommission die durchschnittlichen jährlichen Kosten, die aus dem EU-Haushalt zu tragen sind, auf maximal 0,5 % bis 0,7 % der Kapitalausstattung⁹⁶. Das entspricht jährlichen Kosten von 0,2 % des Betrags der Garantien, die das EPMF Endempfängern bereitstellte.

Die Analyse des Hofes zeigte auch, dass sogar die Verwaltungskosten und -gebühren der EIB und des EIF für EFRE-Instrumente in der Regel höher waren als die Verwaltungskosten und -gebühren, die von ihnen in Rechnung gestellt werden, wenn sie als Fondsverwalter für Instrumente unter zentraler Mittelverwaltung fungieren.

Bei der Untersuchung von zwei im Jahr 2015 veröffentlichten Studien zur Vergütung für Fondsverwalter bei privatwirtschaftlichen Investmentfonds stellte der Hof fest, dass sich die durchschnittliche jährliche Verwaltungsgebühr für alle Arten von Fonds (unter Ausschluss von Holding-Fonds) auf 0,6 % bis 1 % belief⁹⁷. Aus beiden Studien ging zudem hervor, dass die Verwaltungsgebühren in den letzten Jahren gesunken sind. In einer weiteren, im Jahr 2013 veröffentlichten Studie wird dargelegt, dass die jährlichen Verwaltungsgebühren für Risikokapitalbeteiligungsfonds zwischen 2,0 % und 2,5 % liegen⁹⁸.

Die Analyse des Hofes ergab auch erhebliche Unterschiede bei den Verwaltungskosten und -gebühren, die bei verschiedenen EFRE- und ESF-Instrumenten in Rechnung gestellt wurden. Auf der Grundlage der verfügbaren Informationen zu den tatsächlichen Durchführungskosten bei den einzelnen EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten kann die Kommission nicht beurteilen, ob derartige Kostenunterschiede gerechtfertigt sind. Ähnliche Bemerkungen wurden vom Hof bereits in einem früheren Sonderbericht vorgebracht⁹⁹.

Einschränkungen bei der Berichterstattung zu Verwaltungskosten und -gebühren seitens der Mitgliedstaaten

Nur für rund 60 % aller EFRE- und ESF-Instrumente werden der Kommission Informationen über die Verwaltungskosten und -gebühren übermittelt

Im Jahr 2011 führte die Kommission für Instrumente unter geteilter Mittelverwaltung eine jährliche Berichterstattungspflicht der Mitgliedstaaten ein¹⁰⁰. Die Verwaltungsbehörden mussten diese Informationen zum ersten Mal in ihren Berichten für das Jahr 2011 übermitteln. Zu den von der Kommission verlangten Daten gehörten u. a. Informationen über die Verwaltungskosten und -gebühren, wobei die Übermittlung dieser Angaben durch die EFRE- und ESF-Verwaltungsbehörden optional war. Für das Jahr 2014 wurden Angaben über Verwaltungskosten und -gebühren lediglich zu Instrumenten vorgelegt, die 63 % des Gesamtbetrags der Zahlungen aus den EFRE- und ESF-OP an Finanzierungsinstrumente entsprechen (gegenüber 50 % im Jahr 2013)¹⁰¹.

Ferner stellt der Hof fest, dass lediglich die ausgezahlten Beträge als Verwaltungskosten und -gebühren zu melden sind. Es gibt jedoch auch Fälle von Kosten und Gebühren, die angefallen sind, aber noch nicht gezahlt wurden. Diese werden de facto aus der Berichterstattung ausgeschlossen, was die Vollständigkeit beeinträchtigt und dazu beiträgt, dass die der Kommission gemeldeten Verwaltungskosten und -gebühren zu niedrig angesetzt sind.

Wird dies im Programmplanungszeitraum 2014-2020 angegangen?

Hinsichtlich der Verwaltungskosten und -gebühren wurde für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 eine Reihe von Maßnahmen ergriffen.

Berichterstattungsfristen für die Mitgliedstaaten verkürzt und für die Kommission verlängert

Im Programmplanungszeitraum 2014-2020 sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, der Kommission den Bericht über den Einsatz von Finanzinstrumenten als Teil ihres jährlichen Durchführungsberichts zu übermitteln. Infolgedessen muss die Berichterstattung einen Monat früher stattfinden als zuvor (bis zum 31. Mai statt wie im vorangegangenen Zeitraum, als sie nicht Teil des jährlichen Durchführungsberichts war, bis zum 30. Juni; für die Jahre 2017 und 2019 bleibt die Frist 30. Juni bestehen)¹⁰². Zudem wurde der Kommission für die Überprüfung der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Daten eine Frist von sechs Monaten gesetzt. Dies bedeutet – außer für 2017 und 2019 – eine Änderung der Frist, bis zu der die Kommission den konsolidierten Durchführungsbericht zu den Finanzierungsinstrumenten vorlegen muss, vom 1. Oktober auf den 30. November. Im Ergebnis werden den Entlastungsbehörden wichtige Informationen über den Einsatz von Finanzinstrumenten noch später vorliegen, als dies gegenwärtig der Fall ist.

Verwaltungsbehörden müssen der Kommission über Verwaltungskosten und -gebühren Bericht erstatten

Bei den Finanzinstrumenten für 2014-2020 sind die Verwaltungsbehörden verpflichtet, Daten zu den Verwaltungskosten und -gebühren als Anhang zum jährlichen Durchführungsbericht zu veröffentlichen¹⁰³. Das ist eine wichtige Verbesserung, die es der Kommission ermöglichen wird, die Kosten des Einsatzes von Finanzinstrumenten in den kommenden Jahren wesentlich besser zu analysieren und zu überwachen.

Niedrigere Obergrenzen für Verwaltungskosten und -gebühren, differenziert nach Art der Finanzinstrumente

Was die Obergrenzen für Verwaltungskosten und -gebühren anbelangt, stellt der Hof zwei Hauptunterschiede gegenüber dem Programmplanungszeitraum 2007-2013 fest. Erstens wird bei den Obergrenzen für die Vergütung der Fondsverwalter nach der Art der Finanzinstrumente differenziert¹⁰⁴ (siehe Tabelle 8).

Zweitens sind die Obergrenzen (die nun nicht mehr jährlich, sondern kumuliert festgelegt werden) deutlich niedriger als im Programmplanungszeitraum 2007-2013. Insgesamt betrachtet der Hof die Festlegung von niedrigeren Obergrenzen für den kumulierten Betrag der Vergütung des Fondsverwalters als Verbesserung, moniert jedoch, dass die Kommission nicht begründete, wie diese Obergrenzen ermittelt wurden. Die Analyse der bislang für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 gemeldeten tatsächlichen Daten ergab niedrigere Prozentsätze in der Praxis (siehe Ziffer 120).

Leistungsbasierte Elemente in der Vergütung für Fondsverwalter entfalten nur begrenzte Anreizwirkung

In der Dachverordnung für 2014-2020 ist auch vorgeschrieben, dass die Leistung des Fondsverwalters als Kriterium für die Festlegung von Verwaltungskosten und -gebühren herangezogen werden sollte. Insbesondere müssen alle Verwaltungskosten und -gebühren, die beim Abschluss als förderfähig gemeldet werden, auf einer leistungsbasierten Berechnungsmethode beruhen (siehe auch Tabelle 6)¹⁰⁵.

Weitere Einzelheiten zu den leistungsbasierten Kriterien für die Festlegung von Verwaltungskosten und -gebühren sowie zu den anwendbaren Obergrenzen sind in einem delegierten Rechtsakt¹⁰⁶ niedergelegt.

Gemäß den Leitlinien der Kommission zur Förderung von Risikofinanzierungen¹⁰⁷ muss diese leistungsbasierte Komponente der Vergütung zudem erheblich und so ausgestaltet sein, dass das Erreichen der zuvor festgelegten konkreten politischen Ziele sowie die finanzielle Leistung des Fondsverwalters belohnt werden. Letztere sollte nicht nur hinsichtlich der erfolgreichen Auszahlung der ursprünglichen Kapitalausstattung oder des mobilisierten privaten Kapitals gemessen werden, sondern auch anhand der tatsächlichen Renditen.

Der Hof stellt jedoch fest, dass diese neuen leistungsbasierten Elemente bei der Festlegung der aus dem EU-Haushalt zu erstattenden Gesamtvergütung für den Fondsverwalter aus den folgenden Gründen eine nachgeordnete Rolle spielen:

• Angesichts der normalen Laufzeit eines Holding-Fonds oder eines spezifischen Fonds werden die im delegierten Rechtsakt der Kommission festgelegten Obergrenzen im Allgemeinen leicht erreicht, auch ohne dass der Manager den leistungsbezogenen Teil der Vergütung erhält. Das führt dazu, dass ein Fondsverwalter, der eine sehr gute Leistung erbringt, die maximale Vergütung bereits zu einem früheren Zeitpunkt als ein Fondsverwalter mit einer weniger guten Leistung erreicht und von diesem Zeitpunkt an keine Vergütung für seine Dienstleistungen mehr erhält.
• Es gibt keinen Abzug wegen unterdurchschnittlicher Leistung, der dafür sorgen würde, dass der Fondsverwalter einen Teil etwaiger finanzieller Verluste trägt, die dem Finanzinstrument möglicherweise entstehen. Faktisch können nach der derzeitigen Vergütungsregelung sogar Fondsmanager, die eine negative Rendite erzielen, die maximale Vergütung erhalten.
• Im Rechtsrahmen ist nicht vorgeschrieben, dass die Verwaltungsbehörde Mindest-­Performance-Benchmarks („Hurdle Rates“) festlegt, die erreicht sein müssen, bevor der Fondsverwalter den leistungsbezogenen Teil der Vergütung erhält.

Insgesamt gelangt der Hof daher zu der Einschätzung, dass der leistungsbasierte Teil der aus dem EU-Haushalt kofinanzierten Vergütung für den Fondsverwalter derzeit nur eine sehr begrenzte Anreizwirkung entfaltet und überdacht werden sollte.

Verwaltungskosten und -gebühren fallen zusätzlich zu den administrativen Kosten für die Durchführung von EFRE- und ESF-OP an

Die Verwaltung, Kontrolle, Begleitung und Bewertung der EFRE- und ESF-OP hat ihren Preis: Diese bei den mitgliedstaatlichen Behörden anfallenden administrativen Kosten umfassen die Mitarbeitervergütung, die operativen Kosten (wie etwa Reise- und Schulungskosten) sowie Kosten im Zusammenhang mit Informations- und Kommunikationsaktivitäten. Die Mitgliedstaaten haben die Möglichkeit, technische Hilfe im Rahmen der EFRE- und ESF-OP in Anspruch zu nehmen, um diese administrativen Kosten zu decken¹⁰⁸.

Während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 konnte sich die technische Hilfe auf bis zu 4 % der Gesamtfinanzierung für ein EFRE- oder ESF-OP belaufen¹⁰⁹. Dieses Niveau wurde für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 unverändert beibehalten. Es wurde auf der Grundlage einer Studie festgelegt, die im Jahr 2010 im Auftrag der Kommission im Rahmen ihrer Folgenabschätzung für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 erstellt wurde¹¹⁰. Auf dieser Grundlage schätzt die Kommission, dass die Mitgliedstaaten während des gesamten Zeitraums bis zu 13,6 Milliarden Euro für technische Hilfe ausgeben können.

Während des Programmplanungszeitraums 2014-2020 wird jedoch ein wesentlich größerer Anteil des EFRE- und ESF-Haushalts durch Finanzinstrumente vollzogen (siehe Ziffer 21). Daraus ergibt sich, dass im Vergleich mehr Finanzmittel für technische Hilfe für die zuschussbasierten Finanzierungsaktivitäten der EFRE- und ESF-OP verfügbar sein werden, da der Großteil der administrativen Aktivitäten bei Finanzinstrumenten durch den Fondsverwalter erbracht wird. Die Verwaltungskosten und -gebühren für diese Aktivitäten stellen die Fondsverwalter direkt den OP (oder den Endempfängern) in Rechnung. Daher führt die Ausweitung der Finanzierung durch Finanzinstrumente indirekt auch zu einer Erhöhung des vom EU-Haushalt zu tragenden Gesamtbetrags an administrativen Kosten, da sich der Betrag der Mittel für technische Hilfe erhöht, welche die Mitgliedstaaten für die verbleibenden zuschussbasierten Finanzierungsaktivitäten aus dem EU-Haushalt erhalten.

Der Hof stellt ferner fest, dass – wie im Programmplanungszeitraum 2007-2013 – keine Pflicht für die Verwaltungen der Mitgliedstaaten besteht, über die Verwendung der finanziellen Mittel für technische Hilfe detailliert Bericht zu erstatten¹¹¹. In einem früheren Bericht stellte der Hof bereits fest, dass die Kommission über keinerlei vergleichende Informationen zu den tatsächlichen administrativen Kosten in den einzelnen Mitgliedstaaten, bei den einzelnen OP oder bei den einzelnen Finanzierungsmechanismen (d. h. Zuschüsse oder Finanzierungsinstrumente) verfügt¹¹². Das erschwert die Bewertung, ob die Höhe der technischen Hilfe angesichts der tatsächlichen Kosten, die den Mitgliedstaaten bei der Durchführung der EFRE- und ESF-OP entstehen, gerechtfertigt ist.

Daher wiederholt der Hof seine frühere Empfehlung, dass die Kommission für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 eine vergleichende Analyse der Durchführungskosten für Zuschüsse und Finanzinstrumente (unter zentraler und unter geteilter Mittelverwaltung) durchführen sollte, um die tatsächliche Höhe dieser Kosten zu ermitteln¹¹³. Derartige Informationen wären insbesondere für die Ausarbeitung der Legislativvorschläge für die Zeit nach 2020 relevant.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Insgesamt stellt der Hof fest, dass die finanzielle Unterstützung von Endempfängern durch Finanzierungsinstrumente im Vergleich zu Zuschüssen erhebliche Vorteile bietet, weil jeder Euro, der durch Finanzierungsinstrumente gewährt wird, im Prinzip mehrmals verwendet werden kann. Zudem sollte die Tatsache, dass Darlehen zurückgezahlt, Garantien freigegeben oder im Fall von Beteiligungsinvestitionen Kapitalrückflüsse erfolgen müssen, sich grundsätzlich auch auf das Verhalten der Endempfänger auswirken und dazu führen, dass öffentliche Mittel besser eingesetzt werden und sich die Wahrscheinlichkeit verringert, dass die Endempfänger von öffentlicher Unterstützung abhängig werden.

Bei seiner Prüfung stellte der Hof jedoch eine Reihe von erheblichen Problemen fest, die während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 die Effizienz von Finanzierungsin­strumenten als Mechanismus für den Vollzug des EU-Haushalts einschränkten:

• Eine erhebliche Anzahl von EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten war zu hoch dotiert, und es bereitete zum Jahresende 2014 nach wie vor erhebliche Schwierigkeiten, ihre Kapitalausstattung auszuzahlen (durchschnittlich wurden rund 57 % der gesamten von den OP an die Finanzierungsinstrumente gezahlten Kapitalausstattung genutzt). Ein Faktor, der zu den übermäßigen ursprünglichen Kapitalausstattungen beitrug, war das Bestreben der Mitgliedstaaten, Aufhebungen der Mittelbindungen während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 zu vermeiden.
• Insgesamt ist es mithilfe von Finanzierungsinstrumenten – sowohl bei geteilter als auch bei zentraler Mittelverwaltung – nicht zufriedenstellend gelungen, privates Kapital zu mobilisieren.
• Bislang war nur eine begrenzte Anzahl von EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten hinsichtlich der Bereitstellung von revolvierender finanzieller Unterstützung erfolgreich.
• Bei EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten wurden im Vergleich zur tatsächlichen finanziellen Unterstützung, die den Endempfängern zugutekam, hohe Verwaltungskosten und -gebühren berechnet. Zudem waren diese Verwaltungskosten und -gebühren offenbar deutlich höher als bei zentral verwalteten Instrumenten oder bei privatwirtschaftlichen Investmentfonds.

Zugleich stellte der Hof auch fest, dass – ausgehend von der im Programmplanungszeitraum 2007-2013 gewonnenen Erfahrung – in Bezug auf Finanzinstrumente Verbesserungen am Rechtsrahmen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 vorgenommen wurden, einige Probleme jedoch bestehen bleiben. Im Folgenden werden die wesentlichen Schlussfolgerungen des Hofes zu den Programmplanungszeiträumen 2007-2013 und 2014-2020 gemäß dem Aufbau dieses Berichts dargelegt und entsprechende Empfehlungen unterbreitet.

Waren die Finanzierungsinstrumente angesichts des Marktbedarfs angemessen dotiert?

Nach Auffassung des Hofes war eine erhebliche Anzahl von Finanzierungsinstrumenten zu hoch dotiert. Das legt den Schluss nahe, dass die Verwaltungsbehörden den Marktbedarf nicht immer ordnungsgemäß prüften, bevor sie den Finanzierungsinstrumenten Mittel aus den EFRE- und ESF-OP zuwiesen. Dadurch erhielten die Finanzierungsinstrumente bei ihrer Einrichtung zu hohe Kapitalausstattungen, woraus sich niedrige Auszahlungsquoten ergaben. Ein Faktor, der zu diesen übermäßigen Kapitalausstattungen beitrug, war das Bestreben der Mitgliedstaaten, die „n+2“-Regel zu umgehen.

Die Einführung obligatorischer Ex-ante-Bewertungen während des Programmplanungszeitraums 2014-2020 für Finanzinstrumente unter geteilter und unter zentraler Mittelverwaltung wird dazu beitragen, übermäßige Kapitalausstattungen für Finanzinstrumente in großem Ausmaß zu verhindern. Der Erfolg wird jedoch davon abhängen, ob diese Ex-ante-Bewertungen auf vernünftigen Annahmen und Analysen beruhen. Bei Instrumenten unter geteilter Mittelverwaltung wird auch durch die Einführung gestaffelter Zahlungen (d. h. dadurch, dass Zahlungen aus dem EU-Haushalt an die Auszahlung von Mitteln an Endempfänger gebunden sind) darauf abgezielt, gegen das Problem übermäßiger Kapitalausstattungen anzugehen. Zudem sieht die Dachverordnung die Option vor, eine regelmäßige Überprüfung der Ex-ante-­Bewertung für den Fall von Änderungen des wirtschaftlichen Umfelds oder des Marktumfelds vorzunehmen, allerdings nicht bei den zentral verwalteten Instrumenten. Eine Halbzeitbewertung (bei der solche Aspekte behandelt werden könnten) wird bei den meisten, jedoch nicht bei allen zentral verwalteten Finanzinstrumenten vorgenommen. Schließlich ist in keinem der beiden Fälle eine unabhängige Überprüfung der Ex-ante-Bewertungen vorgesehen.

Der regionale Fokus von Finanzierungsinstrumenten trug dazu bei, dass die Mitgliedstaaten im Programmplanungszeitraum 2007-2013 eine große Zahl kleiner Finanzierungsinstrumente einrichteten. Diese einzelnen spezifischen EFRE- und ESF-Fonds wiesen oftmals nicht die Größe auf, die in der Fondsbranche als ausreichend gilt, um einen Fonds effizient zu betreiben (siehe Ziffern 27-61).

Empfehlung 1

Hinsichtlich der Ex-ante-Bewertungen für Finanzinstrumente empfiehlt der Hof Folgendes:

1. Die Ex-ante-Bewertung der Kommission bei zentral verwalteten Instrumenten sollte systematisch eine Analyse der bislang gewonnenen Erkenntnisse umfassen.

   Zieldatum für die Umsetzung: immer, wenn ein neues Instrument eingerichtet wird.

2. Zusätzlich zu den gewonnenen Erkenntnissen sollte die Kommission auch die Auswirkungen erheblicher sozioökonomischer Änderungen auf die Gründe für den Einsatz des Instruments und den entsprechend notwendigen Beitrag aus dem EU-Haushalt im Rahmen der jeweiligen Halbzeitbewertungen für alle zentral verwalteten Finanzinstrumente beurteilen.

   Zieldatum für die Umsetzung: sobald Halbzeitbewertungen vorgenommen werden.

Empfehlung 2

Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten bestrebt sein, die Größe von spezifischen EFRE- und ESF-Fonds zu optimieren, um – wo immer möglich – von den erheblichen Einsparungen bei den Betriebskosten zu profitieren. Die Kommission sollte zusätzliche Leitlinien für die Mitgliedstaaten veröffentlichen, in denen erläutert wird, wie derartige Finanzinstrumente innerhalb von Mitgliedstaaten oder auf Unionsebene (d. h. bei direkter oder indirekter Verwaltung durch die Kommission) einzurichten sind.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2016 (Kommission); bei Einrichtung der Finanzin­strumente (Mitgliedstaaten).

Gelang es, mit Finanzierungsinstrumenten privates Kapital zu mobilisieren?

Der Hof stellte fest, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 sowohl bei der geteilten als auch bei der zentralen Mittelverwaltung erhebliche Schwierigkeiten hatten, private Investoren für Finanzierungsinstrumente zu mobilisieren. Insbesondere ist es nicht gelungen, durch die Vorzugsbehandlung privater Investoren bei Finanzierungsinstrumenten nennenswerte zusätzliche Mittel zu mobilisieren. Zudem wird nach Einschätzung des Hofes bei der von der Kommission festgelegten Berechnungsmethode für die Hebelwirkung nicht angemessen berücksichtigt, inwieweit durch öffentliche Finanzierung aus dem EU-Haushalt zusätzliche Mittel mobilisiert werden. Ferner sind die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, der Kommission über private Beiträge zur Kapitalausstattung von EFRE- und ESF-Instrumenten Bericht zu erstatten.

Derzeit erscheint es unwahrscheinlich, dass es gelingen wird, für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 durch die OP oder als zusätzliche Beiträge erhebliche private Mittel zu mobilisieren. In den Leitlinien, die die Kommission im April 2014 herausgab, stützt sie sich nicht ausreichend auf bewährte Verfahren, die während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 beobachtet wurden, um zu erläutern, wie die Bestimmungen zur Vorzugsbehandlung am besten anzuwenden sind, um mehr privates Kapital zu mobilisieren, ohne den öffentlichen Sektor übermäßigen Risiken auszusetzen.

Würden im Programmplanungszeitraum 2014-2020 Steuervorbescheide für Finanzinstru­mente verwendet, was unter bestimmten Bedingungen zur Steuervermeidung führen kann, so stünde dies im Widerspruch zur erklärten Politik der Kommission in dieser Hinsicht (siehe Ziffern 62-91).

Empfehlung 3

Die Kommission sollte in der Haushaltsordnung (sowie anschließend in den sektorspezifischen Verordnungen) eine Definition der Hebelwirkung von Finanzinstrumenten festlegen, die auf sämtliche Bereiche des EU-Haushalts anwendbar ist und in der klar unterschieden wird zwischen der Mobilisierung privater und mitgliedstaatlicher öffent­licher Beiträge im Rahmen des OP einerseits und der Hebelwirkung im Sinne einer Mobilisierung zusätzlicher privater oder öffentlicher Kapitalbeiträge, wobei auch die Art des betreffenden Instruments zu berücksichtigen ist. In dieser Definition sollte klar festgelegt werden, wie die Mobilisierung von Mitteln durch den Einsatz des EU-Beitrags und des mitgliedstaatlichen öffentlichen Beitrags zu berechnen ist, ggf. unter Berücksichtigung der einschlägigen OECD-Leitlinien.

Zieldatum für die Umsetzung: bei der Überarbeitung der Haushaltsordnung sowie bei der Halbzeitüberprüfung der sektorspezifischen Verordnungen.

Empfehlung 4

Bei EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten des Programmplanungszeitraums 2007-2013 sollte die Kommission sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten vollständige und zuverlässige Daten über private Beiträge zu Kapitalausstattungen (durch die OP und zusätzlich zu ihnen) liefern.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2017.

Empfehlung 5

Zu den EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten sollte die Kommission zusätzliche Leitlinien für die Mitgliedstaaten veröffentlichen, in denen erläutert wird, wie die Bestimmungen zur Vorzugsbehandlung am besten anzuwenden sind, um mehr privates Kapital zu mobilisieren, ohne die öffentlichen Investoren, die zu den Kapitalausstattungen der Instrumente beitragen, übermäßigen Risiken auszusetzen.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2016.

Empfehlung 6

Zu den zentral verwalteten Finanzinstrumenten sollten die allgemeinen Grundsätze der Risikoteilung, die sich auf den EU-Haushalt auswirken können, in den Rechtsvorschriften für das betreffende Instrument festgelegt werden.

Zieldatum für die Umsetzung: bei Vorlage von Vorschlägen für die Einrichtung neuer oder die Neugestaltung vorhandener Finanzinstrumente.

Empfehlung 7

Für alle Finanzinstrumente, die während des Programmplanungszeitraums 2014-2020 aus dem EU-Haushalt finanziert werden, sollte die Kommission sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten, die Kommission selbst und die EIB-Gruppe ausschließlich Strukturen einrichten, die mit den Empfehlungen und Maßnahmen der Kommission hinsichtlich Steuerregelungen in Einklang stehen.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2016.

Sorgten die Finanzierungsinstrumente für revolvierende finanzielle Unterstützung?

Bei der überwiegenden Mehrheit der EFRE- und ESF-Instrumente hatte sich zum Jahresende 2014 kein nennenswerter revolvierender Effekt der Mittel eingestellt. Das war darauf zurückzuführen, dass Verzögerungen bei der Durchführung zu den Schwierigkeiten der EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente beitrugen, ihre Kapitalausstattungen während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 vollständig auszuzahlen. Der Förderzeitraum musste von Dezember 2015 bis März 2017 verlängert werden, um die Wahrscheinlichkeit zu erhöhen, dass die meisten Finanzierungsinstrumente ihre ursprüngliche Kapitalausstattung wenigstens einmal ausgeben. Zudem liegt der Einsatz der Finanzierungsin­strumente nach dem Abschluss im März 2017 im Ermessen der Mitgliedstaaten, sodass abzuwarten bleibt, inwieweit ein revolvierender Effekt erzielt wird.

Durch entsprechende Vorschriften in der Rechtsgrundlage für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurde das Risiko begrenzt, dass Instrumente mit übermäßiger Kapitalausstattung eingerichtet werden, wodurch sich auch die Wahrscheinlichkeit erhöht, dass ein revolvierender Effekt erzielt wird. Dazu ist es allerdings erforderlich, dass aus den während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 festgestellten Mängeln Lehren gezogen wurden und dass die Verwaltungsbehörden den Anteil der ESIF-Mittel, der sich durch Finanzierungsinstrumente umsetzen lässt, realistischer einschätzen.

Weitere vorgenommene Änderungen dürften zu einer effizienteren Einrichtung von Instrumenten beitragen, allerdings sind nach Einschätzung des Hofes zu zwei spezifischen Aspekten zusätzliche Leitlinien erforderlich (siehe Ziffern 92-105).

Empfehlung 8

Die Kommission sollte durch angemessene Maßnahmen dafür sorgen, dass die Mitgliedstaaten den revolvierenden Charakter der Mittel während des vorgeschriebenen Zeitraums von acht Jahren nach Ende des Förderzeitraums für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wahren. Dies könnte durch die Vorgabe erreicht werden, dass die Finanzierungsvereinbarung eine ausdrückliche Klausel enthalten muss, mit der sichergestellt wird, dass die Mittel für die vorgesehenen Zwecke verwendet werden.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2016.

Empfehlung 9

Die Kommission sollte Leitlinien hinsichtlich der Bestimmungen herausgeben, welche die Weiterverwendung von Finanzinstrumenten im anschließenden Programmplanungszeitraum ermöglichen, insbesondere für Fälle, in denen die Fondsverwalter durch ein öffentliches Ausschreibungsverfahren ausgewählt werden.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2016.

Haben sich Finanzierungsinstrumente als kosteneffiziente Methode für den Vollzug des EU-Haushalts erwiesen?

Der Hof stellte fest, dass ein erheblicher Anteil der ursprünglichen Kapitalausstattungen von EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten für Verwaltungskosten und -gebühren aufgewendet wurde. Zudem war das Niveau dieser Verwaltungskosten und -gebühren im Vergleich zu der den Endempfängern tatsächlich gewährten finanziellen Unterstützung deutlich höher als bei zentral verwalteten Instrumenten oder bei privatwirtschaftlichen Investmentfonds. Angesichts der bereits zum Jahresende 2014 festgestellten hohen Niveaus besteht ein erhebliches Risiko, dass eine große Anzahl der EFRE- und ESF-Instrumente die Obergrenzen überschreiten wird, die in der Rechtsgrundlage für 2007-2013 für die Verwaltungskosten und -gebühren festgelegt sind. Die hohen Verwaltungskosten und -gebühren deuten möglicherweise auf ein grundsätzliches Problem bei der Durchführung dieses Finanzierungsmechanismus während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 hin.

Verwaltungskosten oder -gebühren, die bis zum 31. März 2017 anfallen und gezahlt werden, können als förderfähige Ausgaben der EFRE- bzw. ESF-Programme geltend gemacht werden, in deren Rahmen das betreffende Finanzierungsinstrument eingerichtet wurde. In der Verordnung ist festgelegt, dass die Obergrenzen für die Verwaltungskosten und -gebühren als Prozentsatz „des Kapitalbeitrags des operationellen Programms“ an die Instrumente zu verstehen sind.

Aus Sicht der Kommission sind die in Artikel 43 der Durchführungsverordnung genannten Obergrenzen auf den gesamten Kapitalbeitrag zu dem Finanzierungsinstrument und nicht auf den tatsächlich für die finanzielle Unterstützung von Endempfängern verwendeten Beitrag anzuwenden. Nach Auffassung des Hofes sollten die in der Verordnung gesetzten Obergrenzen beim Abschluss jedoch so ausgelegt werden, dass sie sich auf die tatsächlich verwendete Kapitalausstattung beziehen, mit der aus dem OP zu dem Finanzierungsinstrument beigetragen wurde, d. h. auf den Betrag, der verwendet wurde, um Endempfängern finanzielle Unterstützung zu gewähren. Fondsverwalter sollten keine Vergütung dafür erhalten, dass sie die Kapitalausstattung der Instrumente nicht genutzt haben.

Der Kommission stehen keine umfassenden Informationen zu den Durchführungskosten der EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente, zur Festlegung der Verwaltungskosten und -gebühren sowie zur Frage ihrer Berechtigung zur Verfügung. Ebenso mangelt es der Kommission an Informationen über die Gesamtsumme der administrativen Kosten, die in den einzelnen Mitgliedstaaten für die Durchführung der ESI-Fonds während des Programmplanungszeitraums 2014-2020 anfallen, und zwar in Abhängigkeit davon, wie sie von den zur Auswahl stehenden Finanzierungsmechanismen (d. h. Zuschüsse oder rückzahlbare finanzielle Unterstützung, hauptsächlich durch Finanzinstrumente) Gebrauch machen.

Der Hof stellt ferner fest, dass diese Verwaltungskosten und -gebühren zusätzlich zu den allgemeinen administrativen Kosten für die EFRE- und ESF-OP anfallen. Da Verwaltungskosten aus der ursprünglichen Kapitalausstattung der Instrumente gezahlt werden, verringern sich die Fördermittel aus dem EU-Haushalt, die tatsächlich für die Endempfänger zur Verfügung stehen.

Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurden die Berichterstattungsfristen für die Mitgliedstaaten verkürzt, da die Berichterstattung über Finanzinstrumente nunmehr im Rahmen des jährlichen Durchführungsberichts zu erfolgen hat. Dieser Bericht wird der Kommission im Vergleich zur früheren Berichterstattung über Finanzierungsinstrumente einen Monat früher übermittelt, wobei die Jahre 2017 und 2019 eine Ausnahme bilden. Zugleich wurde der Kommission als Frist für die Vorlage ihres Berichts bei der Entlastungsbehörde ein Zeitraum von sechs Monaten vorgegeben. Im Vergleich dazu hatte die Kommission während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 für die Überprüfung der Daten und die Vorlage ihres konsolidierten Durchführungsberichts zu den Finanzierungsinstrumenten drei Monate Zeit. Dies bedeutet, dass wichtige Informationen über den Einsatz von Finanzinstrumenten einschließlich der damit verbundenen Kosten später als im vorangegangenen Zeitraum verfügbar sein werden.

Hinsichtlich der Verwaltungskosten und -gebühren wurden die Rechtsvorschriften deutlich verbessert und sehen nun Obergrenzen für kumulierte Beträge vor, die unter den während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 geltenden Obergrenzen liegen. Die leistungsbasierten Elemente sind jedoch noch nicht stark genug, und die Kommission muss weitere Klarstellungen liefern, wie die Verwaltungsbehörden diese Bestimmungen bei der Aushandlung der Finanzierungsvereinbarungen verwenden sollten (siehe Ziffern 106-145).

Empfehlung 10

Mit Blick auf den bevorstehenden Abschluss des Programmplanungszeitraums 2007-2013 sollte die Kommission

1. sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten umfassende Informationen über die Verwaltungskosten und -gebühren übermitteln, die bis März 2017 angefallen sind und gezahlt wurden;

   Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2017;

2. klarstellen, dass sich die Obergrenzen für Verwaltungskosten und -gebühren auf den Anteil der Kapitalausstattung des Finanzinstruments beziehen, der tatsächlich zum Einsatz gekommen ist, d. h. auf den Beitrag aus dem OP, der verwendet wurde, um Endempfängern finanzielle Unterstützung zu gewähren.

   Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende März 2017.

Empfehlung 11

Hinsichtlich der leistungsbasierten Vergütung für Fondsverwalter im Programmplanungszeitraum 2014-2020 empfiehlt der Hof Folgendes:

1. Die Kommission sollte einen Legislativvorschlag zur Überarbeitung der bestehenden Vorschriften in der Dachverordnung vorlegen, um die Anreizwirkung dieser Regelungen zu verstärken.

   Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2016.

2. Die Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten sollten die bestehenden leistungsbasierten Elemente der Vergütung für Fondsverwalter bei der Aushandlung von Finanzierungsvereinbarungen umfassend nutzen. Ergänzend dazu könnten zusätzliche Elemente auf freiwilliger Basis verwendet werden.

   Zieldatum für die Umsetzung: sofort.

Empfehlung 12

Die Kommission sollte eine vergleichende Analyse der Durchführungskosten für Zuschüsse und für rückzahlbare finanzielle Unterstützung (hauptsächlich durch Finanzinstrumente) für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 durchführen, um die tatsächliche Höhe dieser Kosten zu ermitteln. Derartige Informationen wären insbesondere für die Ausarbei­tung der Legislativvorschläge für die Zeit nach 2020 sowie für die Festlegung eines angemessenen Niveaus für technische Hilfe relevant.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2017.

Abschließend ist festzustellen, dass es während des Programmplanungszeitraums 2014-2020 auch von entscheidender Bedeutung sein wird, dass die Kommission und die EIB Sorge tragen für eine wirksame Koordinierung der Nutzung von aus dem EU-Haushalt finanzierten Finanzinstrumenten unter geteilter und unter zentraler Mittelverwaltung einerseits und dem Europäischen Fonds für strategische Investitionen (EFSI, auch „Juncker-Plan“) andererseits. Nur dann können die aus dem EU-Haushalt finanzierten Finanzinstrumente bestmöglich einen wirksamen Beitrag zu den dringend erforderlichen Infrastrukturinvestitionen in der EU leisten.

Dieser Bericht wurde von Kammer II unter Vorsitz von Herrn Henri GRETHEN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 1. Juni 2016 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Präsident

Abkürzungen

AEUV: Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

AGVO: Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung

CEF: Fazilität „Connecting Europe“

COCOF: Koordinierungsausschuss für die Fonds

CPR: Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen (Common Provisions Regulation), auch: Dachverordnung

DAS: Zuverlässigkeitserklärung (déclaration d’assurance)

EaSI: Programm der Europäischen Union für Beschäftigung und soziale Innovation (Employment and Social Innovation)

EEEF: Europäischer Energieeffizienzfonds

EEPR: Programm zur Konjunkturbelebung durch eine finanzielle Unterstützung der Gemeinschaft zugunsten von Vorhaben im Energiebereich (European energy programme for recovery)

EFF: Europäischer Fischereifonds

EFRE: Europäischer Fonds für regionale Entwicklung

EFSI: Europäischer Fonds für strategische Investitionen

EGESIF: Expertengruppe für europäische Struktur- und Investitionsfonds

EIB: Europäische Investitionsbank

EIF: Europäischer Investitionsfonds

ELER: Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums

EPMF: Europäisches Progress-Mikrofinanzierungsinstrument für Beschäftigung und soziale Eingliederung

ESF: Europäischer Sozialfonds

ESIF: Europäische Struktur- und Investitionsfonds

Fonds Marguerite: Europäischer Fonds 2020 für Energie, Klimaschutz und Infrastruktur

JEREMIE: Gemeinsame europäische Ressourcen für kleinste bis mittlere Unternehmen

KF: Kohäsionsfonds

KMU: Kleine und mittlere Unternehmen

LGTT: Kreditgarantieinstrument für Vorhaben im Bereich der transeuropäischen Verkehrsnetze

MFR: Mehrjähriger Finanzrahmen

OP: Operationelles Programm

PBI: Projektanleiheninitiative

PFLP: Erstverlust-Tranche (Portfolio First Loss Piece)

SICAR: Investmentgesellschaft zur Anlage in Risikokapital (Société d’investissement en capital à risque)

SICAV: Investmentgesellschaft mit variablem Kapital (Société d’investissement à capital variable)

TEN-E/V: Transeuropäische Netze – Energie/Verkehr

Glossar

Allgemeine Verordnung für den Programmplanungszeitraum 2007-2013: Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates vom 11. Juli 2006 mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999¹.

Beteiligungsinvestition (auch „Eigenkapitalbeteiligung“ oder „Eigenkapitalinvestition“) ist die Bereitstellung von Kapital für ein Unternehmen, das direkt oder indirekt investiert wird für den Erwerb des Eigentums an diesem Unternehmen insgesamt oder zum Teil, wobei der Kapitalanleger ein bestimmtes Maß an Verwaltungskontrolle über das Unternehmen ausüben und an den Gewinnen des Unternehmens beteiligt werden kann.

CEF-Verordnung: Verordnung (EU) Nr. 1316/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 zur Schaffung der Fazilität „Connecting Europe“, zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 913/2010 und zur Aufhebung der Verordnungen (EG) Nr. 680/2007 und (EG) Nr. 67/20102².

Dachverordnung (CPR – Common Provisions Regulation – Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen) für den Programmplanungszeitraum 2014-2020: Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit gemeinsamen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates³.

Ein Darlehen ist eine Vereinbarung, die den Darlehensgeber verpflichtet, dem Darlehensnehmer einen vereinbarten Geldbetrag für einen vereinbarten Zeitraum zur Verfügung zu stellen. Der Darlehensnehmer ist verpflichtet, den Betrag nach einem bestimmten Zeitraum zurückzuzahlen. In der Regel ist der Darlehensnehmer verpflichtet, Zinsen auf den Darlehensbetrag zu zahlen.

Delegierte Verordnung: Delegierte Verordnung (EU) Nr. 480/2014 der Kommission vom 3. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates mit gemeinsamen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds⁴.

Durchführungsverordnung: Verordnung (EG) Nr. 1828/2006 der Kommission vom 8. Dezember 2006 zur Festlegung von Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates und zur Verordnung (EG) Nr. 1080/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung⁵.

Ein Endempfänger ist eine beliebige juristische oder natürliche Person – mit Ausnahme eines Holding-Fonds oder eines Finanzintermediärs – die Finanzmittel aus einem Finanzierungsinstrument erhält.

Ziel des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) ist die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der Europäischen Union durch den Ausgleich der stärksten regionalen Ungleichgewichte im Wege der Bereitstellung finanzieller Unterstützung für die Schaffung von Infrastrukturen sowie für produktive, beschäftigungswirksame Investitionen, insbesondere zugunsten von Unternehmen.

Der Europäische Fonds für strategische Investitionen (EFSI) zielt darauf ab, im Zeitraum 2015-2017 EU-weit mindestens 315 Milliarden Euro an privaten und öffentlichen langfristigen Investitionen zu mobilisieren sowie die Finanzierung von Projekten in den Folgejahren zu garantieren. Der EFSI ist innerhalb der Europäischen Investitionsbank (EIB) als Treuhandfonds mit unbefristeter Laufzeit aufgelegt, um die risikoreicheren Projektteile zu finanzieren. Als Ausgleich für das der EIB entstehende zusätzliche Risiko wird eine Garantie des EU-Haushalts in Höhe von 16 Milliarden Euro bereitgestellt. Die Mitgliedstaaten können zusätzliche Mittel in den EFSI einzahlen.

Ziel des Europäischen Sozialfonds (ESF) ist es, durch die Verbesserung der Beschäftigungs- und Arbeitsmöglichkeiten, hauptsächlich durch Weiterbildungsmaßnahmen, und die Förderung einer höheren Beschäftigungsquote und die Schaffung von mehr und besseren Arbeitsplätzen den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt in der Europäischen Union zu stärken.

Die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds oder ESIF) bestehen aus fünf Einzelfonds, die darauf abzielen, während des Programmplanungszeitraums 2014-2020 regionale Ungleichgewichte innerhalb der Union abzubauen. Bei den Fonds handelt es sich um den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums sowie den Europäischen Meeres- und Fischereifonds.

Die Expertengruppe für europäische Struktur- und Investitionsfonds (EGESIF) wurde bei der Kommission eingerichtet, um die Kommission zu Fragen im Zusammenhang mit der Durchführung von Programmen zu beraten, die gemäß den Verordnungen für die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds angenommen und durchgeführt werden. Es handelt sich um eine der beiden Gruppen, welche an die Stelle des Koordinierungsausschusses für die Fonds treten (die andere ist der Koordinierungsausschuss für die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (COESIF)).

Ein Finanzintermediär ist eine Stelle, die als Vermittler zwischen der Verwaltungsbehörde oder dem Holding-Fonds und den Endempfängern von Mitteln fungiert, die über ein Finanzierungsinstrument unter geteilter Mittelverwaltung bereitgestellt werden.

Eine Garantie (auch „Bürgschaft“) ist eine seitens eines – als Garant bezeichneten – Dritten eingegangene Verpflichtung, die Schulden eines Darlehensnehmers zurückzuzahlen, wenn dieser dazu nicht selbst in der Lage ist. Der Garant muss gemäß den in der Vereinbarung zwischen dem Garanten, dem Darlehensgeber und/oder dem Darlehensnehmer niedergelegten Bedingungen für jegliche zeitweilige oder dauerhafte Zahlungsunfähigkeit des Darlehensnehmers einstehen.

Der Garantie-Höchstsatz ist der Prozentsatz des Gesamtbetrags des Darlehensportfolios, der tatsächlich durch die Garantie abgedeckt ist.

Haushaltsordnung: Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates⁶.

Ein Holding-Fonds ist ein Fonds, der zum Zwecke der Anlage in mehreren Risikokapitalfonds, Garantiefonds, Darlehensfonds, Stadtentwicklungsfonds, Fonds oder anderen Anreizsystemen geschaffen wird, die ihrerseits Darlehen, Garantien für zurückzahlbare Investitionen oder gleichwertige Instrumente für Energieeffizienz und die Nutzung erneuerbarer Energien in Gebäuden, einschließlich im Wohnungsbestand, bereitstellen.

Hurdle Rate ist die Mindestrendite aus einem Projekt oder einer Investition, die ein Verwalter oder Investor verlangt.

JEREMIE (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises – Gemeinsame europäische Ressourcen für kleinste bis mittlere Unternehmen) ist eine gemeinsame Initiative der Kommission und des Europäischen Investitionsfonds. Sie zielt auf die Förderung von Finanzierungsinstrumenten ab, um KMU einen besseren Zugang zu Finanzmitteln im Rahmen der Strukturfonds zu ermöglichen.

Kapitalausstattung bezieht sich auf den Betrag der Finanzmittel, die (aus dem EU-Haushalt, aus dem Haushalt des betreffenden Mitgliedstaats oder von privaten Investoren) an ein Finanzierungsinstrument gezahlt werden (bzw. wurden), um die Tätigkeit dieses Finanzierungsinstruments zu unterstützen. Sie sollte der Investitionskapazität des Finanzierungsinstruments entsprechen und für den Markt, auf den das Instrument abzielt, angemessen sein.

Die Kohäsionspolitik umfasste im Programmplanungszeitraum 2007-2013 den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und den Europäischen Sozialfonds (ESF) (d. h. die zwei „Strukturfonds“) sowie den Kohäsionsfonds (KF). Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurde die Koordinierung zwischen der Kohäsionspolitik und den anderen Politikbereichen der EU, die zur regionalen Entwicklung beitragen, nämlich „Entwicklung des ländlichen Raums“ sowie „Fischerei und maritime Angelegenheiten“, verbessert, indem durch die sogenannte Dachverordnung gemeinsame Bestimmungen für die europäischen Struktur- und Investitionsfonds festgelegt wurden.

Der Koordinierungsausschuss für die Fonds (COCOF – Coordination Committee of the Funds) ist ein ständiger Überwachungsausschuss der Kommission. Seine Aufgabe ist die Erörterung von Fragen im Zusammenhang mit der Umsetzung der Verordnungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds.

In einem operationellen Programm (OP) sind die Prioritäten und spezifischen Ziele eines Mitgliedstaats sowie die Verwendung von Mitteln zur Finanzierung von Projekten während eines bestimmten Zeitraums (in der Regel sieben Jahre) festgelegt. Die Projekte müssen zur Erreichung eines oder mehrerer Ziele beitragen, die auf Ebene der Prioritätsachse des OP festgelegt werden. Programme müssen für jeden der Fonds im Bereich der Kohäsionspolitik bestehen (d. h. für den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds). OP werden von den Mitgliedstaaten ausgearbeitet und müssen von der Kommission genehmigt werden, bevor Zahlungen aus dem EU-Haushalt geleistet werden können. Sie können während der Laufzeit nur dann geändert werden, wenn beide Seiten zustimmen.

Portfolio First Loss Piece (PFLP – Erstverlust-Tranche): Wenn ein Darlehensportfolio in mehrere Risikotranchen eingeteilt ist, ist die PFLP die Tranche, welche die ersten Verluste des Portfolios trägt (die sich beispielsweise aus Darlehensausfällen ergeben könnten).

Prioritätsachse: eine der strategischen Prioritäten in einem operationellen Programm, die ein Bündel miteinander verbundener Vorhaben mit messbaren spezifischen Zielen umfasst.

Spezifische Fonds sind Fonds, die keine Holding-Fonds sind.

Eine Société d’investissement à capital variable (SICAV – Investmentgesellschaft mit variablem Kapital) ist ein offener Investmentfonds, dessen Grundkapital sich in Abhängigkeit von der Anzahl der Anleger und vom Wert seiner zugrunde liegenden Anlagen ändert. Die Anteile an einem solchen Fonds werden jeweils gemäß dem aktuellen Nettoinventarwert verkauft und zurückgekauft.

Eine Société d’investissement en capital à risque (SICAR – Investmentgesellschaft für Investitionen in Risikokapital) ist eine Gesellschaft, die im Hinblick auf Private-Equity- und Venture-Capital-Investitionen konzipiert ist, ohne Vorschriften zur Risikostreuung und ohne Einschränkungen hinsichtlich der Darlehensaufnahme und der Hebelwirkung.

Staatliche Beihilfen sind jedwede Form von direkter oder indirekter finanzieller Unterstützung, welche die öffentliche Hand Unternehmen der Privatwirtschaft gewährt. Durch den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sind staatliche Beihilfen innerhalb des gemeinsamen Marktes grundsätzlich verboten, außer wenn sie gebührend begründet sind. In den EU-Vorschriften über staatliche Beihilfen ist niedergelegt, unter welchen Umständen durch eine derartige Unterstützung der Wettbewerb nicht verfälscht wird (bzw. keine Wettbewerbsverfälschung droht). Die ausschließliche Zuständigkeit für die Beurteilung der Vereinbarkeit einer von einem Mitgliedstaat gewährten Beihilfe mit diesen Regeln liegt bei der Europäischen Kommission. Seitens der Kommission getroffene verfahrensrechtliche Entscheidungen und Maßnahmen können durch das Gericht der Europäischen Union und durch den Europäischen Gerichtshof überprüft werden.

Verbleibende Mittel sind der Teil der Kapitalausstattung, der bei den Endempfängern angekommen ist, anschließend an das Finanzierungsinstrument zurückgezahlt wurde und nun für eine neue Investitionsrunde verfügbar ist.

Eine Verwaltungsbehörde ist eine von einem Mitgliedstaat benannte nationale, regionale oder lokale Behörde oder sonstige öffentliche oder private Stelle, die ein operationelles Programm verwaltet. Zu ihren Aufgaben gehören die Auswahl der zu finanzierenden Projekte, die Überwachung der Durchführung dieser Projekte und die Berichterstattung über finanzielle Aspekte und erzielte Ergebnisse an die Kommission.

Eine vorsorgliche Kreditlinie (Contingent Credit Line – CCL) ist eine Kreditlinie, die in Anspruch genommen werden kann, sofern ein zuvor festgelegtes Ereignis eingetreten ist.

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer II – Ausgabenbereiche „Strukturpolitische Maßnahmen, Verkehr und Energie“ – unter Vorsitz von Henri Grethen, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Leitung und Berichterstattung für diese Prüfung fielen in die Zuständigkeit von Iliana Ivanova, Mitglied des Hofes. Frau Ivanova wurde unterstützt von ihrem Kabinettchef Tony Murphy, dem Attaché Mihail Stefanov, dem Leitenden Manager Niels-Erik Brokopp sowie dem Aufgabenleiter Rares Rusanescu. Zum Prüferteam gehörten Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje und Maria Ploumaki.

Zu dieser Veröffentlichung

EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Kontaktformular: eca.europa.eu/de/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA

Zahlreiche weitere Informationen zur Europäischen Union sind verfügbar über Internet,
Server Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2016

© Europäische Union, 2016

Nachdruck mit Quellenangabe gestattet.