Europäischer Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen (EHAP): Der EHAP leistet wertvolle Unterstützung, sein Beitrag zur Verringerung der Armut ist jedoch noch nicht ermittelt worden

Zusammenfassung

Der Europäische Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen (EHAP oder FEAD) ist das Nachfolgeprogramm des früheren Europäischen Nahrungsmittelhilfeprogramms für Bedürftige (MDP). Aus dem Fonds werden für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 EU-Mittel in Höhe von 3,8 Milliarden Euro bereitgestellt, die auf nationaler Ebene im Rahmen operationeller Programme in Anspruch genommen werden.

Im Vergleich zum MDP wurden mit dem EHAP zwei wichtige Änderungen eingeführt, um die Armut zu bekämpfen. Erstens können mit Mitteln des Fonds zusätzlich zur Nahrungsmittelhilfe sowohl materielle Unterstützung als auch Maßnahmen zur sozialen Inklusion finanziert werden. Zweitens wurde die Verwaltung des Fonds innerhalb der Europäischen Kommission von der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung zur Generaldirektion Beschäftigung und Soziales verlegt. Diese organisatorische Veränderung in Richtung Sozialpolitik wurde auch von den Behörden der meisten Mitgliedstaaten nachvollzogen.

Trotz dieser Veränderungen stellte der Hof fest, dass der EHAP im Wesentlichen ein Nahrungsmittelhilfeprogramm bleibt, da 83 % seiner Mittel für Nahrungsmittelhilfe eingesetzt werden. Ermöglicht wurde dies durch die EHAP-Grundverordnung, die es den Mitgliedstaaten erlaubt, Nahrungsmittelhilfe weitgehend so zu finanzieren wie im Rahmen des früheren MDP. Nur vier Mitgliedstaaten entschieden sich dafür, den Schwerpunkt ihrer Programme auf spezifische Maßnahmen zur sozialen Inklusion zu legen, die einen Anteil von 2,5 % des Fonds ausmachen.

"Am stärksten benachteiligt" ist nach wie vor ein allgemeiner Begriff. Daher ist es Sache der Mitgliedstaaten zu definieren, auf welche am stärksten von Armut betroffenen Personen die EHAP-Unterstützung im Rahmen ihrer nationalen operationellen Programme ausgerichtet werden soll. Die Hälfte der vom Hof geprüften Mitgliedstaaten richtet die Hilfe nicht auf eine spezifische schutzbedürftige Gruppe oder Armutssituation aus. Damit der EHAP neben anderen Förderprogrammen einen Mehrwert für die EU erbringt, muss er jedoch gezielt auf die Personen, die Unterstützung am dringendsten benötigen, oder auf die extremsten Formen der Armut ausgerichtet werden.

Die Mitgliedstaaten mussten eine Reihe von Maßnahmen zur sozialen Inklusion ergreifen, um die materielle Unterstützung zu ergänzen. Der Hof ermittelte eine breite Palette solcher Maßnahmen, die von der Verteilung von Informationsbroschüren bis hin zu maßgeschneiderter individueller Unterstützung reichten. Nur wenige Mitgliedstaaten überwachen die mit diesen Maßnahmen erreichten Ergebnisse. Folglich konnte ihr Beitrag zur Linderung der schlimmsten Formen der Armut nicht ermittelt werden.

Die vier Mitgliedstaaten, die den Schwerpunkt ihrer Programme auf spezifische Maßnahmen zur sozialen Inklusion statt auf Nahrungsmittelhilfe oder materielle Unterstützung legten, führten aufgrund der besseren Ausrichtung, die in der EHAP-Grundverordnung vorgeschrieben ist, eine genauere Überwachung durch. Es gibt jedoch keine hinreichenden Belege dafür, dass diese Maßnahmen ähnliche, durch den Europäischen Sozialfonds (ESF) geförderte Maßnahmen ergänzten.

Für den nächsten Programmplanungszeitraum nach 2020 hat die Kommission vorgeschlagen, den EHAP in den neuen ESF+ zu integrieren, mit dem u. a. spezifische Ziele zur Bekämpfung materieller Deprivation verfolgt werden sollen.

Insgesamt betrachtet der Hof den EHAP als sachdienliches Instrument, das für die Bereitstellung von Nahrungsmittelhilfe und materieller Unterstützung für die Bedürftigsten sorgt, wodurch andere mitgliedstaatliche und private Initiativen, aber nicht unbedingt andere EU-Initiativen, ergänzt werden. Der EHAP wird auch von denen, die sich um die am stärksten benachteiligten Personen kümmern, begrüßt. Der Beitrag des Hilfsfonds zur Armutslinderung ist jedoch nicht ermittelt worden. Der Hof legt Empfehlungen vor, die den Vorschlägen der Kommission für den Programmplanungszeitraum 2021-2027 Rechnung tragen und sich mit folgenden Themen befassen:

1. gezieltere Ausrichtung der Hilfe;
2. Gewährleistung von Maßnahmen zur sozialen Inklusion für Empfänger von materieller Basisunterstützung;
3. Verbesserung der Bewertung der sozialen Inklusion von EHAP-Endempfängern.

Einleitung

Trotz des allgemeinen Wohlstands in der Europäischen Union ist Armut in der EU noch immer ein großes Problem. Die Strategie "Europa 2020" ist die EU-Agenda für Wachstum und Beschäftigung für das laufende Jahrzehnt. Armutsbekämpfung ist eine zentrale politische Komponente der Strategie "Europa 2020", in der das Ziel festgelegt wurde, die Zahl der von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedrohten Menschen bis 2020 im Vergleich zum Jahr 2008 um mindestens 20 Millionen zu verringern. Im Jahr 2017 waren immer noch 113 Millionen Menschen, d. h. 22,5 % der EU-Bevölkerung, von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedroht¹. Im Jahr 2008, als die EU ihr Kernziel festlegte, waren 116 Millionen Menschen einem solchen Risiko ausgesetzt. Für bestimmte Gruppen wie Kinder und ältere Menschen ist das Risiko am höchsten.

Seit den 1980er-Jahren führt die EU Programme zur Unterstützung Bedürftiger durch, zunächst das Europäische Nahrungsmittelhilfeprogramm für Bedürftige (MDP) und seit 2014 den Europäischen Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen (EHAP), der Gegenstand dieses Prüfungsberichts ist.

Das Vorläuferprogramm MDP

Im Jahr 1987 legte der Rat das MDP auf, mit dem landwirtschaftliche Erzeugnisse aus öffentlichen Interventionsbeständen an Mitgliedstaaten abgegeben wurden, die sie als Nahrungsmittelhilfe für die am stärksten benachteiligten Personen in ihren Bevölkerungen verwenden wollten. Das MDP wurde von der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung der Europäischen Kommission (GD AGRI) verwaltet und wurde zu einer wichtigen Quelle für die Unterstützung von Organisationen, die Bedürftigen Nahrungsmittel bereitstellen. Im Jahr 2010 kam das Programm mehr als 18 Millionen Menschen in der EU zugute. Es wurde jedoch zum Gegenstand von Rechtsstreitigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten.

Das MDP hatte sich nach und nach zu einem Programm der finanziellen Unterstützung für den Kauf und die Abgabe von Nahrungsmitteln an die am stärksten benachteiligten Personen entwickelt. Deutschland machte 2008 gegenüber der Kommission geltend, das MDP ergebe sich nicht länger aus der Gemeinsamen Agrarpolitik, sondern betreffe sozialpolitische Ziele, die in den Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten fielen. Schweden unterstützte die deutsche Position, während sich Frankreich, Italien, Spanien und Polen auf die Seite der Kommission stellten. Nach politischen Verhandlungen im Rat erzielten die Mitgliedstaaten einen Kompromiss, indem sie außerhalb der Gemeinsamen Agrarpolitik einen neuen Fonds, den EHAP, einrichteten. Dieser ersetzte das MDP für den nachfolgenden Programmplanungszeitraum. Das MDP lief noch während eines Übergangszeitraums, der am 31. Dezember 2013 endete, weiter (um es den Wohltätigkeitsorganisationen in den Mitgliedstaaten zu ermöglichen, sich auf die neue Situation einzustellen).

Der Hof prüfte das MDP im Jahr 2008². Er empfahl u. a. Folgendes:

• Das Programm sollte in den sozialpolitischen Kontext der Mitgliedstaaten einbezogen werden.
• Es sollten konkrete, messbare, erreichbare, sachgerechte und terminierte Ziele entwickelt und sachgerechte Leistungsindikatoren festgelegt werden, um die Verwirklichung der Ziele des Programms zu überwachen.

Der EHAP – ein neues Konzept für die Unterstützung der am stärksten benachteiligten Personen

Im Jahr 2014 wurde das Nahrungsmittelhilfeprogramm MDP durch den EHAP ersetzt. Damit sollte ein neues Konzept für die Unterstützung benachteiligter Personen eingeführt und auf die Empfehlungen des Hofes eingegangen werden. So sollte der Fonds nicht nur auf Nahrungsmittelhilfe ausgerichtet sein, sondern auch materielle Unterstützung in Kombination mit maßgeschneiderten Maßnahmen zur sozialen Inklusion anbieten, um Menschen aus Armut oder drohender Armut zu befreien. Dies spiegelt sich in den Zielen des EHAP wider (siehe Kasten 1).

Der Fonds wurde nicht nur eingerichtet, um Nahrungsmittel und materielle Basisunterstützung für die am stärksten benachteiligten Personen bereitzustellen und um ihnen in Situationen, in denen der größte Bedarf besteht, materielle Unterstützung zu leisten, sondern auch, um sie – wenn möglich – aus der Armut zu befreien und auf andere EU- oder nationale Förderregelungen aufmerksam zu machen (siehe Abbildung 1).

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Im Rahmen dieses neuen Ansatzes übernahm die Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Inklusion (GD EMPL) die Verwaltung des EHAP. Die EU-Finanzierung beläuft sich auf 3,8 Milliarden Euro, die durch Beiträge der Mitgliedstaaten auf einen Gesamtbetrag von 4,5 Milliarden Euro für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 ergänzt werden.

Zwei Arten von operationellen Programmen für die Durchführung des EHAP

Für die Durchführung des EHAP konnten die Mitgliedstaaten zwischen zwei verschiedenen Arten von operationellen Programmen (OP) wählen oder sich für beide Arten von Programmen entscheiden.

• Im Rahmen der operationellen Programme vom "Typ I" werden Nahrungsmittelhilfe und materielle Unterstützung angeboten. Darunter fallen beispielsweise die Ausgabe von Lebensmittelpaketen, die Unterstützung von Organisationen, die warme Mahlzeiten für Obdachlose bereitstellen oder Schlafsäcke und Hygieneartikel an sie verteilen, oder aber die Förderung von Schulmittagessen für Kinder, die in Armut leben, oder die Unterstützung ihrer Familien.
• Darüber hinaus sollten diese Programme flankierende Maßnahmen anbieten, die darauf abzielen, die soziale Ausgrenzung der am stärksten benachteiligten Personen abzumildern. Dabei kann es sich um Maßnahmen wie Beratung in Bezug auf persönliche Hygiene oder Kochkurse handeln, aber auch um die Bereitstellung von Informationen über die verfügbaren nationalen Sozialhilfeprogramme.
• Im Rahmen der operationellen Programme vom "Typ II" wird keine Nahrungsmittelhilfe oder materielle Unterstützung geleistet. Diese Programme enthalten Maßnahmen, die auf die soziale Inklusion klar definierter Gruppen unter den am stärksten benachteiligten Personen abzielen. Solche Maßnahmen sollten eindeutig mit nationalen Strategien zur sozialen Inklusion verknüpft sein und können von Beratungstätigkeiten reichen, die denen gleichen, die bei den flankierenden Maßnahmen der OP I zur Verfügung stehen, bis hin zu Maßnahmen zur sozialen Inklusion, wie sie im Rahmen des ESF angeboten werden.

24 Mitgliedstaaten wählten operationelle Programme des Typs I, während sich vier Mitgliedstaaten für Programme des Typs II entschieden. Kein Mitgliedstaat hat von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, beide Arten von OP durchzuführen (siehe Abbildung 2).

Quelle: Europäischer Rechnungshof, erstellt mit mapchart.net.

Programmplanung ähnlich wie bei den ESI-Fonds

Der EHAP wird auf mehrjähriger Basis durchgeführt. Der aktuelle Mehrjährige Finanzrahmen läuft von 2014 bis 2020. Ähnlich wie bei den Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds), zu denen der ESF gehört, müssen die von den Mitgliedstaaten vorgelegten operationellen Programme von der Kommission genehmigt werden.

Die Mitgliedstaaten benennen eine Verwaltungsbehörde, die für die Verwaltung des Programms sowohl im Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung als auch auf die Einhaltung der EHAP-Grundverordnung zuständig ist. Die Verwaltungsbehörde benennt ferner eine oder mehrere Partnerorganisationen, bei denen es sich entweder um öffentliche Stellen oder um gemeinnützige Organisationen handelt, die die Nahrungsmittel und/oder die materielle Basisunterstützung vergeben. Die Partnerorganisationen arbeiten eng mit den EHAP-Empfängereinrichtungen zusammen, z. B. mit Wohltätigkeitsorganisationen, die Sozialküchen betreiben oder warme Mahlzeiten an Obdachlose ausgeben.

Der ESF+ – eine neue Richtung für den EHAP

Am 30. Mai 2018 veröffentlichte die Europäische Kommission einen Vorschlag für eine Verordnung über den Europäischen Sozialfonds Plus (ESF+), die den Übergang von im Rahmen des EHAP unterstützten Maßnahmen zur Förderung der sozialen Inklusion hin zu aktiven Maßnahmen erleichtern soll. Für den nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) schlägt die Kommission vor, den EHAP in den ESF+ zu integrieren.

Gemäß diesem Vorschlag soll es zwei spezifische Ziele des ESF+ geben, die der Bekämpfung materieller Deprivation gewidmet sind: i) ein spezifisches Ziel zur Förderung der sozialen Integration von Menschen, die von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedroht sind, einschließlich der am stärksten benachteiligten Personen und Kinder, ii) ein spezifisches Ziel zur Bekämpfung materieller Deprivation durch Nahrungsmittelhilfe und/oder materielle Basisunterstützung einschließlich flankierender Maßnahmen für die am stärksten benachteiligten Personen. Ferner wird vorgeschlagen, diese flankierenden Maßnahmen nicht mehr wie beim derzeitigen EHAP verbindlich vorzuschreiben.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Der Hof beschloss, diese Prüfung rechtzeitig für die Beratungen über die vorgeschlagene Verordnung über den ESF+ durchzuführen, die die derzeitige EHAP-Verordnung ersetzen und im Programmplanungszeitraum 2021-2027 gelten wird.

Er untersuchte, ob der EHAP so konzipiert wurde, dass er als wirksames Instrument zur Linderung der Armut und Förderung der sozialen Inklusion der am stärksten benachteiligten Personen eingesetzt werden kann. Zur Beantwortung dieser übergeordneten Prüfungsfrage untersuchte der Hof, ob

• sich das EHAP-Konzept hinsichtlich der Linderung der Armut und Förderung der sozialen Inklusion der am stärksten benachteiligten Personen wesentlich vom früheren MDP unterscheidet;
• die Hilfe in der EHAP-Programmplanung gezielt ausgerichtet wurde, um sie zu einem wirksamen Instrument zu machen;
• der Beitrag der Maßnahmen zur sozialen Inklusion, des innovativen Elements des EHAP, gemessen werden konnte.

Der Prüfungsansatz umfasste die Analyse von Dokumenten über Politik und Programmplanung sowohl auf Ebene der Kommission als auch auf Ebene der Mitgliedstaaten. Was die Mitgliedstaaten betrifft, überprüfte der Hof neun operationelle Programme des EHAP⁴ und zugehörige Belegunterlagen. Kriterien für die Auswahl der Mitgliedstaaten waren die Mittelzuweisungen, die Einbeziehung beider Arten von operationellen Programmen (Typ I und II) und eine ausgewogene geografische Abdeckung in der EU (siehe Abbildung 3). Die Durchführung des Fonds in den Mitgliedstaaten wurde nicht vom Hof geprüft.

Der Hof bewertete den Begleitungs- und Evaluierungsrahmen der Kommission durch Aktenprüfung der relevanten Dokumente und zog dabei auch die Halbzeitbewertung der Durchführung des Fonds heran⁵.

Quelle: Europäischer Rechnungshof, erstellt mit mapchart.net.

Der Hof führte eine Umfrage bei den 28 für den EHAP zuständigen Verwaltungsbehörden durch, auf die er 27 Antworten erhielt⁶. Bei der Umfrage wurden Informationen zu folgenden Punkten eingeholt: Auswahl des operationellen Programms; Ansatz zur Auswahl der Zielgruppen des OP; Anzahl und Art der Partnerorganisationen sowie Verfahren für ihre Auswahl; festgelegte Modalitäten für die Begleitung des OP (Einzelheiten zu den Ergebnissen der Umfrage sind Anhang I zu entnehmen).

Bemerkungen

Der EHAP – ein willkommenes politisches Instrument zur Armutsbekämpfung

Wie das frühere MDP finanziert auch der EHAP hauptsächlich Nahrungsmittelhilfe

Von den 24 Mitgliedstaaten, die sich für operationelle Programme des Typs I entschieden, stellen 10 ausschließlich Nahrungsmittelhilfe und einer ausschließlich materielle Unterstützung bereit. Die übrigen Mitgliedstaaten stellen sowohl Nahrungsmittelhilfe als auch materielle Unterstützung bereit.

Insgesamt entfallen 97,5 % der EHAP-Gesamtmittelausstattung auf OP des Typs I. Allein der Nahrungsmittelhilfe kommen 83,5 % der EHAP-Gesamtmittel zugute, und 90 % dieser Nahrungsmittelhilfe wurde in fünf Mitgliedstaaten geleistet: Frankreich, Italien, Polen, Rumänien und Spanien (siehe Abbildung 4).

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Halbzeitbewertung.

Auf Unterstützung in Form von materieller Hilfe entfallen 14 % der EHAP-Gesamtmittelausstattung. Diese Art der Unterstützung wird hauptsächlich in Griechenland, Zypern, Luxemburg und Österreich geleistet. Solche materielle Unterstützung richtet sich vor allem an Haushalte mit unterhaltsberechtigten Kindern, die in Armut leben, und umfasst Bedarfsartikel wie Babykleidung und Körperpflegeprodukte.

Bei der Umfrage des Hofes wurde bestätigt, dass der Schwerpunkt weiterhin auf Nahrungsmittelhilfe liegt. Auf die Frage an die Mitgliedstaaten, auf welcher Grundlage ihre jeweiligen Haushalte im Rahmen der EHAP-Verordnung aufgestellt wurden, antworteten 13 Mitgliedstaaten, dass ihre Mittelausstattungen unmittelbar auf den Ausgaben des früheren MDP beruhten. Bei weiteren 11 beruhte die Mittelausstattung auf der Zahl der (voraussichtlichen) Endempfänger, und 12 Mitgliedstaaten stützten sich auf Konsultationen mit Partnerorganisationen. Keiner der Mitgliedstaaten antwortete, er habe die Mittelausstattung seines EHAP-Programms mit Blick darauf vorgenommen, Programme des ESF, des wichtigsten Instruments der EU zur Förderung sozialer Inklusion, zu ergänzen (siehe Abbildung 5).

Quelle: Antworten auf Frage 6 der Umfrage des Hofes bei den Verwaltungsbehörden.

Mit dem EHAP wurde auf eine frühere Empfehlung des Hofes zur Sozialpolitik eingegangen

Seit 2014 ist die GD EMPL für die Durchführung des EHAP zuständig. Anders als beim MDP handelt es sich bei den Verwaltungsbehörden in den Mitgliedstaaten zumeist um nationale Verwaltungsstellen, die für Strategien zur sozialen Inklusion zuständig sind. Nur eine EHAP-Verwaltungsbehörde war auch für die Durchführung des Vorläuferprogramms MDP zuständig gewesen, während es sich bei 17 von 27 Verwaltungsbehörden um Einrichtungen handelt, die auch den ESF umsetzen (siehe Abbildung 6). Mit der Verlagerung hin zu Einrichtungen, die für die soziale Inklusion zuständig sind, wurde einer Empfehlung Folge geleistet, die der Hof bei seiner Prüfung des MDP im Jahr 2008 ausgesprochen hatte.

Quelle: Antworten auf Frage 1 der Umfrage des Hofes bei den Verwaltungsbehörden.

Der EHAP wird von denen, die sich um die am stärksten benachteiligten Personen kümmern, begrüßt

Bei der Beantwortung der Umfrage des Hofes gaben 11 Verwaltungsbehörden an, das Ziel ihres operationellen Programms sei die Fortführung der Vorhaben des MDP. 16 Verwaltungsbehörden betrachten den EHAP als Instrument für einen neuen Ansatz zur Unterstützung Bedürftiger. Zwei Drittel antworteten, das EHAP-Programm ziele darauf ab, Bevölkerungsgruppen zu erreichen, die nicht von nationalen oder regionalen Programmen oder anderen EU-Fonds abgedeckt werden (siehe Abbildung 7).

Quelle: Antworten auf Frage 3 der Umfrage des Hofes bei den Verwaltungsbehörden.

Darüber hinaus bestätigte die Umfrage des Hofes, dass 23 der 27 Verwaltungsbehörden den EHAP im Bereich der Unterstützung der am stärksten benachteiligten Personen im Vergleich zu nationalen Programmen oder privaten Initiativen in ihrem Mitgliedstaat entweder als sehr wichtig oder als wichtig betrachten. Nur zwei Behörden betrachten den EHAP als nicht wichtig (siehe Abbildung 8).

Quelle: Antworten auf Frage 35 der Umfrage des Hofes bei den Verwaltungsbehörden.

Die relative Bedeutung des EHAP ist nicht bekannt

Der Kommission liegen keine Daten vor, aus denen die relative Bedeutung des EHAP bei der insgesamt geleisteten Unterstützung benachteiligter Personen in der EU hervorgeht. Vergleichbare länderübergreifende Daten zur Unterstützung, die benachteiligten Personen insgesamt bereitgestellt wird, sind auf EU-Ebene nicht vorhanden. Die meisten vom Hof befragten Mitgliedstaaten waren nicht in der Lage, den Anteil der EHAP-Mittel an der gesamten Unterstützung (unter Einbeziehung von Sach- und Geldspenden und des finanziellen Gegenwerts ehrenamtlicher Tätigkeiten) anzugeben. Tabelle 1 enthält Daten aus den sechs Mitgliedstaaten, die ungefähre Angaben zur relativen Bedeutung des EHAP machen konnten.

Quelle: Antworten auf Frage 36 der Umfrage des Hofes bei den Verwaltungsbehörden.

Um eine ungefähre Angabe zur relativen Bedeutung des EHAP machen zu können, fragte der Hof bei der FEBA, dem Europäischen Verband der Nahrungsmittelbanken, nach. In 12 Mitgliedstaaten versorgen FEBA-Mitglieder gemeinnützige Einrichtungen mit Nahrungsmitteln, die auch aus dem EHAP finanziert werden. Auf der Grundlage der erhaltenen Zahlen schätzt der Hof, dass der EHAP ein Drittel der von diesen Nahrungsmittelbanken ausgegebenen Nahrungsmittel finanziert. Die FEBA wies darauf hin, dass der EHAP es ihr ermöglicht, die Verteilung bestimmter Nahrungsmittel wie z. B. Säuglingsmilch zu planen. Dadurch ist der Verband weniger abhängig von den unregelmäßig eingehenden Spenden (weitere Angaben zu FEBA-Aktivitäten im Rahmen des EHAP sind Anhang II zu entnehmen).

Eine gezielte Ausrichtung der EHAP-Unterstützung ist von wesentlicher Bedeutung, findet auf Programmebene jedoch nicht immer statt

Im Rahmen des EHAP haben die Mitgliedstaaten eine gewisse Flexibilität bei der Definition des Begriffs "am stärksten benachteiligte Personen"

Gemäß der EHAP-Grundverordnung können die Mitgliedstaaten oder Partnerorganisationen definieren, wer als "am stärksten benachteiligt" betrachtet wird (siehe Kasten 2).

Angesichts der begrenzten Haushaltsmittel ist eine gezielte Ausrichtung wesentlich

Wäre der EHAP die einzige Quelle, aus der Mittel zur Armutsbekämpfung in der EU bereitgestellt werden, so wäre dies sehr wenig (siehe Kasten 3).

Es wird jedoch nicht vom EHAP erwartet, dass er die Armut in der EU alleine beseitigt. Er sollte nationale und regionale Förderprogramme, private Initiativen und andere EU-Fonds wie z. B. den ESF ergänzen. Wenn der EHAP neben den anderen Förderprogrammen einen größeren Mehrwert erbringen soll, muss er gezielt auf die Personen, die Unterstützung am dringendsten benötigen, oder auf die extremsten Formen der Armut ausgerichtet werden.

Die Verwaltungsbehörden müssen mit einer Vielzahl von Akteuren zusammenarbeiten, um die am stärksten benachteiligten Personen zu unterstützen. Dies kann angesichts der großen Zahl der beteiligten Organisationen schwierig sein. Wenn große Netzwerke von Partnerorganisationen vorhanden sind, kann einem lokalen Bedarf zwar unter Umständen besser begegnet werden, es bestehen aber auch größere Herausforderungen im Bereich der Koordinierung. Die Daten aus der Umfrage des Hofes zeigen, dass rund 5 700 Partnerorganisationen an der Organisation der Hilfe beteiligt sind und weitere 14 000 Empfängereinrichtungen für deren Verteilung sorgen (siehe Anhang I). Vor diesem Hintergrund können die Mitgliedstaaten entweder auf der Ebene der operationellen Programme festlegen, wie die Hilfe ausgerichtet wird, oder es den Partnerorganisationen überlassen, die Unterstützung auf diejenigen auszurichten, die sie am dringendsten benötigen. In beiden Fällen ist eine gezielte Ausrichtung auf die Bedürftigsten von wesentlicher Bedeutung für die Wirksamkeit des Fonds.

Nur die Hälfte der untersuchten Mitgliedstaaten richtet die Hilfe gezielt auf der Ebene der operationellen Programme aus

Bei seiner Überprüfung von acht operationellen Programmen des Typs I stellte der Hof fest, dass vier gezielt auf spezifische Bevölkerungsgruppen ausgerichtet sind. Ein Mitgliedstaat legte nicht nur eine Zielgruppe fest, sondern definierte auch die Maßnahmen und Arten der Nahrungsmittelhilfe für diese spezifische Gruppe (siehe Kasten 4). Dieser Ansatz trägt zur sinnvollen Nutzung der begrenzten Mittel aus dem EHAP bei und stellt sicher, dass die Hilfe denjenigen zugutekommt, die sie am dringendsten benötigen.

Aus der Umfrage des Hofes geht auch hervor, dass mehr als die Hälfte der Mitgliedstaaten Hilfe aus dem EHAP an die Bedingung knüpft, dass die Empfänger einen Anspruch auf verschiedene Arten von Sozialhilfe haben (siehe Abbildung 9). Die Mittel aus dem EHAP werden also auf bestimmte Personengruppen und damit gezielt ausgerichtet, was die Auswirkungen der Hilfe erhöhen und die Überwachung vereinfachen kann.

Quelle: Antworten auf Frage 21 der Umfrage des Hofes bei den Verwaltungsbehörden.

In den Mitgliedstaaten, in denen strengere Regeln für den Zugang zur Unterstützung gelten, werden die Förderfähigkeitslisten zumeist von öffentlichen Stellen (nationale, regionale oder lokale Stellen) und in geringerem Maße von Partnerorganisationen und Empfängereinrichtungen festgelegt (siehe Abbildung 10).

Quelle: Antworten auf Frage 22 der Umfrage des Hofes bei den Verwaltungsbehörden.

Der Hof stellte außerdem fest, dass der Begriff am stärksten benachteiligt in den operationellen Programmen einiger Mitgliedstaaten sehr weit gefasst ist. Dies hat zur Folge, dass die Unterstützung aus dem EHAP einem breiten Spektrum von Endempfängern gewährt werden kann. Am auffallendsten ist dies in den Mitgliedstaaten, in denen Nahrungsmittelhilfe aus dem EHAP als Fortsetzung des MDP gewährt wird (Belgien, Spanien, Frankreich und Polen).

Diese vier Mitgliedstaaten richten die Hilfe in ihren operationellen Programmen nicht auf bestimmte Bevölkerungsgruppen aus, obwohl die nationale Armutssituation in den Programmen gut analysiert wird. Infolgedessen wird die Auswahl der Endempfänger manchmal den Partnerorganisationen oder Empfängereinrichtungen überlassen, die die Unterstützung leisten – mit dem Risiko, dass die Hilfe nicht denjenigen zugutekommt, die sie am dringendsten benötigen.

Der Kommission ist nicht bekannt, ob die flankierenden Maßnahmen im Rahmen der OP I wirksam gewesen sind oder eine Ergänzung bildeten

Flankierende Maßnahmen sind bei den OP I zwingend vorgeschrieben, aber nur vage definiert

Flankierende Maßnahmen sind das wichtigste innovative Element des EHAP im Vergleich zum früheren MDP und mit dem Ziel der Bekämpfung sozialer Ausgrenzung verknüpft. Diese Maßnahmen sollen die soziale Integration der Endempfänger des EHAP unterstützen und sind für Programme des Typs I verbindlich. Sie gehen über die Bereitstellung von Nahrungsmitteln und/oder materieller Basisunterstützung hinaus und zielen darauf ab, soziale Ausgrenzung zu beseitigen und/oder sozialen Notlagen durch mehr Hilfe zur Selbsthilfe und auf dauerhaftere Weise abzuhelfen wie Beratung für eine ausgewogene Ernährung und Ratschläge zur Verwaltung des Haushaltsgeldes.

Der Hof stellte fest, dass flankierende Maßnahmen in den OP häufig nur vage definiert sind. In fünf der acht vom Hof untersuchten Fälle⁷ war es weder möglich, den jährlichen Durchführungsberichten die Anzahl der verschiedenen Maßnahmen, die durchgeführt werden sollten, noch die Anzahl der Endempfänger zu entnehmen. Außerdem war die Art der flankierenden Maßnahmen in vier Fällen⁸ in den OP nicht eindeutig festgelegt. Dies gilt insbesondere für zwei vom Hof untersuchte Programme, bei denen die flankierenden Maßnahmen nicht aus dem EHAP⁹, sondern mit nationalen Mitteln finanziert wurden, eine Option, die in der EHAP-Grundverordnung vorgesehen ist. In diesen Fällen enthielten die Programme noch weniger Informationen¹⁰.

Der Hof stellte bei seiner Umfrage die Frage, welche Arten von flankierenden Maßnahmen die Mitgliedstaaten durchführten (siehe Abbildung 11). Die meisten Mitgliedstaaten nutzen den EHAP, um die Endempfänger zur Unterstützung an ihre nationalen Sozialdienste weiterzuverweisen oder um Maßnahmen im Zusammenhang mit Lebensmitteln und Ernährung durchzuführen.

Quelle: Antworten auf Frage 11 der Umfrage des Hofes bei den Verwaltungsbehörden.

Der Halbzeitbewertung zufolge wurden flankierende Maßnahmen als äußerst relevant betrachtet, da die der Armut zugrunde liegenden Ursachen mit Nahrungsmitteln und materieller Unterstützung allein nicht beseitigt werden (siehe Abbildung 12). Flankierende Maßnahmen machen den EHAP im Unterschied zu einem "Nahrungsmittelhilfeprogramm" zu einem "Programm für Menschen".

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Ergebnisse der öffentlichen Konsultation.

Darüber hinaus zeigt die Halbzeitbewertung eine eindeutige Korrelation zwischen der Bereitstellung von flankierenden Maßnahmen und der allgemeinen Zufriedenheit der Endempfänger mit dem Programm. In einer Schlussfolgerung heißt es: Die allgemeine Zufriedenheit mit der Unterstützung aus dem EHAP fällt in den Mitgliedstaaten, in denen flankierende Maßnahmen weniger umfassend bereitgestellt werden, etwas geringer aus, was wiederum darauf hindeutet, dass flankierende Maßnahmen eine nicht unerhebliche Rolle spielen, wenn es um die Wirksamkeit des EHAP geht.

Die flankierenden Maßnahmen in den Mitgliedstaaten bilden zwar das innovative Element des EHAP, aufgrund ihrer Vielfalt können sie jedoch nicht verglichen werden. Daher hat die Kommission weder gemeinsame Indikatoren zur Bereitstellung von flankierenden Maßnahmen noch Indikatoren zur Messung ihrer Ergebnisse festgelegt.

Dennoch gibt es vereinzelte Beispiele für ausführlichere Bewertungen der Durchführung von flankierenden Maßnahmen in den Jährlichen Durchführungsberichten, z. B. in Spanien oder Polen (siehe Kasten 5). In anderen Fällen, etwa in der Slowakei, führte die Verwaltungsbehörde nicht angekündigte Besuche durch, um die Bereitstellung solcher Maßnahmen zu überprüfen, was aber in den jährlichen Durchführungsberichten an die Kommission nicht erwähnt wurde.

Komplementarität mit dem ESF – weitere Bemühungen erforderlich

Der EHAP bietet den am stärksten benachteiligten Personen Unterstützung zur Abdeckung der Grundbedürfnisse und zur sozialen Inklusion. Laut Halbzeitbewertung ist der EHAP auf Zielgruppen ausgerichtet, die ansonsten nicht durch nationale oder lokale Maßnahmen abgedeckt würden, und er leistet Unterstützung, die ansonsten nicht geleistet würde.

Der Schwerpunkt des ESF liegt auf Gruppen, die sich nicht so weit vom Arbeitsmarkt entfernt haben, wobei gezieltere Unterstützung zur aktiven sozioökonomischen Inklusion geleistet wird. In der Halbzeitbewertung wird betont, dass die Synergien zwischen dem EHAP und dem ESF weiter verbessert werden müssen, um Endempfänger – insbesondere diejenigen im erwerbsfähigen Alter – dabei zu unterstützen, den Abstand zum Arbeitsmarkt zu verringern.

Der Hof konnte nicht ermitteln, wie gut der EHAP und andere Förderprogramme – seien es nun nationale Programme oder der ESF – einander ergänzten. Im Falle Frankreichs beispielsweise wurde in der Ex-ante-Bewertung bemängelt, dass es an Informationen über die Wechselwirkungen zwischen den Maßnahmen des EHAP und des ESF fehle¹¹. Auch die Ergebnisse der Umfrage des Hofes deuten auf eine begrenzte Komplementarität zwischen den Maßnahmen des EHAP und des ESF hin, da nur wenige Mitgliedstaaten erklärten, sie hätten Personen aus Maßnahmen des EHAP in Maßnahmen des ESF aufgenommen (siehe Abbildung 13). Hinsichtlich der Überwachung sind die Zahlen noch niedriger: 21 Verwaltungsbehörden antworteten, dass sie eine solche Komplementarität nicht überwachen.

Quelle: Antworten auf die Fragen 23 und 24 der Umfrage des Hofes bei den Verwaltungsbehörden.

Bei den zwei Mitgliedstaaten, die bei der Umfrage des Hofes antworteten, sie würden quantifizierte Daten zur Anzahl der in ESF-Vorhaben aufgenommenen EHAP-Endempfänger überwachen, handelte es sich um Estland und Bulgarien. Beide erklärten, sie hätten EHAP-Endempfänger in ESF-Maßnahmen aufgenommen (siehe Kasten 6).

Kasten 6

Bewährtes Verfahren in Estland und Bulgarien – Beispiel für verfügbare Daten zu ESF-Aktivitäten

Quelle: Antworten auf Frage 26 der Umfrage des Hofes bei den Verwaltungsbehörden.

Berichterstattung über flankierende Maßnahmen wurde verbessert, es wird jedoch nicht ermittelt, inwieweit diese Maßnahmen zur Armutslinderung beitragen

Die Kommission hat ihren Wissensaustausch in Bezug auf Maßnahmen zur sozialen Inklusion und insbesondere flankierende Maßnahmen bei OP des Typs I verbessert. So organisiert sie beispielsweise Treffen des EHAP-Netzwerks, von denen eines speziell dem Thema flankierende Maßnahmen gewidmet war. Solche Seminare bieten den Verwaltungsbehörden und den an der Durchführung des Fonds beteiligten Organisationen die Gelegenheit zum Austausch von Erfahrungen und bewährten Verfahren. Ebenso veranstaltet die Kommission in regelmäßigen Abständen EHAP-Seminare, bei denen verschiedene Fragen mit den Verwaltungsbehörden erörtert werden.

Darüber hinaus führte die Kommission nach einer Prüfung des EHAP durch ihren Internen Auditdienst auch Verbesserungen bei der Berichterstattung über flankierende Maßnahmen in den nationalen jährlichen Durchführungsberichten ein. Die betreffenden Informationen sind jedoch gewöhnlich beschreibender Art und können nicht aggregiert werden.

Trotz dieser Bemühungen um eine Verbesserung der Berichterstattung verfahren die einzelnen Mitgliedstaaten hinsichtlich der flankierenden Maßnahmen weiterhin uneinheitlich. Solange keine Ausgangs- oder Zielwerte festgelegt werden müssen und die Informationen, sofern verfügbar, im Wesentlichen qualitativer Natur bleiben, kann nicht überwacht werden, inwieweit diese Maßnahmen zur Armutslinderung beitragen.

Im Zusammenhang mit der Bewertung der Wirksamkeit des Fonds heißt es in der Halbzeitbewertung, die Bereitstellung und Überwachung flankierender Maßnahmen sei ein Bereich, in dem das Potenzial des EHAP noch besser genutzt werden könnte. Auf die Notwendigkeit einer Stärkung der flankierenden Maßnahmen wurde auch in einem Bericht einer spanischen Partnerorganisation hingewiesen, der sich auf zusammen mit Endempfängern und Behörden vorgenommene Untersuchungen stützte¹².

OP II – gezielterer Ansatz zur Förderung der sozialen Inklusion, Brückenfunktion zum ESF wird aber nicht immer ermittelt

Bei OP des Typs II müssen genaue Zielwerte vorgegeben werden

Bei operationellen Programmen des Typs II wird ein grundsätzlich anderer Ansatz verfolgt als beim Typ I. OP II zielen unmittelbar auf die soziale Inklusion der am stärksten benachteiligten Personen ab. Die vier Mitgliedstaaten, die sich für diese Art von Programm entschieden haben, sind Dänemark, Deutschland, die Niederlande und Schweden. Zusammen haben sie 2,5 % der Gesamtmittelausstattung des EHAP zugewiesen, wovon 80 % auf Deutschland entfielen. Bei Programmen des Typs II müssen Einzelziele sowie die Gruppe der benachteiligten Personen, auf die das Programm abzielt, festgelegt werden (siehe Kasten 7).

Bei der Programmierung von OP II sind die Mitgliedstaaten gemäß der EHAP-Grundverordnung verpflichtet, die voraussichtlichen Ergebnisse für die Einzelziele festzulegen und dabei Output- und Ergebnisindikatoren mit Ausgangs- und Zielwerten anzugeben. Aufgrund dieser strengeren Vorschriften für die Überwachung ist die Messung der Ergebnisse des EHAP einfacher als bei den Programmen des Typs I (siehe Kasten 8).

In Deutschland kann der EHAP dazu eingesetzt werden, die am stärksten benachteiligten Personengruppen, die von den Hilfsangeboten der sozialen Dienste auf lokaler Ebene nicht erreicht werden können, zu stabilisieren. Der EHAP setzt im Bereich niedrigschwelliger Hilfsangebote für die Zielgruppen an. Dabei kann er diesen Zielgruppen in bestimmten Fällen andere Unterstützungsleistungen im Rahmen vorhandener Standardmaßnahmen erschließen. Allgemeines Ziel ist es, die Unterstützung aus dem EHAP als "Brücke" zu anderen Förderregelungen einzusetzen.

Der Halbzeitbewertung ist zu entnehmen, dass der EHAP im Jahr 2016, dem ersten Jahr der Durchführung, im Rahmen von OP II ungefähr 23 000 Personen erreichte (davon 21 660 in Deutschland). Der EHAP war "im Allgemeinen auf Kurs", um die Zielwerte der spezifischen Outputindikatoren zu erreichen. Außerdem wurden die Programme zur sozialen Inklusion als sehr wichtig betrachtet, da Nahrungsmittelhilfe und materielle Unterstützung nicht ausreichen, um Armut langfristig wirksam zu bekämpfen.

Gezieltere Ausrichtung, Synergien mit dem ESF werden aber nicht immer ermittelt

In seiner Umfrage stellte der Hof den Mitgliedstaaten, die sich für Programme des Typs II entschieden hatten, die Frage, ob Personen aus Gruppen des EHAP in Maßnahmen spezifischer ESF-Programme aufgenommen wurden. Dies bezog sich auf die sogenannte "Brückenfunktion" des EHAP, der einen Zugang zu diesen ESF-Maßnahmen erschließen sollte. Zwei Mitgliedstaaten antworteten, sie hätten dies erreicht¹³. Eine weitere Frage dahin gehend, ob außerdem quantitative Daten zu dieser "Brückenfunktion" überwacht würden, beantwortete jedoch nur ein Mitgliedstaat¹⁴ mit "ja".

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Der Hof untersuchte bei dieser Prüfung, ob der EHAP so konzipiert wurde, dass er als wirksames Instrument zur Linderung der Armut und Förderung der sozialen Inklusion der am stärksten benachteiligten Personen in der EU eingesetzt werden kann. Er gelangt zu der Schlussfolgerung, dass den Mitgliedstaaten durch die innovativen sozialpolitischen Elemente des EHAP, die zusätzlich zur Armutslinderung durch Nahrungsmittelhilfe eingeführt wurden, Möglichkeiten zur Förderung der sozialen Inklusion eröffnet wurden. Aufgrund einer begrenzten Überwachung ist jedoch nicht ermittelt worden, inwieweit der Hilfsfonds zur Armutslinderung beiträgt.

Der Hof stellte fest, dass der EHAP trotz seines allgemeinen Ziels der sozialen Inklusion der am stärksten benachteiligten Personen im Wesentlichen ein Nahrungsmittelhilfeprogramm bleibt. 83 % der Mittelausstattung des EHAP werden für Nahrungsmittelhilfe aufgewendet. Dies liegt an der Konzeption des EHAP, die es den Mitgliedstaaten erlaubt, in Fällen, in denen sie dies für angemessen halten, weiterhin wie beim MDP Nahrungsmittelhilfe anzubieten. Dennoch wird der EHAP von den Interessenträgern, die sich um die am stärksten benachteiligten Personen kümmern, sehr geschätzt (siehe Ziffern 19-27).

In finanzieller Hinsicht ist der EHAP ein relativ kleiner Fonds. Die Endempfänger erhalten die Hilfe von einer Vielzahl unterschiedlicher Akteure. Der Hof stellte fest, dass die Mitgliedstaaten bei der Zielausrichtung ihrer EHAP-Programme höchst unterschiedlich verfuhren. Die Hälfte der vom Hof untersuchten Mitgliedstaaten verfolgte auf Programmebene einen sehr gezielten Ansatz, wobei der Schwerpunkt auf den schlimmsten Formen der Armut lag, um für einen wirksameren Einsatz des Fonds zu sorgen. Die andere Hälfte entschied sich, in den operationellen Programmen keine bestimmte Ausrichtung vorzunehmen. Die Ausrichtung der Hilfe auf eine bestimmte schutzbedürftige Gruppe wird den Partnerorganisationen überlassen – mit dem Risiko, dass die begrenzten Mittel nach dem Gießkannenprinzip verteilt werden (siehe Ziffern 28-36).

Neu beim EHAP ist, dass bei beiden Arten von Programmen ein Schwerpunkt auf die soziale Inklusion der am stärksten benachteiligten Personen gelegt wird, was beim Vorläuferprogramm MDP nicht der Fall war. Dort, wo diese Maßnahmen zweckgemäß eingesetzt wurden, war insgesamt eine größere Zufriedenheit mit dem Fonds festzustellen. Eine Überwachung des Erfolgs der Maßnahmen zur sozialen Inklusion ist jedoch nicht möglich, da es an quantitativen Daten fehlt und der Beitrag des Fonds zur sozialen Inklusion der am stärksten benachteiligten Personen daher nicht messbar ist. Außerdem wird die Komplementarität zwischen Maßnahmen des EHAP und des ESF nur von wenigen Mitgliedstaaten weiterverfolgt (siehe Ziffern 37-56).

Für den nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen (2021-2027) hat die Kommission vorgeschlagen, den EHAP in einen neuen ESF+ zu integrieren. Bei den folgenden vom Hof ausgesprochenen Empfehlungen wurde dieser Vorschlag der Kommission berücksichtigt.

Bei der Genehmigung der operationellen Programme im Rahmen des neuen ESF+ sollte die Kommission die Mitgliedstaaten verpflichten, Nahrungsmittelhilfe und materielle Basisunterstützung durch folgende Maßnahmen auf diejenigen Personen auszurichten, die die Hilfe am dringendsten benötigen:

1. klare Beschreibung der nationalen Armutssituation;
2. Festlegung der spezifischen Zielgruppe(n) und der einzusetzenden Mittel;
3. Darlegung der Interventionslogik und insbesondere der voraussichtlichen Ergebnisse, Ermittlung von Referenzwerten (Ausgangswerte) und Festlegung quantifizierter Zielvorgaben.

Zeitrahmen: bis zur Genehmigung der Programme im Rahmen des ESF+

1. Diejenigen Mitgliedstaaten, die den ESF+ zur Bekämpfung materieller Deprivation durch Nahrungsmittelhilfe und/oder materielle Basisunterstützung für die am stärksten benachteiligten Personen einsetzen werden, sollt
1. entweder flankierende Maßnahmen in ihre OP aufnehmen, um die Nahrungsmittelhilfe und materielle Basisunterstützung zu ergänzen,
2. oder in ihren OP klar definieren, welche Maßnahmen zur sozialen Inklusion im Rahmen des breiter angelegten ESF+ ausdrücklich auf Empfänger von Nahrungsmittelhilfe und/oder materieller Unterstützung ausgerichtet sind.
2. Bei der Genehmigung dieser Programme sollte die Kommission dafür sorgen, dass die vorstehenden Empfehlungen unter Buchstabe a (Ziffer i oder Ziffer ii) effektiv umgesetzt werden.

Zeitrahmen: bis zur Genehmigung der Programme im Rahmen des ESF+.

Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten eine Methode entwickeln, um zu bewerten, wie viele Endempfänger von Nahrungsmittelhilfe und materieller Unterstützung ihre persönliche Situation mithilfe des EHAP und anderer Maßnahmen zur sozialen Inklusion, die entweder in den Mitgliedstaaten oder im Rahmen des ESF+ durchgeführt werden, verbessern konnten.

Zeitrahmen: bis Ende Juni 2023.

Dieser Bericht wurde von Kammer II unter Vorsitz von Frau Iliana Ivanova, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 27. Februar 2019 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Klaus-Heiner LEHNE
Präsident

Akronyme und Abkürzungen

EaSI: EU-Programm für Beschäftigung und soziale Innovation

EGF: Europäischer Fonds für die Anpassung an die Globalisierung

EHAP: Europäischer Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen

ESF: Europäischer Sozialfonds

ESF+: Europäischer Sozialfonds Plus (Mehrjähriger Finanzrahmen 2021-2027)

ESI-Fonds: Europäische Struktur- und Investitionsfonds

FEBA: Europäischer Verband der Nahrungsmittelbanken

GD AGRI: Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung

GD EMPL: Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration

MDP: Europäisches Nahrungsmittelhilfeprogramm für Bedürftige

MFR: Mehrjähriger Finanzrahmen

OP: operationelles Programm

PROGRESS: Programm PROGRESS (2007-2013)

Glossar

Am stärksten benachteiligte Personen: natürliche Personen (Einzelpersonen, Familien, Haushalte oder aus diesen Personen zusammengesetzte Gruppen), deren Unterstützungsbedarf anhand von objektiven Kriterien festgestellt wurde; diese Kriterien werden von den zuständigen nationalen Behörden nach Anhörung der Interessenträger und unter Vermeidung von Interessenkonflikten aufgestellt oder von den Partnerorganisationen definiert und von den zuständigen nationalen Behörden genehmigt, und sie können Elemente umfassen, durch die es möglich wird, sich gezielt an die am stärksten benachteiligten Personen in bestimmten geografischen Gebieten zu wenden.

EHAP-Grundverordnung: Verordnung (EU) Nr. 223/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2014 zum Europäischen Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen.

EHAP-Netzwerk (auch FEAD-Netzwerk): steht allen Hilfeleistern offen, die am stärksten benachteiligten Personen in Europa Unterstützung bieten. Zu den Mitgliedern zählen nationale EHAP-Verwaltungsbehörden, Organisationen, die vom EHAP finanzierte Leistungen erbringen oder Interesse daran haben, auf EU-Ebene tätige NRO und EU-Institutionen. Das EHAP-Netzwerk führt all diejenigen zusammen, die daran arbeiten, die schlimmsten Formen der Armut in europäischen Ländern zu verringern. Das Forum bietet seinen Mitgliedern Möglichkeiten zum Austausch bewährter Verfahren, zum Anstoß neuer Ideen und zu Diskussionen, wie den am stärksten benachteiligten Personen in Europa nichtfinanzielle Unterstützung geleistet werden kann.

Empfängereinrichtungen: öffentliche oder private Einrichtungen, die für die Einleitung oder die Einleitung und Durchführung von Vorhaben verantwortlich sind.

Endempfänger: die am stärksten benachteiligten Personen, die Unterstützung erhalten.

Europäischer Sozialfonds: zielt darauf ab, durch die Verbesserung der Beschäftigungs- und Arbeitsmöglichkeiten (hauptsächlich durch Weiterbildungsmaßnahmen), die Förderung einer hohen Beschäftigungsquote und die Schaffung von mehr und besseren Arbeitsplätzen den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt in der Europäischen Union zu stärken.

Ex-ante-Bewertung: evidenzbasierte Beurteilung, die vorgenommen wird, um die Qualität und das Konzept der einzelnen operationellen Programme zu verbessern, und die auf relevanten Daten beruhen sollte.

Flankierende Maßnahmen: Maßnahmen, die über die Bereitstellung von Nahrungsmitteln und/oder materieller Basisunterstützung hinausgehen und darauf abzielen, soziale Ausgrenzung zu beseitigen und/oder sozialen Notlagen durch mehr Hilfe zur Selbsthilfe und auf dauerhaftere Weise abzuhelfen wie Beratung für eine ausgewogene Ernährung und Ratschläge zur Haushaltsführung.

Halbzeitbewertung: von der Kommission (bei Metis GmbH in Zusammenarbeit mit Fondazione Giacomo Brodolini und Panteia) in Auftrag gegebener Bericht über den EHAP, der von der Kommission veröffentlicht werden musste.

Maßnahmen zur sozialen Unterstützung benachteiligter Personen: die gesamten Fördermittel, die in einem Land von privaten und öffentlichen Initiativen, Organisationen und Einrichtungen aufgebracht werden, welche Hilfe oder Unterstützung für unter erheblicher materieller Deprivation leidende Personen bereitstellen – unter Berücksichtigung von Sach- und Geldspenden sowie des finanziellen Gegenwerts der durchgeführten ehrenamtlichen Tätigkeiten.

Materielle Unterstützung: grundlegende Konsumgüter von geringem Wert, die zum persönlichen Ge- oder Verbrauch der am stärksten benachteiligten Personen bestimmt sind wie Bekleidung, Schuhe, Hygieneartikel, Schulartikel, Schlafsäcke.

Operationelles Programm vom "Typ I": operationelles Programm für Nahrungsmittelhilfe und/oder materielle Basisunterstützung, mit dem die Abgabe von Nahrungsmitteln an die am stärksten benachteiligten Personen und/oder die Bereitstellung materieller Basisunterstützung für diese Personen gefördert wird, das gegebenenfalls mit flankierenden Maßnahmen kombiniert wird und darauf abzielt, die soziale Ausgrenzung der am stärksten benachteiligten Personen abzumildern.

Operationelles Programm vom "Typ II: operationelles Programm zur sozialen Inklusion der am stärksten benachteiligten Personen, mit dem Maßnahmen gefördert werden, die über aktive Arbeitsmarktmaßnahmen hinausgehen, und das Maßnahmen umfasst, die weder finanzieller noch materieller Natur sind, sowie auf die soziale Inklusion der am stärksten benachteiligten Personen abzielt.

Partnerorganisation: öffentliche Stelle und/oder gemeinnützige Organisation, die die Nahrungsmittel und/oder die materielle Basisunterstützung direkt oder über andere Partnerorganisationen – gegebenenfalls unter Anwendung flankierender Maßnahmen – an die am stärksten benachteiligten Personen vergibt oder Maßnahmen durchführt, die unmittelbar auf die soziale Inklusion dieser Personen abzielen, und deren Vorhaben von der Verwaltungsbehörde ausgewählt wurden.

Umfrage bei den Endempfängern: strukturierte Umfrage bei den Endempfängern von Nahrungsmittelhilfe und/oder materieller Basisunterstützung im Rahmen der operationellen Programme des Typs I, eines der Instrumente zur Bewertung des Europäischen Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen.

Verwaltungsbehörde: von einem Mitgliedstaat benannte nationale, regionale oder lokale Behörde (oder eine sonstige öffentliche oder private Stelle), die ein operationelles Programm verwaltet. Zu den Aufgaben der Verwaltungsbehörde gehören die Auswahl der zu finanzierenden Projekte, die Überwachung der Durchführung dieser Projekte und die Berichterstattung über finanzielle Aspekte und erzielte Ergebnisse an die Kommission. Die Verwaltungsbehörde ist auch die Stelle, die Begünstigten nach Prüfungen durch die Kommission, den Europäischen Rechnungshof oder eine Behörde im betreffenden Mitgliedstaat Finanzkorrekturen auferlegt.

Vorhaben: Projekte, Verträge oder Maßnahmen, die von der Verwaltungsbehörde des betreffenden operationellen Programms ausgewählt wurden oder in deren Zuständigkeit fallen und zur Erreichung der Ziele des betreffenden operationellen Programms beitragen.

Endnoten

¹ Nach Angaben der GD ESTAT.

² Siehe Sonderbericht Nr. 6/2009.

³ Verordnung (EU) Nr. 223/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2014 zum Europäischen Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen.

⁴ OP I: Belgien, Tschechische Republik, Spanien, Frankreich, Italien, Polen, Rumänien und Slowakei; OP II: Deutschland.

⁵ Zum Zeitpunkt der Erstellung dieses Berichts musste die Kommission die Halbzeitbewertung der Durchführung des EHAP veröffentlichen.

⁶ Das Vereinigte Königreich, das sein ursprüngliches EHAP-Programm nicht durchführte, übermittelte keine Antwort.

⁷ Belgien, Tschechische Republik, Frankreich, Italien, Slowakei.

⁸ Belgien, Tschechische Republik, Frankreich, Slowakei.

⁹ Bis zu 5 % der Kosten für den Kauf von Nahrungsmitteln und/oder materieller Basisunterstützung können in jedem nationalen OP zur Finanzierung solcher Maßnahmen eingesetzt werden.

¹⁰ Belgien und Frankreich.

¹¹ Ex-ante-Bewertung des französischen operationellen Programms 2014-2020 für die Durchführung des EHAP (Évaluation ex ante du Programme Opérationnel 2014-2020 pour la mise en œuvre du Fonds européen d’aide aux plus démunis (FEAD)).

¹² Bewertung der Auswirkungen des EHAP in Spanien aus Sicht der Endempfänger sowie der mit der Verwaltung befassten Einrichtungen und ihrer Mitarbeiter ("Valoración del impacto del Fondo de Ayuda Europea para las personas más desfavorecidas (FEAD) en España, a través de la percepción de las personas beneficiarias, Organizaciones y personal de gestión"), Spanisches Rotes Kreuz, 2018.

¹³ Deutschland und Niederlande.

¹⁴ Niederlande.

¹⁵

• Rücknahme – Produkte/Obst und Gemüse, die im Rahmen der Krisenbewältigung vom Markt genommen und kostenlos an anerkannte gemeinnützige Einrichtungen oder wohltätige Stiftungen einschließlich Nahrungsmittelbanken weiterverteilt werden, damit diese sie bei ihrer Unterstützung benachteiligter Personen verwenden können. Diese Maßnahme steht mit Artikel 34 Absatz 4 der Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 im Einklang.
• EU-Produkte – Diese Kategorie bezieht sich auf den Europäischen Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen (EHAP).
• Industrie – überschüssige Lebensmittel, d. h. verzehrbare Lebensmittel, die aus verschiedenen Gründen nicht von den Kunden oder Personen gekauft oder konsumiert wurden, für die sie erzeugt, verarbeitet, verteilt, serviert oder gekauft wurden, und aus dem Produktionssektor – Unternehmen, Betriebe, Hersteller usw. – zurückgewonnen werden. Nahrungsmittelbanken erhalten diese überschüssigen Lebensmittel kostenlos und verteilen sie dann kostenlos an Wohltätigkeitsverbände weiter, die Bedürftige unterstützen.
• Verteilung – überschüssige Lebensmittel, d. h. verzehrbare Lebensmittel, die aus verschiedenen Gründen nicht von den Kunden oder Personen gekauft oder konsumiert wurden, für die sie erzeugt, verarbeitet, verteilt, serviert oder gekauft wurden, und aus dem Vertriebssektor – Einzelhandelsketten, Vertriebszentren, Großhändler usw. – zurückgewonnen werden. Nahrungsmittelbanken erhalten diese überschüssigen Lebensmittel kostenlos und verteilen sie dann kostenlos an Wohltätigkeitsverbände weiter, die Bedürftige unterstützen.
• Sammlung – ein Weg, um Lebensmittel direkt bei anderen Menschen einzusammeln. Ende November oder Anfang Dezember organisieren einige FEBA-Mitglieder Lebensmittelsammlungen: Freiwillige in Supermärkten bitten die Einkaufenden, einige zusätzliche Artikel zu kaufen, um sie Nahrungsmittelbanken zu spenden.

Prüfungsteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Regelkonformität, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer II "Investitionen für Kohäsion, Wachstum und Integration" unter Vorsitz von Iliana Ivanova, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von George Pufan, Mitglied des Hofes. Herr Pufan wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Patrick Weldon, seinem Kabinettattaché Mircea Radulescu, dem Leitenden Manager Emmanuel Rauch sowie den Prüferinnen Naiara Zabala Eguiraun, Dana Moraru und Carmen Gruber.

Von links nach rechts: Mircea Radulescu, George Pufan, Carmen Gruber, Patrick Weldon, Emmanuel Rauch

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