Fondul fiduciar de urgență al Uniunii Europene pentru Africa: un instrument flexibil, dar care nu este suficient de bine direcționat

Sinteză

Începând cu ianuarie 2013, Regulamentul financiar care reglementează bugetul UE permite Comisiei Europene să înființeze și să administreze fonduri fiduciare ale Uniunii Europene pentru acțiuni externe. Acestea sunt fonduri fiduciare cu donatori multipli pentru acțiuni de urgență, acțiuni ulterioare situațiilor de urgență sau acțiuni tematice.

Fondul fiduciar de urgență al Uniunii Europene pentru stabilitate și pentru abordarea cauzelor profunde ale migrației neregulamentare și ale strămutărilor de persoane în Africa (denumit în continuare „Fondul fiduciar al UE pentru Africa”) urmărește să promoveze stabilitatea și să contribuie la o mai bună gestionare a migrației, abordând cauzele profunde ale destabilizării, ale strămutării forțate și ale migrației neregulamentare. Crearea fondului a fost convenită în cadrul summitului de la Valletta privind migrația, în noiembrie 2015. Acesta sprijină activități în 26 de țări din trei regiuni ale Africii (denumite în continuare „componente”): Sahel și Lacul Ciad, Cornul Africii și Africa de Nord.

Curtea a analizat dacă Fondul fiduciar al UE pentru Africa este bine conceput și bine implementat. Concluzia sa este că Fondul fiduciar al UE pentru Africa este un instrument flexibil, însă, având în vedere provocările fără precedent cu care se confruntă, el ar fi trebuit să fie astfel conceput încât să fie mai bine direcționat. Comparativ cu instrumentele tradiționale, Fondul fiduciar al UE pentru Africa prezenta avantajul unei demarări mai rapide a proiectelor. Acesta a reușit, în ansamblu, să accelereze semnarea contractelor și efectuarea plăților în avans, însă proiectele se confruntă cu provocări asemănătoare celor din cadrul instrumentelor tradiționale, care întârzie punerea lor în aplicare.

Curtea a constatat că obiectivele Fondului fiduciar al UE pentru Africa aveau un caracter general. Acest lucru oferea o anume flexibilitate în ceea ce privește adaptarea sprijinului în funcție de diferitele situații și de evoluția lor, însă este mai puțin util atunci când este vorba de coordonarea acțiunilor la nivelul celor trei componente și de măsurarea impactului. Comisia nu a analizat și nu a cuantificat la un nivel exhaustiv nevoile la care trebuie să răspundă fondul fiduciar și nici mijloacele pe care acesta le are la dispoziție. De asemenea, Curtea a constatat că orientările strategice furnizate administratorilor celor trei componente nu erau formulate la un nivel suficient de detaliat, iar punerea în comun a resurselor și a capacităților donatorilor nu este încă suficient de eficace.

În ceea ce privește punerea în aplicare, Curtea a constatat că procedurile de selecție a proiectelor variau de la o componentă la alta și că criteriile de evaluare a propunerilor de proiecte nu erau suficient de clare sau suficient de documentate. În plus, avantajul comparativ al finanțării proiectelor prin intermediul Fondului fiduciar al UE pentru Africa nu era întotdeauna bine explicat.

Deși Fondul fiduciar al UE pentru Africa a adoptat un sistem comun de monitorizare, acesta nu este încă operațional, iar cele trei componente utilizează sisteme diferite de monitorizare a performanței. Curtea a constatat că, de multe ori, obiectivele proiectului nu erau precise, măsurabile, realizabile, relevante și delimitate în timp (SMART), iar indicatorii utilizați în scopul măsurării performanței proiectelor nu erau însoțiți de valori de referință. Proiectele auditate se aflau într-o fază timpurie de punere în aplicare, dar începuseră să obțină realizări.

Fondul fiduciar al UE pentru Africa a contribuit la efortul de reducere a numărului de migranți în situație neregulamentară care migrează din Africa în Europa, însă această contribuție nu poate fi măsurată în mod precis.

Pe baza auditului său, Curtea formulează o serie de recomandări, care ar trebui puse în aplicare cât mai curând posibil, având în vedere că Fondul fiduciar al UE pentru Africa este prevăzut să își înceteze activitatea în 2020. Comisia ar trebui:

• să amelioreze calitatea obiectivelor Fondului fiduciar al UE pentru Africa;
• să revizuiască procedura de selecție a proiectelor;
• să ia măsuri pentru accelerarea punerii în aplicare;
• să îmbunătățească monitorizarea Fondului fiduciar al UE pentru Africa.

Introducere

Despre fondurile fiduciare ale UE

Fondurile fiduciare sunt fonduri instituite pentru a servi unui obiectiv de dezvoltare specific, pe baza unor contribuții financiare din partea unuia sau a mai multor donatori, și sunt administrate, în general, de o organizație internațională, precum Banca Mondială sau Organizația Națiunilor Unite. Începând cu anii 1990, fondurile fiduciare au cunoscut o utilizare tot mai mare ca instrument de finanțare pentru cooperarea internațională. Ele sunt adesea create ca răspuns la crize precum dezastre naturale sau situații de conflict.

Începând din 2013, conform Regulamentului financiar, Comisia poate crea fonduri fiduciare ale Uniunii Europene¹. Fondurile fiduciare ale UE sunt alcătuite din fonduri puse în comun de la bugetul UE sau de la bugetul Fondului european de dezvoltare (FED), alături de contribuții din partea unuia sau a mai multor donatori, inclusiv din partea statelor membre și a unor țări donatoare din afara UE. Fondurile fiduciare ale UE pentru acțiuni de urgență sau pentru acțiuni ulterioare situațiilor de urgență pot fi implementate fie direct de către Comisie, fie indirect de către organisme specifice cărora Comisia le deleagă sarcini de execuție bugetară².

Fondul fiduciar al UE pentru Africa

În 2014, numărul migranților care încercau să ajungă în Europa trecând granițele sale sudice a crescut în mod dramatic, ca urmare a climatului de instabilitate din Siria, Irak, Libia, Eritreea și Afganistan, precum și din regiunea Sahel și din cea a Lacului Ciad. Numeroși migranți din diferite regiuni ale Africii și-au pierdut viața traversând Marea Mediterană în încercarea de a ajunge în Europa. Aceste regiuni au devenit punctul central al politicii externe a UE în materie de migrație, mai ales după închiderea așa-numitei „rute a Balcanilor” în 2016, ca urmare a acordului dintre UE și Turcia.

În aprilie 2015, Consiliul European a decis să răspundă acestei crize, solicitând organizarea unui summit internațional în care să se discute problemele legate de migrație cu statele africane și cu alte țări-cheie. Summitul a avut loc la 11 și 12 noiembrie 2015 la Valletta (Malta). În urma acestuia, au fost adoptate o declarație comună și un plan de acțiune conceput în jurul a cinci domenii prioritare și a 16 inițiative prioritare. În plus, la 12 noiembrie 2015, 25 de state membre ale UE, Norvegia, Elveția și Comisia Europeană au semnat acordul constitutiv³ prin care a fost instituit în mod oficial Fondul fiduciar de urgență al Uniunii Europene pentru stabilitate și pentru abordarea cauzelor profunde ale migrației neregulamentare și ale strămutărilor de persoane în Africa (denumit în continuare „Fondul fiduciar al UE pentru Africa”), precum și strategia aferentă.

Fondul fiduciar al UE pentru Africa este cel de al treilea dintre cele patru fonduri fiduciare⁴ gestionate până în prezent de Comisia Europeană (denumită în continuare „Comisia”). Fondul aduce beneficii pentru 26 de țări africane⁵ din trei regiuni (denumite în scopuri administrative „componente”): Sahel și Lacul Ciad, Cornul Africii și Africa de Nord. țările acoperite de fondul fiduciar al UE sunt indicate în figura 1.

Sursa: Comisia Europeană, 2017 Annual Report of the EUTF for Africa (Raportul anual pe 2017 al Fondului fiduciar al UE pentru Africa).

Acordul constitutiv al Fondului fiduciar al UE pentru Africa a instituit organismele de guvernanță și de conducere:

1. Consiliul fondului fiduciar, prezidat de Comisie (DG DEVCO) și asistat de Serviciul European de Acțiune Externă (SEAE) și de alte servicii ale Comisiei. Acesta este alcătuit din reprezentanți ai donatorilor (state membre ale UE și alte țări a căror contribuție se ridică la cel puțin 3 milioane de euro) și include și Comisia, care acționează în numele Uniunii Europene. Nicio țară africană nu a decis până în prezent să participe la Fondul fiduciar al UE pentru Africa în calitate de membru cu drepturi depline de vot. Donatorii a căror contribuție nu a atins nivelul minim participă ca observatori⁶ (a se vedea anexa I). Acolo unde este cazul, reprezentanții țărilor vizate și organizațiile lor regionale pot fi de asemenea invitate ca observatori. Începând cu 2017, Parlamentului European i-a fost acordat statutul de observator. Consiliul fondului fiduciar furnizează orientări strategice cu privire la utilizarea fondurilor;
2. un comitet operațional (OpCom) stabilit pentru fiecare componentă în vederea examinării și a aprobării acțiunilor finanțate de fondul fiduciar. Acesta este alcătuit din reprezentanți ai Comisiei⁷, ai SEAE, precum și din reprezentanți ai donatorilor (state membre ale UE, precum și alte țări) cu contribuții de cel puțin 3 milioane de euro. În ceea ce privește Consiliul fondului fiduciar, la reuniunile acestuia pot participa, în calitate de observatori, donatorii a căror contribuție nu a atins nivelul minim, statele membre ale UE care nu sunt donatoare, țările vizate și organizațiile lor regionale. Reprezentanții Parlamentului European nu au statut de observator la reuniunile comitetului operațional;
3. gestiunea fondului fiduciar este asigurată de Comisie (administratorul fiduciar) care acționează în calitate de secretariat al Consiliului fondului fiduciar și al comitetelor operaționale. Ea răspunde de punerea în aplicare a acțiunilor finanțate de fondul fiduciar și deleagă sarcinile de gestiune către membrii personalului său (administratorii fondului fiduciar), în conformitate cu regulamentul de procedură (a se vedea anexa II).

Lansat în 2015, Fondul fiduciar al UE pentru Africa este prevăzut să funcționeze până la finalul anului 2020. La sfârșitul lunii august 2018, contribuțiile la Fondul fiduciar al UE pentru Africa se ridicau în total la 4,09 miliarde de euro. Cea mai mare parte din aceste contribuții (3,6 miliarde de euro, reprezentând 89 % din total) consta în transferuri de la bugetul FED și de la bugetul UE. Statele membre ale UE, împreună cu Norvegia și Elveția, au contribuit cu 439 de milioane de euro (11 %). Figura 2 compară contribuțiile la toate fondurile fiduciare ale UE.

Sursa: Monthly Report on the Multiannual Implementation of the EU Trust Funds (Raport lunar privind execuția multianuală a fondurilor fiduciare ale UE), situația la 31 august 2018, Comisia Europeană, DG Buget. Toate cifrele sunt rotunjite.

Fondul fiduciar al UE pentru Africa reprezenta, la momentul instituirii sale la sfârșitul anului 2015, 1,5 % din totalul asistenței oficiale pentru dezvoltare furnizate țărilor pe care acesta le acoperea.

Având în vedere diferitele tipuri de situații de urgență și situațiile locale dificile, Fondul fiduciar al UE pentru Africa include activități care variază de la ajutor de urgență până la ajutor pentru dezvoltare.

Sfera și abordarea auditului

Auditul performanței realizat de Curte a analizat dacă Fondul fiduciar al UE pentru Africa este bine conceput și bine implementat. Curtea a acoperit perioada cuprinsă între momentul înființării sale, spre sfârșitul anului 2015, și finalul lunii februarie 2018. Prima parte a acestui raport analizează modul în care este conceput Fondul fiduciar al UE pentru Africa (obiectivele sale, analiza nevoilor realizată de Comisie și finanțarea sa). Cea de a doua parte examinează aspectele specifice ale punerii în aplicare a Fondului fiduciar al UE pentru Africa (procedurile de selecție a proiectelor, sistemul de monitorizare și realizările obținute de proiectele auditate).

Curtea a efectuat auditul în perioada cuprinsă între noiembrie 2017 și martie 2018. Activitatea Curții a inclus o verificare a documentației justificative, precum documente de programare, rapoarte de progrese, de monitorizare și de evaluare a proiectelor, precum și a documentației relevante privind mecanismele de funcționare a fondurilor fiduciare în cadrul unor organizații internaționale (ONU și Banca Mondială). Curtea a efectuat vizite la fața locului în Niger și la delegația Uniunii Europene pentru Libia⁸. Curtea a realizat interviuri cu personalul responsabil de sarcini legate de Fondul fiduciar al UE pentru Africa din cadrul DG DEVCO, al SEAE, al DG NEAR și al DG ECHO, precum și cu reprezentantul special al UE pentru Sahel, cu reprezentanții delegațiilor UE pentru Niger și pentru Libia, cu un număr de donatori ai Fondului fiduciar al UE pentru Africa⁹ și cu autorități din unele țări africane. Curtea a ținut cont de activitatea sa de audit anterioară relevantă și de cea a Serviciului de Audit Intern al Comisiei.

Țările vizitate au fost selectate din cadrul a două componente, cea privind regiunea Sahel și regiunea Lacului Ciad și cea privind Africa de Nord, pentru care s-au efectuat cele mai multe cheltuieli din partea Fondului fiduciar al UE pentru Africa până în prezent. Țările din cadrul acestor componente cărora le-au fost alocate cele mai multe fonduri sunt Niger și Libia. Curtea a examinat 20 de proiecte aflate în curs de desfășurare în cele două țări. În Niger, Curtea a vizitat șapte dintre cele nouă proiecte în curs, însă acest lucru nu a fost posibil pentru proiectele din Libia, din cauza problemelor de securitate de la fața locului. Examinarea proiectelor a fost utilizată în sprijinul evaluării de către Curte a conceperii și a punerii în aplicare în prezent a Fondului fiduciar al UE pentru Africa. Pe parcursul acestui raport, Curtea utilizează referințele numerice ale proiectelor (astfel cum sunt indicate în anexa III).

Dat fiind că acesta este de departe cel mai mare fond fiduciar al UE, Curtea și-a asumat această sarcină în 2018, pentru a contribui la viitoarea evaluare la jumătatea perioadei pe care Comisia urmează să o desfășoare cu privire la acest fond fiduciar.

Observații

Fondul fiduciar al UE pentru Africa este un instrument flexibil, însă, având în vedere provocările fără precedent cu care se confruntă, el ar fi trebuit să fie astfel conceput încât să fie mai bine direcționat

În această parte a raportului, Curtea analizează modul în care Fondul fiduciar al UE pentru Africa a fost conceput de Comisie și de statele membre ale UE. Curtea a evaluat obiectivele strategice și operaționale ale fondului fiduciar și analiza nevoilor ce stă la baza intervențiilor acestuia. De asemenea, Curtea a analizat abordarea Comisiei privind punerea în comun a capacităților¹⁰ donatorilor activi în regiuni și dacă a existat un instrument cu ajutorul căruia să se poată desprinde învățăminte pe baza experienței dobândite, precum și un cadru de gestionare a riscurilor.

Fondul fiduciar al UE pentru Africa este un instrument flexibil, însă obiectivele sale sunt prea generale pentru ca acțiunile să poată fi coordonate și impactul lor să poată fi măsurat în mod eficient

Comisia a înființat fondul fiduciar la scurt timp după summitul de la Valletta din noiembrie 2015, cu două scopuri. În primul rând, acesta urma să joace rolul de instrument de urgență pentru abordarea crizelor din regiunea Sahel și din cea a Lacului Ciad, din regiunea Cornului Africii și din regiunea Africii de Nord. În al doilea rând, obiectivul său principal este „de a aborda cauzele fundamentale ale destabilizării, ale strămutării forțate și ale migrației neregulamentare, în special prin promovarea rezilienței, a oportunităților economice, a egalității de șanse, a securității și a dezvoltării, precum și de a pune capăt abuzurilor împotriva drepturilor omului”¹¹.

Ca fond fiduciar de urgență, Fondul fiduciar al UE pentru Africa își propune să ofere un răspuns rapid, flexibil și eficace¹² la situațiile de urgență generate de crizele din trei regiuni. Cu toate acestea, crizele la care acesta încearcă să răspundă nu au fost definite în mod clar pentru fiecare regiune în parte (de exemplu, pentru fiecare criză: cauzele, impactul asupra stabilității, legăturile cu alte crize, durata estimată, nevoile cele mai urgente și resursele estimate a fi necesare pentru a se putea răspunde acestor nevoi).

Nevoia politică imperativă de a oferi un răspuns rapid la situația migrației a determinat Fondul fiduciar al UE pentru Africa să lanseze rapid proiectele. Obiectivele sale au rămas cât mai generale posibil, astfel încât majoritatea acțiunilor să poată fi considerate eligibile. Se pot utiliza și, într-adevăr, au fost utilizate în cadrul Fondului fiduciar al UE pentru Africa toate tipurile de proiecte de dezvoltare (de exemplu, în domeniile alimentației și nutriției, securității, sănătății, educației, durabilității mediului etc.) și toate metodele de gestiune (gestiune indirectă, sprijin bugetar etc.). Acest lucru a contribuit la flexibilitatea instrumentului, însă în detrimentul unei strategii suficient de direcționate astfel încât să se obțină impactul scontat. Obiectivele fondului fiduciar, de la cele strategice¹³ până la cele mai specifice de la nivel regional, național sau tematic, și chiar și cele pentru acțiuni prioritare specifice nu au ținte clare și nu sunt măsurabile.

Consiliul fondului fiduciar are sarcina de a furniza administratorilor fondului fiduciar prioritățile și orientările strategice. Acestea au fost, până în prezent, și ele foarte generale și vagi (a se vedea caseta 1).

În pofida unei realități în continuă schimbare pe teren, Documentul de orientare strategică¹⁴, care definește strategia globală a fondului fiduciar, nu a mai fost actualizat din 12 noiembrie 2015, la fel cum nu au fost actualizate nici cadrele operaționale pentru cele trei componente, de la aprobarea lor în 2016¹⁵. De exemplu, inițial, componenta privind Africa de Nord urma să se concentreze doar asupra obiectivului strategic 3 („Îmbunătățirea gestionării migrației în țările de origine, de tranzit și de destinație”), însă situația din regiune a făcut să devină necesară includerea unor proiecte legate și de celelalte obiective strategice. Deși componenta privind Africa de Nord și-a adaptat abordarea în practică, documentele strategice nu au fost actualizate. Acest lucru a avut totodată un impact asupra clarității și coerenței raportării (a se vedea punctul 53).

Comisia nu a analizat în mod exhaustiv nevoile existente și nici mijloacele de care dispune pentru a răspunde la acestea

Cuantificarea nevoilor

Documentul de orientare strategică prevede că intervențiile fondului se vor baza pe o abordare integrată, bazată pe dovezi. În documentația pe care Curtea a examinat-o, aceasta a constatat în principal descrieri narative ale contextului și ale unora dintre nevoile corespondente. Comisia a recunoscut că nu există o analiză cuantificată a nevoilor și, prin urmare, nu există valori de referință¹⁶ pentru fondul fiduciar în ansamblul său. De asemenea, Curtea a constatat că analizele efectuate de partenerii de implementare cu privire la nevoi în cadrul proiectelor individuale erau adesea cuantificate în mod necorespunzător. Această situație limitează capacitatea Comisiei de a demonstra că au fost identificate prioritățile corecte și, în ultimă instanță, că acțiunile aprobate sunt cele mai relevante pentru a aborda aceste priorități. Având în vedere provocările și bugetul implicat (3,3 miliarde de euro la sfârșitul anului 2017), posibilitatea de a măsura performanța este un aspect important al răspunderii de gestiune.

Comisia nu a estimat suma totală necesară pentru atingerea obiectivelor stabilite. Așadar, ea nu a definit „masa critică” necesară pentru finanțarea fondului fiduciar. La 14 martie 2018, Comisia a declarat, în legătură cu Fondul fiduciar al UE pentru Africa, că „mai este nevoie în prezent de mai mult de 1 miliard de euro pentru a se putea finanța activitățile importante care vor urma”. Această cifră reprezintă o estimare a sumei necesare pentru finanțarea proiectelor planificate sau în curs, și nu suma necesară pentru atingerea obiectivelor fondului fiduciar.

Punerea în comun a capacităților donatorilor și desprinderea de învățăminte

Documentul de orientare strategică prevede că unul dintre principiile intervenției fondului fiduciar este acela că „activitățile de cercetare și de analiză, care sunt esențiale pentru înțelegerea contextului și pentru asigurarea unui impact pozitiv al intervențiilor, trebuie să fie temeinic realizate”. Pentru a obține acest lucru, Fondul fiduciar al UE pentru Africa ar trebui să se „bazeze pe facilități de cercetare, să mobilizeze cei mai buni parteneri de cercetare disponibili, să sporească cunoașterea și înțelegerea cauzelor complexe fundamentale ale instabilității, ale insecurității, ale migrației neregulamentare și ale strămutării forțate, precum și a factorilor de influență subiacenți”. La momentul auditului Curții, numai componenta privind Cornul Africii dezvoltase un instrument funcțional de cercetare și colectare de date, care a fost introdus în mai 2016. Pentru componenta privind Sahel și Lacul Ciad și cea privind Africa de Nord, Comisia a inițiat, în februarie 2018, o serie de negocieri în vederea finanțării unor contracte de cercetare transregionale, la acel moment majoritatea fondurilor fiind deja aprobate.

Întrucât niciun donator nu ar fi capabil, pe cont propriu, să răspundă provocărilor care există în cele 26 de țări acoperite de Fondul fiduciar al UE pentru Africa, considerentele acordului constitutiv subliniază faptul că fondul fiduciar își va atinge obiectivele prin punerea în comun a resurselor și a capacităților, în special pe cele ale diverșilor donatori activi în regiune¹⁷. O abordare eficientă în acest sens necesită un inventar cuprinzător al experienței și al capacităților fiecărui donator, cu scopul de a le utiliza într-un mod optim și sistematic. Totuși, Curtea a constatat că doar componenta privind Cornul Africii dispunea de un astfel de inventar¹⁸.

De asemenea, Curtea a constatat că nu există un mecanism prin care să se poată desprinde învățăminte pe baza experienței dobândite¹⁹ în cadrul Fondului fiduciar al UE pentru Africa, în ansamblul său. Lipsa unui astfel de mecanism subminează procesul de colectare consecventă a bunelor practici în materie, precum și conceperea unor măsuri de atenuare pentru acțiunile viitoare. Deși fișa de acțiune, care însoțește fiecare propunere de proiect, conține o secțiune despre lecțiile învățate, aceasta este în general limitată la o listă a proiectelor anterioare sau la o descriere a experienței partenerului de implementare. Astfel de elemente se pot dovedi relevante dacă sunt considerate criterii de selecție în procesul de selecție a partenerilor de implementare, dar nu pot constitui un „depozit de date” adecvat pentru stocarea lecțiilor învățate. Curtea nu a identificat decât în rare cazuri exemple de modalități în care lecțiile învățate ar putea fi utilizate pentru proiecte noi.

Cadrul de gestionare a riscurilor

Un alt element important este acela de a avea un cadru adecvat de gestionare a riscurilor²⁰. Cu toate acestea, acordul constitutiv nu face nicio referire la acest instrument de gestiune. În plus, statele membre care participă la fondul fiduciar și Comisia sunt expuse în egală măsură riscurilor (financiare, reputaționale etc.). Două state membre au solicitat în mod explicit un cadru specific de evaluare a riscurilor în cursul primei reuniuni a Consiliului fondului fiduciar²¹. Cu toate acestea, până în prezent, Comisia a preferat să se bazeze pe sistemele de control intern ale DG DEVCO și ale DG NEAR, în loc să instituie un cadru specific de evaluare a riscurilor pentru Fondul fiduciar al UE pentru Africa. În schimb, pentru fondurile fiduciare gestionate de ONU și de Banca Mondială, existența unui cadru specific de evaluare a riscurilor este considerată a fi o bună practică.

Fondul fiduciar al UE pentru Africa este un instrument rapid, dar persistă deficiențe în ceea ce privește punerea sa în aplicare

În această secțiune, Curtea a examinat aspecte ale implementării Fondului fiduciar al UE pentru Africa. Curtea a evaluat procedurile de selecție a proiectelor, informațiile furnizate comitetelor operaționale, coordonarea între direcțiile generale ale Comisiei și între componente, complementaritatea cu alte instrumente ale UE și viteza de desfășurare a procedurilor. În plus, Curtea a examinat monitorizarea și realizările proiectelor aflate în desfășurare, sprijinite de Fondul fiduciar al UE pentru Africa.

Selectarea proiectelor decurge rapid, însă nu este pe deplin uniformă și clară

Selectarea proiectelor pentru cele trei componente

În ceea ce privește selecția proiectelor, pentru componenta privind Africa de Nord și cea privind regiunea Sahel și regiunea Lacului Ciad, propunerile de proiecte sunt selectate dintre cele depuse de potențiali parteneri de implementare, după consultări cu diferite părți interesate. Dacă o propunere corespunde priorităților componentei, administratorul respectiv al fondului fiduciar pregătește o fișă de acțiune (în consultare cu delegațiile UE). Fișa de acțiune este înaintată comitetului operațional spre aprobare. În cadrul acestei abordări, administratorii fondului fiduciar se bazează în mare măsură pe analiza nevoilor identificate de partenerii de implementare și aflate la baza propunerilor de proiecte ale acestora.

Componenta privind Cornul Africii aplică o abordare descendentă, prin care administratorul respectiv al fondului fiduciar, în consultare cu delegațiile UE, analizează nevoile specifice, bazându-se pe analiza calitativă a instrumentului de cercetare și colectare de date (a se vedea punctul 22) și pe consultări la nivel guvernamental în țările africane. Pe baza analizei și a consultărilor cu privire la nevoi, se elaborează o fișă de acțiune, care include și potențiali parteneri de implementare și care este prezentată comitetului operațional spre aprobare. Datorită acestei abordări, se pune un accent mai mare pe prioritățile stabilite de fondul fiduciar și pe nevoile identificate.

Selecția propunerilor de proiecte pentru componentele privind Africa de Nord și Cornul Africii nu este fundamentată pe criterii documentate. În schimb, potrivit Comisiei, criteriile iau în considerare relevanța fiecărei propuneri pentru strategiile regionale sau naționale, precum și experiența specifică și prezența pe teren a potențialilor parteneri de implementare. Doar cadrul operațional al componentei pentru regiunea Sahel și regiunea Lacului Ciad include criterii pentru selecția acțiunilor²². Cu toate acestea, Curtea nu a identificat nicio evaluare documentată a propunerilor de proiecte realizată în raport cu aceste criterii. Prin urmare, Curtea nu a putut evalua dacă proiectele selectate aveau potențialul de a fi cele mai relevante. Mai multe state membre și-au exprimat regretul cu privire la lipsa unor criterii clare de selecție a proiectelor²³.

Informații furnizate comitetelor operaționale

Diferența dintre mecanismele tradiționale de punere în aplicare ale UE și Fondul fiduciar al UE pentru Africa constă în existența și rolul comitetelor operaționale. Potrivit articolului 4.1 litera (b) din acordul constitutiv, „comitetul operațional este responsabil în special pentru selectarea acțiunilor care urmează să fie finanțate de Fondul fiduciar al UE pentru Africa”. Cu toate acestea, comitetele operaționale primesc spre examinare doar propunerile care au fost dezvoltate în fișe de acțiune. Comitetele operaționale nu sunt informate cu privire la propunerile care nu sunt dezvoltate în fișe de acțiune, la fel cum agențiile de implementare ale căror proiecte nu sunt selectate nu sunt informate în mod sistematic cu privire la motivele respingerii. Prin urmare, acest lucru le limitează capacitatea de a îmbunătăți calitatea propunerilor viitoare.

Chiar dacă comitetele operaționale nu primesc informații cu privire la toate propunerile primite, ele se confruntau cu un volum de muncă variat în ceea ce privește aprobarea proiectelor. De exemplu, au fost distribuite 28 de fișe de acțiune (674 de pagini) pentru reuniunea comitetului operațional al componentei pentru Sahel și Lacul Ciad din 14 decembrie 2016, în timp ce comitetul operațional pentru componenta privind Africa de Nord a trebuit să aprobe doar trei fișe de acțiune (62 de pagini) în cadrul reuniunii sale din 16 decembrie 2016. Documentele aferente proiectelor au fost distribuite cu întârziere²⁴ (cu o săptămână calendaristică înainte de termenul pentru aprobare), lăsând un timp limitat reprezentanților statelor membre și țărilor africane pentru a le putea examina în mod corespunzător.

Acordul constitutiv prevede²⁵ că, atunci când este necesară o modificare substanțială a naturii sau a obiectivelor unei acțiuni după aprobarea acesteia, administratorul respectiv al fondului fiduciar trebuie să prezinte comitetului operațional spre aprobare fișa de acțiune modificată înainte de punerea ei în aplicare. În timp ce comitetul operațional pentru Cornul Africii a fost notificat cu privire la modificările aduse unor proiecte, nu același lucru s-a întâmplat și în cazul comitetului operațional pentru Sahel și Lacul Ciad²⁶. Curtea nu a identificat niciun caz similar în legătură cu componenta Africa de Nord.

Coordonare și complementaritate

În faza de selecție, este esențial să existe o coordonare între diferitele direcții generale ale Comisiei. În acest sens, Comisia a creat mecanisme interne și modalități de lucru detaliate între DG DEVCO, DG NEAR, SEAE, DG HOME și DG ECHO. Aceste servicii participă periodic la reuniuni interne de control al calității (în cadrul Grupului de sprijin pentru îmbunătățirea calității) cu scopul de a evalua proiectele înainte de prezentarea lor spre aprobare. În pofida acestor eforturi, este în continuare nevoie de îmbunătățiri în ceea ce privește coordonarea.

Specificul nevoilor identificate în Africa este de așa natură încât acestea necesită adesea un răspuns transversal la nivelul componentelor, de exemplu între componenta Sahel și cea a Africii de Nord. Articolul 3.1 din Regulamentul de procedură aplicabil comitetelor operaționale prevede că acestea „se reunesc în sesiuni comune pentru a examina chestiuni de interes comun, atunci când este necesar”. În practică, reuniunile comitetelor operaționale au loc de obicei în mod separat pentru fiecare componentă și, până în prezent, nu s-au organizat decât două astfel de sesiuni comune²⁷. În cadrul celei de a treia reuniuni a sa, care a avut loc în iunie 2017, Consiliul fondului fiduciar a decis să acorde o atenție mai mare selectării de programe care vizează mai multe componente în același timp. Cu toate acestea, în pofida acestui accent pus pe cooperarea transversală la nivel de componente, doar patru astfel de programe (din 143) au fost aprobate²⁸.

La selectarea proiectelor, comitetele operaționale au nevoie, de asemenea, de informații suficiente pentru a putea evalua complementaritatea acțiunilor fondului fiduciar, și anume pentru a verifica dacă acestea nu se suprapun sau nu dublează alte instrumente ale UE și pentru a identifica potențialele sinergii. Documentul de orientare strategică stabilește cerințe suplimentare pentru a asigura faptul că Fondul fiduciar al UE pentru Africa este complementar altor instrumente ale UE. Una dintre aceste cerințe este de a se finanța numai activități care nu sunt deja incluse într-un program indicativ național sau regional. Cu toate acestea, Curtea a identificat două proiecte din componenta pentru Cornul Africii (care nu făceau parte din eșantionul Curții), care fuseseră inițial incluse într-un program indicativ regional și, în urma unui transfer de fonduri, au fost preluate de fondul fiduciar.

În pofida eforturilor de coordonare ale Comisiei, Curtea a identificat, de asemenea, exemple de proiecte selectate de Fondul fiduciar al UE pentru Africa care abordează nevoi similare celor vizate de alte activități finanțate de UE și, prin urmare, există riscul ca aceste proiecte să se suprapună cu alte forme de sprijin din partea UE²⁹. Comisia nu a oferit nicio justificare care să explice de ce aceste proiecte sunt finanțate prin intermediul Fondului fiduciar al UE pentru Africa, și nu prin alte instrumente³⁰. Caseta 2 prezintă exemple de proiecte care abordează nevoi similare, în pofida eforturilor de coordonare.

În plus, Comisia a instituit recent Planul de investiții externe (PIE), care are ca scop abordarea „cauzel[or] socioeconomice specifice profunde ale migrației și promov[area] reintegr[ării] sustenabil[e] a migranților care se întorc în țările lor de origine, precum și consolid[area] comunitățil[or] de tranzit și [a] cel[or] gazdă”³¹. Consiliul fondului fiduciar a subliniat necesitatea „asigurării unei complementarități cu alte instrumente, cum ar fi PIE viitor, mecanismele de finanțare mixtă etc.”. Cu toate acestea, Curtea nu a identificat niciun document care să indice modul în care ar urma să se desfășoare coordonarea dintre Fondul fiduciar al UE pentru Africa și PIE sau măsurile luate pentru a se intensifica la maximum complementaritatea dintre acțiunile selectate în cadrul celor două instrumente.

Exemplele de mai sus arată că Fondul fiduciar al UE pentru Africa nu a aplicat o diviziune suficientă a sarcinilor între fond și alte instrumente sau între intervenția DG DEVCO, a DG NEAR și a DG ECHO. Pentru Libia, Comisia pregătește o matrice de intervenții pentru sectorul sănătății, însă aceasta nu este o practică standard pentru alte țări și sectoare. Un astfel de document, dacă va fi extins la toate sectoarele, ar facilita procesul de control al calității pentru selecția proiectelor și va maximiza complementaritatea acțiunilor pe teren.

Viteza de desfășurare a procedurilor

Rapiditatea selecției proiectelor³² a fost unul dintre aspectele prin care se preconiza că Fondul fiduciar al UE pentru Africa urma să aducă o valoare adăugată. Acest lucru a exercitat o presiune asupra Comisiei în vederea accelerării procedurilor și a selectării rapide a proiectelor care să fie finanțate. Analiza Curții arată că selecția proiectelor în cadrul Fondului fiduciar al UE pentru Africa a fost într-adevăr mai rapidă decât în cazul instrumentelor tradiționale ale UE³³. Fondul fiduciar a făcut posibilă accelerarea diferitelor faze, reducând intervalul de timp între identificare și formulare și contractare și efectuarea primei plăți (a se vedea figura 3). Toate părțile intervievate în cursul acestui audit au salutat rapiditatea cu care fondul fiduciar a reușit să elaboreze proiecte și a felicitat răspunsul său rapid la o varietate de nevoi urgente.

Cu toate acestea, trebuie luat notă de faptul că mai multe proiecte ale Fondului fiduciar al UE pentru Africa au fost identificate inițial în cadrul altor instrumente ale UE, fiind ulterior preluate de fondul fiduciar. În unele cazuri, extrema rapiditate a însemnat însă mai puțin timp la dispoziția comitetelor operaționale pentru a evalua în mod temeinic propunerile înainte de aprobarea proiectelor fondului fiduciar (a se vedea punctul 31).

În ceea ce privește contractele, la jumătatea duratei sale de viață, Fondul fiduciar al UE pentru Africa semnase contracte în valoare de 45 % din totalul fondurilor disponibile (a se vedea figura 4). Deși Fondul fiduciar al UE pentru Africa a reușit în ansamblu să accelereze semnarea contractelor³⁴, alte instrumente de sprijin de urgență existente sunt totuși mai rapide în această privință. De exemplu, IcSP, care intervine în domenii similare ca cele vizate de Fondul fiduciar al UE pentru Africa, are opțiunea de a utiliza „măsuri excepționale de asistență”³⁵. Pentru aceste măsuri, 86 % din totalitatea contractelor sunt semnate într-un interval de patru luni³⁶ (comparativ cu 270 de zile în cazul Fondului fiduciar al UE pentru Africa), interval calculat de la adoptarea de către Comisie a deciziei de finanțare. Fondul fiduciar al UE pentru Africa este un instrument de urgență și, prin urmare, ar fi fost de așteptat ca semnarea contractelor să aibă loc într-un interval mai scurt.

Sursa: Pe baza datelor prezentate de Comisia Europeană cu privire la stadiul punerii în aplicare la 31 august 2018, publicate pe site-ul Fondului fiduciar al UE pentru Africa. Toate cifrele sunt rotunjite.

În ceea ce privește punerea în aplicare a proiectelor, Fondul fiduciar al UE pentru Africa a avut doar un impact limitat în ceea ce privește accelerarea procesului, în comparație cu ajutorul tradițional pentru dezvoltare. Fondul fiduciar s-a confruntat cu provocări asemănătoare celor care există în cazul instrumentelor tradiționale. Acest lucru se reflectă și în nivelul scăzut al plăților (a se vedea figura 4), care, în cea mai mare parte (aproape 90 %), reprezintă plăți în avans sau vizează sprijin bugetar³⁷. Potrivit Comisiei, mediul complex și dificil în care are loc intervenția Fondului fiduciar al UE pentru Africa este cea mai frecventă cauză a întârzierilor, deoarece, adesea, partenerii de implementare nu pot interveni în zonele afectate de conflicte.

Cu toate acestea, dat fiind contextul excepțional în care acționează Fondul fiduciar al UE pentru Africa, ar fi de așteptat, în mod rezonabil, din partea Comisiei, ca aceasta să evalueze în mod sistematic posibilitatea de a aplica măsuri accelerate și de a purta discuții în acest sens cu potențialii parteneri de implementare. O modalitate prin care demararea punerii în aplicare poate fi accelerată este de a se asigura eligibilitatea costurilor de pregătire a proiectului încă de la data aprobării acestuia (cu alte cuvinte, odată ce au fost stabilite condițiile esențiale pentru proiect și de la caz la caz). Într-adevăr, orientările Comisiei privind situațiile de urgență permit o astfel de abordare.

Curtea a constatat că, în majoritatea cazurilor, fișele de acțiune înaintate spre aprobare comitetelor operaționale nu specificau momentul preconizat pentru demararea activităților proiectului, ci făceau mai degrabă trimitere la durata globală a proiectelor (variind între 12 și 60 de luni în cazul proiectelor examinate). Prin urmare, comitetele operaționale nu pot lua în considerare acest aspect atunci când aprobă proiecte și nici să prevadă alternative pentru a asigura lansarea mai rapidă a punerii în aplicare.

Proiectele au început să obțină realizări, însă nu este încă operațional niciun sistem prin care să poată fi monitorizate rezultatele la nivelul diferitelor componente

Monitorizarea

În 2017, cele trei componente ale Fondului fiduciar al UE pentru Africa au adoptat o platformă comună de monitorizare pentru toate proiectele, care conține cadrele logice ale acestora³⁸, precum și țintele și valorile efective corespunzătoare fiecărui indicator specific. Comisia a înregistrat majoritatea țintelor prevăzute pentru proiectele fondului fiduciar în acest sistem de monitorizare, însă nu sunt încă disponibile valori cu privire la rezultate. Nu toți partenerii de implementare sunt dispuși să introducă informații în platforma comună și pentru majoritatea nu există nicio obligație contractuală care să le impună acest lucru. Aceasta este o consecință a faptului că sistemul nu fusese încă dezvoltat și nici măcar prevăzut la momentul semnării contractelor, iar Comisia nu a inclus astfel de dispoziții în acordurile de finanțare.

La momentul auditului, Comisia avea elaborat un set de 19 indicatori agregați pentru această platformă de monitorizare, comuni tuturor celor trei componente. O parte dintre acești indicatori se suprapun însă, iar legătura dintre aceștia și indicatorii de nivel superior din cadrul global de rezultate al fondului fiduciar nu este întotdeauna clară (a se vedea caseta 4).

Până în prezent, componenta pentru Sahel și Lacul Ciad a ales să utilizeze sistemul CAD (Collect, Analyse and Disseminate – Colectare, analiză și diseminare), în timp ce componenta pentru Cornul Africii utilizează sistemul MLS (Monitoring and Learning System – Sistemul de monitorizare și învățare). Componenta pentru Africa de Nord a luat măsuri în vederea instituirii propriului sistem de monitorizare și de evaluare. Multitudinea de sisteme de informare și de monitorizare indică faptul că nu există o prezentare globală și unică a rezultatelor obținute de Fondul fiduciar al UE pentru Africa în ansamblul său.

În plus, nu există o delimitare clară între responsabilitățile de monitorizare ale partenerilor de implementare și cele ale Comisiei sau ale delegațiilor Uniunii Europene. De exemplu, în cadrul unui proiect din Niger (proiectul 7), întregul buget al proiectului a fost cheltuit în 12 luni, în loc 36 de luni, astfel cum era prevăzut, și a vizat în principal un obiectiv comun urmărit totodată și de alți donatori (asistență directă pentru migranți). Celelalte două obiective, guvernanța și acțiunile legate de dezvoltare, au rămas în mare parte neabordate. Curtea a observat, de asemenea, un tipar al întârzierilor³⁹ în cadrul proiectelor legate de securitate, de gestionarea frontierelor și de domenii similare.

Până la momentul auditului, nu fusese publicat niciun raport de monitorizare axată pe rezultate⁴⁰ pentru niciunul dintre proiectele vizate de audit. Comisia a vizitat cel puțin o dată toate proiectele puse în aplicare în Niger, ceea ce a permis personalului acesteia să urmărească implementarea lor. În Libia, din cauza situației dificile în ceea ce privește securitatea, Comisia nu a putut să viziteze toate proiectele aflate în desfășurare. Cu toate acestea, Comisia examina posibilitatea introducerii unei monitorizări de către terți (și anume, contractarea monitorizării către părți locale). O parte esențială a monitorizării constă în verificarea periodică a proiectelor în raport cu cadrele lor logice. Majoritatea proiectelor auditate conțineau doar cadre logice provizorii, care urmau să fie finalizate după faza inițială a proiectului, adică numai după semnarea contractului relevant. În faza inițială, partenerii de implementare se consultă cu beneficiarii finali și identifică nevoile specifice ale populației sau ale administrației. În acord cu delegația Uniunii Europene, aceștia elaborează sau actualizează indicatorii și valorile-țintă. În opinia Comisiei, această abordare oferă o anumită flexibilitate într-un context dificil și permite colectarea de date care nu sunt disponibile într-o primă fază. Totuși, chiar și după actualizarea cadrelor logice, proiectele auditate nu dispuneau de ținte măsurabile și, prin urmare, obiectivele specifice continuau să nu fie de tip SMART⁴¹ (a se vedea caseta 5).

Utilitatea anumitor indicatori era limitată. Într-un proiect (proiectul 10), unul dintre indicatori era bazat pe decizia politică ulterioară a autorităților locale. Un astfel de indicator este slab, deoarece partenerii de implementare nu au nicio influență asupra acestor decizii și nu pot fi așadar trași la răspundere. De asemenea, Curtea a identificat indicatori bazați pe opiniile beneficiarilor (de exemplu, rezultatele unor sondaje), care au un caracter subiectiv și sunt dificil de verificat. În acest cadru au fost incluși și alți indicatori, deoarece partenerii de implementare îi utilizau pentru raportarea lor internă. Acest lucru sporește sarcina administrativă impusă Fondului fiduciar al UE pentru Africa.

O valoare de referință adecvată permite evaluarea progreselor înregistrate în raport cu nevoile globale, atât în termeni relativi, cât și în termeni absoluți. Valorile de referință erau un punct slab în toate cadrele logice pe care Curtea le-a analizat, chiar și în cele care fuseseră revizuite. În majoritatea cazurilor, valoarea de referință a unor indicatori specifici era zero sau era marcată ca „N/A”⁴², făcând imposibilă raportarea progresului în termeni relativi. Într-un caz, indicatorii nu aveau nicio valoare de referință, însă erau totuși măsurați⁴³. Astfel de măsurători nu oferă informații utile privind progresele.

Realizările proiectelor în curs

La momentul auditului, proiectele finanțate de Fondul fiduciar al UE pentru Africa erau, în general, într-o fază incipientă de punere în aplicare, însă proiectele auditate din Libia și din Niger începuseră să obțină primele lor realizări (a se vedea caseta 6 pentru mai multe exemple în acest sens). În Niger, echipa de audit a vizitat, printre alte proiecte, centrul de tranzit pentru migranți și unul dintre cele 15 observatoare pentru migrație înființate, situat în Agadez. De asemenea, au avut loc interviuri cu anchetatori din cadrul poliției implicați în dezmembrarea rețelelor de traficanți. În Libia, din motive de securitate, nu a fost posibilă vizitarea niciunuia dintre proiectele aflate în derulare.

Potrivit cifrelor Frontex, numărul total de treceri ilegale ale frontierei UE de către migranți a atins un nivel maxim global în 2016, acesta înregistrând ulterior o scădere în 2017 (a se vedea figura 5). Fondul fiduciar al UE pentru Africa este unul dintre numeroasele instrumente – atât din UE, cât și din afara UE – care contribuie la îmbunătățirea cifrelor, la un nivel inegal între cele trei componente.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor Frontex din 2014 până în 2017.

Raportul anual pe 2017 al Fondului fiduciar al UE pentru Africa nu raportează în mod exhaustiv cu privire la rezultatele obținute până în prezent, însă indică numărul de proiecte aprobate, fondurile cheltuite și exemple de realizări obținute. Deși raportul anual este un document unic, consolidat, raportarea nu este coerentă între cele trei componente. De exemplu, la capitolul 3 („Orientări strategice, implementare și rezultate”), raportul anual prezintă tabele care indică, pentru fiecare componentă, fondurile alocate între prioritățile sprijinite în cadrul componentei respective. Cu toate acestea, caracterul general al obiectivelor Fondului fiduciar al UE pentru Africa lasă o marjă importantă de apreciere în sarcina administratorilor fondului fiduciar atunci când aceștia iau decizii cu privire la clasificarea proiectelor. Din această cauză, fondurile alocate între diferitele priorități și componente sunt dificil de comparat.

Concluzii și recomandări

În fața unor provocări semnificative, Fondul fiduciar al UE pentru Africa a fost creat ca fond fiduciar de urgență pentru a contribui la soluționarea crizelor în trei regiuni din Africa. Eforturile sale sunt canalizate totodată înspre atingerea unor obiective pe termen lung legate de stabilitate și de dezvoltare.

Curtea concluzionează că Fondul fiduciar al UE pentru Africa este un instrument flexibil, însă, având în vedere provocările fără precedent cu care se confruntă, el ar fi trebuit să fie astfel conceput încât să fie mai bine direcționat. Nu au fost definite crizele la care acesta ar trebui să răspundă (de exemplu, pe regiuni, pe țări, cauzele și impactul asupra stabilității). Deși caracterul general al obiectivelor fondului fiduciar oferă o anume flexibilitate, acest lucru a venit cu prețul lipsei unei strategii suficient de bine orientate pentru a putea coordona acțiunile la nivelul de ansamblu al celor trei componente și pentru a susține măsurarea și raportarea rezultatelor. În plus, orientările strategice furnizate administratorilor fondului fiduciar nu au fost elaborate până în prezent într-un mod foarte detaliat (a se vedea punctele 15-19).

Comisia nu a analizat în mod exhaustiv nevoile care trebuie abordate de fondul fiduciar și nici mijloacele pe care acesta le are la dispoziție. Acolo unde nevoile au fost identificate, Curtea a constatat că ele nu au fost cuantificate, la fel cum nu a fost definită nici o masă critică de finanțare. Mai mult, Curtea a constatat că punerea în comun a resurselor și a capacităților nu s-a realizat într-un mod optim și sistematic. În plus, nu fusese încă dezvoltat un mecanism adecvat dedicat desprinderii de învățăminte (a se vedea punctele 20-24).

Recomandarea 1 – Ameliorarea calității obiectivelor Fondului fiduciar al UE pentru Africa

Comisia ar trebui să propună Consiliului fondului fiduciar o revizuire a obiectivelor și a priorităților existente ale Fondului fiduciar al UE pentru Africa, pentru ca acestea să fie mai precise și mai fezabile. Comisia ar trebui să ia în considerare provocările specifice celor trei componente și, în măsura posibilului, să includă niveluri-țintă și niveluri de referință. În cadrul acestui exercițiu, Comisia ar trebui să utilizeze, în special:

1. realizările instrumentelor de cercetare și colectare de date;
2. capacitățile tuturor donatorilor; și
3. un mecanism care să permită desprinderea de învățăminte la nivelul de ansamblu al fondului fiduciar.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: sfârșitul anului 2019.

Procedurile de selectare a proiectelor variază de la o componentă la alta. Curtea nu a identificat nicio evaluare documentată a propunerilor de proiecte care să fi fost efectuată pe baza unor criterii predefinite. Comitetele operaționale se constituiau, în principal, ca forumuri pentru aprobarea proiectelor, însă Curtea a constatat că informațiile transmise acestora nu erau întotdeauna complete și nici nu erau comunicate cu suficient timp în avans pentru a permite luarea unor decizii bine pregătite (a se vedea punctele 27-32).

Avantajul comparativ al finanțării de proiecte prin intermediul Fondului fiduciar al UE pentru Africa nu era întotdeauna bine explicat, iar Curtea a identificat exemple de proiecte care răspund unor nevoi similare celor vizate de alte instrumente ale UE (a se vedea punctele 33-38).

Recomandarea 2 – Revizuirea procedurii de selecție a proiectelor

Comisia ar trebui:

1. să stabilească criterii comune clare care să fie aplicate la nivelul tuturor componentelor și să documenteze evaluarea propunerilor de proiecte realizată în raport cu aceste criterii;
2. să pună la dispoziția comitetelor operaționale o listă cu propunerile primite care nu au fost dezvoltate într-o fișă de acțiune de către administratorul respectiv al fondului fiduciar, inclusiv motivele care au dus la respingerea propunerilor respective de către acesta;
3. să aducă la cunoștința comitetelor operaționale orice modificare substanțială a proiectelor deja aprobate (modificări legate de obiective, de buget sau de durată);
4. să introducă o secțiune specială în fișa de acțiune, în care să se demonstreze avantajul comparativ pe care îl prezintă susținerea proiectului prin intermediul Fondului fiduciar al UE pentru Africa în raport cu alte forme de sprijin din partea UE.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: mijlocul anului 2019.

Comparativ cu instrumentele tradiționale, Fondul fiduciar al UE pentru Africa prezenta avantajul unei demarări mai rapide a proiectelor. Acesta a reușit, în ansamblu, să accelereze semnarea contractelor și efectuarea plăților în avans, însă proiectele se confruntă cu provocări asemănătoare celor din cadrul instrumentelor tradiționale, care întârzie punerea lor în aplicare. Deși Fondul fiduciar al UE pentru Africa acționează într-un context excepțional, Comisia nu a recurs pe deplin la măsuri accelerate. Astfel de măsuri ar putea facilita activitatea partenerilor de implementare și ar permite ca activitățile proiectelor să înceapă mai repede (a se vedea punctele 39-44).

Recomandarea 3 – Luarea unor măsuri în vederea accelerării punerii în aplicare

Comisia ar trebui să identifice toate procedurile accelerate care pot fi aplicate în cazul Fondului fiduciar al UE pentru Africa și să intensifice utilizarea acestora în consultare cu potențiali parteneri de implementare acolo unde este cazul.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: sfârșitul anului 2019.

Fondul fiduciar al UE pentru Africa a adoptat un sistem comun de monitorizare, însă acesta nu este încă operațional, iar cele trei componente au utilizat până în prezent sisteme diferite de colectare a informațiilor legate de bugete, de monitorizare și de evaluare. Curtea a constatat că, de multe ori, obiectivele proiectului nu erau precise, măsurabile, realizabile, relevante și delimitate în timp (SMART), iar indicatorii utilizați în scopul măsurării performanței proiectelor nu erau însoțiți de valori de referință. Fondul fiduciar al UE pentru Africa a contribuit la efortul de reducere a numărului de migranți în situație neregulamentară care migrează din Africa în Europa, însă această contribuție nu poate fi măsurată în mod precis. Proiectele auditate se aflau într-o fază timpurie de punere în aplicare, dar începuseră să obțină realizări (a se vedea punctele 45-53).

Recomandarea 4 – Îmbunătățirea monitorizării Fondului fiduciar al UE pentru Africa

Comisia ar trebui:

1. să se asigure că sistemul comun de monitorizare este complet operațional;
2. să includă obiective SMART în cadrele logice ale proiectelor și să îmbunătățească calitatea indicatorilor prin stabilirea unor valori de referință și ținte cuantificate.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: mijlocul anului 2019.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera III, condusă de doamna Bettina JAKOBSEN, membră a Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 16 octombrie 2018.

Pentru Curtea de Conturi

Klaus-Heiner LEHNE
Președinte

Glosar și acronime

Acord constitutiv: Documentul de instituire a Fondului fiduciar al UE pentru Africa

Comisia: Comisia Europeană

DG DEVCO: Direcția Generală Cooperare Internațională și Dezvoltare

DG NEAR: Direcția Generală Vecinătate și Negocieri privind Extinderea

FED: Fondul european de dezvoltare

Fișă de acțiune: Documentul care conține toate informațiile relevante despre un proiect sau un program

Fondul fiduciar al UE pentru Africa: Fondul fiduciar de urgență al Uniunii Europene pentru stabilitate și pentru abordarea cauzelor profunde ale migrației neregulamentare și ale strămutărilor de persoane în Africa

IcSP: Instrumentul care contribuie la stabilitate și pace

OpCom (Operational Committee): Comitet operațional

PIE: Planul de investiții externe

PNUD: Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare

SEAE: Serviciul European de Acțiune Externă

Note

¹ Articolul 187 din Regulamentul financiar [Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului (JO L 298, 26.10.2012, p. 1)] constituie cadrul normativ pentru crearea de fonduri fiduciare ale UE pentru acțiuni externe. În Regulamentul financiar din 2018 [Regulamentul (UE, Euratom) 2018/1046 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 iulie 2018 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii, de modificare a Regulamentelor (UE) nr. 1296/2013, (UE) nr. 1301/2013, (UE) nr. 1303/2013, (UE) nr. 1304/2013, (UE) nr. 1309/2013, (UE) nr. 1316/2013, (UE) nr. 223/2014, (UE) nr. 283/2014 și a Deciziei nr. 541/2014/UE și de abrogare a Regulamentului (UE, Euratom) nr. 966/2012 (JO L 193, 30.7.2018, p. 1)], care a intrat în vigoare la 2 august 2018, această posibilitate este prevăzută la articolul 234.

² Articolul 58 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul financiar din 2012; în prezent, articolul 62 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul financiar din 2018.

³ Acordul constitutiv este un document elaborat de Comisia Europeană, statele membre ale UE și alți donatori.

⁴ Celelalte fonduri sunt: (a) Fondul fiduciar Bêkou pentru Republica Centrafricană, înființat în iulie 2014 pentru a sprijini ieșirea țării din criză și reconstrucția sa; (b) Fondul fiduciar Madad, înființat în decembrie 2014 ca răspuns la criza siriană; și (c) Fondul fiduciar pentru Columbia, înființat în 2016 pentru a sprijini procesul de reconstrucție postconflict.

⁵ Inițial, Fondul fiduciar al UE pentru Africa acoperea 23 de țări. Consiliul fondului fiduciar a decis, în cadrul celei de a doua reuniuni a sa, care a avut loc la 13 decembrie 2016, să includă și Ghana, Guineea și Côte d'Ivoire.

⁶ Statele membre ale UE care nu au contribuit la Fondul fiduciar al UE pentru Africa pot și ele să participe în calitate de observatori.

⁷ Personal din partea DG DEVCO (care prezidează comitetul operațional pentru Lacul Ciad și cel pentru Cornul Africii), a DG NEAR (care prezidează comitetul operațional pentru Africa de Nord), a DG ECHO și din partea DG HOME, precum și personal din partea Serviciului Instrumente de Politică Externă.

⁸ Delegația UE în Libia a fost mutată la Tunis pe fondul izbucnirii unor ostilități armate la sfârșitul anului 2014.

⁹ A fost transmis un chestionar tuturor țărilor participante la Fondul fiduciar al UE pentru Africa (dintre cele 28 de țări, 21 au răspuns la chestionar). Au avut loc interviuri separate cu reprezentanți din statele membre care au cele mai însemnate contribuții la fondul fiduciar (Germania și Italia), din țări care au implementat proiecte în Niger și în Libia (Franța și Luxemburg) și din alte state membre selectate (cum ar fi Belgia, Portugalia și Suedia).

¹⁰ Considerentul 18 al acordului constitutiv: „Fondul fiduciar își va atinge obiectivele prin punerea în comun a resurselor și a capacității de analiză, de identificare și de punere în aplicare a acțiunilor, în special, ale donatorilor activi în regiuni. Scopul urmărit este de a valorifica instrumentele și know-how-ul Comisiei și ale statelor membre ale UE în vederea elaborării unui răspuns european solid […]”.

¹¹ Articolul 2 (Obiectivele fondului fiduciar) din Acordul de instituire a Fondului fiduciar al UE pentru Africa (denumit în continuare „acordul constitutiv”). Acordul constitutiv este un document elaborat de Comisia Europeană și de statele membre ale UE participante la fond.

¹² Decizia C(2015) 7293 a Comisiei din 20 octombrie 2015 privind instituirea Fondului fiduciar al UE pentru Africa.

¹³ Obiectivele strategice includ: (a) sporirea oportunităților economice și de ocupare a forței de muncă; (b) consolidarea rezilienței comunităților; (c) îmbunătățirea gestionării migrației în țările de origine, de tranzit și de destinație; (d) îmbunătățirea guvernanței și a prevenirii conflictelor.

¹⁴ https://ec.europa.eu/europeaid/eu-emergency-trust-fund-strategic-orientation-document_en

¹⁵ Cadrul operațional pentru cele trei componente a fost aprobat la următoarele date: Sahel și Lacul Ciad (15.2.2016), Cornul Africii (31.5.2016), Africa de Nord (16.12.2016).

¹⁶ Prin definiție, valorile de referință sunt puncte de plecare clar definite pe baza cărora începe punerea în aplicare și se evaluează îmbunătățirile.

¹⁷ Considerentul 18 al acordului constitutiv.

¹⁸ În cadrul instrumentului de cercetare și colectare de date pentru această componentă, s-a procedat la o analiză a literaturii de specialitate pentru a evalua „stadiul cercetării în ceea ce privește migrația, strămutarea și conflictele din Cornul Africii” și „pentru a identifica actorii implicați în momentul de față în activități privind migrația și conflictele din regiunea respectivă”.

¹⁹ Prin învățăminte („lecții învățate”) se înțelege, de regulă, „generalizări bazate pe experiențe de evaluare […] și prin care pot fi puse în evidență punctele tari și punctele slabe ale pregătirii, conceperii și implementării având o influență asupra performanței, a rezultatului și asupra impactului”. Glossary of Key Terms in Evaluation and Results Based Management (Glosar al termenilor-cheie în evaluare și în gestiunea bazată pe rezultate), OCDE, 2002.

²⁰ Regulamentul financiar prevede că „fondurile fiduciare ale Uniunii trebuie să contribuie la […] un mai bun control din partea Uniunii asupra riscurilor” [articolul 187 alineatul (3) litera (b)].

²¹ La cea de a 4-a reuniune a Consiliului fondului fiduciar, care a avut loc în aprilie 2018, alte două țări au menționat „necesitatea de a examina monitorizarea riscurilor în cadrul proiectelor și de a îmbunătăți în continuare monitorizarea și evaluarea”.

²² Aceste criterii sunt: (a) să răspundă unei logici duble: pe de o parte, prevenirea migrației neregulamentare și a strămutării forțate și facilitarea unei gestionări mai bune a migrației și, pe de altă parte, construirea unei abordări cuprinzătoare în ceea ce privește stabilitatea, securitatea și reziliența; (b) să respecte sfera tematică și geografică a fiecărui instrument financiar care contribuie cu finanțare și regulamentul aferent, în special în ceea ce privește normele privind asistența oficială pentru dezvoltare; (c) să respecte domeniile specifice de acțiune identificate în cadrul operațional; (d) să fie complementare altor acțiuni ale UE și ale statelor membre în regiune; (e) să fie în acord cu autoritățile beneficiare.

²³ Procesele-verbale ale reuniunilor comitetului operațional pentru Sahel și Lacul Ciad din 14.1.2016 și 18.4.2016.

²⁴ Articolul 7 din Regulamentul de procedură privind comitetul operațional prevede că documentele reuniunilor trebuie depuse, în măsura posibilului, cu cel puțin 15 zile înainte de data reuniunii. De exemplu, procesul-verbal al celui de al 5-lea comitet operațional pentru componenta Cornul Africii din decembrie 2017 indică următoarele: „Comitetul operațional și-a exprimat profunda îngrijorare cu privire la distribuția tardivă a documentației pentru reuniune. […] În viitor, documentația ar trebui să fie distribuită cu suficient timp înainte (trei săptămâni)”.

²⁵ Articolul 6, punctul 6.6.5.

²⁶ În cadrul primei reuniuni a comitetului operațional, care a avut loc în ianuarie 2016, a fost adoptat proiectul 8 în Niger. În cursul etapei de pregătire/negociere, agențiile din statele membre au propus modificarea obiectivelor acțiunii. Prin urmare, descrierea acțiunii semnate în septembrie 2016 diferea în mod substanțial de fișa de acțiune adoptată de comitetul operațional. Comitetul operațional pentru componenta Sahel și Lacul Ciad nu fusese notificat cu privire la această modificare.

²⁷ Aceste sesiuni au avut loc la 16.12.2015 și la 26.2.2018.

²⁸ Două dintre programele respective fiind Instrumentul de cercetare și colectare de date și Mecanismul pentru cooperare tehnică.

²⁹ Articolul 187 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul financiar prevede că fondurile fiduciare ale UE „nu trebuie create dacă dublează alte canale de finanțare sau instrumente similare existente, fără a aduce elemente suplimentare”.

³⁰ Această cerință este prevăzută în secțiunea 2 a Documentului de orientare strategică, în paragraful privind complementaritatea (p. 11): „Fondul fiduciar va acoperi lacunele, atât din punct de vedere geografic, cât și din punct de vedere tematic, care nu sunt acoperite de alte mijloace sau de alți parteneri de dezvoltare (inclusiv state membre ale UE). Acest lucru va trebui indicat pentru fiecare proiect aprobat […].”

³¹ Articolul 3, „Scop”, din Regulamentul (UE) 2017/1601 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 septembrie 2017 de instituire a Fondului european pentru dezvoltare durabilă (FEDD), a garanției FEDD și a Fondului de garantare FEDD.

³² Considerentul 10 al Deciziei C(2015) 7293 a Comisiei din 20 octombrie 2015 prevede că: „Fondul fiduciar […] va oferi UE și statelor sale membre un instrument rapid și flexibil pentru obținerea de rezultate imediate și concrete în situații fragile sensibile și în rapidă schimbare”.

³³ Prin „instrumente tradiționale de sprijin pentru dezvoltare”, Curtea înțelege Fondul european de dezvoltare și instrumentele cuprinse în bugetul UE care pot finanța activități în cele 26 de țări africane acoperite de Fondul fiduciar al UE pentru Africa, și anume Instrumentul european de vecinătate și Instrumentul de cooperare pentru dezvoltare.

³⁴ Printre eforturile Comisiei de a accelera contractarea se numără: trimiterea de scrisori către statele membre și discuții purtate cu agenții de implementare din statele membre în cadrul Rețelei practicienilor privind cooperarea europeană pentru dezvoltare (Practitioners’ Network for European Development Cooperation), o platformă de coordonare formată din 15 agenții de implementare din statele membre.

³⁵ Articolul 3 din Regulamentul (UE) nr. 230/2014 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 martie 2014 de instituire a unui instrument care contribuie la stabilitate și pace.

³⁶ Raportul anual de activitate pe 2017 – Serviciul Instrumente de Politică Externă – Anexa 12 „Performance tables”, p. 139.

³⁷ Sprijinul bugetar pentru Niger (proiectul 12) reprezintă 7 % din totalul fondurilor vărsate.

³⁸ Descrierea proiectului în termeni de obiective, ținte și indicatori.

³⁹ Proiectul 11, care a înregistrat o întârziere de 3,5 luni; proiectul 5, care a înregistrat o întârziere de 7 luni, și proiectul 4, un proiect prevăzut pentru o durată de doi ani, care necesită în prezent o prelungire pentru a obține principalele sale rezultate preconizate.

⁴⁰ Monitorizare axată pe rezultate. Sistemul de monitorizare axată pe rezultate a fost instituit de EuropeAid în anul 2000, cu scopul de a consolida monitorizarea, evaluarea și transparența ajutorului pentru dezvoltare și se bazează pe evaluări succinte, axate pe anumite aspecte și efectuate la fața locului de către experți externi. Acesta utilizează o metodologie consecventă și structurată, bazată pe cinci criterii: relevanță, eficiență, eficacitate, impactul potențial și sustenabilitatea probabilă.

⁴¹ Precise, măsurabile, realizabile, relevante și delimitate în timp (specific, measurable, achievable, relevant, timed).

⁴² În cazul următoarelor proiecte: 4, 5, 7, 11, 13, 17, 18, 19 și 20.

⁴³ În cadrul proiectului 7, indicatorii furnizau cifre care indicau gradul de atingere a țintelor privind asistența acordată în centrele de tranzit și returnările voluntare asistate (de exemplu, 380 %, 415 %, 225 % etc.), dar fără o estimare inițială pentru a se putea realiza o comparație cu situația de referință.

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii specifice ale bugetului UE. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit III – Acțiuni externe/Securitate și justiție, condusă de doamna Bettina Jakobsen, membră a Curții de Conturi Europene, care a fost și membrul raportor pentru acest raport. Doamna Jakobsen a beneficiat de sprijinul unei echipe formate din: Katja Mattfolk, șefă de cabinet, și Kim Storup, atașat în cadrul cabinetului; Beatrix Lesiewicz, manager principal; Emmanuel-Douglas Hellinakis, coordonator; Laura Gores, atașat, Jiri Lang și Piotr Zych, auditori.

De la stânga la dreapta: Katja Mattfolk, Kim Storup, Emmanuel-Douglas Hellinakis, Jiri Lang, Bettina Jakobsen, Piotr Zych.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2018

© Uniunea Europeană, 2018

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei. Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a unor fotografii sau a altor materiale pentru care Uniunea Europeană nu deține drepturile de autor, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorii drepturilor de autor.

CONTACTAȚI UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

GĂSIȚI INFORMAȚII DESPRE UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost pe site-ul EU Bookshop, la: https://publications.europa.eu/ro/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea https://europa.eu/european-union/contact_ro).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1951 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=ro

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp/ro/home?) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.