Noodtrustfonds van de Europese Unie voor Afrika: flexibel, maar een gebrek aan gerichtheid

Samenvatting

Sinds januari 2013 mag de Europese Commissie krachtens het Financieel Reglement inzake de EU-begroting trustfondsen van de Europese Unie voor externe maatregelen opzetten en beheren. Dit zijn trustfondsen met meerdere donoren voor noodsituaties, operaties na een noodsituatie of thematische maatregelen.

Het noodtrustfonds van de Europese Unie voor stabiliteit en de aanpak van de diepere oorzaken van irreguliere migratie en ontheemding in Afrika (het “EUTF voor Afrika”) is gericht op het bevorderen van stabiliteit en het verbeteren van het migratiebeheer door de diepere oorzaken van destabilisatie, gedwongen verplaatsing en irreguliere migratie aan te pakken. Het werd overeengekomen tijdens de top van Valletta in november 2015. Het ondersteunt activiteiten in 26 landen verspreid over drie regio’s in Afrika (die “luiken” worden genoemd): de Sahel en de regio rond het Tsjaadmeer, de Hoorn van Afrika en Noord-Afrika.

Wij onderzochten of het EUTF voor Afrika goed was opgezet en goed werd uitgevoerd. We concluderen dat het EUTF voor Afrika een flexibel instrument is, maar gezien de ongekende uitdagingen waarvoor het nu staat, had de opzet ervan gerichter moeten zijn. In vergelijking met traditionele instrumenten werden bij het EUTF voor Afrika projecten sneller opgestart. Over het algemeen worden contracten sneller ondertekend en voorschotbetalingen sneller verricht dankzij het EUTF voor Afrika. Projecten hebben echter te kampen met soortgelijke uitdagingen als traditionele instrumenten die de uitvoering ervan vertragen.

Wij constateerden dat het EUTF voor Afrika ruime doelstellingen heeft. Dit biedt flexibiliteit wat betreft de aanpassing van de steun aan verschillende en veranderende situaties, maar is minder nuttig bij het aansturen van maatregelen in de drie luiken en het meten van de impact ervan. De Commissie heeft de behoeften waarin in het kader van het trustfonds moeten worden voorzien en de middelen die ter beschikking staan van het fonds niet grondig geanalyseerd en gekwantificeerd. Wij stelden ook vast dat de strategische richtsnoeren die werden verstrekt aan de beheerders van de drie luiken niet voldoende specifiek waren en dat de bundeling van de middelen en capaciteiten van de donoren nog niet voldoende doeltreffend is.

Wat betreft de uitvoering, constateerden we dat de procedures voor de selectie van projecten verschilden tussen de luiken en dat de criteria om projectvoorstellen te beoordelen niet voldoende duidelijk of voldoende gedocumenteerd waren. Bovendien werd het comparatieve voordeel om projecten via het EUTF voor Afrika te financieren niet altijd goed uitgelegd.

Hoewel voor het EUTF voor Afrika een gemeenschappelijk monitoringsysteem is vastgesteld, is dit systeem nog niet operationeel en worden voor de drie luiken verschillende systemen gebruikt om prestaties te monitoren. Wij constateerden dat projecten vaak geen SMART-doelstellingen hadden en dat uitgangswaarden ontbraken bij indicatoren die werden gebruikt om projectprestaties te meten. De gecontroleerde projecten bevonden zich in een vroege uitvoeringsfase, maar hadden de eerste output al opgeleverd.

Het EUTF voor Afrika heeft bijgedragen tot de inspanningen om het aantal irreguliere migranten die van Afrika naar Europa reizen te verminderen, maar deze bijdrage kan niet precies worden gemeten.

Op basis van onze controle doen wij een aantal aanbevelingen, die zo snel mogelijk moeten worden uitgevoerd, gezien het feit dat het EUTF voor Afrika naar verwachting in 2020 ten einde zal lopen. De Commissie moet:

• de kwaliteit van de doelstellingen van het EUTF voor Afrika verbeteren,
• de selectieprocedure van projecten herzien,
• maatregelen nemen om de uitvoering te versnellen,
• de monitoring van het EUTF voor Afrika verbeteren.

Inleiding

Over EU-trustfondsen

Trustfondsen die zijn opgericht voor een specifieke ontwikkelingsdoelstelling, met financiële bijdragen van een of meer donoren, worden doorgaans beheerd door een internationale organisatie, zoals de Wereldbank of de Verenigde Naties. Sinds de jaren negentig worden trustfondsen steeds meer gebruikt als financieringsconstructie voor internationale samenwerking. Ze worden vaak opgezet als reactie op crises, zoals natuurrampen of conflicten.

Sinds 2013 mag de Europese Commissie krachtens het Financieel Reglement trustfondsen van de Europese Unie (EU-trustfondsen)¹ opzetten. EU-trustfondsen bestaan uit de samengevoegde middelen uit de EU-begroting of het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) en de financiële bijdragen van een of meer donoren, waaronder lidstaten en niet-EU-landen. EU-trustfondsen voor noodsituaties en operaties na een noodsituatie kunnen worden aangewend ofwel door de Commissie zelf ofwel indirect door begrotingsuitvoeringstaken toe te vertrouwen aan specifieke organen².

Het EUTF voor Afrika

In 2014 was er sprake van een drastische stijging van het aantal migranten dat de oversteek naar Europa waagde via de zuidelijke grenzen, naar aanleiding van instabiliteit in Syrië, Irak, Libië, Eritrea en Afghanistan, alsook in de regio’s van de Sahel en rond het Tsjaadmeer. Veel migranten vanuit verschillende regio's in Afrika hebben het leven gelaten toen ze de Middellandse Zee overstaken in hun poging Europa te bereiken. Deze regio's werden het centrale punt in het externe migratiebeleid van de EU, in het bijzonder na de afsluiting van de zogenoemde Balkanroute in 2016 als gevolg van het akkoord tussen de EU en Turkije.

In april 2015 besloot de Europese Raad op deze crisis te reageren door een internationale top bijeen te roepen om migratievraagstukken te bespreken met Afrikaanse staten en andere belangrijke landen. De top vond plaats op 11 en 12 november 2015 in Valletta (Malta). Deze leidde tot een gemeenschappelijke verklaring en een actieplan dat is opgebouwd rond 5 prioritaire gebieden en 16 prioritaire initiatieven. Daarnaast ondertekenden 25 EU-lidstaten, Noorwegen, Zwitserland en de Europese Commissie op 12 november 2015 de oprichtingsovereenkomst³, waarbij het noodtrustfonds van de EU voor stabiliteit en de aanpak van de diepere oorzaken van irreguliere migratie en ontheemding in Afrika (het “EUTF voor Afrika”) officieel werd opgericht, samen met de bijbehorende strategie.

Het EUTF voor Afrika is het derde van vier trustfondsen⁴ die tot nu toe worden beheerd door de Europese Commissie (“de Commissie”). Het ondersteunt 26 Afrikaanse landen⁵ in drie regio’s (die voor administratieve doeleinden “luiken” worden genoemd): de Sahel en de regio rond het Tsjaadmeer (SLC), de Hoorn van Afrika (HvA) en Noord-Afrika (NA). De landen die worden bestreken door het EUTF worden weergegeven in Figuur 1.

Bron: Europese Commissie, “Jaarverslag 2017 van het EUTF voor Afrika”.

In de oprichtingsovereenkomst van het EUTF voor Afrika zijn de volgende bestuurs- en leidinggevende organen vastgesteld:

1. een raad van bestuur van het trustfonds, voorgezeten door de Commissie (DG DEVCO) en bijgestaan door de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) en andere diensten van de Commissie. De raad van bestuur bestaat uit vertegenwoordigers van donoren (zowel EU-lidstaten als andere landen, die ten minste 3 miljoen EUR hebben bijgedragen) en de Commissie, die optreedt namens de Europese Unie. Geen enkel Afrikaans land heeft tot nu toe besloten deel te nemen aan het EUTF voor Afrika als volwaardig stemgerechtigd lid. Donoren die een bijdrage hebben geleverd onder het minimum nemen deel als waarnemer⁶ (zie Bijlage I). Voor zover relevant kunnen vertegenwoordigers van betrokken landen en hun regionale organisaties ook worden uitgenodigd als waarnemer. Sinds 2017 is het Europees Parlement de status van waarnemer toegekend. De raad van bestuur van het trustfonds verstrekt strategische richtsnoeren over het gebruik van de middelen;
2. een operationeel comité (OpCom) voor ieder luik om de door het TF gefinancierde maatregelen te onderzoeken en goed te keuren. Het OpCom bestaat uit vertegenwoordigers van de Commissie⁷, de EDEO en vertegenwoordigers van de donoren (zowel EU-lidstaten als andere landen) die ten minste 3 miljoen EUR hebben bijgedragen. Wat betreft de raad van bestuur van het trustfonds, mogen donoren die een bijdrage hebben geleverd onder het minimum, niet-bijdragende EU-lidstaten, betrokken landen en hun regionale organisaties bijeenkomsten bijwonen als waarnemer. De vertegenwoordigers van het Europees Parlement beschikken niet over de status van waarnemer op bijeenkomsten van het operationeel comité;
3. het beheer van het trustfonds wordt gewaarborgd door de Commissie (beheerder), die optreedt als secretariaat van de raad van bestuur van het trustfonds en van de operationele comités. Zij is verantwoordelijk voor de uitvoering van de maatregelen die worden gefinancierd door het trustfonds en delegeert de beheerstaken aan haar personeelsleden (TF-beheerders) overeenkomstig het reglement van orde (zie Bijlage II).

Het EUTF voor Afrika zal naar verwachting operationeel zijn van 2015 tot eind 2020. Eind augustus 2018 bedroegen de bijdragen aan het EUTF voor Afrika in totaal 4,09 miljard EUR. Het grootste deel (3,6 miljard EUR, goed voor 89 % van de totale bijdragen) bestond uit overdrachten uit het EOF en uit de EU-begroting. Samen met Noorwegen en Zwitserland hebben EU-lidstaten 439 miljoen EUR (11 %) bijgedragen. In Figuur 2 worden de bijdragen aan alle trustfondsen van de EU vergeleken.

Bron: Maandelijks verslag over de meerjarige uitvoering van de EU-trustfondsen per 31 augustus 2018, Europese Commissie, DG Begroting. Alle cijfers zijn afgerond.

Toen het EUTF voor Afrika eind 2015 werd opgericht, vertegenwoordigde het 1,5 % van alle officiële ontwikkelingshulp aan de landen die het bestrijkt.

Vanwege de verschillende soorten noodsituaties en de moeilijke lokale situaties heeft het EUTF voor Afrika betrekking op activiteiten die uiteenlopen van noodhulp tot ontwikkelingshulp.

Reikwijdte en aanpak van de controle

Bij onze doelmatigheidscontrole werd onderzocht of het EUTF voor Afrika goed was opgezet en goed werd uitgevoerd. We bekeken de periode vanaf de oprichting van het EUTF eind 2015 tot en met eind februari 2018. In het eerste deel van het verslag wordt het opzet van het EUTF voor Afrika (de doelstellingen, de behoefteanalyses van de Commissie en de financiering) onderzocht. In het tweede deel worden specifieke aspecten van de uitvoering van het EUTF voor Afrika (selectieprocedures voor projecten, het monitoringsysteem en de output die door de gecontroleerde projecten werd geleverd) onderzocht.

We verrichtten onze controle tussen november 2017 en maart 2018. Onze werkzaamheden omvatten een controle van bewijsstukken, zoals programmeringsdocumenten en voortgangs-, monitorings- en projectevaluatieverslagen, alsook relevante documentatie over trustfondsmechanismen bij internationale organisaties (VN en Wereldbank). Wij verrichtten bezoeken ter plaatse aan Niger en de EU-delegatie in Libië⁸. Wij voerden gesprekken met personeelsleden van het EUTF voor Afrika bij DG DEVCO, de EDEO, DG NEAR, DG ECHO, alsook met de speciale vertegenwoordiger van de EU voor de Sahel, de EU-delegaties (EUDEL's) in Niger en Libië, een aantal donoren van het EUTF voor Afrika⁹ en autoriteiten van Afrikaanse landen. We hielden rekening met onze eerdere relevante controlewerkzaamheden en die van de dienst Interne Audit van de Commissie.

De bezochte landen werden geselecteerd uit twee luiken, SLC en NA, waar de overgrote meerderheid van de uitgaven van het EUTF voor Afrika tot nu toe heeft plaatsgevonden. De landen met de grootste toewijzing van middelen binnen deze luiken zijn Niger en Libië. We onderzochten twintig lopende projecten in deze twee landen. In Niger bezochten we zeven van de negen lopende projecten, maar we waren niet in staat de projecten in Libië te bezoeken vanwege de veiligheidssituatie ter plaatse. Het onderzoek naar deze projecten werd gebruikt ter ondersteuning van onze beoordeling van het opzet en de huidige uitvoering van het EUTF voor Afrika. We hanteren de numerieke verwijzingen naar de projecten (zoals aangegeven in bijlage III) in dit verslag.

Aangezien dit verreweg het grootste EU-trustfonds is, voerden we deze taak in 2018 uit zodat de resultaten kunnen worden meegenomen in de komende tussentijdse evaluatie van het TF door de Commissie.

Opmerkingen

Het EUTF voor Afrika is een flexibel instrument, maar gezien de ongekende uitdagingen waarvoor het nu staat, had de opzet ervan gerichter moeten zijn

In dit deel onderzochten we hoe de Commissie en de EU-lidstaten het EUTF voor Afrika hebben opgezet. Wij beoordeelden de strategische en operationele doelstellingen van het TF en de behoefteanalyse waarop de interventies ervan zijn gebaseerd. We keken ook naar de aanpak van de Commissie inzake de bundeling van capaciteiten¹⁰ van de donoren die actief zijn in de regio’s, en onderzochten of er een instrument bestond voor de getrokken lessen en een kader voor risicobeheer.

Het EUTF is een flexibel instrument, maar heeft te ruime doelstellingen om op doelmatige wijze maatregelen te sturen en de impact ervan te meten

De Commissie richtte het TF op kort na de top van Valletta in november 2015 met twee doeleinden. Ten eerste als noodhulp om de crises in de Sahel en de regio rond het Tsjaadmeer, de Hoorn van Afrika en Noord-Afrika aan te pakken. Ten tweede heeft het als belangrijke doelstelling de diepere oorzaken van destabilisatie, gedwongen verplaatsing en irreguliere migratie aan te pakken, in het bijzonder door weerbaarheid, economische en gelijke kansen, veiligheid en ontwikkeling te bevorderen en schendingen van de mensenrechten aan te pakken¹¹.

Als noodtrustfonds is het EUTF voor Afrika erop gericht een snel, flexibel en doeltreffend antwoord¹² te bieden op noodsituaties die voortkomen uit de crises in drie regio’s. De crises die het beoogt aan te pakken, zijn echter niet duidelijk gedefinieerd voor elke regio (bijv. voor elke crisis: oorzaken, impact op stabiliteit, verbanden met andere crises, geschatte duur, dringendste behoeften en de geraamde middelen die nodig zijn om in deze behoeften te voorzien).

Door de politieke noodzaak een snel antwoord op de migratiesituatie te bieden, is in het kader van het EUTF voor Afrika besloten om snel projecten te lanceren. De doelstellingen van het trustfonds zijn zo ruim mogelijk gehouden zodat de meeste maatregelen in aanmerking kunnen komen. Allerlei ontwikkelingsprojecten (bijv. voedsel en voeding, veiligheid, gezondheid, onderwijs, duurzaamheid van het milieu, enz.) en uitvoeringsmethoden (indirect beheer, begrotingssteun, enz.) kunnen worden gebruikt en zijn inderdaad gebruikt in het kader van het EUTF voor Afrika. Hoewel het hierdoor een flexibel instrument is gebleken, is dit ten koste gegaan van een strategie die voldoende gericht is om impact te verzekeren. De doelstellingen van het TF hebben geen duidelijke streefdoelen en zijn niet meetbaar, of het nu gaat om strategische doelstellingen¹³ of specifiekere doelstellingen op regionaal, landelijk of thematisch niveau, en zelfs die voor specifieke prioritaire maatregelen.

De raad van bestuur van het trustfonds zou de beheerders van het TF strategische prioriteiten en richtsnoeren moeten verstrekken. Die zijn tot nu toe eveneens zeer ruim en niet-specifiek (zie tekstvak 1).

Hoewel de realiteit ter plaatse constant verandert, is het strategisch oriëntatiedocument¹⁴, waarin de algemene strategie van het TF is vastgelegd, niet meer bijgewerkt sinds 12 november 2015 en de operationele kaders voor de drie luiken zijn eveneens niet meer bijgewerkt sinds de goedkeuring ervan in 2016¹⁵. Zo was oorspronkelijk besloten dat het NA-luik enkel gericht zou zijn op strategische doelstelling 3 (“verbeterd migratiebeheer in de landen van herkomst, doorvoer en bestemming”), maar de situatie in de regio maakte het noodzakelijk ook projecten met betrekking tot andere strategische doelstellingen op te nemen. Hoewel de aanpak voor het NA-luik in de praktijk werd aangepast, werden de strategische documenten niet bijgewerkt. Dit had ook een impact op de duidelijkheid en coherentie van de verslaglegging (zie paragraaf 53).

De Commissie heeft de behoeften en de middelen die ze ter beschikking had om in deze behoeften te voorzien niet grondig geanalyseerd

De kwantificering van behoeften

In het strategisch oriëntatiedocument staat dat de interventies van het fonds gebaseerd zullen zijn op een geïntegreerde, empirisch onderbouwde aanpak. In de documentatie die wij hebben onderzocht, vonden we voornamelijk beschrijvingen van de context en enkele daarmee samenhangende behoeften. De Commissie erkende dat er geen gekwantificeerde behoefteanalyse bestaat en er bijgevolg geen uitgangswaarden¹⁶ zijn voor het TF in zijn geheel. We constateerden ook dat de behoefteanalyses die werden uitgevoerd door de uitvoerende partners binnen de afzonderlijke projecten vaak niet naar behoren werden gekwantificeerd. Dit beperkt de mogelijkheid van de Commissie om aan te tonen dat de juiste prioriteiten werden vastgesteld en daarmee ook dat de goedgekeurde maatregelen het relevantst zijn om die aan te pakken. Gezien de uitdagingen en de begroting die op het spel staat (3,3 miljard EUR eind 2017), is het met het oog op de verantwoording belangrijk om prestaties te kunnen meten.

De Commissie heeft niet geschat hoeveel middelen in totaal nodig zouden zijn om de vastgestelde doelstellingen te behalen. Bijgevolg heeft ze de “kritieke massa” die nodig is om het TF te financieren niet vastgelegd. Op 14 maart 2018 verklaarde de Commissie in verband met het EUTF voor Afrika dat er nog meer dan 1 miljard EUR ontbrak voor het belangrijke werk dat in het verschiet lag. Dit bedrag verwijst naar de geschatte hoeveelheid vereiste financiering van projecten in de pijplijn in plaats van de vereiste hoeveelheid om de doelstellingen van het TF te behalen.

Bundeling van capaciteiten en de getrokken lessen

Volgens het strategische oriëntatiedocument behoren grondig onderzoek en een grondige analyse, die van essentieel belang zijn om de context te begrijpen en om ervoor te zorgen dat interventies een positieve impact hebben, tot de interventiebeginselen van het TF. Om dit beginsel na te leven, moet voor het EUTF voor Afrika worden vertrouwd op onderzoeksfaciliteiten en moeten de beste beschikbare onderzoekspartners worden gemobiliseerd, ook moet het trustfonds bijdragen aan de kennis en het begrip van de complexe diepere oorzaken van instabiliteit, onveiligheid, irreguliere migratie en gedwongen verplaatsing, alsmede de drijvende krachten erachter en de onderliggende factoren ervan, aldus het strategisch oriëntatiedocument. Op het moment van onze controle was er enkel voor het HvA-luik een functionerende onderzoeks- en bewijsfaciliteit (REF) ontwikkeld (opgericht in mei 2016). Voor de SLC- en NA-luiken heeft de Commissie in februari 2018 onderhandelingen gestart om regio-overschrijdende onderzoekscontracten te financieren; op dat moment waren de meeste fondsen goedgekeurd.

Aangezien geen enkele donor op zichzelf in staat zou zijn de uitdagingen aan te pakken waarmee de 26 door het EUTF voor Afrika bestreken landen worden geconfronteerd, wordt in de overwegingen van de oprichtingsovereenkomst benadrukt dat het TF zijn doelstellingen zal behalen door de bundeling van middelen en capaciteit, in het bijzonder die van de verschillende donoren die actief zijn in de regio¹⁷. Een doelmatige bundelingsaanpak vereist een alomvattende inventaris van de ervaring en capaciteit van elke donor om deze op een optimale en systematische manier te gebruiken. We constateerden echter dat enkel het HvA-luik beschikte over een dergelijke inventaris¹⁸.

We stelden ook vast dat er geen mechanisme voor de getrokken lessen¹⁹ bestaat voor het EUTF voor Afrika in zijn geheel. Het ontbreken van een dergelijk mechanisme verhindert de consistente verzameling van beste praktijken en het opzetten van beperkende maatregelen voor toekomstige activiteiten. Hoewel de actiefiche, waarin elk projectvoorstel wordt vastgelegd, een sectie over de getrokken lessen bevat, blijft dit voornamelijk beperkt tot een lijst van voorgaande projecten of een beschrijving van de ervaring van de uitvoerende partner. Dit is mogelijk relevant als selectiecriterium om uitvoerende partners te kiezen, maar geen geschikte inventaris voor de getrokken lessen. Slechts in zeldzame gevallen hebben we voorbeelden gezien van de wijze waarop de getrokken lessen gebruikt konden worden in nieuwe projecten.

Kader voor risicobeheersing

Het beschikken over een kader voor risicobeheersing²⁰ is een ander belangrijk element. De oprichtingsovereenkomst verwijst echter niet naar dit beheersinstrument. Bovendien worden lidstaten die deelnemen aan het TF aan evenveel risico's (financieel, reputatierisico, enz.) blootgesteld als de Commissie. Twee lidstaten verzochten expliciet om een specifiek kader voor risicobeheersing tijdens de eerste vergadering²¹ van de raad van bestuur van het trustfonds. Toch heeft de Commissie tot nu toe verkozen te vertrouwen op de interne controlesystemen van DG DEVCO en DG NEAR in plaats van een specifiek kader voor risicobeheersing voor het EUTF voor Afrika op te stellen. Bij de trustfondsen die door de VN en de Wereldbank worden beheerd, wordt daarentegen een specifiek kader voor risicobeheersing als goede praktijk beschouwd.

Het EUTF voor Afrika is een snel instrument, maar er blijven tekortkomingen in de uitvoering bestaan

In dit deel onderzochten we verschillende aspecten van de uitvoering van het EUTF voor Afrika. Wij beoordeelden de selectieprocedures voor projecten, de informatie die werd verstrekt aan de OpComs, de coördinatie tussen de DG’s van de Commissie en tussen de luiken, de complementariteit met andere EU-instrumenten en de snelheid van procedures. Bovendien onderzochten we de monitoring en output van lopende projecten die worden ondersteund door het EUTF voor Afrika.

De selectie van projecten verloopt snel, maar niet helemaal consistent en duidelijk

Selectie van projecten voor de drie luiken

Wat betreft projectselectie, worden in het kader van het NA- en het SLC-luik projectvoorstellen geselecteerd die zijn ingediend door potentiële uitvoerende partners, na overleg met verschillende belanghebbenden. Als een voorstel overeenkomt met de prioriteiten van het luik, bereidt de TF-beheerder een actiefiche voor (in overleg met de EU-delegaties). De actiefiche wordt ter goedkeuring ingediend bij het OpCom. Volgens deze aanpak vertrouwen de TF-beheerders voornamelijk op de behoefteanalyse die werd vastgesteld door de uitvoerende partners ter onderbouwing van hun projectvoorstellen.

Bij het HvA-luik wordt een top-downbenadering toegepast, waarbij de TF-beheerder, in overleg met de EU-delegaties, de specifieke behoeften analyseert aan de hand van de kwalitatieve analyse van de REF (zie paragraaf 22) en raadplegingen op overheidsniveau in de Afrikaanse landen. Op basis van de behoefteanalyse en raadplegingen wordt er een actiefiche, die ook potentiële uitvoerende partners bevat, voorbereid en ter goedkeuring voorgelegd aan het OpCom. Deze aanpak maakt het mogelijk meer aandacht te besteden aan de prioriteiten die door het TF werden bepaald en aan de vastgestelde behoeften.

In het kader van het NA- en het HvA-luik worden geen gedocumenteerde criteria om projectvoorstellen te selecteren, gehanteerd. Volgens de Commissie wordt in plaats daarvan rekening gehouden met de relevantie van elk voorstel voor regionale of nationale strategieën, alsook de specifieke expertise van potentiële uitvoerende partners en hun aanwezigheid ter plaatse. Enkel het operationele kader van het SLC-luik bevat criteria voor de selectie van maatregelen²². Wij hebben echter geen gedocumenteerde beoordeling van projectvoorstellen volgens deze criteria aangetroffen. Bijgevolg konden we niet beoordelen of de geselecteerde projecten waarschijnlijk de relevantste waren. Een aantal lidstaten betreurden het ontbreken van duidelijke projectselectiecriteria²³.

Aan de OpComs verstrekte informatie

Het verschil tussen traditionele uitvoeringsmechanismen van de EU en het EUTF voor Afrika is het bestaan en de rol van de OpComs. In artikel 4.1, onder b), van de oprichtingsovereenkomst staat dat het OpCom in het bijzonder verantwoordelijk is voor de selectie van maatregelen die in het kader van het EUTF voor Afrika worden gefinancierd. De OpComs zien echter enkel voorstellen die zijn ontwikkeld tot actiefiches. De OpComs worden niet geïnformeerd over voorstellen die niet zijn ontwikkeld tot actiefiches, net zoals de uitvoeringsinstanties waarvan de projecten niet werden geselecteerd, niet systematisch worden geïnformeerd over de gronden voor afwijzing. Dit beperkt hun vermogen de kwaliteit van toekomstige voorstellen te verbeteren.

Hoewel de OpComs geen informatie krijgen over alle ontvangen voorstellen, hadden ze moeite met de uiteenlopende werklast die de goedkeuring van projecten met zich meebracht. Zo werden 28 actiefiches (674 bladzijden) verspreid voor de vergadering van het OpCom van SLC van 14 december 2016, terwijl het OpCom van NA slechts drie actiefiches (62 bladzijden) moest goedkeuren tijdens zijn vergadering van 16 december 2016. Projectdocumenten werden laat²⁴ verspreid (slechts één kalenderweek voordat ze moesten worden goedgekeurd), wat de vertegenwoordigers van de lidstaten en de Afrikaanse landen maar weinig tijd liet ze naar behoren zorgvuldig te lezen.

De oprichtingsovereenkomst bepaalt²⁵ dat als een substantiële verandering van de aard of de doelstellingen van een maatregel nodig is na goedkeuring ervan, de TF-beheerder de gewijzigde actiefiche vóór de uitvoering van de maatregel ter goedkeuring aan het OpCom moet voorleggen. Terwijl het OpCom van HvA wel op de hoogte werd gesteld van veranderingen van projecten, werd dit niet gedaan bij het OpCom van SLC²⁶. We hebben geen soortgelijke gevallen in verband met het NA-luik vastgesteld.

Coördinatie en complementariteit

Tijdens de selectiefase is de coördinatie van de verschillende DG’s van de Commissie van essentieel belang. Om deze te waarborgen, heeft de Commissie interne mechanismen en gedetailleerde werkregelingen tussen DG DEVCO, DG NEAR, EDEO, DG HOME en DG ECHO gecreëerd. Deze diensten nemen regelmatig deel aan interne kwaliteitsevaluatiebijeenkomsten (als onderdeel van de kwaliteitsondersteuningsgroep) om projecten te beoordelen voordat ze ter goedkeuring worden ingediend. Ondanks deze inspanningen is er nog ruimte voor verbetering op het vlak van coördinatie.

De behoeften die werden vastgesteld in Afrika zijn zodanig dat ze vaak een antwoord vereisten dat voor alle luiken geldt, bijvoorbeeld voor de Sahel en Noord-Afrika. Artikel 3.1 van het reglement van orde van de OpComs bepaalt dat de OpComs bijeenkomen in gezamenlijke vergaderingen om kwesties van gemeenschappelijk belang te onderzoeken zoals vereist. In de praktijk komen de OpComs doorgaans voor elk luik afzonderlijk bijeen en tot nu toe hebben er nog maar twee gezamenlijke vergaderingen²⁷ van de OpComs plaatsgevonden. Tijdens zijn derde vergadering in juni 2017 besloot de raad van bestuur van het trustfonds meer aandacht te besteden aan de selectie van luikoverschrijdende programma’s. Toch zijn ondanks deze nadruk op luikoverschrijdende samenwerking slechts 4 van dergelijke programma’s (van de 143) goedgekeurd²⁸.

Tijdens de selectie van projecten hebben de OpComs ook toereikende informatie nodig om de complementariteit van de maatregelen van het TF te beoordelen, dat wil zeggen, om te controleren dat ze niet overlappen met of een doublure vormen van andere EU-instrumenten en om potentiële synergieën vast te stellen. In het strategisch oriëntatiedocument staan bijkomende vereisten om ervoor te zorgen dat het EUTF voor Afrika een aanvulling vormt op andere EU-instrumenten. Een van deze vereisten bestaat erin enkel activiteiten te financieren die nog niet in een nationaal of regionaal indicatief programma zijn opgenomen. We stelden echter twee projecten vast in het HvA-luik (die geen deel uitmaakten van onze steekproef) die oorspronkelijk deel uitmaakten van een regionaal indicatief programma en, na een overdracht van fondsen, werden overgenomen door het TF.

Ondanks de coördinatie-inspanningen van de Commissie vonden we ook voorbeelden van door het EUTF voor Afrika geselecteerde projecten waarmee werd voorzien in soortgelijke behoeften als die van andere door de EU gefinancierde activiteiten, waardoor het risico bestond dat andere vormen van EU-steun werden gedupliceerd²⁹. De Commissie heeft niet gemotiveerd waarom deze projecten door het EUTF voor Afrika worden gefinancierd in plaats van door andere instrumenten³⁰. In tekstvak 2 staan voorbeelden van projecten waarmee wordt voorzien in soortgelijke behoeften, ondanks coördinatie-inspanningen.

Bovendien heeft de Commissie recentelijk het extern investeringsplan (EIP) opgericht, met als doel “de specifieke sociaal-economische grondoorzaken van migratie aan te pakken en de duurzame herintegratie van migranten die terugkeren naar hun land van herkomst te bevorderen en de doorreis- en gastgemeenschappen te versterken”³¹. De raad van bestuur van het trustfonds benadrukte de noodzaak om te zorgen voor complementariteit met andere instrumenten, zoals toekomstige systemen voor de combinatie van subsidies en leningen van het EIP, enzovoort. We vonden echter geen documentatie over de wijze waarop de coördinatie tussen het EUTF voor Afrika en het EIP moet verlopen of over maatregelen die zijn getroffen om de complementariteit tussen de geselecteerde maatregelen van de twee instrumenten te maximaliseren.

De voorbeelden hierboven tonen aan dat het EUTF voor Afrika geen voldoende duidelijke werkverdeling tussen het fonds en andere instrumenten heeft aangebracht, of tussen de interventie van DG DEVCO, DG NEAR en DG ECHO. Voor Libië is de Commissie een matrix van interventies voor de gezondheidszorg aan het voorbereiden, maar dit is geen standaardpraktijk voor andere landen of sectoren. Een dergelijk document, als het uitgebreid wordt naar alle sectoren, zou het kwaliteitsbeoordelingsproces voor projectselectie vergemakkelijken en de complementariteit van maatregelen ter plaatse maximaliseren.

Snelheid van procedures

De snelle selectie van projecten³² was een van de manieren waarop het EUTF voor Afrika naar verwachting meerwaarde zou bieden. Hierdoor stond de Commissie onder druk procedures te versnellen en snel projecten voor financiering te selecteren. Uit onze analyse blijkt dat projecten in het kader van het EUTF voor Afrika inderdaad sneller werden geselecteerd dan bij traditionele EU-instrumenten³³. Dankzij het TF kunnen de verschillende fasen worden versneld, waarbij de tijd tussen vaststelling/formulering en contractsluiting, en de eerste betaling, werd verkort (zie figuur 3). Alle partijen waarmee wij tijdens deze controle gesprekken voerden, waren ingenomen met de snelheid waarmee in het kader van het TF projecten konden worden ontworpen en spraken zich lovend uit over de snelle reactie op een verscheidenheid aan dringende behoeften.

Hier moet echter worden opgemerkt dat meerdere projecten van het EUTF voor Afrika oorspronkelijk onder andere EU-instrumenten vielen en later waren overgenomen door het TF. In sommige gevallen ging de verhoogde snelheid ten koste van voldoende tijd voor de OpComs om voorstellen grondig te beoordelen vóór de goedkeuring van TF-projecten (zie paragraaf 31).

Wat betreft contracten, heeft het EUTF voor Afrika, halverwege zijn looptijd, contracten afgesloten die goed zijn voor 45 % van alle beschikbare middelen (zie figuur 4). Hoewel dankzij het EUTF voor Afrika contracten over het algemeen sneller worden ondertekend³⁴, zijn andere bestaande instrumenten voor noodhulp in dit opzicht nog altijd sneller. Het IcSP, dat actief is op vergelijkbare gebieden als het EUTF voor Afrika, kan bijvoorbeeld gebruikmaken van “buitengewone steunmaatregelen”³⁵. Voor deze maatregelen wordt 86 % van alle contracten binnen 4 maanden ondertekend³⁶ (vergeleken met 270 dagen voor het EUTF voor Afrika) vanaf het moment dat de Commissie een financieringsbesluit heeft genomen. Het EUTF voor Afrika biedt noodhulp en bijgevolg kon worden verwacht dat contracten hierdoor sneller zouden worden ondertekend.

Bron: Gebaseerd op gegevens van de Europese Commissie over de stand van uitvoering op 31 augustus 2018 gepubliceerd op de website van het EUTF voor Afrika. Alle cijfers zijn afgerond.

Wat betreft de projectuitvoering, had het EUTF voor Afrika slechts een beperkte impact op de versnelling van het proces in vergelijking met traditionele ontwikkelingshulp. Het TF had te kampen met soortgelijke uitdagingen als traditionele instrumenten. Dit blijkt ook uit het lage niveau van betalingen (zie figuur 4), waarvan het merendeel (bijna 90 %) voorschotbetalingen of begrotingssteun betreft³⁷. Volgens de Commissie is de complexe en moeilijke omgeving waarin het EUTF voor Afrika optreedt de meest voorkomende oorzaak van vertragingen omdat uitvoerende partners vaak niet kunnen optreden in conflictgebieden.

Toch zou het vanwege de uitzonderlijke context waarin het EUTF voor Afrika actief is, redelijk zijn te verwachten dat de Commissie systematisch de mogelijkheid om versnelde maatregelen toe te passen, beoordeelt en dit met potentiële uitvoerende partners bespreekt. Eén manier om de start van de uitvoering te versnellen, is projectvoorbereidingskosten subsidiabel maken vanaf de datum waarop het project wordt goedgekeurd (d.w.z. zodra er een besluit is genomen over de belangrijkste voorwaarden voor het project en indien wenselijk). De richtsnoeren van de Commissie inzake noodsituaties laten inderdaad een dergelijke aanpak toe.

Wij constateerden dat in de actiefiches die ter goedkeuring aan de OpComs werden voorgelegd, in de meeste gevallen geen verwachte start van de projectactiviteiten werd gespecificeerd, maar werd verwezen naar de totale projectduur (variërend van twaalf tot zestig maanden voor de gecontroleerde projecten). Bijgevolg kunnen de OpComs geen rekening houden met dit aspect wanneer ze projecten goedkeuren of alternatieven bekijken om te zorgen voor een snellere start van de uitvoering.

Projecten hebben de eerste output al opgeleverd, maar een overschrijdend monitoringsysteem voor de resultaten van alle luiken is nog niet operationeel

Monitoring

In 2017 werd in het kader van de drie luiken van het EUTF voor Afrika een gemeenschappelijk monitoringplatform voor alle projecten in gebruik genomen, dat de projectschema’s³⁸, streefdoelen en bijbehorende werkelijke waarden voor elke specifieke indicator bevat. De Commissie heeft de meeste streefdoelen voor de TF-projecten in dit monitoringsysteem ingevoerd, maar resultaatwaarden zijn nog niet beschikbaar. Niet alle uitvoerende partners zijn bereid informatie op het gemeenschappelijke platform in te voeren en de meerderheid is hier niet contractueel toe verplicht. Dit was voornamelijk te wijten aan het feit dat het systeem nog niet ontwikkeld of gepland was toen de contracten werden ondertekend, en de Commissie heeft een dergelijke bepaling niet in de financieringsovereenkomsten opgenomen.

Op het moment van de controle had de Commissie een gemeenschappelijke reeks van 19 geaggregeerde indicatoren voor alle drie de luiken ontwikkeld. Sommige van deze indicatoren overlappen elkaar echter en het verband tussen deze indicatoren en de indicatoren op hoger niveau in het algemene resultatenkader van het TF is niet altijd duidelijk (zie tekstvak 4).

Tot nu toe heeft het OpCom van het SLC-luik ervoor gekozen het CAD-systeem (Collect, Analyse and Disseminate) te gebruiken, terwijl in het HvA-luik het MLS-systeem (Monitoring and Learning System) wordt gebruikt. Het OpCom van het NA-luik heeft stappen ondernomen om een eigen monitoring- en evaluatiesysteem op te zetten. De overvloed aan informatie- en monitoringsystemen houdt in dat één alomvattend overzicht van de behaalde resultaten van het EUTF voor Afrika in zijn geheel ontbreekt.

Bovendien is er geen duidelijke afbakening tussen de monitoringverantwoordelijkheden van de uitvoerende partners en die van de Commissie of de EUDEL's. Bij één project in Niger (project 7) werd bijvoorbeeld het volledige projectbudget in 12 maanden uitgegeven, in plaats van de voorziene 36 maanden, en werd voornamelijk gewerkt aan één doelstelling die werd gedeeld met andere donoren (rechtstreekse steun aan migranten). De twee andere doelstellingen (bestuur en maatregelen in verband met ontwikkeling) waren nauwelijks aan de orde gekomen. We bemerkten ook een patroon van vertragingen³⁹ bij projecten met betrekking tot veiligheid, grensbeheer en soortgelijke terreinen.

Op het moment van de controle waren er nog geen ROM-verslagen⁴⁰ uitgebracht voor de in de controle opgenomen projecten. De Commissie had alle uitgevoerde projecten in Niger ten minste één keer bezocht, waardoor het personeel van de Commissie de voortgang van de projecten kon volgen. Vanwege de moeilijke veiligheidssituatie in Libië was de Commissie niet in staat alle lopende projecten te bezoeken. De Commissie was echter de mogelijkheid aan het onderzoeken om monitoring door derden in te voeren (d.w.z. monitoring aanbesteden aan plaatselijke partijen). Een essentieel onderdeel van monitoring is projecten periodiek controleren aan de hand van hun projectschema. Voor de meeste gecontroleerde projecten waren enkel voorlopige projectschema’s opgesteld, die zouden worden voltooid na de aanvangsfase van een project, dat wil zeggen pas nadat het relevante contract was ondertekend. Tijdens de aanvangsfase raadplegen de uitvoerende partners de eindbegunstigden en stellen ze de specifieke behoeften van de bevolking of de overheid vast. In overleg met de EUDEL ontwikkelen ze indicatoren en streefdoelen of werken ze die bij. Volgens de Commissie biedt deze aanpak meer flexibiliteit in een moeilijke context en maakt hij het mogelijk gegevens te verzamelen die niet van meet af aan beschikbaar zijn. Zelfs nadat de projectschema's waren bijgewerkt, ontbrak het de gecontroleerde projecten aan meetbare streefdoelen en waren de specifieke doelstellingen bijgevolg nog steeds niet SMART⁴¹ (zie tekstvak 5).

Het nut van sommige indicatoren bleef beperkt. In één project (project 10) was een indicator gebaseerd op een daaropvolgend politiek besluit van de lokale autoriteiten. Dit soort indicatoren zijn zwak, aangezien de uitvoerende partners geen invloed hebben op zulke besluiten en hiervoor geen verantwoording kunnen afleggen. We hebben ook indicatoren vastgesteld die gebaseerd waren op de meningen van begunstigden (bijv. resultaten van enquêtes), die subjectief en moeilijk te verifiëren zijn. Andere indicatoren waren opgenomen in het kader omdat de uitvoerende partners ze gebruikten voor hun interne verslaglegging. Dit vergroot de administratieve belasting voor het EUTF voor Afrika.

Goede uitgangswaarden maken het mogelijk de vooruitgang die is geboekt ten aanzien van de algemene behoeften te beoordelen, zowel in relatieve als absolute termen. Uitgangswaarden waren een zwak punt bij alle projectschema’s die wij hebben geanalyseerd, zelfs degene die waren herzien. In de meeste gevallen was de uitgangswaarde die gekoppeld was aan specifieke indicatoren gelijk aan nul of werd deze aangeduid als “N.v.t.”⁴², waardoor het onmogelijk was de geboekte vooruitgang weer te geven in relatieve termen. In één geval waren de indicatoren niet voorzien van uitgangswaarden, maar waren ze toch gemeten⁴³. Zulke metingen verschaffen geen nuttige informatie over de voortgang.

Output van lopende projecten

Op het moment van de controle bevonden de door het EUTF voor Afrika gefinancierde projecten zich over het algemeen in een vroege uitvoeringsfase, maar de gecontroleerde projecten in Libië en Niger hadden de eerste output al opgeleverd (zie tekstvak 6 voor voorbeelden). In Agadez (Niger) bezocht het controleteam onder andere het doorreiscentrum voor migranten en een van de vijftien opgerichte waarnemingscentra voor migratie en voerde het gesprekken met politierechercheurs die betrokken zijn bij de ontmanteling van netwerken van mensenhandel. In Libië was het niet mogelijk een van de lopende projecten te bezoeken vanwege de veiligheidssituatie.

Volgens cijfers van Frontex was er in 2016 sprake van een algehele piek in het totale aantal migranten die illegaal de grens naar de EU overstaken, gevolgd door een daling in 2017 (zie figuur 5). Het EUTF voor Afrika is een van de vele instrumenten – binnen en buiten de EU – die hebben bijgedragen aan verbeterde cijfers, die ongelijk zijn voor de drie luiken.

Bron: ERK op basis van gegevens van Frontex van 2014-2017.

In het Jaarverslag 2017 van het EUTF voor Afrika werd niet uitgebreid verslag uitgebracht over de tot dan toe behaalde resultaten, maar wel over het aantal goedgekeurde projecten, de bestede middelen en voorbeelden van geleverde output. Hoewel het jaarverslag bestaat uit één geconsolideerd document, is de verslaglegging in de drie luiken niet consistent. In hoofdstuk 3 (“Strategische oriëntatie, uitvoeringen en resultaten”) worden in het jaarverslag bijvoorbeeld tabellen voor elk luik weergegeven waarbij de middelen zijn verdeeld over de prioriteiten die in het kader van het relevante luik worden ondersteund. Door de ruime doelstellingen van het EUTF voor Afrika beschikken de TF-beheerders echter over een grote beoordelingsmarge met betrekking tot de indeling van projecten. Dit betekent dat middelen die aan de prioriteiten en luiken zijn toegewezen, niet gemakkelijk kunnen worden vergeleken.

Conclusies en aanbevelingen

Het EUTF voor Afrika, dat werd opgezet als noodtrustfonds om de crises in drie regio’s van Afrika aan te pakken, staat voor grote uitdagingen. Daarnaast is het gericht op de verwezenlijking van langetermijndoelstellingen inzake stabiliteit en ontwikkeling.

We concluderen dat het EUTF voor Afrika een flexibel instrument is, maar gezien de ongekende uitdagingen waarvoor het nu staat, had de opzet ervan gerichter moeten zijn. Er is niet gedefinieerd welke specifieke crises (bijv. op basis van regio's en landen, de oorzaken en impact op stabiliteit) met het TF moeten worden aangepakt. Hoewel de ruime doelstellingen van het TF voor flexibiliteit zorgen, ging dit ten koste van een strategie die voldoende doelgericht is om maatregelen in de drie luiken te sturen en die de meting en verslaglegging van resultaten ondersteunt. Bovendien zijn de strategische richtsnoeren die door de TF-beheerders waren verstrekt tot nu toe niet erg specifiek (zie paragrafen 15-19).

De Commissie heeft de behoeften waarin het TF moet voorzien en de middelen die ter beschikking staan van het fonds niet grondig geanalyseerd. In gevallen waarin behoeften waren vastgesteld, constateerden we dat die niet gekwantificeerd waren en evenmin was er een kritieke massa aan financiering vastgelegd. Daarnaast constateerden we dat middelen en capaciteit nog niet op een optimale en systematische manier gebundeld waren. Bovendien was er nog geen passend mechanisme voor de getrokken lessen ontwikkeld (zie de paragrafen 20-24).

Aanbeveling 1 – Verbeter de kwaliteit van de doelstellingen van het EUTF voor Afrika

De Commissie moet een evaluatie van de bestaande doelstellingen en prioriteiten van het EUTF voor Afrika voorstellen aan de raad van bestuur van het trustfonds om ze specifieker en haalbaarder te maken. In deze evaluatie moet rekening worden gehouden met de bijzondere uitdagingen van de drie luiken en waar mogelijk moeten streefdoelen en uitgangswaarden erin worden opgenomen. Hierbij moet de Commissie in het bijzonder gebruikmaken van:

1. de output van de onderzoeks- en bewijsfaciliteiten;
2. de capaciteit van alle donoren; en
3. een mechanisme voor de getrokken lessen voor het TF in zijn geheel.

Streefdatum voor uitvoering: eind 2019.

De procedures voor de selectie van projecten verschillen tussen de luiken. Wij constateerden dat er geen gedocumenteerde beoordeling van projectvoorstellen volgens vooraf vastgestelde criteria bestond. De OpComs waren voornamelijk fora voor de goedkeuring van projecten, maar we stelden vast dat de aan hen verstrekte informatie niet altijd volledig of niet altijd tijdig geleverd was om goed voorbereide besluiten te kunnen nemen (zie de paragrafen 27-32).

Het comparatieve voordeel om projecten via het EUTF voor Afrika te financieren werd niet altijd goed uitgelegd en we vonden voorbeelden van projecten die voorzagen in soortgelijke behoeften als die van andere EU-instrumenten (zie de paragrafen 33-38).

Aanbeveling 2 – Herzie de selectieprocedure van projecten

De Commissie moet:

1. duidelijke gemeenschappelijke criteria vaststellen die in alle luiken worden toegepast en de beoordeling van projectvoorstellen volgens deze criteria documenteren;
2. de OpComs voorzien van een lijst van ontvangen voorstellen waarvoor de TF-beheerder geen actiefiche heeft ontwikkeld, inclusief de redenen voor afwijzing;
3. de OpComs op de hoogte brengen van alle substantiële veranderingen van reeds goedgekeurde projecten (d.w.z. veranderingen inzake doelstellingen, begroting en duur);
4. een speciaal gedeelte in de actiefiche creëren waarin het comparatieve voordeel wordt aangetoond om projecten via het EUTF voor Afrika te ondersteunen in plaats van via andere vormen van EU-steun.

Streefdatum voor uitvoering: medio 2019.

In vergelijking met traditionele instrumenten werden bij het EUTF voor Afrika projecten sneller opgestart. Over het algemeen worden contracten sneller ondertekend en voorschotbetalingen sneller verricht dankzij het EUTF voor Afrika. Projecten hebben echter te kampen met soortgelijke uitdagingen als traditionele instrumenten die de uitvoering ervan vertragen. Hoewel het EUTF voor Afrika actief is in een uitzonderlijke situatie, heeft de Commissie niet voldoende een beroep gedaan op versnelde maatregelen. Zulke maatregelen zouden het werk van uitvoerende partners kunnen vergemakkelijken en het mogelijk maken om projectactiviteiten sneller op te starten (zie de paragrafen 39-44).

Aanbeveling 3 – Neem maatregelen om de uitvoering te versnellen

De Commissie moet waar nodig alle versnelde procedures die kunnen worden toegepast op het EUTF voor Afrika vaststellen en er beter gebruik van maken in overleg met potentiële uitvoerende partners.

Streefdatum voor uitvoering: eind 2019.

Het EUTF voor Afrika heeft een gemeenschappelijk monitoringsysteem vastgesteld. Dit systeem is echter nog niet operationeel en in de drie luiken worden tot nu toe verschillende systemen gebruikt voor de verzameling van begrotingsgegevens, monitoring en evaluatie. Wij constateerden dat projecten vaak geen SMART-doelstellingen hadden en dat uitgangswaarden ontbraken bij indicatoren die werden gebruikt om projectprestaties te meten. Het EUTF voor Afrika heeft bijgedragen tot de inspanningen om het aantal irreguliere migranten die van Afrika naar Europa reizen te verminderen, maar deze bijdrage kan niet precies worden gemeten. De gecontroleerde projecten bevonden zich in een vroege uitvoeringsfase, maar hadden de eerste output al geleverd (zie de paragrafen 45 tot 53).

Aanbeveling 4 – Verbeter de monitoring van het EUTF voor Afrika

De Commissie moet:

1. het gemeenschappelijk monitoringsysteem volledig operationeel maken;
2. SMART-doelstellingen opnemen in de projectschema's en de kwaliteit van indicatoren verbeteren door gekwantificeerde uitgangswaarden en streefdoelen vast te stellen.

Streefdatum voor uitvoering: medio 2019.

Dit verslag werd door kamer III, onder leiding van mevrouw Bettina JAKOBSEN, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 16 oktober 2018.

Voor de Rekenkamer

Klaus-Heiner LEHNE
President

Acroniemen en afkortingen

AF: Actiefiche: een document dat alle relevante informatie van een project of programma bevat

CA: Oprichtingsovereenkomst (Constitutive Agreement): het document ter oprichting van het EUTF voor Afrika

Commissie: Europese Commissie

DG DEVCO: Directoraat-generaal Internationale Samenwerking en Ontwikkeling

DG NEAR: Directoraat-generaal Nabuurschapsbeleid en Uitbreidingsonderhandelingen

EDEO: Europese Dienst voor extern optreden

EIP: Extern investeringsplan

EOF: Europees Ontwikkelingsfonds

EUDEL: EU-delegatie

EUTF voor Afrika: Het noodtrustfonds voor stabiliteit en de aanpak van de diepere oorzaken van irreguliere migratie en ontheemding in Afrika

HvA: Luik/regio van de Hoorn van Afrika

IcSP: Het instrument voor bijdrage aan stabiliteit en vrede

LS: EU-lidstaten

NA: Luik/regio van Noord-Afrika

OpCom: Operationeel comité

REF: Onderzoeks- en bewijsfaciliteit (Research and Evidence Facility)

SLC: Luik/regio van de Sahel en rond het Tsjaadmeer (Sahel and Lake Chad)

TF: Trustfonds

UNDP: Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties (United Nations Development Programme)

Voetnoten

¹ Artikel 187 van het Financieel Reglement (Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad (PB L 298 van 26.10.2012, blz. 1)) biedt het wettelijk kader voor de oprichting van EU-trustfondsen voor externe maatregelen. In het Financieel Reglement van 2018 (Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juli 2018 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie, tot wijziging van Verordeningen (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 en Besluit nr. 541/2014/EU en tot intrekking van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 (PB L 193 van 30.7.2018, blz. 1)), dat van kracht werd op 2.8.2018, wordt dit bepaald in artikel 234.

² Artikel 58, lid 1, onder c), van het Financieel Reglement van 2012, nu artikel 62, lid 1, onder c), van het Financieel Reglement van 2018.

³ De oprichtingsovereenkomst is een document dat is opgesteld door de Europese Commissie, EU-lidstaten en andere donoren.

⁴ De andere fondsen zijn: a) het TF Bêkou voor de Centraal-Afrikaanse Republiek, opgericht in juli 2014 om het land te ondersteunen bij het herstel van de crisis en de wederopbouw; b) het TF Madad, opgericht in december 2014 als antwoord op de crisis in Syrië; en c) het TF Colombia, opgericht in 2016 om het proces in de periode na het conflict te ondersteunen.

⁵ Oorspronkelijk werden 23 landen door het EUTF voor Afrika bestreken. De raad van bestuur van het TF besloot ook Ghana, Guinea en Ivoorkust toe te voegen tijdens zijn tweede bijeenkomst op 13.12.2016.

⁶ EU-lidstaten die niet hebben bijgedragen aan het EUTF voor Afrika kunnen ook deelnemen als waarnemer.

⁷ Personeel van DG DEVCO (voorzitter van de OpComs van SLC en HvA), DG NEAR (voorzitter van het OpCom van NA), DG ECHO, DG HOME en de dienst Instrumenten voor het buitenlands beleid.

⁸ De EU-delegatie in Libië werd naar Tunis overgeplaatst vanwege het uitbreken van gewapende vijandelijkheden eind 2014.

⁹ Een vragenlijst werd gestuurd naar alle landen die deelnemen aan het EUTF voor Afrika (21 van de 28 hebben deze beantwoord). Er werden afzonderlijke gesprekken gehouden met vertegenwoordigers van lidstaten die het meeste bijdragen aan het TF (Duitsland en Italië), lidstaten met projecten in Niger en Libië (Frankrijk en Luxemburg) en andere geselecteerde lidstaten (zoals België, Portugal en Zweden).

¹⁰ Overweging 18 van de oprichtingsovereenkomst: Het trustfonds zal zijn doelstellingen bereiken door middel van de bundeling van middelen en de capaciteit om maatregelen te analyseren, vast te stellen en uit te voeren, met name die van de donoren die actief zijn in de regio's. Het is erop gericht de instrumenten en kennis van de Commissie en de EU-lidstaten te benutten om een deugdelijk Europees antwoord te formuleren.

¹¹ Artikel 2 (doelstellingen van het trustfonds) van de overeenkomst ter oprichting van het EUTF voor Afrika (de oprichtingsovereenkomst). De oprichtingsovereenkomst is een document dat is opgesteld door de Europese Commissie en de deelnemende EU-lidstaten.

¹² Besluit C(2015) 7293 van de Commissie van 20.10.2015 inzake de oprichting van het EUTF voor Afrika.

¹³ Ze omvatten: a) meer economische mogelijkheden en werkgelegenheidskansen, b) weerbaarheid van gemeenschappen versterken, c) verbeterd migratiebeheer in de landen van herkomst, doorvoer en bestemming, d) verbeterd bestuur en verbeterde conflictpreventie.

¹⁴ https://ec.europa.eu/europeaid/eu-emergency-trust-fund-strategic-orientation-document_en.

¹⁵ Het operationele kader voor de drie luiken werd op de volgende data goedgekeurd: SLC (15.2.2016), HvA (31.5.2016), NA (16.12.2016).

¹⁶ Per definitie zijn uitgangswaarden duidelijk omschreven uitgangspunten van waaruit de uitvoering begint en op basis waarvan verbeteringen worden beoordeeld.

¹⁷ Overweging 18 van de oprichtingsovereenkomst.

¹⁸ In het kader van de REF van dit luik was een literatuuronderzoek uitgevoerd waarin de stand van het onderzoek naar migratie, ontheemding en conflicten in de Hoorn van Afrika werd beoordeeld en waarin rekening werd gehouden met het landschap van actoren die momenteel werken aan migratie en conflicten in de Hoorn.

¹⁹ De getrokken lessen worden algemeen begrepen als generalisaties die zijn gebaseerd op evaluaties met betrekking tot sterke en zwakke punten op het gebied van voorbereiding, opzet en uitvoering die van invloed zijn op prestaties, resultaten en de impact. Glossary of Key Terms in Evaluation and Results Based Management, OESO 2002.

²⁰ Het Financieel Reglement bepaalt dat “trustfondsen van de Unie […] een betere controle van de Unie op de risico's leveren” (artikel 187, lid 3, onder b)).

²¹ Tijdens de vierde vergadering van de raad van bestuur van het trustfonds in april 2018 noemden nog twee landen de noodzaak om te bekijken hoe risico's bij de verschillende projecten worden gemonitord en om de monitoring en evaluatie verder te verbeteren.

²² Deze criteria zijn: a) een antwoord bieden op de tweeledige logica: irreguliere migratie en gedwongen verplaatsing voorkomen en een beter migratiebeheer faciliteren, of een alomvattende aanpak voor stabiliteit, veiligheid en weerbaarheid opbouwen; b) de thematische en geografische reikwijdte van elk financieel instrument dat een bijdrage levert en de regelgeving die daarop van toepassing is, in acht nemen, met name inzake officiële regels inzake ontwikkelingshulp; c) de specifieke actiegebieden die in het operationele kader werden vastgesteld, in acht nemen; d) een aanvulling zijn op andere maatregelen van de EU en de lidstaten in de regio; e) de instemming van de begunstigde autoriteiten hebben.

²³ Notulen van de bijeenkomsten van het OpCom van SLC op 14.1.2016 en 18.4.2016.

²⁴ Artikel 7 van het reglement van orde van het OpCom bepaalt dat vergaderdocumenten, voor zover mogelijk, ten minste 15 dagen voor de datum van de vergadering moeten worden ingediend. In de notulen van het vijfde OpCom van HvA in december 2017 staat bijvoorbeeld dat het operationeel comité zich ernstig bezorgd toonde over de late verspreiding van documentatie voor de vergadering en dat documentatie in de toekomst ruim van tevoren (drie weken) moet worden verspreid.

²⁵ Artikel 6.6.5.

²⁶ Tijdens de eerste vergadering van het OpCom in januari 2016 werd project 8 in Niger aangenomen. Tijdens de voorbereidings-/onderhandelingsfase stelden de agentschappen van de lidstaten voor de doelstellingen van de maatregel te veranderen. Als gevolg hiervan verschilde de beschrijving van de maatregel die in september 2016 werd ondertekend aanzienlijk van de actiefiche die door het OpCom werd aangenomen. Het OpCom van SLC werd niet op de hoogte gesteld van deze wijziging.

²⁷ Deze vergaderingen vonden plaats op 16.12.2015 en 26.2.2018.

²⁸ Twee hiervan zijn de onderzoeks- en bewijsfaciliteit en de faciliteit voor technische samenwerking.

²⁹ Artikel 187, lid 3, onder b), van het Financieel Reglement bepaalt dat EU-trustfondsen “niet [mogen] worden opgericht als zij louter een doublure vormen van andere financieringskanalen of vergelijkbare instrumenten, zonder enige additionaliteit op te leveren”.

³⁰ Dit vereiste wordt beschreven in afdeling 2 van het strategisch oriëntatiedocument inzake complementariteit (blz. 11): het trustfonds zal hiaten invullen, zowel op geografisch als thematisch vlak, die niet door andere middelen of andere ontwikkelingspartners (waaronder EU-lidstaten) worden bestreken. Dit zal moeten worden aangegeven voor elk goedgekeurd project.

³¹ Verordening 2017/1601 van het Europees Parlement en de Raad van 26 september 2017 betreffende het Europees Fonds voor duurzame ontwikkeling (EFDO) en tot instelling van de EFDO-garantie en het EFDO-garantiefonds, artikel 3 – doel.

³² Overweging 10 van Besluit C(2015) 7293 van de Commissie van 20 oktober 2015 bepaalt dat het trustfonds voor de EU en haar lidstaten zal dienen als een snel en flexibel instrument om onmiddellijke en concrete resultaten te behalen in gevoelige en snel veranderende onstabiele situaties.

³³ Met “traditionele instrumenten voor ontwikkeling” bedoelen wij het Europees Ontwikkelingsfonds en instrumenten die onder de EU-begroting vallen en waarmee activiteiten kunnen worden gefinancierd in de 26 Afrikaanse landen die door het EUTF voor Afrika worden bestreken, namelijk het Europees nabuurschapsinstrument en het financieringsinstrument voor ontwikkelingssamenwerking.

³⁴ De inspanningen van de Commissie om contractsluiting te versnellen, omvatten: brieven sturen naar de lidstaten en gesprekken voeren met de uitvoeringsinstanties van de lidstaten via het Practitioners’ Network for European Development Cooperation, een coördinatieplatform dat bestaat uit 15 uitvoeringsinstanties van lidstaten.

³⁵ Artikel 3 van Verordening (EU) nr. 230/2014 van 11 maart 2014 tot vaststelling van een instrument voor bijdrage aan stabiliteit en vrede.

³⁶ Jaarlijks activiteitenverslag 2012 – dienst Instrumenten buitenlands beleid – Bijlage 12 “prestatieoverzichten”, blz. 139.

³⁷ Begrotingssteun aan Niger (project 12) is goed voor 7 % van de totale uitbetaalde middelen.

³⁸ Een overzicht van een project dat doelstellingen, streefdoelen en indicatoren bevat.

³⁹ Project 11, vertraagd met 3,5 maanden; project 5, vertraagd met 7 maanden, en project 4, een project van 2 jaar, dat nu verlengd moet worden om de voornaamste resultaten te behalen.

⁴⁰ Resultaatgerichte monitoring. Dit systeem werd in 2000 door EuropeAid ingevoerd ter versterking van de monitoring, evaluatie en doorzichtigheid van ontwikkelingshulp. Het berust op korte, gerichte beoordelingen ter plaatse door externe deskundigen. Het maakt gebruik van een gestructureerde en consistente methodologie aan de hand van vijf criteria: relevantie, doelmatigheid, doeltreffendheid, potentiële impact en waarschijnlijke duurzaamheid.

⁴¹ Specifiek, meetbaar, haalbaar, realistisch en tijdgebonden.

⁴² Dit is van toepassing op de volgende projecten: 4, 5, 7, 11, 13, 17, 18, 19 en 20.

⁴³ In project 7 leverden de indicatoren cijfers op over de behaalde doelstellingen voor bijstand aan doorreiscentra en begeleide vrijwillige terugkeer (bijv. 380 %, 415 %, 225 %, enz.), maar zonder een schatting van de uitgangswaarde ter vergelijking toe te voegen.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer III “Externe maatregelen, veiligheid en justitie”, die onder leiding staat van ERK-lid Bettina Jakobsen, tevens het rapporterend lid van dit verslag. Mevrouw Jakobsen werd ondersteund door Katja Mattfolk, kabinetschef, en Kim Storup, kabinetsattaché; Beatrix Lesiewicz, hoofdmanager; Emmanuel-Douglas Hellinakis, taakleider; Laura Gores, attaché; Jiri Lang en Piotr Zych, controleurs.

Van links naar rechts: Katja Mattfolk, Kim Storup, Emmanuel-Douglas Hellinakis, Jiri Lang, Bettina Jakobsen, Piotr Zych.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2018

© Europese Unie, 2018.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen)
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

WAAR VINDT U INFORMATIE OVER DE EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen bij EU Bookshop op: https://publications.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=nl

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.