Καταπιστευματικό ταμείο έκτακτης ανάγκης της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την Αφρική: ευέλικτο αλλά χωρίς εστίαση

Σύνοψη

Ο δημοσιονομικός κανονισμός που διέπει τον προϋπολογισμό της ΕΕ δίνει, από τον Ιανουάριο του 2013, τη δυνατότητα στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή να συστήνει και να διαχειρίζεται καταπιστευματικά ταμεία της Ευρωπαϊκής Ένωσης για εξωτερικές δράσεις. Πρόκειται για καταπιστευματικά ταμεία πολλαπλών δωρητών για ενέργειες έκτακτης ανάγκης, ενέργειες μετά την περίοδο έκτακτης ανάγκης ή θεματικές ενέργειες.

Το καταπιστευματικό ταμείο έκτακτης ανάγκης της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τη σταθερότητα και την αντιμετώπιση των βαθύτερων αιτίων της παράνομης μετανάστευσης και του εκτοπισμού ατόμων στην Αφρική (το «καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική») αποσκοπεί στην προώθηση της σταθερότητας και στην καλύτερη διαχείριση της μετανάστευσης, αντιμετωπίζοντας τις βαθύτερες αιτίες της αποσταθεροποίησης, του αναγκαστικού εκτοπισμού και της παράνομης μετανάστευσης. Η σύστασή του συμφωνήθηκε κατά τη σύνοδο κορυφής για τη μετανάστευση στη Βαλέτα, τον Νοέμβριο του 2015. Υποστηρίζει δραστηριότητες σε 26 χώρες, οι οποίες βρίσκονται σε τρεις περιοχές της Αφρικής (οι οποίες, για διοικητικούς λόγους, αναφέρονται ως «σκέλη»): το Σαχέλ και η λίμνη Τσαντ, το Κέρας της Αφρικής και η Βόρεια Αφρική.

Εξετάσαμε κατά πόσον το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική σχεδιάστηκε και υλοποιήθηκε με ικανοποιητικό τρόπο. Καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική αποτελεί ευέλικτο εργαλείο, αλλά δεδομένων των πρωτοφανών προκλήσεων που αντιμετωπίζει, ο σχεδιασμός του έπρεπε να είναι περισσότερο εστιασμένος. Σε σύγκριση με τα παραδοσιακά μέσα, το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική ήταν ταχύτερο στη δρομολόγηση των έργων. Συνολικά, κατάφερε να επιταχύνει την υπογραφή των συμβάσεων και την πραγματοποίηση προπληρωμών. Εντούτοις, τα έργα αντιμετωπίζουν προκλήσεις παρόμοιες με εκείνες που αντιμετωπίζουν τα έργα που υλοποιούνται μέσω παραδοσιακών μέσων, οι οποίες καθυστερούν την υλοποίησή τους.

Διαπιστώσαμε ότι οι στόχοι του καταπιστευματικού ταμείου της ΕΕ για την Αφρική είναι γενικοί. Το χαρακτηριστικό αυτό επέτρεψε να υπάρχει ευελιξία ώστε η στήριξη να προσαρμόζεται σε διαφορετικές και μεταβαλλόμενες καταστάσεις, ωστόσο είναι λιγότερο χρήσιμο για την καθοδήγηση της δράσης στα τρία σκέλη, καθώς και για τη μέτρηση του αντικτύπου. Η Επιτροπή δεν ανέλυσε διεξοδικά ούτε προσδιόρισε ποσοτικώς τις ανάγκες που πρέπει να ικανοποιήσει το καταπιστευματικό ταμείο, ούτε τα μέσα που αυτό διαθέτει. Διαπιστώσαμε επίσης ότι η στρατηγική καθοδήγηση που παρασχέθηκε στους διαχειριστές των τριών σκελών δεν ήταν αρκετά συγκεκριμένη, και η από κοινού αξιοποίηση των πόρων και των ικανοτήτων των δωρητών δεν είναι ακόμη αρκούντως αποτελεσματική.

Όσον αφορά την υλοποίηση, διαπιστώσαμε ότι οι διαδικασίες για την επιλογή των έργων παρουσίαζαν διαφορές μεταξύ των σκελών, και τα κριτήρια για την αξιολόγηση των προτάσεων έργων δεν ήταν αρκετά σαφή ή τεκμηριωμένα. Επιπλέον, τα συγκριτικά πλεονεκτήματα της χρηματοδότησης έργων μέσω του καταπιστευματικού ταμείου της ΕΕ για την Αφρική δεν διευκρινίζονταν πάντοτε ικανοποιητικά.

Παρόλο που το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική έχει υιοθετήσει ένα κοινό σύστημα παρακολούθησης, αυτό δεν είναι ακόμη πλήρως λειτουργικό και τα τρία σκέλη χρησιμοποιούν διαφορετικά συστήματα για την παρακολούθηση των επιδόσεων. Διαπιστώσαμε ότι, σε πολλές περιπτώσεις, οι στόχοι των έργων δεν ήταν SMART και ότι οι δείκτες που χρησιμοποιούνται για τη μέτρηση των επιδόσεων των έργων δεν περιλάμβαναν τιμές αναφοράς. Τα ελεγχθέντα έργα βρίσκονταν σε πρώιμο στάδιο υλοποίησης, ωστόσο είχαν αρχίσει να παράγουν εκροές.

Το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική έχει συμβάλει στην προσπάθεια της μείωσης του αριθμού των παράνομων μεταναστών που περνούν από την Αφρική στην Ευρώπη, αλλά η συμβολή αυτή δεν μπορεί να μετρηθεί με ακρίβεια.

Βάσει του ελέγχου μας, διατυπώνουμε σειρά συστάσεων, οι οποίες πρέπει να υλοποιηθούν όσο το δυνατόν συντομότερα, δεδομένου ότι η λειτουργία του καταπιστευματικού ταμείου της ΕΕ για την Αφρική αναμένεται να ολοκληρωθεί το 2020. Η Επιτροπή πρέπει:

• να βελτιώσει την ποιότητα των στόχων του καταπιστευματικού ταμείου της ΕΕ για την Αφρική,
• να αναθεωρήσει τη διαδικασία επιλογής των έργων,
• να λάβει μέτρα για την επιτάχυνση της υλοποίησης,
• να βελτιώσει την παρακολούθηση του καταπιστευματικού ταμείου της ΕΕ για την Αφρική.

Εισαγωγή

Τι είναι τα καταπιστευματικά ταμεία της ΕΕ

Τα καταπιστευματικά ταμεία συστήνονται για συγκεκριμένο αναπτυξιακό σκοπό, με οικονομικές συνεισφορές από έναν ή περισσότερους δωρητές και τελούν, κατά κανόνα, υπό τη διαχείριση ενός διεθνούς οργανισμού, όπως η Παγκόσμια Τράπεζα ή τα Ηνωμένα Έθνη. Από τη δεκαετία του '90, τα καταπιστευματικά ταμεία χρησιμοποιούνται όλο και περισσότερο ως χρηματοδοτικό μέσο στο πλαίσιο της διεθνούς συνεργασίας. Συχνά συστήνονται ως απάντηση σε διάφορες κρίσεις, όπως οι φυσικές καταστροφές ή οι συγκρούσεις.

Από το 2013, ο δημοσιονομικός κανονισμός δίνει στην Επιτροπή τη δυνατότητα σύστασης καταπιστευματικών ταμείων της Ευρωπαϊκής Ένωσης¹. Τα ταμεία αυτά αποτελούνται από πόρους που συγκεντρώνονται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ ή το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης (ΕΤΑ), μαζί με συνεισφορές από έναν ή περισσότερους δωρητές, συμπεριλαμβανομένων των κρατών μελών και άλλων τρίτων χωρών-δωρητών. Τα καταπιστευματικά ταμεία της Ευρωπαϊκής Ένωσης για ενέργειες έκτακτης ανάγκης ή για ενέργειες μετά την περίοδο έκτακτης ανάγκης μπορούν να υλοποιηθούν είτε άμεσα από την Επιτροπή είτε έμμεσα μέσω ανάθεσης καθηκόντων εκτέλεσης του προϋπολογισμού σε ειδικούς φορείς².

Το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική

Το 2014 ο αριθμός των μεταναστών που προσπάθησε να εισέλθει στην Ευρώπη μέσω των νότιων συνόρων της αυξήθηκε δραματικά, λόγω της αστάθειας στη Συρία, το Ιράκ, τη Λιβύη, την Ερυθραία και το Αφγανιστάν, καθώς και στις περιοχές του Σαχέλ και της λίμνης Τσαντ. Πολλοί μετανάστες από διάφορες περιοχές της Αφρικής έχασαν τη ζωή τους διασχίζοντας τη Μεσόγειο στην προσπάθειά τους να φθάσουν στην Ευρώπη. Οι περιοχές αυτές αποτέλεσαν το σημείο εστίασης της εξωτερικής μεταναστευτικής πολιτικής της ΕΕ, ιδίως μετά το κλείσιμο της λεγόμενης «βαλκανικής οδού» το 2016, έπειτα από τη συμφωνία ΕΕ-Τουρκίας.

Τον Απρίλιο του 2015, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο αποφάσισε να απαντήσει στην κρίση αυτή, ζητώντας τη σύγκληση διεθνούς διάσκεψης κορυφής για να συζητηθούν μεταναστευτικά ζητήματα με τα αφρικανικά κράτη και άλλες βασικές χώρες. Η εν λόγω διάσκεψη πραγματοποιήθηκε στις 11 και 12 Νοεμβρίου του 2015 στη Βαλέτα (Μάλτα), και είχε ως αποτέλεσμα μια κοινή δήλωση και ένα σχέδιο δράσης που διαρθρώνεται γύρω από 5 τομείς προτεραιότητας και 16 πρωτοβουλίες προτεραιότητας. Επιπλέον, στις 12 Νοεμβρίου 2015, 25 κράτη μέλη της ΕΕ, η Νορβηγία, η Ελβετία και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπέγραψαν την καταστατική συμφωνία³, με την οποία συστήνεται επίσημα το καταπιστευματικό ταμείο έκτακτης ανάγκης της ΕΕ για τη σταθερότητα και την αντιμετώπιση των βαθύτερων αιτίων της παράνομης μετανάστευσης και του εκτοπισμού ατόμων στην Αφρική (το «καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική»), και η σχετική στρατηγική του.

Το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική είναι το τρίτο από τα τέσσερα καταπιστευματικά ταμεία⁴ τα οποία διαχειρίζεται μέχρι σήμερα η Ευρωπαϊκή Επιτροπή (η «Επιτροπή»). Παρέχει στήριξη σε 26 αφρικανικές χώρες⁵ οι οποίες βρίσκονται σε τρεις περιοχές (οι οποίες, για διοικητικούς λόγους, αναφέρονται ως «σκέλη»): το Σαχέλ και η λίμνη Τσαντ, το Κέρας της Αφρικής και η Βόρεια Αφρική. Οι χώρες που καλύπτει το εν λόγω καταπιστευματικό ταμείο παρουσιάζονται στο γράφημα 1.

Πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ετήσια έκθεση σχετικά με το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική για το 2017.

Η καταστατική συμφωνία για το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική όρισε τα όργανα διακυβέρνησης και διαχείρισης:

1. Το διοικητικό συμβούλιο του καταπιστευματικού ταμείου τελεί υπό την προεδρία της Επιτροπής (ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης) και επικουρείται από την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης (ΕΥΕΔ) και άλλες υπηρεσίες της Επιτροπής. Απαρτίζεται από εκπροσώπους των δωρητών (κράτη μέλη της ΕΕ, καθώς και άλλες χώρες που έχουν συνεισφέρει τουλάχιστον 3 εκατομμύρια ευρώ), η δε Επιτροπή ενεργεί για λογαριασμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Μέχρι σήμερα, καμία αφρικανική χώρα δεν έχει αποφασίσει να συμμετάσχει στο καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική ως πλήρες μέλος με δικαίωμα ψήφου. Οι δωρητές που δεν έχουν καταβάλει την ελάχιστη συνεισφορά συμμετέχουν ως παρατηρητές⁶ (βλέπε παράρτημα I). Κατά περίπτωση, εκπρόσωποι των οικείων χωρών και των περιφερειακών οργανισμών τους μπορεί να κληθούν να συμμετάσχουν ως παρατηρητές. Το 2017 αναγνωρίστηκε στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο η ιδιότητα του παρατηρητή. Το διοικητικό συμβούλιο του καταπιστευματικού ταμείου παρέχει στρατηγικές κατευθυντήριες οδηγίες σχετικά με τη χρήση των πόρων.
2. Μια επιχειρησιακή επιτροπή (OpCom) για κάθε σκέλος εξετάζει και εγκρίνει τις δράσεις που χρηματοδοτεί το καταπιστευματικό ταμείο. Απαρτίζεται από εκπροσώπους της Επιτροπής⁷, της ΕΥΕΔ, καθώς και εκπροσώπους των δωρητών (κράτη μέλη της ΕΕ, καθώς και άλλες χώρες), που έχουν συνεισφέρει τουλάχιστον 3 εκατομμύρια ευρώ. Όσον αφορά το διοικητικό συμβούλιο του καταπιστευματικού ταμείου, οι δωρητές που δεν έχουν καταβάλει την ελάχιστη συνεισφορά, τα μη συνεισφέροντα κράτη μέλη της ΕΕ, οι οικείες χώρες και οι περιφερειακοί οργανισμοί τους μπορούν να παρακολουθούν τις συνεδριάσεις ως παρατηρητές. Οι εκπρόσωποι του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου δεν έχουν την ιδιότητα του παρατηρητή στις συνεδριάσεις της επιχειρησιακής επιτροπής.
3. Η διαχείριση του καταπιστευματικού ταμείου διασφαλίζεται από την Επιτροπή (θεματοφύλακας), η οποία παρέχει γραμματειακή υποστήριξη στο διοικητικό συμβούλιο του καταπιστευματικού ταμείου και στις επιχειρησιακές επιτροπές. Η Επιτροπή είναι υπεύθυνη για την υλοποίηση των δράσεων που χρηματοδοτούνται από το καταπιστευματικό ταμείο και αναθέτει τα καθήκοντα διαχείρισης σε υπαλλήλους της (διαχειριστές του καταπιστευματικού ταμείου), σύμφωνα με τον εσωτερικό κανονισμό (βλέπε παράρτημα ΙΙ).

Το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική αναμένεται να λειτουργήσει από το 2015 έως τα τέλη του 2020. Στο τέλος του Αυγούστου 2018, οι συνεισφορές στο εν λόγω ταμείο ανέρχονταν συνολικά σε 4,09 δισεκατομμύρια ευρώ. Το μεγαλύτερο μέρος (3,6 δισεκατομμύρια ευρώ που αντιστοιχούν στο 89 % των συνολικών συνεισφορών) αποτελείτο από μεταφορές κονδυλίων από το ΕΤΑ και από τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Τα κράτη μέλη της ΕΕ, μαζί με τη Νορβηγία και την Ελβετία, συνεισέφεραν 439 εκατομμύρια ευρώ (11 %). Στο γράφημα 2 πραγματοποιείται σύγκριση των συνεισφορών σε όλα τα καταπιστευματικά ταμεία της ΕΕ.

Πηγή: Μηνιαία έκθεση για την πολυετή υλοποίηση των καταπιστευματικών ταμείων της ΕΕ στις 31 Αυγούστου 2018, Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ΓΔ Προϋπολογισμού. Όλα τα αριθμητικά στοιχεία έχουν στρογγυλοποιηθεί.

Το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική, όταν πρωτοσυστάθηκε στα τέλη του 2015, αντιστοιχούσε στο 1,5 % της συνολικής επίσημης αναπτυξιακής βοήθειας προς τις χώρες που καλύπτει.

Λόγω διαφορετικών ειδών εκτάκτων αναγκών και δυσχερών συνθηκών στην περιοχή, το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική περιλαμβάνει δραστηριότητες οι οποίες ποικίλλουν από τη στήριξη έκτακτης ανάγκης έως την αναπτυξιακή βοήθεια.

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

Στο πλαίσιο του παρόντος ελέγχου επιδόσεων εξετάσαμε αν το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική σχεδιάστηκε και υλοποιήθηκε με ικανοποιητικό τρόπο. Καλύψαμε την περίοδο από τη σύστασή του στα τέλη του 2015 έως τα τέλη Φεβρουαρίου του 2018. Στο πρώτο μέρος της παρούσας έκθεσης εξετάζεται ο σχεδιασμός του εν λόγω ταμείου (οι στόχοι του, η ανάλυση αναγκών από την Επιτροπή και η χρηματοδότησή του). Στο δεύτερο μέρος εξετάζονται συγκεκριμένες πτυχές της υλοποίησής του (διαδικασίες επιλογής των έργων, σύστημα παρακολούθησης και εκροές που παρήγαγαν τα ελεγχθέντα έργα).

Ο έλεγχός μας διενεργήθηκε μεταξύ Νοεμβρίου 2017 και Μαρτίου 2018. Οι εργασίες μας περιλάμβαναν επισκόπηση των διαθέσιμων εγγράφων, όπως εγγράφων προγραμματισμού, εκθέσεων προόδου, εκθέσεων παρακολούθησης και αξιολόγησης των έργων, καθώς και τη σχετική τεκμηρίωση για τους μηχανισμούς καταπιστευματικών ταμείων διεθνών οργανισμών (Ηνωμένα Έθνη και Παγκόσμια Τράπεζα). Διενεργήσαμε επιτόπιες επισκέψεις στον Νίγηρα και στην αντιπροσωπεία της ΕΕ στη Λιβύη⁸. Συνομιλήσαμε με υπαλλήλους της ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης, της ΕΥΕΔ, της ΓΔ Γειτονίας και Διαπραγματεύσεων για τη Διεύρυνση και της ΓΔ Ανθρωπιστικής Βοήθειας και Πολιτικής Προστασίας που ήταν επιφορτισμένοι με το καταπιστευματικό ταμείο έκτακτης ανάγκης της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την Αφρική, καθώς και με τον ειδικό εντεταλμένο της ΕΕ για το Σαχέλ, τις αντιπροσωπείες της ΕΕ στον Νίγηρα και τη Λιβύη, ορισμένους δωρητές στο καταπιστευματικό ταμείο της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την Αφρική⁹ και με αρχές αφρικανικών χωρών. Λάβαμε υπόψη μας τις προηγούμενες σχετικές ελεγκτικές εργασίες μας, καθώς και εκείνες της Υπηρεσίας Εσωτερικού Λογιστικού Ελέγχου της Επιτροπής.

Οι χώρες που επισκεφθήκαμε προέρχονταν από δύο σκέλη, το σκέλος Σαχέλ και λίμνη Τσαντ, καθώς και το σκέλος Βόρεια Αφρική, στα οποία έχει πραγματοποιηθεί έως τώρα το μεγαλύτερο μέρος των δαπανών για το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική. Οι χώρες που έλαβαν τα μεγαλύτερα κονδύλια στο πλαίσιο των συγκεκριμένων σκελών είναι ο Νίγηρας και η Λιβύη. Εξετάσαμε 20 εν εξελίξει έργα στις δύο χώρες. Στον Νίγηρα επισκεφθήκαμε επτά από τα εννέα εν εξελίξει έργα, ωστόσο δεν κατέστη δυνατή η επίσκεψη έργων στη Λιβύη, εξαιτίας των συνθηκών ασφάλειας που επικρατούν στην περιοχή. Με την εξέταση των έργων τεκμηριώσαμε την αξιολόγησή μας σχετικά με τον σχεδιασμό και την τρέχουσα υλοποίηση του καταπιστευματικού ταμείου της ΕΕ για την Αφρική. Σε όλη την παρούσα έκθεση χρησιμοποιούμε τον αριθμητικό κωδικό των έργων (όπως αυτά αναφέρονται στο παράρτημα III).

Δεδομένου ότι το υπό εξέταση καταπιστευματικό ταμείο είναι μακράν το μεγαλύτερο, αναλάβαμε να ολοκληρώσουμε το συγκεκριμένο ελεγκτικό καθήκον το 2018, ώστε να παράσχουμε στοιχεία χρήσιμα για την επικείμενη ενδιάμεση αξιολόγηση του καταπιστευματικού ταμείου που θα πραγματοποιήσει η Επιτροπή.

Παρατηρήσεις

Το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική αποτελεί ευέλικτο εργαλείο, αλλά δεδομένων των πρωτοφανών προκλήσεων που αντιμετωπίζει, ο σχεδιασμός του έπρεπε να είναι περισσότερο εστιασμένος

Στην ενότητα αυτή εξετάζουμε τον τρόπο με τον οποίο η Επιτροπή και τα κράτη μέλη της ΕΕ σχεδίασαν το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική. Αξιολογήσαμε τους στρατηγικούς και επιχειρησιακούς στόχους του καταπιστευματικού ταμείου και την ανάλυση αναγκών στην οποία βασίζονται οι παρεμβάσεις του. Εξετάσαμε επίσης την προσέγγιση της Επιτροπής όσον αφορά την από κοινού αξιοποίηση των ικανοτήτων¹⁰ των δωρητών που δραστηριοποιούνται στις περιοχές αυτές, καθώς και κατά πόσον υπήρχε κάποιο εργαλείο για την άντληση διδαγμάτων και ένα πλαίσιο διαχείρισης κινδύνου.

Το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική είναι μεν ένα ευέλικτο εργαλείο, ωστόσο οι στόχοι του είναι υπερβολικά γενικοί για την καθοδήγηση των δράσεων και τη μέτρηση του αντικτύπου

Λίγο μετά τη σύνοδο κορυφής της Βαλέτας τον Νοέμβριο του 2015, η Επιτροπή προχώρησε στη σύσταση του καταπιστευματικού ταμείου. Ο σκοπός του ταμείου είναι διττός. Πρώτον να αποτελέσει εργαλείο έκτακτης ανάγκης για την αντιμετώπιση των κρίσεων στην περιοχή του Σαχέλ και της λίμνης Τσαντ, του Κέρατος της Αφρικής, καθώς και της Βόρειας Αφρικής. Δεύτερον, ο κύριος στόχος του είναι να αντιμετωπίσει τις βαθύτερες αιτίες της αποσταθεροποίησης, του αναγκαστικού εκτοπισμού και της παράνομης μετανάστευσης, ιδίως προωθώντας την ανθεκτικότητα, τις οικονομικές ευκαιρίες και τις ίσες ευκαιρίες, την ασφάλεια και την ανάπτυξη και αντιμετωπίζοντας τις παραβιάσεις ανθρωπίνων δικαιωμάτων¹¹.

Δεδομένου ότι πρόκειται για καταπιστευματικό ταμείο έκτακτης ανάγκης, το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική αποσκοπεί στην παροχή ταχείας, ευέλικτης και αποτελεσματικής απάντησης¹² στις έκτακτες καταστάσεις που προκύπτουν από τις κρίσεις στις εν λόγω τρεις περιοχές. Εντούτοις, οι κρίσεις που επιδιώκει να αντιμετωπίσει δεν έχουν προσδιοριστεί σαφώς για κάθε περιοχή (π.χ. για κάθε κρίση: αίτια, αντίκτυπος για τη σταθερότητα, σχέση με άλλες κρίσεις, εκτιμώμενη διάρκεια, πλέον επείγουσες ανάγκες και κατ’ εκτίμηση απαιτούμενοι πόροι για την αντιμετώπισή τους).

Η πολιτική επιταγή για την παροχή ταχείας απάντησης στην κατάσταση σχετικά με τη μετανάστευση οδήγησε το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική να αρχίσει ταχέως την υλοποίηση των έργων. Οι στόχοι του διατυπώθηκαν όσο το δυνατόν γενικότερα, ώστε οι περισσότερες δράσεις να θεωρούνται επιλέξιμες. Όλα τα είδη αναπτυξιακών έργων (π.χ. τομείς τροφίμων και διατροφής, ασφάλειας, υγείας, εκπαίδευσης, περιβαλλοντικής βιωσιμότητας κ.λπ.) και μεθόδων υλοποίησης (έμμεση διαχείριση, δημοσιονομική στήριξη κ.λπ.) μπορούν να χρησιμοποιηθούν, και έχουν όντως χρησιμοποιηθεί, στο πλαίσιο του καταπιστευματικού ταμείου της ΕΕ για την Αφρική. Παρόλο που με τον τρόπο αυτό το ταμείο αποτέλεσε ένα ευέλικτο εργαλείο, αυτό απέβη εις βάρος της ύπαρξης μιας στρατηγικής που να είναι αρκετά εστιασμένη ώστε να εξασφαλίζει τον επιδιωκόμενο αντίκτυπο. Οι στόχοι του καταπιστευματικού ταμείου, από τους στρατηγικούς¹³ έως τους πλέον ειδικούς, σε περιφερειακό, εθνικό ή θεματικό επίπεδο, ακόμη και εκείνοι που αφορούν συγκεκριμένες δράσεις προτεραιότητας, δεν έχουν σαφείς τιμές-στόχο ούτε είναι μετρήσιμοι.

Το διοικητικό συμβούλιο του καταπιστευματικού ταμείου οφείλει να θέτει τις στρατηγικές προτεραιότητες και να δίνει κατευθυντήριες οδηγίες στους διαχειριστές του. Μέχρι τώρα αυτές υπήρξαν πολύ γενικές και αόριστες (βλέπε πλαίσιο 1).

Παρόλο που οι συνθήκες μεταβάλλονται συνεχώς στην περιοχή, το έγγραφο στρατηγικής καθοδήγησης¹⁴, στο οποίο ορίζεται η συνολική στρατηγική του καταπιστευματικού ταμείου, δεν έχει επικαιροποιηθεί από τις 12 Νοεμβρίου 2015, όπως και τα επιχειρησιακά πλαίσια για τα τρία σκέλη, τα οποία δεν είχαν επικαιροποιηθεί από την έγκρισή τους το 2016¹⁵. Παραδείγματος χάριν, οι υπεύθυνοι του σκέλους για τη Βόρεια Αφρική αποφάσισαν αρχικά να επικεντρωθούν μόνο στον στρατηγικό στόχο 3 (βελτίωση της διαχείρισης της μετανάστευσης στις χώρες καταγωγής, διέλευσης και προορισμού), ωστόσο η κατάσταση στην περιοχή τούς υποχρέωσε να συμπεριλάβουν έργα που αφορούσαν και τους άλλους στρατηγικούς στόχους. Μολονότι οι υπεύθυνοι του σκέλους για τη Βόρεια Αφρική προσάρμοσαν την προσέγγισή τους στην πράξη, τα στρατηγικά έγγραφα δεν επικαιροποιήθηκαν, γεγονός που είχε επίσης επιπτώσεις στη σαφήνεια και τη συνεκτικότητα των υποβληθέντων στοιχείων (βλέπε σημείο 53).

Η Επιτροπή δεν ανέλυσε διεξοδικά ούτε τις ανάγκες ούτε τα μέσα που είχε στη διάθεσή της για την ικανοποίησή τους

Ποσοτικός προσδιορισμός των αναγκών

Το έγγραφο στρατηγικής καθοδήγησης ορίζει ότι οι παρεμβάσεις του ταμείου θα ακολουθούν ολοκληρωμένη προσέγγιση βάσει αποδεικτικών στοιχείων. Στην τεκμηρίωση που εξετάσαμε, εντοπίσαμε κυρίως περιγραφές των συνθηκών και ορισμένων σχετικών αναγκών. Η Επιτροπή αναγνώρισε ότι δεν υπάρχει ποσοτικώς προσδιορισμένη ανάλυση των αναγκών ούτε, επομένως, τιμές αναφοράς¹⁶ για το καταπιστευματικό ταμείο ως σύνολο. Διαπιστώσαμε επίσης ότι, σε αρκετές περιπτώσεις, οι αναλύσεις αναγκών που πραγματοποίησαν οι εταίροι υλοποίησης στο πλαίσιο των επιμέρους έργων δεν περιλάμβαναν κατάλληλο ποσοτικό προσδιορισμό. Με τον τρόπο αυτό περιορίζεται η ικανότητα της Επιτροπής να καταδείξει ότι οι προσδιορισθείσες προτεραιότητες είναι οι ορθές και, εν τέλει, ότι οι δράσεις που εγκρίθηκαν είναι οι πλέον συναφείς για την υλοποίηση των προτεραιοτήτων αυτών. Λαμβανομένων υπόψη των δυσκολιών και του διακυβευόμενου προϋπολογισμού (3,3 δισεκατομμύρια ευρώ στο τέλος του 2017), η ικανότητα της μέτρησης των επιδόσεων αποτελεί σημαντική πτυχή της υποχρέωσης λογοδοσίας.

Η Επιτροπή δεν προέβη σε εκτίμηση των συνολικών πόρων που θα χρειαζόταν για να επιτύχει τους τεθέντες στόχους. Επομένως, δεν προσδιόρισε την «κρίσιμη μάζα» που ήταν αναγκαία για τη χρηματοδότηση του ταμείου. Στις 14 Μαρτίου 2018, η Επιτροπή δήλωσε, αναφορικά με το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική, ότι υπήρχε, επί του παρόντος, έλλειμμα μεγαλύτερο του ενός δισεκατομμυρίου ευρώ για τις σημαντικές εργασίες που θα γίνονταν στο μέλλον. Το εν λόγω αριθμητικό στοιχείο αποτελεί εκτίμηση του ποσού που είναι αναγκαίο για τη χρηματοδότηση των προς εκτέλεση έργων και όχι του ποσού που απαιτείται για την επίτευξη των στόχων του καταπιστευματικού ταμείου.

Από κοινού αξιοποίηση των πόρων και άντληση διδαγμάτων

Το έγγραφο στρατηγικής καθοδήγησης ορίζει ότι μία από τις αρχές της παρέμβασης του καταπιστευματικού ταμείου είναι η εμπεριστατωμένη έρευνα και ανάλυση που αποτελούν κεντρικό στοιχείο για την κατανόηση των συνθηκών και τη διασφάλιση θετικού αντικτύπου στο πλαίσιο των παρεμβάσεων. Για τον σκοπό αυτό, το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική πρέπει να στηρίζεται σε υποδομές έρευνας, να κινητοποιεί τους καλύτερους ερευνητικούς εταίρους, να ενισχύει τη γνώση και την κατανόηση των πολύπλοκων βαθύτερων αιτίων της αστάθειας, της ανασφάλειας, της παράνομης μετανάστευσης, του αναγκαστικού εκτοπισμού, καθώς και των σχετικών παραγόντων. Κατά τον χρόνο του ελέγχου μας, μόνο το σκέλος Κέρας της Αφρικής είχε αναπτύξει μια λειτουργική διευκόλυνση έρευνας και συγκέντρωσης στοιχείων, την οποία συνέστησε τον Μάιο του 2016. Όσον αφορά τα σκέλη Σαχέλ και λίμνη Τσαντ και Βόρεια Αφρική, η Επιτροπή άρχισε τον Φεβρουάριο του 2018 διαπραγματεύσεις για τη χρηματοδότηση διαπεριφερειακών ερευνητικών συμβάσεων, χρονική στιγμή κατά την οποία είχε ήδη εγκριθεί η πλειονότητα των πόρων.

Δεδομένου ότι κανένας δωρητής δεν θα μπορούσε να αντεπεξέλθει μόνος του στις προκλήσεις που αντιμετωπίζουν οι 26 χώρες που καλύπτει το καταπιστευματικό ταμείο για την Αφρική, οι αιτιολογικές σκέψεις της καταστατικής συμφωνίας τονίζουν ότι το καταπιστευματικό ταμείο θα επιτύχει τους στόχους του αξιοποιώντας από κοινού πόρους και ικανότητες, ιδίως εκείνους των διαφόρων δωρητών που δραστηριοποιούνται στην περιοχή¹⁷. Προκειμένου η προσέγγιση της από κοινού αξιοποίησης των πόρων να είναι αποδοτική απαιτείται να υπάρχει ολοκληρωμένος κατάλογος απογραφής της πείρας και των ικανοτήτων κάθε δωρητή, ώστε αυτές να αξιοποιούνται με τον βέλτιστο και συστηματικότερο τρόπο. Ωστόσο, διαπιστώσαμε ότι το σκέλος Κέρας της Αφρικής ήταν το μόνο που διέθετε τέτοιου είδους κατάλογο¹⁸.

Διαπιστώσαμε επίσης ότι δεν υπάρχει μηχανισμός για την άντληση διδαγμάτων¹⁹ όσον αφορά το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική στο σύνολό του. Η απουσία τέτοιου είδους μηχανισμού δεν επιτρέπει να συγκεντρώνονται με συνέπεια οι βέλτιστες πρακτικές, ούτε να σχεδιάζονται μέτρα μετριασμού για μελλοντικές δράσεις. Μολονότι το δελτίο δράσης, το οποίο τεκμηριώνει την πρόταση κάθε έργου, περιλαμβάνει ενότητα για τα αντληθέντα διδάγματα, αυτή περιορίζεται γενικώς σε κατάλογο των προηγούμενων έργων ή σε περιγραφή της πείρας του εταίρου υλοποίησης. Μολονότι τέτοιου είδους στοιχεία είναι χρήσιμα ως κριτήριο επιλογής για την ανάδειξη των φορέων υλοποίησης, το δελτίο δράσης δεν ενδείκνυται ως κατάλογος καταγραφής των αντλούμενων διδαγμάτων. Μόνο σε σπάνιες περιπτώσεις εντοπίσαμε παραδείγματα στα οποία περιγραφόταν ο τρόπος με τον οποίο τα αντληθέντα διδάγματα θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν στο πλαίσιο νέων έργων.

Πλαίσιο διαχείρισης κινδύνου

Μια άλλη σημαντική πτυχή είναι να υπάρχει ένα κατάλληλο πλαίσιο διαχείρισης κινδύνου²⁰. Εντούτοις, η καταστατική συμφωνία δεν αναφέρεται σε αυτό το εργαλείο διαχείρισης. Επιπλέον, τα κράτη μέλη που συμμετέχουν στο καταπιστευματικό ταμείο είναι εξίσου εκτεθειμένα σε κινδύνους (οικονομικούς κινδύνους, κινδύνους προσβολής της φήμης κ.λπ.) όπως και η Επιτροπή. Δύο κράτη μέλη ζήτησαν ρητώς την ανάπτυξη ειδικού πλαισίου εκτίμησης κινδύνου κατά την πρώτη συνεδρίαση του διοικητικού συμβουλίου του καταπιστευματικού ταμείου²¹. Εντούτοις, μέχρι σήμερα η Επιτροπή προτιμά να βασίζεται στα συστήματα εσωτερικών δικλίδων ελέγχου της ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης και της ΓΔ Γειτονίας και Διαπραγματεύσεων για τη Διεύρυνση, παρά να καθιερώσει ένα ειδικό πλαίσιο εκτίμησης κινδύνου σχετικά με το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική. Αντιθέτως, όσον αφορά τα καταπιστευματικά ταμεία που διαχειρίζονται τα Ηνωμένα Έθνη και η Παγκόσμια Τράπεζα, θεωρείται ορθή πρακτική η ύπαρξη ειδικού πλαισίου εκτίμησης κινδύνου.

Το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική αποτελεί ένα γρήγορο εργαλείο, αλλά με αδυναμίες ακόμη στην υλοποίηση

Στη συγκεκριμένη ενότητα, εξετάσαμε πτυχές της υλοποίησης του καταπιστευματικού ταμείου της ΕΕ για την Αφρική. Αξιολογήσαμε τις διαδικασίες επιλογής των έργων, τις πληροφορίες που υποβάλλονται στις επιχειρησιακές επιτροπές, τον συντονισμό μεταξύ των γενικών διευθύνσεων της Επιτροπής και μεταξύ των διαφορετικών σκελών, τη συμπληρωματικότητα με άλλα μέσα της ΕΕ και την ταχύτητα των διαδικασιών. Επιπλέον, εξετάσαμε την παρακολούθηση και τις εκροές των εν εξελίξει έργων που λαμβάνουν στήριξη από το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική.

Η επιλογή των έργων γίνεται γρήγορα, αλλά δεν είναι πλήρως συνεκτική και σαφής

Επιλογή έργων για τα τρία σκέλη

Όσον αφορά την επιλογή των έργων, τα σκέλη Βόρεια Αφρική και Σαχέλ και λίμνη Τσαντ επιλέγουν προτάσεις έργων από το σύνολο εκείνων που υποβάλλουν ενδεχόμενοι εταίροι υλοποίησης, κατόπιν διαβούλευσης με τους διάφορους ενδιαφερομένους. Εάν μια πρόταση ανταποκρίνεται στις προτεραιότητες του σκέλους, ο διαχειριστής του καταπιστευματικού ταμείου καταρτίζει δελτίο δράσης (σε συνεργασία με τις αντιπροσωπείες της ΕΕ). Το δελτίο δράσης υποβάλλεται προς έγκριση στην επιχειρησιακή επιτροπή. Υπό την προσέγγιση αυτή, οι διαχειριστές του καταπιστευματικού ταμείου βασίζονται σε μεγάλο βαθμό στην ανάλυση αναγκών που πραγματοποιούν οι εταίροι υλοποίησης για την υποστήριξη των προτάσεων έργου τους.

Το σκέλος Κέρας της Αφρικής εφαρμόζει προσέγγιση από την κορυφή προς τη βάση, στο πλαίσιο της οποίας ο διαχειριστής του καταπιστευματικού ταμείου, σε συνεννόηση με τις αντιπροσωπείες της ΕΕ, αναλύει τις συγκεκριμένες ανάγκες, βασιζόμενος στην ποιοτική ανάλυση της διευκόλυνσης έρευνας και συγκέντρωσης στοιχείων (βλέπε σημείο 22) και στις διαβουλεύσεις σε κυβερνητικό επίπεδο στις αφρικανικές χώρες. Βάσει της ανάλυσης αναγκών και των διαβουλεύσεων, καταρτίζεται δελτίο δράσης, που περιλαμβάνει επίσης ενδεχόμενους εταίρους υλοποίησης και υποβάλλεται προς έγκριση στην επιχειρησιακή επιτροπή. Με την προσέγγιση αυτή, είναι δυνατή η μεγαλύτερη εστίαση στις προτεραιότητες που έχει ορίσει το καταπιστευματικό ταμείο και στις προσδιορισθείσες ανάγκες.

Τα σκέλη Βόρεια Αφρική και Κέρας της Αφρικής δεν διαθέτουν τεκμηρίωση για τα κριτήρια που χρησιμοποιούνται στην επιλογή των προτάσεων έργων. Αντιθέτως, σύμφωνα με την Επιτροπή, λαμβάνουν υπόψη τους τη συνάφεια κάθε πρότασης με τις περιφερειακές ή εθνικές στρατηγικές, καθώς και την ειδική εμπειρογνωσία των δυνητικών εταίρων υλοποίησης και την παρουσία τους στην περιοχή. Μόνο το επιχειρησιακό πλαίσιο του σκέλους Σαχέλ και λίμνη Τσαντ περιλαμβάνει κριτήρια για την επιλογή των δράσεων²². Εντούτοις, δεν εντοπίσαμε καμία τεκμηριωμένη αξιολόγηση των προτάσεων έργων βάσει των συγκεκριμένων κριτηρίων. Επομένως, δεν μπορούσαμε να αξιολογήσουμε κατά πόσον τα επιλεγέντα έργα ήταν πιθανόν να είναι και τα πλέον συναφή. Ορισμένα κράτη μέλη εξέφρασαν τη δυσαρέσκειά τους για το γεγονός ότι δεν υπήρχαν σαφή κριτήρια επιλογής των έργων²³.

Πληροφορίες που παρέχονται στις επιχειρησιακές επιτροπές

Η διαφορά μεταξύ των παραδοσιακών μηχανισμών υλοποίησης της ΕΕ και του καταπιστευματικού ταμείου της ΕΕ για την Αφρική εντοπίζεται στην ύπαρξη και τον ρόλο των επιχειρησιακών επιτροπών. Το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο β), της καταστατικής συμφωνίας ορίζει ότι η επιχειρησιακή επιτροπή είναι υπεύθυνη ιδίως για την επιλογή των δράσεων που θα χρηματοδοτηθούν από το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική. Εντούτοις, οι επιχειρησιακές επιτροπές εξετάζουν μόνο τις προτάσεις εκείνες για τις οποίες καταρτίστηκε δελτίο δράσης. Δεν λαμβάνουν πληροφορίες για τις προτάσεις σχετικά με τις οποίες δεν καταρτίστηκε δελτίο δράσης, όπως δεν ενημερώνονται συστηματικά για τους λόγους της απόρριψής τους και οι οργανισμοί υλοποίησης, των οποίων τα έργα δεν επιλέχθηκαν, κάτι που περιορίζει την ικανότητά τους να βελτιώσουν την ποιότητα των μελλοντικών προτάσεών τους.

Μολονότι οι επιχειρησιακές επιτροπές δεν λαμβάνουν πληροφορίες για όλες τις υποβαλλόμενες προτάσεις, δεν είχαν όλες τον ίδιο φόρτο εργασίας σε σχέση με την έγκριση των έργων. Παραδείγματος χάριν, στη συνεδρίαση της επιχειρησιακής επιτροπής του σκέλους Σαχέλ και λίμνη Τσαντ, στις 14 Δεκεμβρίου 2016, υποβλήθηκαν 28 δελτία δράσης (674 σελίδες), ενώ η επιχειρησιακή επιτροπή του σκέλους Βόρεια Αφρική έπρεπε να εγκρίνει μόλις τρία δελτία δράσης (62 σελίδες) στη συνεδρίαση της 16ης Δεκεμβρίου 2016. Τα έγγραφα των έργων υποβλήθηκαν με καθυστέρηση²⁴ (μόλις μια ημερολογιακή εβδομάδα πριν από την προβλεπόμενη ημερομηνία έγκρισής τους), γεγονός που άφησε ελάχιστο χρόνο στους εκπροσώπους των κρατών μελών και των αφρικανικών χωρών για να τα εξετάσουν δεόντως.

Η καταστατική συμφωνία ορίζει²⁵ ότι, αν απαιτείται ουσιαστική τροποποίηση στη φύση ή στους στόχους μιας δράσης μετά την έγκρισή της, ο διαχειριστής του καταπιστευματικού ταμείου πρέπει να υποβάλει το τροποποιημένο δελτίο δράσης προς έγκριση στην επιχειρησιακή επιτροπή πριν από την υλοποίησή της. Μολονότι η επιχειρησιακή επιτροπή του σκέλους Κέρας της Αφρικής ενημερώθηκε για τροποποιήσεις σε έργα, δεν συνέβη το ίδιο με την επιχειρησιακή επιτροπή του σκέλους Σαχέλ και λίμνη Τσαντ²⁶. Δεν εντοπίσαμε τέτοιου είδους περιπτώσεις όσον αφορά το σκέλος Βόρεια Αφρική.

Συντονισμός και συμπληρωματικότητα

Κατά το στάδιο επιλογής, είναι ουσιαστικής σημασίας ο συντονισμός των διαφόρων γενικών διευθύνσεων της Επιτροπής. Για να τον επιτύχει, η Επιτροπή δημιούργησε εσωτερικούς μηχανισμούς και λεπτομερείς ρυθμίσεις συνεργασίας μεταξύ της ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης, της ΓΔ Γειτονίας και Διαπραγματεύσεων για τη Διεύρυνση, της ΕΥΕΔ, της ΓΔ Μετανάστευσης και Εσωτερικών Υποθέσεων και της ΓΔ Ανθρωπιστικής Βοήθειας και Πολιτικής Προστασίας. Οι υπηρεσίες αυτές συμμετέχουν τακτικά σε εσωτερικές συνεδριάσεις ελέγχου της ποιότητας (στο πλαίσιο της ομάδας υποστήριξης της ποιότητας) για την αξιολόγηση των έργων προτού αυτά υποβληθούν για έγκριση. Παρά τις προσπάθειες αυτές, υπάρχει ακόμη περιθώριο βελτίωσης του συντονισμού.

Η φύση των αναγκών που εντοπίστηκαν στην Αφρική είναι τέτοια που αυτές απαιτούν συχνά οριζόντια απάντηση σε επίπεδο σκελών, παραδείγματος χάριν μεταξύ του Σαχέλ και της Βόρειας Αφρικής. Το άρθρο 3, παράγραφος 1, του εσωτερικού κανονισμού της επιχειρησιακής επιτροπής ορίζει ότι οι επιχειρησιακές επιτροπές θα συνεδριάζουν από κοινού για να εξετάσουν ζητήματα κοινού ενδιαφέροντος, όταν αυτό απαιτείται. Στην πράξη, οι συνεδριάσεις της επιχειρησιακής επιτροπής πραγματοποιούνται συνήθως χωριστά για κάθε σκέλος και μέχρι τώρα έχουν πραγματοποιηθεί μόνο δύο κοινές συνεδριάσεις των επιχειρησιακών επιτροπών²⁷. Κατά την τρίτη συνεδρίασή του, τον Ιούνιο του 2017, το διοικητικό συμβούλιο του καταπιστευματικού ταμείου αποφάσισε να αυξήσει την εστίαση στην επιλογή προγραμμάτων που αφορούν περισσότερα του ενός σκέλη. Εντούτοις, παρά την έμφαση στη συνεργασία μεταξύ των σκελών, έχουν εγκριθεί μόνο τέσσερα τέτοια προγράμματα (από τα 143)²⁸.

Κατά την επιλογή των έργων, οι επιχειρησιακές επιτροπές χρειάζονται επίσης επαρκείς πληροφορίες για την αξιολόγηση της συμπληρωματικότητας των δράσεων του καταπιστευματικού ταμείου, ήτοι προκειμένου να εξακριβώνουν ότι δεν αλληλοεπικαλύπτονται με δράσεις άλλων μέσων της ΕΕ, ούτε ότι τις αναπαράγουν, καθώς και να εντοπίζουν ενδεχόμενες συνεργίες. Το έγγραφο στρατηγικής καθοδήγησης ορίζει πρόσθετες απαιτήσεις, ώστε να διασφαλίζεται η συμπληρωματικότητα του καταπιστευματικού ταμείου της ΕΕ για την Αφρική με άλλα μέσα της ΕΕ. Μία από τις απαιτήσεις αυτές είναι να χρηματοδοτούνται μόνο δραστηριότητες που δεν περιλαμβάνονται ήδη σε ένα εθνικό ή περιφερειακό ενδεικτικό πρόγραμμα. Εντούτοις, εντοπίσαμε δύο έργα στο σκέλος Κέρας της Αφρικής (που δεν περιλαμβάνονταν στο δείγμα μας) τα οποία ανήκαν αρχικά σε ένα περιφερειακό ενδεικτικό πρόγραμμα και, συνεπεία της μεταφοράς πόρων, εντάχθηκαν στο καταπιστευματικό ταμείο.

Παρά τις προσπάθειες συντονισμού της Επιτροπής, εντοπίσαμε επίσης παραδείγματα έργων που επέλεξε το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική, τα οποία ανταποκρίνονται σε ανάγκες παρόμοιες με εκείνες άλλων δραστηριοτήτων που χρηματοδοτούνται από την ΕΕ και, επομένως, υπάρχει ο κίνδυνος αλληλοεπικάλυψης με άλλες μορφές στήριξης της ΕΕ²⁹. Η Επιτροπή δεν αιτιολόγησε για ποιον λόγο τα έργα αυτά χρηματοδοτούνται από το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική και όχι από άλλα μέσα³⁰. Στο πλαίσιο 2 παρουσιάζονται παραδείγματα έργων που, παρά τις προσπάθειες συντονισμού, ικανοποιούν παρόμοιες ανάγκες.

Επιπλέον, η Επιτροπή συνέστησε πρόσφατα το εξωτερικό επενδυτικό σχέδιο, με σκοπό να αντιμετωπιστούν «τα συγκεκριμένα κοινωνικοοικονομικά βαθύτερα αίτια της μετανάστευσης, να υποβοηθηθεί η βιώσιμη επανένταξη των μεταναστών που επιστρέφουν στις χώρες καταγωγής τους, και παράλληλα να ενισχυθούν οι κοινότητες διέλευσης και υποδοχής»³¹. Το διοικητικό συμβούλιο του καταπιστευματικού ταμείου τόνισε την ανάγκη να διασφαλιστεί η συμπληρωματικότητα με άλλα μέσα, όπως το μελλοντικό εξωτερικό επενδυτικό σχέδιο, οι μηχανισμοί συνδυαστικής χρηματοδότησης κ.λπ. Εντούτοις δεν εντοπίσαμε κάποιου είδους τεκμηρίωση σχετικά με τον τρόπο που θα διασφαλίζεται ο συντονισμός μεταξύ του καταπιστευματικού ταμείου της ΕΕ για την Αφρική και του εξωτερικού επενδυτικού σχεδίου, ούτε μέτρα τα οποία να ελήφθησαν για τη μεγιστοποίηση της συμπληρωματικότητας μεταξύ των επιλεγμένων δράσεων στο πλαίσιο των δύο μέσων.

Τα ανωτέρω παραδείγματα καταδεικνύουν ότι το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική δεν εφάρμοσε έναν αρκούντως σαφή καταμερισμό εργασίας μεταξύ του ταμείου και των άλλων μέσων ή μεταξύ των παρεμβάσεων της ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης, της ΓΔ Γειτονίας και Διαπραγματεύσεων για τη Διεύρυνση και της ΓΔ Ανθρωπιστικής Βοήθειας και Πολιτικής Προστασίας. Όσον αφορά τη Λιβύη, η Επιτροπή καταρτίζει επί του παρόντος πίνακα παρεμβάσεων για τον τομέα της υγείας, ωστόσο η πρακτική αυτή δεν συνηθίζεται για άλλες χώρες και τομείς. Ένα τέτοιο έγγραφο, εάν γενικευθεί σε όλους τους τομείς, θα διευκολύνει την επισκόπηση της ποιότητας κατά την επιλογή των έργων και θα μεγιστοποιήσει τη συμπληρωματικότητα των δράσεων στην περιοχή.

Ταχύτητα των διαδικασιών

Η ταχεία επιλογή έργων³² ήταν ένας από τους τρόπους με τους οποίους το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική αναμενόταν να παράσχει προστιθέμενη αξία. Αυτό ώθησε την Επιτροπή να επιταχύνει τις διαδικασίες και να επιλέξει τα προς χρηματοδότηση έργα χωρίς χρονοτριβή. Από την ανάλυσή μας καταδεικνύεται ότι η επιλογή των έργων στο πλαίσιο του καταπιστευματικού ταμείου της ΕΕ για την Αφρική ήταν όντως ταχύτερη σε σύγκριση με εκείνη των παραδοσιακών μέσων της ΕΕ³³. Το καταπιστευματικό ταμείο έκανε δυνατή την επιτάχυνση των διάφορων σταδίων, μειώνοντας τον χρόνο που χρειαζόταν για τον προσδιορισμό και την κατάρτιση των έργων, καθώς και για τη σύναψη των συμβάσεων και την πραγματοποίηση της πρώτης πληρωμής (βλέπε γράφημα 3). Όλα τα μέρη με τα οποία συνομιλήσαμε στο πλαίσιο του παρόντος ελέγχου επιδοκίμαζαν την ταχύτητα με την οποία το καταπιστευματικό ταμείο κατάφερε να αναπτύξει τα έργα και να ανταποκριθεί σε διάφορες επείγουσες ανάγκες.

Εντούτοις, πρέπει να σημειωθεί ότι αρκετά έργα του καταπιστευματικού ταμείου της ΕΕ για την Αφρική είχαν αρχικά επιλεγεί στο πλαίσιο άλλων μέσων της ΕΕ και εντάχθηκαν σε αυτό αργότερα. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η ταχύτητα διασφαλίστηκε με αντάλλαγμα οι επιχειρησιακές επιτροπές να μην έχουν επαρκή χρόνο για να αξιολογήσουν εις βάθος τις προτάσεις προτού εγκρίνουν τα έργα (βλέπε σημείο 31).

Όσον αφορά τις συμβάσεις, στα μέσα περίπου του κύκλου ζωής του, το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική είχε συνάψει συμβάσεις αξίας περίπου του 45 % των συνολικών διαθέσιμων πόρων του (βλέπε γράφημα 4). Μολονότι το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική κατάφερε συνολικά να επιταχύνει τη σύναψη των συμβάσεων³⁴, άλλα υφιστάμενα μέσα έκτακτης ανάγκης είναι ακόμη ταχύτερα από την άποψη αυτή. Παραδείγματος χάριν, ο μηχανισμός συμβολής στη σταθερότητα και την ειρήνη, ο οποίος παρεμβαίνει σε τομείς παρόμοιους με εκείνους του καταπιστευματικού ταμείου της ΕΕ για την Αφρική, έχει τη δυνατότητα να χρησιμοποιεί «εξαιρετικά μέτρα βοήθειας»³⁵. Για τα μέτρα αυτά, το 86 % όλων των συμβάσεων υπογράφεται εντός τεσσάρων μηνών³⁶ (έναντι 270 ημερών στο πλαίσιο του καταπιστευματικού ταμείου της ΕΕ για την Αφρική), αφότου η Επιτροπή εγκρίνει την απόφαση χρηματοδότησης. Το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική είναι εργαλείο έκτακτης ανάγκης και, επομένως, θα μπορούσε να αναμένεται από αυτό μεγαλύτερη ταχύτητα στην υπογραφή των συμβάσεων.

Πηγή: Στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την πορεία εφαρμογής στις 31 Αυγούστου 2018, τα οποία δημοσιεύθηκαν στον ιστότοπο του καταπιστευματικού ταμείου της ΕΕ για την Αφρική. Όλα τα αριθμητικά στοιχεία έχουν στρογγυλοποιηθεί.

Όσον αφορά την υλοποίηση των έργων, το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική είχε περιορισμένο μόνο αντίκτυπο στην επιτάχυνση της διαδικασίας σε σύγκριση με την παραδοσιακή αναπτυξιακή βοήθεια. Το καταπιστευματικό ταμείο αντιμετώπισε προκλήσεις παρόμοιες με εκείνες που αντιμετωπίζουν τα παραδοσιακά μέσα. Αυτές με τη σειρά τους αντανακλώνται στο χαμηλό επίπεδο πληρωμών (βλέπε γράφημα 4), η πλειονότητα των οποίων (σχεδόν το 90 %) αποτελεί προπληρωμές ή αφορά τη δημοσιονομική στήριξη³⁷. Σύμφωνα με την Επιτροπή, το πολύπλοκο και δυσχερές περιβάλλον εντός του οποίου λειτουργεί το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική είναι η συχνότερη αιτία των καθυστερήσεων, δεδομένου ότι οι εταίροι υλοποίησης συχνά δεν μπορούν να παρεμβαίνουν σε περιοχές που πλήττονται από συγκρούσεις.

Εντούτοις, λαμβανομένου υπόψη του εξαιρετικού πλαισίου στο οποίο λειτουργεί το ταμείο, θα αναμενόταν εύλογα η Επιτροπή να εξετάζει συστηματικά τη δυνατότητα εφαρμογής μέτρων ταχείας υλοποίησης, καθώς και να συζητά το ενδεχόμενο αυτό με πιθανούς εταίρους υλοποίησης. Ένας τρόπος για να επιταχυνθεί η έναρξη της υλοποίησης είναι να καταστούν επιλέξιμες οι δαπάνες κατάρτισης του έργου από την ημερομηνία έγκρισής του (δηλαδή μόλις ληφθεί η απόφαση για τους ουσιαστικούς όρους του έργου και εφόσον αυτό κριθεί σκόπιμο). Πράγματι, οι κατευθυντήριες οδηγίες της Επιτροπής για τις καταστάσεις έκτακτης ανάγκης επιτρέπουν μια τέτοια προσέγγιση.

Διαπιστώσαμε ότι στις περισσότερες περιπτώσεις, τα δελτία δράσης που είχαν υποβληθεί προς έγκριση στις επιχειρησιακές επιτροπές δεν προσδιόριζαν την προβλεπόμενη έναρξη των δραστηριοτήτων του έργου, αλλά ανέφεραν τη συνολική διάρκεια των έργων (από 12 έως 60 μήνες για τα έργα που εξετάστηκαν). Επομένως, κατά την έγκριση των έργων, οι επιχειρησιακές επιτροπές δεν μπορούν να λάβουν υπόψη τους τη συγκεκριμένη πτυχή, ούτε να εξετάσουν εναλλακτικές επιλογές προκειμένου να αρχίσει γρηγορότερα η υλοποίηση.

Τα έργα άρχισαν να παράγουν εκροές, αλλά δεν έχει τεθεί ακόμη σε λειτουργία κανένα σύστημα παρακολούθησης των αποτελεσμάτων για όλα τα σκέλη

Παρακολούθηση

Το 2017 τα τρία σκέλη του καταπιστευματικού ταμείου της ΕΕ για την Αφρική ενέκριναν μια κοινή πλατφόρμα παρακολούθησης για όλα τα έργα, η οποία περιλάμβανε τα λογικά πλαίσια³⁸, τις τιμές-στόχο και τις αντίστοιχες πραγματικές τιμές για κάθε συγκεκριμένο δείκτη. Η Επιτροπή καταχώρισε τις περισσότερες τιμές-στόχο για τα έργα του καταπιστευματικού ταμείου της ΕΕ στην Αφρική στο εν λόγω σύστημα παρακολούθησης, ωστόσο δεν είναι ακόμη διαθέσιμη καμία τιμή αποτελέσματος. Δεν είναι πρόθυμοι όλοι οι εταίροι υλοποίησης να καταχωρίζουν πληροφορίες στην κοινή πλατφόρμα και η πλειονότητά τους δεν δεσμεύεται σχετικά βάσει σύμβασης. Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι το σύστημα δεν είχε ακόμη αναπτυχθεί, ούτε καν προβλεφθεί, κατά τον χρόνο υπογραφής των συμβάσεων και η Επιτροπή δεν συμπεριέλαβε τέτοιου είδους διατάξεις στις συμφωνίες χρηματοδότησης.

Κατά τον χρόνο του ελέγχου, η Επιτροπή είχε καταρτίσει 19 συγκεντρωτικούς δείκτες για την εν λόγω πλατφόρμα παρακολούθησης, οι οποίοι ήταν κοινοί και για τα τρία σκέλη. Παρόλα αυτά, ορισμένοι από αυτούς τους δείκτες αλληλοεπικαλύπτονται και η σχέση μεταξύ αυτών και των δεικτών υψηλότερου επιπέδου που υπάρχουν σε επίπεδο συνολικών αποτελεσμάτων του καταπιστευματικού ταμείου δεν είναι πάντοτε σαφής (βλέπε πλαίσιο 4).

Μέχρι τώρα, οι υπεύθυνοι του σκέλους Σαχέλ και λίμνη Τσαντ επέλεξαν να χρησιμοποιήσουν το σύστημα CAD (Collect, Analyse and Disseminate - συλλογή, ανάλυση και διάδοση), ενώ το σκέλος Κέρας της Αφρικής χρησιμοποιεί το σύστημα MLS (Monitoring and Learning System - σύστημα παρακολούθησης και μάθησης). Όσον αφορά το σκέλος Βόρεια Αφρική, έχουν ληφθεί μέτρα για την καθιέρωση του δικού της συστήματος παρακολούθησης και αξιολόγησης. Αυτός ο μεγάλος αριθμός πληροφοριών και συστημάτων παρακολούθησης δεν επιτρέπει να υπάρξει μια ενιαία συνολική εικόνα των αποτελεσμάτων που επιτεύχθηκαν στο πλαίσιο του καταπιστευματικού ταμείου της ΕΕ για την Αφρική, στο σύνολό του.

Επιπλέον, δεν υπάρχει σαφής διαχωρισμός μεταξύ των αρμοδιοτήτων παρακολούθησης των εταίρων υλοποίησης και εκείνων της Επιτροπής ή των αντιπροσωπειών της ΕΕ. Παραδείγματος χάριν, όσον αφορά ένα έργο στον Νίγηρα (έργο 7), ολόκληρος ο προϋπολογισμός του δαπανήθηκε σε 12 μήνες αντί για τους προβλεπόμενους 36, κυρίως για την επίτευξη ενός και μοναδικού στόχου τον οποίο επιδίωκαν και άλλοι δωρητές (άμεση βοήθεια στους μετανάστες). Για τους άλλους δύο στόχους, τη διακυβέρνηση και τις δράσεις που συνδέονται με την ανάπτυξη, δεν ανελήφθη πρακτικά καμία δράση. Διαπιστώσαμε επίσης επανειλημμένες καθυστερήσεις³⁹ σε έργα που αφορούν την ασφάλεια, τη διαχείριση των συνόρων και συναφείς τομείς.

Κατά τον χρόνο του ελέγχου, δεν είχαν καταρτιστεί εκθέσεις ROM⁴⁰ για κανένα από τα έργα του δείγματός μας. Η Επιτροπή επισκέφθηκε όλα τα έργα που υλοποιήθηκαν στον Νίγηρα τουλάχιστον μία φορά, γεγονός που παρείχε τη δυνατότητα στις υπηρεσίες της να παρακολουθήσουν τα έργα. Στη Λιβύη, εξαιτίας των δύσκολων συνθηκών ασφάλειας, η Επιτροπή δεν μπόρεσε να επισκεφθεί όλα τα εν εξελίξει έργα. Εντούτοις, η Επιτροπή εξέταζε τη δυνατότητα ανάθεσης της παρακολούθησης σε τρίτους (ήτοι ανάθεση της παρακολούθησης σε τοπικούς φορείς). Βασικό μέρος της παρακολούθησης είναι ο περιοδικός έλεγχος των έργων, ώστε να εξακριβώνεται αν αυτά τηρούν το λογικό πλαίσιό τους. Η πλειονότητα των ελεγχθέντων έργων περιλάμβανε μόνο προσωρινά λογικά πλαίσια, τα οποία θα συμπληρώνονταν μόλις ολοκληρωνόταν το αρχικό στάδιο του έργου, ήτοι μετά την υπογραφή της σχετικής σύμβασης. Κατά το αρχικό στάδιο, οι εταίροι υλοποίησης διαβουλεύονται με τους τελικούς δικαιούχους και προσδιορίζουν τις συγκεκριμένες ανάγκες του πληθυσμού ή της σχετικής διοίκησης. Σε συμφωνία με την αντιπροσωπεία της ΕΕ, αναπτύσσουν ή επικαιροποιούν τους δείκτες και τις τιμές-στόχο. Σύμφωνα με την Επιτροπή, η προσέγγιση αυτή παρέχει κάποιου είδους ευελιξία σε ένα δυσχερές πλαίσιο και επιτρέπει τη συλλογή δεδομένων που δεν είναι διαθέσιμα από την αρχή. Παρόλα αυτά, ακόμη και μετά την επικαιροποίηση των λογικών πλαισίων, τα ελεγχθέντα έργα δεν διέθεταν μετρήσιμες τιμές-στόχο και, επομένως, οι συγκεκριμένοι στόχοι εξακολουθούσαν να μην είναι SMART⁴¹ (βλέπε πλαίσιο 5).

Η χρησιμότητα ορισμένων δεικτών ήταν περιορισμένη. Σε ένα έργο (έργο 10), ένας δείκτης βασίστηκε σε πολιτική απόφαση την οποία θα έπαιρναν σε μεταγενέστερο χρόνο οι εθνικές αρχές. Τέτοιου είδους δείκτες είναι αδύναμοι, επειδή οι εταίροι υλοποίησης δεν μπορούν να επηρεάσουν τέτοιες αποφάσεις, ούτε μπορούν να θεωρηθούν υπόλογοι. Εντοπίσαμε επίσης δείκτες που βασίζονται στις γνώμες των δικαιούχων (π.χ. αποτελέσματα ερωτηματολογίων), οι οποίοι είναι υποκειμενικοί και δύσκολο να επιβεβαιωθούν. Άλλοι δείκτες προστέθηκαν στο λογικό πλαίσιο, επειδή οι εταίροι υλοποίησης τούς χρησιμοποίησαν στις εσωτερικές εκθέσεις τους. Αυτό αυξάνει τον διοικητικό φόρτο του καταπιστευματικού ταμείου της ΕΕ για την Αφρική.

Μια ορθή γραμμή αναφοράς επιτρέπει την αξιολόγηση της προόδου σε σχέση με τις συνολικές ανάγκες, τόσο με σχετικούς όσο και με απόλυτους όρους. Οι τιμές αναφοράς αποτελούν το αδύναμο σημείο όλων των λογικών πλαισίων που αναλύσαμε, ακόμη και εκείνων που είχαν αναθεωρηθεί. Στις περισσότερες περιπτώσεις, είτε η τιμή αναφοράς των συγκεκριμένων δεικτών ήταν το μηδέν είτε σημειωνόταν «ά.α»⁴², γεγονός που καθιστούσε αδύνατη την παρουσίαση της επιτευχθείσας προόδου με σχετικούς όρους. Σε μία περίπτωση, πραγματοποιήθηκε μέτρηση των δεικτών παρόλο που αυτοί δεν συνοδεύονταν από τιμές αναφοράς⁴³. Τέτοιου είδους μέτρα δεν παρέχουν χρήσιμες πληροφορίες για την επιτευχθείσα πρόοδο.

Εκροές των εν εξελίξει έργων

Κατά τον χρόνο του ελέγχου, τα έργα που χρηματοδοτήθηκαν στο πλαίσιο του καταπιστευματικού ταμείου της ΕΕ στην Αφρική βρίσκονταν, κατά κανόνα, σε πρώιμο στάδιο υλοποίησης, αλλά τα ελεγχθέντα έργα στη Λιβύη και τον Νίγηρα είχαν αρχίσει να παράγουν τις πρώτες εκροές (βλέπε παραδείγματα στο πλαίσιο 6). Στον Νίγηρα, το κλιμάκιο ελέγχου επισκέφθηκε, μεταξύ άλλων έργων, το κέντρο διέλευσης των μεταναστών και ένα από τα 15 παρατηρητήρια που είχαν δημιουργηθεί για τον τομέα της μετανάστευσης, συγκεκριμένα το παρατηρητήριο της Agadez, και συνομίλησε με ανακριτές της αστυνομίας που συμμετέχουν στην εξάρθρωση των δικτύων παράνομης διακίνησης ανθρώπων. Στη Λιβύη δεν κατέστη δυνατό να πραγματοποιηθεί επίσκεψη σε κάποιο από τα εν εξελίξει έργα, εξαιτίας των συνθηκών ασφάλειας.

Σύμφωνα με τα αριθμητικά στοιχεία της Frontex, ο συνολικός αριθμός των περιπτώσεων παράνομης διέλευσης των συνόρων της ΕΕ από μετανάστες έφθασε στο ανώτατο επίπεδο το 2016, και ακολούθησε μείωση το 2017 (βλέπε γράφημα 5). Το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική είναι ένα από τα πολλά μέσα, της ΕΕ και τρίτων χωρών, που συμβάλλει στη βελτίωση των αριθμητικών στοιχείων, τα οποία παρουσιάζουν αποκλίσεις μεταξύ των τριών σκελών.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει στοιχείων της Frontex για την περίοδο 2014-2017.

Η ετήσια έκθεση για το 2017 του καταπιστευματικού ταμείου της ΕΕ για την Αφρική δεν αναφέρει με ολοκληρωμένο τρόπο τα αποτελέσματα που έχουν επιτευχθεί έως τώρα, αλλά αντιθέτως αναφέρει τον αριθμό των έργων που εγκρίθηκαν, τους πόρους που δαπανήθηκαν και παραδείγματα των εκροών που επιτεύχθηκαν. Μολονότι η ετήσια έκθεση αποτελεί ένα ενοποιημένο έγγραφο, η υποβολή των στοιχείων δεν είναι συνεκτική μεταξύ των τριών σκελών. Παραδείγματος χάριν, στο κεφάλαιο 3 (με τίτλο «Στρατηγικές κατευθυντήριες οδηγίες, υλοποίηση και αποτελέσματα»), η ετήσια έκθεση περιλαμβάνει πίνακες για κάθε σκέλος, οι οποίοι παρουσιάζουν την κατανομή των πόρων μεταξύ των προτεραιοτήτων που λαμβάνουν στήριξη στο πλαίσιο του σχετικού σκέλους. Εντούτοις, οι γενικοί στόχοι του καταπιστευματικού ταμείου της ΕΕ για την Αφρική αφήνουν μεγάλη διακριτική ευχέρεια στους διαχειριστές του καταπιστευματικού ταμείου, όταν αυτοί αποφασίζουν σχετικά με την κατάταξη των έργων, κάτι που δυσχεραίνει τη σύγκριση των πόρων που κατανεμήθηκαν σε διαφορετικές προτεραιότητες και διαφορετικά σκέλη.

Συμπεράσματα και συστάσεις

Αντιμετωπίζοντας σημαντικές προκλήσεις, το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική συστάθηκε ως καταπιστευματικό ταμείο έκτακτης ανάγκης, με σκοπό να συμβάλλει στην αντιμετώπιση των κρίσεων σε τρεις περιοχές της Αφρικής. Επιδιώκει επίσης την επίτευξη μακροπρόθεσμης σταθερότητας και αναπτυξιακών στόχων.

Καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική αποτελεί ευέλικτο εργαλείο, αλλά, δεδομένων των πρωτοφανών προκλήσεων που αντιμετωπίζει, ο σχεδιασμός του έπρεπε να είναι περισσότερο εστιασμένος. Δεν προσδιορίζεται συγκεκριμένα τι είδους κρίσεις (π.χ. ανά περιοχή, ανά χώρα, αίτια και αντίκτυπος στη σταθερότητα) επιδιώκεται να αντιμετωπίζονται. Μολονότι οι γενικοί στόχοι του καταπιστευματικού ταμείου του παρέχουν ευελιξία, αυτή αποβαίνει εις βάρος μιας στρατηγικής αρκετά εστιασμένης ώστε να καθοδηγεί τη δράση και στα τρία σκέλη και να διευκολύνει τη μέτρηση και την αναφορά στοιχείων σχετικά με τα αποτελέσματα. Επιπλέον, οι στρατηγικές κατευθυντήριες οδηγίες που έχουν δοθεί έως σήμερα στους διαχειριστές του καταπιστευματικού ταμείου δεν είναι αρκετά συγκεκριμένες (βλέπε σημεία 15 έως 19).

Η Επιτροπή δεν ανέλυσε διεξοδικά τις ανάγκες που πρέπει να ικανοποιήσει το καταπιστευματικό ταμείο, ούτε τα μέσα που έχει στη διάθεσή του. Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι ανάγκες είχαν προσδιοριστεί, διαπιστώσαμε ότι δεν είχαν προσδιοριστεί ποσοτικώς, όπως δεν είχε προσδιοριστεί ούτε και η κρίσιμη μάζα της χρηματοδότησης. Επιπλέον, διαπιστώσαμε ότι η από κοινού αξιοποίηση των πόρων και των ικανοτήτων δεν πραγματοποιούνταν με βέλτιστο και συστηματικό τρόπο. Επιπλέον, δεν είχε αναπτυχθεί ακόμη ένας κατάλληλος μηχανισμός για την άντληση διδαγμάτων (βλέπε σημεία 20 έως 24).

Σύσταση 1 – Βελτίωση της ποιότητας των στόχων του καταπιστευματικού ταμείου της ΕΕ για την Αφρική

Η Επιτροπή πρέπει να προτείνει στο διοικητικό συμβούλιο του καταπιστευματικού ταμείου την αναθεώρηση των τρεχόντων στόχων και προτεραιοτήτων του ταμείου, ώστε αυτοί να καταστούν περισσότερο συγκεκριμένοι και εφικτοί. Οι αναθεωρημένοι στόχοι πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τους τις ιδιαίτερες προκλήσεις που αντιμετωπίζει κάθε ένα από τα τρία σκέλη και, στο μέτρο του δυνατού, να περιλαμβάνουν τιμές-στόχο και τιμές αναφοράς. Για τον σκοπό αυτό, η Επιτροπή πρέπει να χρησιμοποιήσει ιδιαιτέρως:

1. τις εκροές της διευκόλυνσης έρευνας και συγκέντρωσης στοιχείων,
2. τις ικανότητες όλων των δωρητών, και
3. την καθιέρωση ενός μηχανισμού για την άντληση διδαγμάτων για το καταπιστευματικό ταμείο ως σύνολο.

Χρονοδιάγραμμα: έως το τέλος του 2019.

Οι διαδικασίες επιλογής των έργων ποικίλλουν μεταξύ των σκελών. Δεν εντοπίσαμε καμία τεκμηριωμένη αξιολόγηση των προτάσεων έργων βάσει προκαθορισμένων κριτηρίων. Οι επιχειρησιακές επιτροπές αποτελούν, ως επί το πλείστον, ένα φόρουμ για την έγκριση των έργων, ωστόσο διαπιστώσαμε ότι οι πληροφορίες που τους υποβάλλονταν δεν ήταν πάντοτε πλήρεις, ούτε τους παρέχονταν εγκαίρως, ώστε οι αποφάσεις τους που λαμβάνονταν να είναι εμπεριστατωμένες (βλέπε σημεία 27 έως 32).

Τα συγκριτικά πλεονεκτήματα της χρηματοδότησης έργων μέσω του καταπιστευματικού ταμείου της ΕΕ για την Αφρική δεν διευκρινίζονταν πάντοτε ικανοποιητικά και εντοπίσαμε παραδείγματα έργων που ικανοποιούν ανάγκες παρόμοιες με εκείνες που ικανοποιούν άλλα μέσα της ΕΕ (βλέπε σημεία 33 έως 38).

Σύσταση 2 – Αναθεώρηση της διαδικασίας επιλογής των έργων

Η Επιτροπή πρέπει:

1. να καθορίσει σαφή κοινά κριτήρια, τα οποία να εφαρμόζονται και στα τρία σκέλη, και να τεκμηριώνει την αξιολόγηση των προτάσεων έργων βάσει των κριτηρίων αυτών,
2. να παρέχει στις επιχειρησιακές επιτροπές κατάλογο με τις προτάσεις που υποβάλλονται αλλά δεν αποτελούν αντικείμενο δελτίου δράσης, συμπεριλαμβανομένων των λόγων για την απόρριψή τους από τον διαχειριστή του καταπιστευματικού ταμείου,
3. να ενημερώνει τις επιχειρησιακές επιτροπές για κάθε ουσιαστική τροποποίηση στα ήδη εγκεκριμένα έργα (ήτοι τροποποιήσεις στους στόχους, τον προϋπολογισμό και τη διάρκεια),
4. να προσθέσει μια ειδική ενότητα στο δελτίο δράσης, στην οποία να αναφέρεται το συγκριτικό πλεονέκτημα της χρηματοδότησης του έργου από το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική σε σύγκριση με άλλες μορφές στήριξης της ΕΕ.

Χρονοδιάγραμμα: έως τα μέσα του 2019.

Σε σύγκριση με τα παραδοσιακά μέσα, το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική ήταν ταχύτερο στη δρομολόγηση των έργων. Συνολικά, κατάφερε να επιταχύνει την υπογραφή των συμβάσεων και την πραγματοποίηση προπληρωμών. Εντούτοις, τα έργα αντιμετωπίζουν προκλήσεις παρόμοιες με εκείνες που αντιμετωπίζουν τα έργα που υλοποιούνται μέσω παραδοσιακών μέσων, οι οποίες καθυστερούν την υλοποίησή τους. Μολονότι το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική λειτουργεί υπό εξαιρετικές συνθήκες, η Επιτροπή δεν αξιοποίησε πλήρως τα μέτρα ταχείας υλοποίησης. Τέτοιου είδους μέτρα θα διευκόλυναν το έργο των εταίρων υλοποίησης και θα επέτρεπαν την ταχύτερη έναρξη των δραστηριοτήτων των έργων (βλέπε σημεία 39 έως 44).

Σύσταση 3 – Λήψη μέτρων για την επιτάχυνση της υλοποίησης

Η Επιτροπή πρέπει να προσδιορίσει όλες τις ταχύρρυθμες διαδικασίες που μπορούν να εφαρμόζονται στο πλαίσιο του καταπιστευματικού ταμείου της ΕΕ για την Αφρική και να ενισχύσει, κατά περίπτωση, τη χρήση τους σε συνεργασία με πιθανούς εταίρους υλοποίησης.

Χρονοδιάγραμμα: έως το τέλος του 2019.

Το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική ενέκρινε ένα κοινό σύστημα παρακολούθησης. Εντούτοις, το σύστημα αυτό δεν έχει ακόμη τεθεί σε εφαρμογή και τα τρία σκέλη χρησιμοποιούν μέχρι στιγμής διαφορετικά συστήματα για τη συλλογή δημοσιονομικών πληροφοριών, την παρακολούθηση και την αξιολόγηση. Διαπιστώσαμε ότι οι στόχοι των έργων δεν ήταν σε πολλές περιπτώσεις SMART και οι δείκτες που χρησιμοποιούνται για τη μέτρηση των επιδόσεων των έργων δεν περιλάμβαναν τιμές αναφοράς. Το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική έχει συμβάλει στην προσπάθεια της μείωσης του αριθμού των παράνομων μεταναστών που περνούν από την Αφρική στην Ευρώπη, αλλά η συμβολή αυτή δεν μπορεί να μετρηθεί με ακρίβεια. Τα ελεγχθέντα έργα βρίσκονταν σε πρώιμο στάδιο υλοποίησης, ωστόσο είχαν αρχίσει να παράγουν εκροές (βλέπε σημεία 45 έως 53).

Σύσταση 4 – Βελτίωση της παρακολούθησης του καταπιστευματικού ταμείου της ΕΕ για την Αφρική

Η Επιτροπή πρέπει:

1. να καταστήσει πλήρως λειτουργικό το κοινό σύστημα παρακολούθησης,
2. να συμπεριλάβει στόχους SMART στα λογικά πλαίσια των έργων και να βελτιώσει την ποιότητα των δεικτών καθιερώνοντας ποσοτικώς προσδιορισμένες τιμές αναφοράς και τιμές-στόχο.

Χρονοδιάγραμμα: έως τα μέσα του 2019.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα IIΙ, του οποίου προεδρεύει η Bettina JAKOBSEN, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 16ης Οκτωβρίου 2018.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Klaus-Heiner LEHNE
Πρόεδρος

Γλωσσάριο, ακρωνύμια και συντομογραφίες

ΓΔ Γειτονίας και Διαπραγματεύσεων για τη Διεύρυνση: Γενική Διεύθυνση Γειτονίας και Διαπραγματεύσεων για τη Διεύρυνση

ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης: Γενική Διεύθυνση Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης

Δελτίο δράσης: Έγγραφο που περιλαμβάνει όλες τις σχετικές πληροφορίες για ένα έργο ή πρόγραμμα

Επιτροπή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή

ΕΤΑ: Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης

ΕΥΕΔ: Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης

Καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική: Καταπιστευματικό ταμείο έκτακτης ανάγκης της ΕΕ για τη σταθερότητα και την αντιμετώπιση των βαθύτερων αιτίων της παράνομης μετανάστευσης και του εκτοπισμού ατόμων στην Αφρική

Καταστατική συμφωνία: Το έγγραφο με το οποίο συστήνεται το καταπιστευματικό ταμείο έκτακτης ανάγκης της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την Αφρική

UNDP: Αναπτυξιακό Πρόγραμμα των Ηνωμένων Εθνών (United Nations Development Programme)

Παραπομπές

¹ Το άρθρο 187 του δημοσιονομικού κανονισμού [κανονισμός (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 966/2012 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Οκτωβρίου 2012, σχετικά με τους δημοσιονομικούς κανόνες που εφαρμόζονται στον γενικό προϋπολογισμό της Ένωσης και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1605/2002 του Συμβουλίου (ΕΕ L 298 της 26.10.2012, σ. 1) ορίζει το νομικό πλαίσιο για τη σύσταση καταπιστευματικών ταμείων της ΕΕ για τις εξωτερικές ενέργειες. Στον δημοσιονομικό κανονισμό του 2018 [κανονισμός (EΕ, Ευρατόμ) 2018/1046 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 18ης Ιουλίου 2018, σχετικά με τους δημοσιονομικούς κανόνες που εφαρμόζονται στον γενικό προϋπολογισμό της Ένωσης, την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΕ) αριθ. 1296/2013, (ΕΕ) αριθ. 1301/2013, (ΕΕ) αριθ. 1303/2013, (ΕΕ) αριθ. 1304/2013, (ΕΕ) αριθ. 1309/2013, (ΕΕ) αριθ. 1316/2013, (ΕΕ) αριθ. 223/2014, (ΕΕ) αριθ. 283/2014 και της απόφασης αριθ. 541/2014/ΕΕ και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 966/2012 (ΕΕ L 193 της 30.7.2018, σ. 1)], ο οποίος τέθηκε σε ισχύ στις 2.8.2018, το πλαίσιο αυτό ορίζεται στο άρθρο 234.

² Άρθρο 58, παράγραφος 1, στοιχείο γ), του δημοσιονομικού κανονισμού του 2012 και πλέον άρθρο 62, παράγραφος 1, στοιχείο γ), του δημοσιονομικού κανονισμού του 2018.

³ Η καταστατική συμφωνία είναι έγγραφο που καταρτίστηκε από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, τα κράτη μέλη της ΕΕ και άλλους δωρητές.

⁴ Τα άλλα ταμεία είναι: α) το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou για την Κεντροαφρικανική Δημοκρατία, το οποίο συστάθηκε τον Ιούλιο του 2014 για να υποστηρίξει την έξοδο της χώρας από την κρίση και την ανασυγκρότησή της, β) το καταπιστευματικό ταμείο Madad, το οποίο συστάθηκε τον Δεκέμβριο του 2014 για την αντιμετώπιση της συριακής κρίσης και γ) το καταπιστευματικό ταμείο για την Κολομβία, το οποίο συστάθηκε το 2016 για την υποστήριξη της διαδικασίας αποκατάστασης μετά τις συγκρούσεις.

⁵ Αρχικά, το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική κάλυπτε 23 χώρες. Κατά τη δεύτερη συνεδρίασή του στις 13.12.2016, το διοικητικό συμβούλιο του καταπιστευματικού ταμείου αποφάσισε να συμπεριλάβει στο ταμείο τη Γκάνα, τη Γουινέα και την Ακτή Ελεφαντοστού.

⁶ Τα κράτη μέλη της ΕΕ που δεν έχουν συνεισφέρει στο καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική μπορούν επίσης να συμμετέχουν ως παρατηρητές.

⁷ Υπάλληλοι της ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης (οι οποίοι ασκούν την προεδρία των επιχειρησιακών επιτροπών στο σκέλος Σαχέλ και λίμνη Τσαντ, καθώς και στο σκέλος Κέρας της Αφρικής), της ΓΔ Γειτονίας και Διαπραγματεύσεων για τη Διεύρυνση (οι οποίοι ασκούν την προεδρία των επιχειρησιακών επιτροπών στο σκέλος Βόρεια Αφρική), της ΓΔ Ανθρωπιστικής Βοήθειας και Πολιτικής Προστασίας, της ΓΔ Μετανάστευσης και Εσωτερικών Υποθέσεων, καθώς και υπάλληλοι του Μέσου Εξωτερικής Πολιτικής.

⁸ Η αντιπροσωπεία της ΕΕ στη Λιβύη μετεγκαταστάθηκε στην Τύνιδα, εξαιτίας της έναρξης ένοπλων εχθροπραξιών στα τέλη του 2014.

⁹ Αποστείλαμε ερωτηματολόγιο σε όλες τις χώρες που συμμετέχουν στο καταπιστευματικό ταμείο της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την Αφρική (το ερωτηματολόγιο συμπλήρωσαν 21 από τις 28 χώρες). Συνομιλήσαμε χωριστά με εκπροσώπους των κρατών μελών που έχουν συμβάλει περισσότερο στο καταπιστευματικό ταμείο (Γερμανία και Ιταλία), που πραγματοποιούν έργα στον Νίγηρα και τη Λιβύη (Γαλλία και Λουξεμβούργο), καθώς και με εκπροσώπους άλλων επιλεγμένων κρατών μελών (όπως το Βέλγιο, η Πορτογαλία και η Σουηδία).

¹⁰ Αιτιολογική σκέψη 18 της καταστατικής συμφωνίας. Το καταπιστευματικό ταμείο επιτυγχάνει τους στόχους του μέσω της από κοινού αξιοποίησης των πόρων και της ικανότητας ανάλυσης, εντοπισμού και υλοποίησης των δράσεων, ιδίως εκείνων των δωρητών που δραστηριοποιούνται σε αυτές τις περιοχές. Σκοπός είναι η αξιοποίηση των μέσων και της τεχνογνωσίας της Επιτροπής και των κρατών μελών της ΕΕ προκειμένου να αναπτυχθεί μια άρτια ευρωπαϊκή απάντηση […].

¹¹ Άρθρο 2 (Στόχοι του καταπιστευματικού ταμείου) της συμφωνίας για τη σύσταση του καταπιστευματικού ταμείου της ΕΕ για την Αφρική (καταστατική συμφωνία). Η καταστατική συμφωνία είναι έγγραφο που καταρτίστηκε από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και τα συμμετέχοντα κράτη μέλη της ΕΕ.

¹² Commission Decision C(2015) 7293 of 20.10.2015 on the establishment of the EUTF for Africa.

¹³ Μεταξύ άλλων περιλαμβάνουν: α) περισσότερες οικονομικές ευκαιρίες και ευκαιρίες απασχόλησης, β) ενίσχυση της ανθεκτικότητας των κοινοτήτων, γ) βελτίωση της διαχείρισης της μετανάστευσης στις χώρες καταγωγής, διέλευσης και προορισμού, δ) βελτίωση της διακυβέρνησης και της πρόληψης των συγκρούσεων.

¹⁴ https://ec.europa.eu/europeaid/eu-emergency-trust-fund-strategic-orientation-document_en.

¹⁵ Το επιχειρησιακό πλαίσιο για τα τρία σκέλη εγκρίθηκε τις ακόλουθες ημερομηνίες: Σαχέλ και λίμνη Τσαντ (15.2.2016), Κέρας της Αφρικής (31.5.2016), Βόρεια Αφρική (16.12.2016).

¹⁶ Εξ ορισμού, οι τιμές αναφοράς αποτελούν ένα σαφές σημείο αφετηρίας όσον αφορά την υλοποίηση, καθώς και ένα σημείο αναφοράς για την αξιολόγηση των βελτιώσεων.

¹⁷ Αιτιολογική σκέψη 18 της καταστατικής συμφωνίας.

¹⁸ Η διευκόλυνση έρευνας και συγκέντρωσης στοιχείων για το συγκεκριμένο σκέλος είχε προβεί σε εξέταση της βιβλιογραφίας, προκειμένου να αξιολογηθεί η κατάσταση της έρευνας όσον αφορά τη μετανάστευση, τον εκτοπισμό και τις συγκρούσεις στο Κέρας της Αφρική, καθώς και να χαρτογραφηθεί το φάσμα των φορέων που εργάζονταν την εποχή εκείνη στην εν λόγω περιοχή στους τομείς της μετανάστευσης και των συγκρούσεων.

¹⁹ Ως αντληθέντα διδάγματα νοούνται συνήθως οι γενικεύσεις που βασίζονται σε εμπειρίες αξιολόγησης των πλεονεκτημάτων και μειονεκτημάτων στην κατάρτιση, τον σχεδιασμό και την υλοποίηση που επηρεάζουν τις επιδόσεις, τα αποτελέσματα και τον αντίκτυπο. ΟΟΣΑ «Glossary of Key Terms in Evaluation and Results Based Management», 2002.

²⁰ Ο δημοσιονομικός κανονισμός ορίζει στο άρθρο187, παράγραφος 3, στοιχείο β), ότι «τα καταπιστευματικά ταμεία της Ένωσης οδηγούν σε […] σε βελτιωμένο έλεγχο της Ένωσης όσον αφορά τους κινδύνους […]».

²¹ Κατά την 4η συνεδρίαση του διοικητικού συμβουλίου του καταπιστευματικού ταμείου τον Απρίλιο του 2018, δύο επιπλέον χώρες ανέφεραν την ανάγκη εξέτασης της παρακολούθησης των κινδύνων που αντιμετωπίζουν τα έργα, καθώς και της περαιτέρω βελτίωσης της παρακολούθησης και αξιολόγησης.

²² Τα εν λόγω κριτήρια είναι τα εξής: α) ανταπόκριση στη διττή λογική: πρόληψη της παράνομης μετανάστευσης και του αναγκαστικού εκτοπισμού και διευκόλυνση της καλύτερης διαχείρισης της μετανάστευσης, ή ανάπτυξη ολοκληρωμένης προσέγγισης για τη σταθερότητα, την ασφάλεια και την ανθεκτικότητα, β) σεβασμός της θεματικής και γεωγραφικής εμβέλειας κάθε συνεισφέροντος χρηματοοικονομικού μέσου και του αντίστοιχου κανονισμού του, ιδίως όσον αφορά τους κανόνες που διέπουν την επίσημη αναπτυξιακή βοήθεια, γ) σεβασμός των συγκεκριμένων τομέων δράσης που προβλέπονται στο επιχειρησιακό πλαίσιο, δ) συμπληρωματικότητα με άλλες δράσεις της ΕΕ και των κρατών μελών στην περιοχή, ε) διασφάλιση της συμφωνίας των δικαιούχων αρχών.

²³ Πρακτικά των συνεδριάσεων της επιχειρησιακής επιτροπής του σκέλους Σαχέλ και λίμνη Τσαντ στις 14.1.2016 και 18.4.2016.

²⁴ Το άρθρο 7 του εσωτερικού κανονισμού της επιχειρησιακής επιτροπής ορίζει ότι τα έγγραφα των συνεδριάσεων πρέπει να υποβάλλονται, κατά το δυνατόν, τουλάχιστον 15 ημέρες πριν από την ημερομηνία της συνεδρίασης. Παραδείγματος χάριν, στα πρακτικά της 5ης συνεδρίασης της επιχειρησιακής επιτροπής του σκέλους Κέρας της Αφρικής, του Δεκεμβρίου 2017, αναφέρονται τα εξής: Η επιχειρησιακή επιτροπή εκφράζει τη βαθιά ανησυχία της για την καθυστερημένη υποβολή της τεκμηρίωσης για τη συνεδρίαση… Η τεκμηρίωση πρέπει να διανέμεται εγκαίρως στο μέλλον (τρεις εβδομάδες πριν).

²⁵ Άρθρο 6, παράγραφος 6, σημείο 5.

²⁶ Κατά την πρώτη συνεδρίασή της τον Ιανουάριο του 2016, η επιχειρησιακή επιτροπή ενέκρινε το έργο 8 στον Νίγηρα. Κατά το στάδιο της κατάρτισης/των διαπραγματεύσεων, οι οργανισμοί των κρατών μελών πρότειναν την τροποποίηση των στόχων της δράσης. Κατά συνέπεια, η περιγραφή της δράσης που υπεγράφη τον Σεπτέμβριο του 2016 διέφερε ουσιαστικά από το δελτίο δράσης που ενέκρινε η επιχειρησιακή επιτροπή. Η επιχειρησιακή επιτροπή του σκέλους Σαχέλ και λίμνη Τσαντ δεν ενημερώθηκε για την εν λόγω τροποποίηση.

²⁷ Οι συνεδριάσεις αυτές πραγματοποιήθηκαν στις 16.12.2015 και 26.2.2018.

²⁸ Τα δύο από αυτά είναι η διευκόλυνση έρευνας και συγκέντρωσης στοιχείων και η διευκόλυνση τεχνικής συνεργασίας.

²⁹ Στο άρθρο 187, παράγραφος 3, στοιχείο β) του δημοσιονομικού κανονισμού ορίζεται για τα καταπιστευματικά ταμεία της ΕΕ: «να μην δημιουργούνται τέτοια ταμεία αν απλώς αναπαράγουν άλλους υπάρχοντες διαύλους χρηματοδότησης ή παρόμοια μέσα χωρίς καμία προσθετικότητα».

³⁰ Η απαίτηση αυτή αναφέρεται στη δεύτερη ενότητα του εγγράφου στρατηγικής καθοδήγησης που αφορά τη συμπληρωματικότητα (σ. 11), στην οποία ορίζεται ότι το καταπιστευματικό ταμείο θα καλύπτει τα κενά, τόσο από γεωγραφική όσο και από θεματική άποψη, τα οποία δεν καλύπτουν άλλα μέσα ή άλλοι αναπτυξιακοί εταίροι (συμπεριλαμβανομένων των κρατών μελών της ΕΕ), και αυτό πρέπει να αναφέρεται για κάθε έργο που εγκρίνεται.

³¹ Άρθρο 3 – «Σκοπός» του κανονισμού (ΕΕ) 2017/1601 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Σεπτεμβρίου 2017, για τη θέσπιση του Ευρωπαϊκού Ταμείου για τη Βιώσιμη Ανάπτυξη (ΕΤΒΑ), της εγγύησης του ΕΤΒΑ και του Ταμείου Εγγυήσεων του ΕΤΒΑ.

³² Στην αιτιολογική σκέψη 10 της απόφασης C(2015) 7293 της Επιτροπής, της 20ής Οκτωβρίου 2015, ορίζεται ότι το καταπιστευματικό ταμείο θα παρέχει στην ΕΕ και τα κράτη μέλη της ένα ευέλικτο και ταχύ μέσο, ώστε να επιτυγχάνονται άμεσα και συγκεκριμένα αποτελέσματα σε ευαίσθητες, ευάλωτες και ταχέως μεταβαλλόμενες καταστάσεις.

³³ Με τον όρο «παραδοσιακά αναπτυξιακά μέσα» εννοούμε το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης και τα μέσα στο πλαίσιο του προϋπολογισμού της ΕΕ τα οποία μπορούν να χρηματοδοτούν δραστηριότητες στις 26 αφρικανικές χώρες που καλύπτει το καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ για την Αφρική, συγκεκριμένα ο ευρωπαϊκός μηχανισμός γειτονίας και ο μηχανισμός αναπτυξιακής συνεργασίας.

³⁴ Οι προσπάθειες της Επιτροπής για την επιτάχυνση της σύναψης των συμβάσεων περιλαμβάνουν την αποστολή επιστολών στα κράτη μέλη και τη διεξαγωγή συζητήσεων με τους οργανισμούς υλοποίησης των κρατών μελών στο πλαίσιο του δικτύου των φορέων για την ευρωπαϊκή αναπτυξιακή συνεργασία (Practitioners’ Network for European Development Cooperation), μια πλατφόρμα συντονισμού που απαρτίζεται από τους οργανισμούς υλοποίησης 15 κρατών μελών.

³⁵ Άρθρο 3 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 230/2014, της 11ης Μαρτίου 2014, για τη θέσπιση μηχανισμού συμβολής στη σταθερότητα και την ειρήνη.

³⁶ Ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων για το 2017 - Υπηρεσία Μέσων Εξωτερικής Πολιτικής – παράρτημα 12 «Performance tables», σ. 139.

³⁷ Η δημοσιονομική στήριξη στον Νίγηρα (έργο 12) αντιστοιχεί στο 7 % του συνολικού ποσού των εκταμιεύσεων.

³⁸ Περιγραφή ενός έργου που περιλαμβάνει τους στόχους, τις τιμές-στόχο και τους δείκτες.

³⁹ Το έργο 11 καθυστέρησε 3,5 μήνες, το έργο 5 καθυστέρησε 7 μήνες και το έργο 4, το οποίο είχε διετή διάρκεια, χρειάζεται τώρα παράταση προκειμένου να επιτύχει τα βασικά αποτελέσματά του.

⁴⁰ Παρακολούθηση βάσει αποτελεσμάτων. Το σύστημα ROM καθιερώθηκε από τη EuropeAid το 2000 για την ενίσχυση της παρακολούθησης, της αξιολόγησης και της διαφάνειας της αναπτυξιακής βοήθειας. Βασίζεται σε σύντομες, εστιασμένες, επιτόπιες αξιολογήσεις από εξωτερικούς εμπειρογνώμονες. Χρησιμοποιεί μια διαρθρωμένη και συνεκτική μεθοδολογία, η οποία περιλαμβάνει πέντε κριτήρια: συνάφεια, αποδοτικότητα, αποτελεσματικότητα, δυνητικό αντίκτυπο και πιθανότητα βιωσιμότητας.

⁴¹ Specific, measurable, achievable, relevant, timed (ειδικοί, μετρήσιμοι, εφικτοί, συναφείς και χρονικά προσδιορισμένοι).

⁴² Αυτό ισχύει για τα ακόλουθα έργα: 4, 5, 7, 11, 13, 17, 18, 19 και 20.

⁴³ Όσον αφορά το έργο 7, οι δείκτες ανέφεραν αριθμητικά στοιχεία που έδειχναν την επίτευξη των τιμών-στόχου σχετικά με τη βοήθεια που παρεχόταν στα κέντρα διέλευσης και τη διευκόλυνση των εκούσιων επιστροφών (π.χ. 380 %, 415 %, 225 %, κ.λπ.), αλλά χωρίς καμία εκτίμηση αναφοράς με την οποία να μπορεί να γίνει σύγκριση.

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων που αυτό διενεργεί επί των πολιτικών και προγραμμάτων της ΕΕ ή επί διαχειριστικών θεμάτων που αφορούν συγκεκριμένους τομείς του προϋπολογισμού. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά έργα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

O εν προκειμένω έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα Ελέγχου IΙΙ, το οποίο είναι αρμόδιο για τον έλεγχο των δαπανών που αφορούν τις εξωτερικές δράσεις, την ασφάλεια και τη δικαιοσύνη και του οποίου προεδρεύει η Bettina Jakobsen, Μέλος του ΕΕΣ και αρμόδιο για την παρούσα έκθεση Μέλος. Η Bettina Jakobsen συνεπικουρήθηκε από τους Katja Mattfolk, προϊσταμένη του ιδιαίτερου γραφείου της, Kim Storup, σύμβουλο στο ιδιαίτερο γραφείο της, Beatrix Lesiewicz, ανώτερο διοικητικό στέλεχος, Εμμανουήλ-Douglas Ελληνάκη, υπεύθυνο έργου, Laura Gores, σύμβουλο, Jiri Lang και Piotr Zych, ελεγκτές.

Από αριστερά: Katja Mattfolk, Kim Storup, Εμμανουήλ-Douglas Ελληνάκης, Jiri Lang, Bettina Jakobsen, Piotr Zych.

Επικοινωνία

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Τηλ:. +352 4398-1
Πληροφορίες: eca.europa.eu/el/Pages/ContactForm.aspx
Ιστότοπος: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (https://europa.eu/european-union/index_el).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2018

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2018

Επιτρέπεται η αναπαραγωγή με αναφορά της πηγής. Για οποιαδήποτε χρήση ή αναπαραγωγή φωτογραφιών ή άλλου υλικού που δεν αποτελεί πνευματική ιδιοκτησία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, πρέπει να ζητηθεί άδεια απευθείας από τους δικαιούχους των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας.

ΕΠΙΚΟΙΝΩΝΗΣΤΕ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Αυτοπροσώπως
Σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση υπάρχουν εκατοντάδες κέντρα πληροφόρησης Europe Direct. Μπορείτε να βρείτε τη διεύθυνση του πλησιέστερου σε σας κέντρου στον δικτυακό τόπο https://europa.eu/european-union/index_el

Τηλεφωνικά ή μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου
Η Europe Direct είναι μια υπηρεσία που απαντά στις ερωτήσεις σας για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Μπορείτε να επικοινωνήσετε με αυτήν την υπηρεσία:

• καλώντας ατελώς τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (ορισμένα δίκτυα τηλεφωνίας ενδέχεται να χρεώνουν τις κλήσεις αυτές),
• καλώντας ατελώς τον αριθμό +32 22999696 ή
• μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου από τον δικτυακό τόπο https://europa.eu/european-union/contact_el

ΒΡΕΙΤΕ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΕΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Στο διαδίκτυο
Πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση σε όλες τις επίσημες γλώσσες της ΕΕ είναι διαθέσιμες στον δικτυακό τόπο Europa: https://europa.eu/european-union/contact_el

Στις εκδόσεις της ΕΕ
Μπορείτε να τηλεφορτώσετε ή να παραγγείλετε δωρεάν και επί πληρωμή εκδόσεις της ΕΕ στην ακόλουθη διεύθυνση: https://publications.europa.eu/el/publications. Μπορείτε να ζητήσετε πολλαπλά αντίγραφα δωρεάν εκδόσεων επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct ή με το τοπικό σας κέντρο πληροφόρησης (βλ. https://europa.eu/european-union/contact_el).

Στη νομοθεσία της ΕΕ και σε σχετικά έγγραφα
Για πρόσβαση σε νομικές πληροφορίες της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένου του συνόλου της ενωσιακής νομοθεσίας από το 1951 σε όλες τις επίσημες γλώσσες, μεταβείτε στον δικτυακό τόπο EUR-Lex, στην ακόλουθη διεύθυνση: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=el

Στα δημόσια δεδομένα από την ΕΕ
Η Πύλη Δημόσιων Δεδομένων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://data.europa.eu/euodp/el/data) παρέχει πρόσβαση σε σύνολα δεδομένων από την ΕΕ. Τα δεδομένα μπορούν να τηλεφορτωθούν και να επαναχρησιμοποιηθούν δωρεάν, τόσο για εμπορικούς όσο και για μη εμπορικούς σκοπούς.