Handel elektroniczny – wiele problemów związanych z poborem podatku VAT i należności celnych czeka na rozwiązanie

Streszczenie

I

Handel elektroniczny oznacza sprzedaż lub zakup towarów lub usług za pośrednictwem internetu lub innych sieci łączności. Unia Europejska wspiera ten rodzaj handlu, tak aby przedsiębiorstwa i konsumenci mogli dokonywać transgranicznych zakupów i sprzedaży towarów przez internet w podobny sposób jak na rynkach lokalnych. Zgodnie z najnowszymi dostępnymi danymi statystycznymi w 2017 r. jedno na pięć przedsiębiorstw w 28 państwach członkowskich UE prowadziło sprzedaż elektroniczną. W latach 2008–2017 odsetek przedsiębiorstw prowadzących taką sprzedaż wzrósł o siedem punktów procentowych, a udział obrotów przedsiębiorstw osiągniętych w ramach sprzedaży elektronicznej w całości obrotów zwiększył się o pięć punktów procentowych.

II

Z tytułu obrotu towarami i usługami w handlu transgranicznym państwa członkowskie pobierają podatek VAT i należności celne. Jakiekolwiek ubytki w pobranych kwotach wpływają niekorzystnie na budżety państw członkowskich i UE. Komisja przeprowadza kontrole pobranych kwot podatku VAT i należności celnych, a ponadto jest odpowiedzialna za ustanawianie polityki w dziedzinie ceł i opodatkowania oraz opracowywanie strategii i przepisów prawa w tych obszarach. Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) odpowiada natomiast za prowadzenie dochodzeń dotyczących nadużyć finansowych, korupcji i innej nielegalnej działalności naruszającej interesy finansowe UE.

III

Trybunał przeprowadził niniejszą kontrolę ze względu na ryzyko wystąpienia nieprawidłowości przy poborze podatku VAT i należności celnych w transgranicznym handlu elektronicznym. Brak jest wprawdzie szacunków na temat tego, jakie kwoty podatku VAT nie zostały pobrane w związku z transgranicznym świadczeniem usług, Komisja ocenia jednak, że straty związane z dostawami towarów o niewielkiej wartości importowanych do UE z państw trzecich mogą sięgać nawet 5 mld euro rocznie.

IV

W ramach kontroli przeanalizowano wprowadzony w stosownych przepisach prawa system podatku VAT i należności celnych obowiązujący w odniesieniu do transgranicznych dostaw towarów, którymi obraca się w internecie. Zbadano również nowy system podatku VAT z tytułu transgranicznego świadczenia usług w handlu elektronicznym, który zaczął obowiązywać z początkiem 2015 r. Wreszcie, Trybunał dokonał przeglądu wniosków przedstawionych przez Komisję i przepisów prawa przyjętych przez Radę w ramach pakietu z 2017 r. dotyczącego handlu elektronicznego.

V

Trybunał zbadał, czy Komisja ustanowiła solidne ramy regulacji i kontroli handlu elektronicznego w odniesieniu do poboru podatku VAT i należności celnych oraz czy działania kontrolne państw członkowskich przyczyniły się do zagwarantowania, że kwoty podatku VAT i należności celnych pobranych z tytułu handlu elektronicznego są kompletne.

VI

W toku kontroli stwierdził on, że wprawdzie odnotowano ostatnio pozytywne zmiany, lecz UE nie stara się zaradzić wszystkim problemom związanym z poborem stosownych kwot podatku VAT i należności celnych za towary i usługi, którymi handluje się w internecie.

VII

Trybunał ustalił, co następuje:

1. obowiązujące ramy prawne są zgodne w większości aspektów z międzynarodowymi najlepszymi praktykami promowanymi przez OECD i Światową Organizację Celną;
2. nowe przepisy, które wejdą w życie w 2021 r., mają wyeliminować niektóre z uchybień występujących w obecnych ramach prawnych, ale problem zaniżania wartości pozostanie nierozwiązany;
3. mechanizmy współpracy administracyjnej między państwami członkowskimi i z państwami trzecimi nie są w pełni wykorzystywane;
4. system kontroli przeprowadzanych przez krajowe organy podatkowe jest słaby, natomiast kontrole prowadzone przez Komisję są niewystarczające;
5. w obecnie stosowanych systemach odpraw celnych występują uchybienia i pojawia się ryzyko, że UE nie będzie mogła zapobiec nadużyciom ze strony zaangażowanych w ten proces pośredników;
6. egzekwowanie poboru podatku VAT i należności celnych jest nieskuteczne.

VIII

W sprawozdaniu sformułowano szereg zaleceń dla Komisji i państw członkowskich z myślą o usprawnieniu stosowania porozumień o współpracy administracyjnej, poprawie skuteczności kontroli i egzekwowania poboru oraz zwiększeniu skuteczności ram prawnych. W szczególności Komisja powinna:

1. monitorować, w jakim zakresie państwa trzecie stosują się do wniosków przesłanych przez państwa członkowskie zgodnie z porozumieniami o wzajemnej pomocy administracyjnej dotyczącymi zarówno kwestii celnych, jak i podatkowych, a także w jakim stopniu wykorzystują struktury i ramy ustanowione na mocy tych porozumień w celu sprostania szczególnym wyzwaniom wynikającym z obrotu towarami w handlu elektronicznym;
2. sprawdzać stosowane przez państwa członkowskie mechanizmy kontroli zwolnienia z opłat przesyłek o niewielkiej wartości;
3. monitorować funkcjonowanie systemu wewnątrzunijnej sprzedaży na odległość i systemu małego punktu kompleksowej obsługi (MOSS);
4. wesprzeć państwa członkowskie w opracowywaniu metodyki pozwalającej regularnie szacować lukę w podatku VAT wynikającą z nieprzestrzegania przepisów w handlu elektronicznym;
5. zbadać możliwość wykorzystania odpowiednich systemów poboru „opartych na technologii”, w tym możliwość wykorzystania walut cyfrowych, w celu zwalczania oszustw związanych z podatkiem VAT w handlu elektronicznym.

Państwa członkowskie powinny natomiast:

1. terminowo przesyłać informacje zwrotne w odpowiedzi na ostrzeżenia dotyczące oszustwa otrzymane od innych państw członkowskich w ramach Eurofisc;
2. zintensyfikować działalność kontrolną wobec handlowców zarejestrowanych w systemie MOSS i podmiotów prowadzących sprzedaż na odległość;
3. starannie monitorować przestrzeganie przez handlowców nowo wprowadzonego progu 10 000 euro dla wewnątrzunijnego świadczenia usług.

Wstęp

01

Handel elektroniczny oznacza sprzedaż lub zakup towarów lub usług przez przedsiębiorstwa, gospodarstwa domowe, osoby fizyczne czy organizacje sektora prywatnego w drodze transakcji elektronicznych dokonywanych w internecie lub w ramach innych sieci komputerowych (sieci łączności elektronicznej)¹.

02

Handel elektroniczny nieustannie się rozwija. Zgodnie z najnowszymi dostępnymi danymi statystycznymi w 2017 r. jedno na pięć przedsiębiorstw w 28 państwach członkowskich UE prowadziło sprzedaż elektroniczną. W latach 2008–2017 odsetek przedsiębiorstw prowadzących taką sprzedaż wzrósł o siedem punktów procentowych, a udział obrotów przedsiębiorstw osiągniętych w ramach sprzedaży elektronicznej w całości obrotów zwiększył się o pięć punktów procentowych².

03

Za pobór podatku VAT i należności celnych w związku z transgranicznymi transakcjami w handlu elektronicznym odpowiadają państwa członkowskie. Wszelkie ubytki w tych poborach wpływają niekorzystnie na budżety państw członkowskich i UE.

04

Za prowadzenie polityki na szczeblu strategicznym i ustawodawczym w zakresie podatków i ceł, w tym handlu elektronicznego, odpowiada Dyrekcja Generalna ds. Podatków i Unii Celnej (DG TAXUD). Do kompetencji Dyrekcji należy budowanie unii celnej i zarządzanie nią oraz opracowywanie polityki w zakresie opodatkowania w całej UE. Dyrekcja opracowuje inicjatywy ustawodawcze i strategiczne oraz koordynuje współpracę i wymianę informacji między państwami członkowskimi.

05

DG TAXUD przewodniczy ponadto Grupie ds. Polityki Celnej, która zapewnia wsparcie na rzecz wdrożenia unii celnej. W grupie zasiadają dyrektorzy generalni 28 krajowych organów celnych.

06

Dyrekcja Generalna ds. Budżetu (DG BUDG) natomiast odpowiada za prowadzenie kontroli w odniesieniu do „zasobów własnych”, tj. przychodów przekazywanych do budżetu UE przez państwa członkowskie. Do zasobów własnych należą zasoby oparte na pobranym podatku VAT i należnościach celnych od importu spoza UE.

07

Wreszcie, OLAF odpowiada za prowadzenie dochodzeń dotyczących nadużyć finansowych, korupcji i innej nielegalnej działalności naruszającej interesy finansowe UE.

Pobór podatku VAT i należności celnych w handlu elektronicznym – mechanizmy stosowane obecnie w UE

08

Co do zasady prawo celne w UE określa unijny kodeks celny³, kwestię podatku VAT natomiast reguluje dyrektywa w sprawie podatku VAT⁴. Mechanizmy stosowane obecnie w UE na potrzeby poboru podatku VAT należnego z tytułu handlu elektronicznego różnią się w zależności od tego, czy chodzi o handel towarami, czy usługami.

Dostawa towarów

09

W odniesieniu do handlowców zarejestrowanych w UE, którzy dostarczają towary z jednego państwa członkowskiego konsumentowi w innym państwie członkowskim, zastosowanie ma „system sprzedaży na odległość”. System ten zakłada, że poniżej progu sprzedaży (wynoszącego zazwyczaj 35 000 euro, ale w niektórych państwach członkowskich 100 000 euro) handlowiec stosuje stawkę podatku VAT obowiązującą w państwie, w którym jest zarejestrowany⁵. Po przekroczeniu tego progu handlowiec ma obowiązek zarejestrować się na potrzeby podatku VAT w państwie członkowskim przeznaczenia i stosować odpowiednią obowiązującą w tym kraju stawkę podatku (co pociąga za sobą konieczność spełnienia wszystkich wymogów w zakresie zgodności z przepisami i sprawozdawczości).

10

W przypadku handlowców spoza UE sprzedających towary konsumentom unijnym towary są importowane do UE i podlegają odprawie celnej. Przewidziano zwolnienie celne dla towarów o niewielkiej wartości wynoszącej 150 euro lub mniej (przesyłek o niewielkiej wartości), co oznacza, że w momencie importu takich przesyłek nie pobiera się żadnych należności celnych⁶. Obowiązuje również zwolnienie z podatku VAT w odniesieniu do towarów o nieznacznej wartości – towary o wartości nieprzekraczającej 22 euro (lub 10 euro w niektórych państwach członkowskich) nie są objęte podatkiem VAT z tytułu importu⁷.

Świadczenie usług

11

Usługi świadczone w ramach handlu elektronicznego⁸ przez przedsiębiorstwo na rzecz konsumentów indywidualnych (świadczenia typu B2C) podlegają zasadzie miejsca przeznaczenia, tj. są objęte stawką podatku VAT obowiązującą w państwie zamieszkania konsumenta. Zasadę miejsca przeznaczenia stosuje się do świadczeń usług cyfrowych typu B2C z państwa trzeciego na rzecz konsumentów unijnych od 2003 r. Od początku 2015 r. tę samą zasadę stosuje się do wszystkich usług świadczonych w handlu elektronicznym przez unijnego dostawcę na rzecz konsumenta z innego państwa członkowskiego. Wcześniej takie usługi podlegały opodatkowaniu stawką podatku VAT obowiązującą w państwie, w którym znajdowała się siedziba dostawcy.

12

Z początkiem 2015 r. unijny prawodawca wprowadził system „małego punktu kompleksowej obsługi” (Mini One Stop Shop – MOSS) na potrzeby opodatkowania usług telekomunikacyjnych, nadawczych lub świadczonych drogą elektroniczną. W ramach tego systemu podmioty świadczące usługi w handlu elektronicznym konsumentom prywatnym pobierają podatek VAT zgodnie ze stawkami obowiązującymi w państwach członkowskich, w których zamieszkują konsumenci (w państwach członkowskich konsumpcji). Niemniej mogą oni zarejestrować się do celów opłacenia podatku VAT w dowolnym wybranym państwie członkowskim⁹ („państwie członkowskim identyfikacji”), a następnie przedstawić pojedynczą deklarację VAT zawierającą wykaz wszystkich usług świadczonych w poszczególnych państwach członkowskich konsumpcji i opłacić odpowiedni podatek VAT z tytułu usług. Państwo członkowskie identyfikacji przekazuje następnie kwoty należnego podatku VAT do poszczególnych państw członkowskich konsumpcji. System MOSS stosuje się zarówno do handlowców zarejestrowanych w UE, jak i handlowców spoza UE¹⁰.

13

Na rys. 1 przedstawiono, w jaki sposób świadczenie usług cyfrowych typu B2C przez handlowców zarejestrowanych w systemie MOSS jest opodatkowane w poszczególnych państwach członkowskich konsumpcji.

Zagrożenia wynikające z obecnych rozwiązań w zakresie poboru podatku VAT i należności celnych w handlu elektronicznym

14

Obecnie brak jest szacunków na temat strat w poborze podatku VAT na szczeblu UE w związku z transgranicznym świadczeniem usług, Komisja szacuje jednak, że straty związane z dostawami towarów o niewielkiej wartości importowanych do UE z państw trzecich mogą sięgać nawet 5 mld euro rocznie. Inne szacowane kwoty przedstawiono w pkt 101–107.

15

Jednolity rynek doprowadził do zniesienia kontroli granicznych w ramach handlu wewnątrzunijnego, niemniej wszystkie towary trafiające do państw członkowskich spoza UE są objęte kontrolami celnymi. Szczególny obszar ryzyka w tym względzie stanowią usługi świadczone cyfrowo spoza terytorium UE. W przypadku tych usług nie dochodzi do fizycznego przekroczenia granicy, nie podlegają one więc tym samym kontrolom co towary wwożone do UE. Wewnątrzunijny obrót usługami jest objęty podatkiem VAT i państwa członkowskie muszą być informowane o takich transakcjach, aby móc pobrać stosowny podatek z ich tytułu.

Poleganie na dobrowolnej współpracy handlowców

16

Jedno z ogólnych zagrożeń – dotyczących zarówno towarów, jak i usług odpowiednio dostarczanych i świadczonych przez handlowców z UE i z spoza Unii – wiąże się z faktem, że obowiązujące rozwiązania polegają zasadniczo na gotowości handlowców do rejestracji w systemie i opłacenia należnych kwot podatku VAT. Państwa członkowskie nie posiadają żadnych uprawnień w zakresie egzekwowania przepisów poza własną jurysdykcją, w szczególności w odniesieniu do handlowców spoza UE. Utrudnia to tym państwom zagwarantowanie, że należne kwoty podatku VAT zostaną pobrane w całości w państwach członkowskich, w których następuje ostateczna konsumpcja towarów lub usług.

Ryzyko związane z ramami prawnymi i mechanizmami współpracy

17

Istnieje ryzyko, że organy podatkowe i celne państwa członkowskiego konsumpcji nie będą korzystały z mechanizmów współpracy administracyjnej w celu uzyskiwania informacji od państwa lub państw, w których dany dostawca się zarejestrował lub dokonał identyfikacji. Bez takiej wymiany informacji z kolei organy podatkowe / celne państwa członkowskiego konsumpcji napotykają trudności w wykryciu nieopodatkowanych transakcji. Co więcej, transakcje typu B2C nie są objęte systemem wymiany informacji o VAT, stanowiącego elektroniczną sieć służącą do przekazywania informacji o ważności numerów identyfikacyjnych VAT przedsiębiorstw zarejestrowanych w państwach członkowskich oraz o zwolnionych z opodatkowania dostawach wewnątrzunijnych.

18

Inny z kolei czynnik ryzyka wiąże się z tym, że w praktyce brak jest zachęt skłaniających organy podatkowe państwa rejestracji (lub państwa członkowskiego identyfikacji) do prowadzenia rzetelnych kontroli dostawców, ponieważ wszelkie wykryte należne kwoty podatku VAT stanowią należność państwa członkowskiego konsumpcji.

Ryzyko niezgodności z wymogami

19

Wspomniane wyżej poleganie na gotowości handlowców do współpracy sprawia, że system jest narażony na różne formy niezgodności z wymogami. W przypadku systemu sprzedaży na odległość występuje zagrożenie, że dostawcy nie będą rejestrować się w państwie członkowskim przeznaczenia, jeśli osiągnięta przez nich wielkość sprzedaży przekracza określony próg. Różnice w stawkach VAT między państwami członkowskimi sprawiają z kolei, że oszustwa związane ze sprzedażą na odległość mogą przynieść znaczne korzyści. Wiąże się to z ryzykiem, że dostawcy będą zaniżać wartość sprzedaży objętej podatkiem VAT, tak aby pozostać poniżej progu i uniknąć poboru wyższej stawki podatku VAT mającej zastosowanie w państwie członkowskim przeznaczenia. Takie postępowanie pozwoliłoby dostawcom mającym siedziby w państwach członkowskich o niższych stawkach podatku VAT niesprawiedliwie obniżyć dochody z tego podatku w państwach o wyższych stawkach i prowadziłoby do utraty wpływów na rzecz budżetów krajowych.

20

Ze względu na to, że egzekwowanie rejestracji w systemie MOSS jest trudne, istnieje ryzyko, że dostawcy spoza UE nie będą rejestrowali się w żadnym państwie członkowskim, tak aby uniknąć poboru i uiszczania podatku VAT z tytułu świadczonych przez nich usług. Nawet jeśli dostawcy ci zarejestrują się w państwie członkowskim identyfikacji, wciąż występuje ryzyko, że nie będą oni deklarować kwot objętych podatkiem VAT w pełni lub też nie będą deklarować ich wcale. Uszczupla to dochody budżetów krajowych i pozwala dostawcom spoza UE na nieuczciwą konkurencję z dostawcami zarejestrowanymi w UE.

21

Zwolnienia z podatku VAT i należności celnych dotyczące przesyłek o niewielkiej wartości mogą skutkować inną formą niezgodności z wymogami – systematycznym zaniżaniem wartości towarów w deklaracjach przywozowych w celu uniknięcia opodatkowania.

22

Problemy te miał rozwiązać unijny „pakiet w zakresie handlu elektronicznego” przedstawiony przez Komisję Europejską 1 grudnia 2016 r. i przyjęty przez Radę z końcem 2017 r. Pakiet opracowano w ramach strategii unijnego jednolitego rynku cyfrowego. Pierwsze zmiany odnoszące się do podatku VAT weszły w życie 1 stycznia 2019 r., inne rozwiązania natomiast zaczną obowiązywać w 2021 r.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

23

W toku kontroli Trybunał ocenił, czy Komisja i państwa członkowskie skutecznie rozwiązują problemy, z którymi borykają się państwa członkowskie, jeśli chodzi o pobieranie odpowiednich kwot podatku VAT i należności celnych za towary i usługi, którymi handluje się w internecie. W szczególności zbadał, czy:

1. Komisja Europejska ustanowiła solidne ramy regulacji i kontroli handlu elektronicznego w odniesieniu do poboru podatku VAT i należności celnych;
2. czy działania kontrolne państw członkowskich przyczyniły się do zagwarantowania kompletności kwot podatku VAT i należności celnych pobranych z tytułu handlu elektronicznego.

24

Trybunał przeprowadził wizyty kontrolne w organach podatkowych i celnych pięciu państw członkowskich: Niemiec, Irlandii, Niderlandów, Austrii i Szwecji. Państwa te wybrano na podstawie następujących kryteriów w oparciu o analizę ryzyka: (i) szacowana kwota dochodów z tytułu podatku VAT utraconych w wyniku zwolnień przyznanych na mocy przepisów dotyczących przesyłek o niewielkiej wartości¹¹; (ii) liczba handlowców zarejestrowanych w systemie MOSS w danym państwie członkowskim¹²; (iii) wielkość sprzedaży elektronicznej zrealizowanej przez handlowców zarejestrowanych w danym państwie członkowskim na rzecz klientów w innych państwach członkowskich¹³.

25

Trybunał przeprowadził niniejszą kontrolę, ponieważ pobór ceł i podatku VAT w transgranicznym handlu elektronicznym pozostaje obszarem narażonym na nieprawidłowości. W szczególności w handlu elektronicznym nadużyć mogą dopuszczać się dostawcy spoza UE, co stawia handlowców unijnych w niekorzystnej sytuacji. Takie nieprawidłowości wpływają bezpośrednio na budżety państw członkowskich i Unii Europejskiej, ograniczając dochody państw członkowskich z tytułu poboru należności celnych, a w sposób pośredni – na wkłady państw oparte na podatku VAT. Co więcej, zakłócają równe warunki działania na rynku wewnętrznym.

26

W związku z powyższym kontrolerzy przeprowadzili kontrolę systemu MOSS, który zaczął funkcjonować na początku 2015 r. Skontrolowano również wprowadzony stosownymi przepisami prawa system podatku VAT i należności celnych obowiązujący w odniesieniu do transgranicznych dostaw towarów. Wreszcie, Trybunał dokonał przeglądu nowych wniosków przedstawionych przez Komisję i przepisów prawa przyjętych przez Radę 5 grudnia 2017 r. w ramach pakietu dotyczącego handlu elektronicznego.

27

Kontrola objęła okres od początku 2015 r. do końca 2018 r. Kontrolerzy uwzględnili ponadto prawdopodobny wpływ tych zmian przepisów wprowadzonych wspomnianym pakietem, które wejdą w życie już po zakończeniu kontroli Trybunału.

28

Kontrolę podzielono na dwa etapy:

1. etap pierwszy:
• wstępne prace w Komisji, wizyty i dyskusje z udziałem przedstawicieli środowisk akademickich, koordynatora dziedziny roboczej Eurofisc dotyczącej handlu elektronicznego, a także przedstawicieli Światowej Organizacji Celnej oraz grupy podstawowej 2 w ramach grupy roboczej najwyższych organów kontroli UE ds. VAT w celu zebrania informacji i danych na potrzeby prowadzenia prac kontrolnych w terenie w państwach członkowskich oraz porównania unijnych przepisów z międzynarodowo uznanymi najlepszymi praktykami;
• ankieta: grupa podstawowa 2 wskazała handel elektroniczny jako dziedzinę narażoną na występowanie oszustw związanych z podatkiem VAT. Z myślą o uzyskaniu kompleksowego oglądu sytuacji w UE grupa ta podjęła decyzję o przeprowadzeniu ankiety wśród wszystkich organów podatkowych w UE. Jako uczestnik grupy podstawowej 2 Trybunał przesłał tę ankietę do wspomnianych organów w listopadzie 2016 r. Do celów ankiety za rok referencyjny przyjęto 2015. Badanie objęło zarówno procedurę unijną, jak i nieunijną w ramach systemu MOSS oraz system sprzedaży towarów na odległość w obrębie UE i pochodzących spoza UE. W ankiecie udział wzięło 20 państw członkowskich;
2. etap drugi obejmujący prace kontrolne w terenie:
• w Komisji kontrolerzy ocenili szczegółowe ramy prawne i kontrolne ustanowione przez Komisję w celu sprawdzenia, czy stosowała się ona do międzynarodowo uznanych najlepszych praktyk w zakresie poboru podatku VAT i należności celnych oraz do wcześniejszych zaleceń Trybunału dotyczących handlu elektronicznego. Dokonali również przeglądu wniosków ustawodawczych przedstawionych przez Komisję w ramach pakietu dotyczącego handlu elektronicznego;
• w wybranych państwach członkowskich kontrolerzy ocenili natomiast, czy: (i) organy podatkowe i celne wykorzystują mechanizmy współpracy administracyjnej w celu zagwarantowania, że odpowiednie informacje dotyczące podatku VAT i należności celnych są przekazywane; (ii) kontrole przeprowadzane przez te organy są skuteczne; (iii) skuteczne jest egzekwowanie poboru podatku VAT i należności celnych. Analizę oparto na odpowiedziach państw członkowskich udzielonych w ankiecie na temat handlu elektronicznego, wywiadach z ekspertami z organów podatkowych i celnych państw członkowskich oraz na kilku próbach transakcji z zakresu handlu elektronicznego.

29

Więcej szczegółowych informacji na temat podejścia kontrolnego przyjętego przez Komisję i państwa członkowskie można znaleźć w załączniku I i załączniku II.

Uwagi

30

Towary i usługi w handlu elektronicznym są dostarczane z odległych miejsc. Państwa członkowskie powinny zrekompensować fakt, że ich jurysdykcja nie rozciąga się na te kraje, w których dostawcy mają siedziby, wymieniając informacje na temat dostarczanych towarów i świadczonych usług. Powinny również przeprowadzać skuteczne kontrole w oparciu o wszystkie dostępne informacje i egzekwować pobór podatku VAT i należności celnych, tak aby należne kwoty były uiszczane w całości.

31

Komisja z kolei powinna kontrolować organy podatkowe i celne państw członkowskich i prowadzić dochodzenia w celu ochrony interesów finansowych UE. Ponadto musi opracować solidne ramy ustawodawcze i system kontroli, który pozwoli państwom członkowskim zaspokoić powyższe potrzeby przy zachowaniu zgodności z międzynarodowo uznanymi najlepszymi praktykami w dziedzinie handlu elektronicznego.

Mechanizmy współpracy administracyjnej nie są w pełni wykorzystywane

Państwa członkowskie nie wykorzystują mechanizmów wzajemnej pomocy administracyjnej do wymiany informacji z państwami trzecimi

32

Aby zagwarantować przestrzeganie przepisów prawa podatkowego i celnego oraz kompletność zebranych dochodów, organy podatkowe i celne muszą prowadzić z innymi państwami wymianę informacji na temat handlu międzynarodowego. Ten rodzaj współpracy administracyjnej jest zwany wzajemną pomocą administracyjną. Zgodnie z art. 218 TFUE wszelkie porozumienia międzynarodowe zawierane przez UE wymagają wcześniejszego zatwierdzenia przez Radę.

Wzajemna pomoc administracyjna w kwestiach podatkowych

33

W jednym z wcześniejszych sprawozdań specjalnych Trybunał skierował do państw członkowskich następujące zalecenie¹⁴: „Aby wzmocnić współpracę z państwami nienależącymi do UE i egzekwować pobór VAT z tytułu usług typu B2C oraz wartości niematerialnych i prawnych dostarczanych w ramach handlu elektronicznego, państwa członkowskie powinny:

1. upoważnić Komisję do negocjowania i podpisywania porozumień w sprawie wzajemnej pomocy z państwami, w których siedziby ma większość dostawców usług cyfrowych;
2. w przypadku państw członkowskich należących do OECD, podpisać i wdrożyć Konwencję OECD o wzajemnej pomocy administracyjnej w sprawach podatkowych w celu wymiany informacji dotyczących dostawców usług cyfrowych z państwami trzecimi”.

34

W ramach niniejszej kontroli Trybunał sprawdził, czy zalecenie to zostało wdrożone. Kontrolerzy ustalili, że do tej pory UE zawarła tylko jedną umowę międzynarodową dotyczącą współpracy w zakresie VAT – Umowę pomiędzy Unią Europejską a Królestwem Norwegii o współpracy administracyjnej, zwalczaniu oszustw oraz odzyskiwaniu wierzytelności w dziedzinie podatku od wartości dodanej¹⁵. Umowa weszła w życie dnia 1 września 2018 r.

35

Wszystkie państwa członkowskie podpisały już Konwencję OECD o wzajemnej pomocy administracyjnej w sprawach podatkowych. Niemniej żadne z 20 państw członkowskich, które udzieliły odpowiedzi w ramach ankiety, nie stosowało postanowień konwencji w odniesieniu do handlu elektronicznego. Podobnie w pięciu państwach członkowskich, w których kontrolerzy przeprowadzili wizyty w ramach niniejszej kontroli, ani razu nie zastosowano postanowień Konwencji OECD o wzajemnej pomocy administracyjnej w sprawach podatkowych w odniesieniu do handlu elektronicznego.

Wzajemna pomoc administracyjna w kwestiach celnych

36

W kwestiach celnych UE nie zawarła jeszcze z państwami trzecimi żadnej umowy dotyczącej współpracy i wzajemnej pomocy administracyjnej, w której zawarto by szczegółowe postanowienia dotyczące współpracy administracyjnej w dziedzinie handlu elektronicznego. Nie oznacza to jednak, że państwa członkowskie nie mogą wykorzystać do tego celu postanowień umów o wzajemnej pomocy administracyjnej w kwestiach celnych, które to postanowienia wprawdzie nie odnoszą się konkretnie do handlu elektronicznego, ale ogólnie podejmują kwestię wykrywania i zwalczania naruszeń przepisów celnych oraz zapobiegania takim naruszeniom.

37

Tymczasem w pięciu państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, kontrolerzy nie znaleźli żadnych przykładów ani dowodów na to, by w dziedzinie handlu elektronicznego wykorzystywano wnioski skierowane do państw trzecich o wzajemną pomoc administracyjną w kwestiach celnych. Te państwa członkowskie niechętnie korzystają z wymienionych mechanizmów wymiany informacji z Chinami w odniesieniu do handlu elektronicznego ze względu na to, że szansa na otrzymanie odpowiedzi jest niewielka¹⁶. Bez takiej wymiany informacji z kolei organy celne państwa członkowskiego konsumpcji nie mogą uzyskać informacji o niezgłoszonych transakcjach.

Wewnątrzunijne mechanizmy współpracy administracyjnej nie są w pełni wykorzystywane

38

Do celów poboru podatku VAT na terytorium krajowym państwa członkowskie polegają na informacjach dotyczących handlu wewnątrzunijnego przekazywanych przez inne państwa członkowskie. Wymiana tych informacji odbywa się z wykorzystaniem mechanizmów współpracy administracyjnej przewidzianych w przepisach UE¹⁷. Przepisy te ustanawiają następujące narzędzia współpracy administracyjnej istotne dla handlu elektronicznego:

1. system MOSS, w którym przechowuje się informacje na temat zarejestrowanych handlowców i zgłoszonych usług świadczonych w państwie członkowskim konsumpcji;
2. wymiana informacji na wniosek oraz wymiana informacji bez uprzedniego wniosku za pomocą standardowych formularzy elektronicznych;
3. kontrole prowadzone jednocześnie w dwóch lub większej liczbie państw członkowskich (tzw. kontrole wielostronne) oraz obecność urzędników skarbowych w innych państwach członkowskich w celu zbadania przechowywanej tam dokumentacji lub uczestnictwa w bieżących dochodzeniach;
4. zdecentralizowana sieć Eurofisc służąca do sprawnej wymiany między państwami członkowskimi konkretnych informacji na temat transgranicznych oszustw oraz do przetwarzania i analizy tych informacji. Jej celem jest propagowanie i ułatwianie wielostronnej współpracy w zakresie zwalczania oszustw związanych z podatkiem VAT. Sieć ta funkcjonuje jako ramy współpracy bez osobowości prawnej.

Mały punkt kompleksowej obsługi (MOSS)

39

System MOSS stanowi środek ułatwiający handel ukierunkowany na handlowców świadczących usługi w handlu elektronicznym w obrębie UE i spoza Unii. Rejestracja w systemie MOSS jest dobrowolna. Handlowcy z UE mogą zarejestrować się w ramach procedury unijnej systemu MOSS w państwie członkowskim, które obrali za siedzibę prowadzonej działalności gospodarczej lub – w innych przypadkach – w którym znajduje się ich stałe miejsce prowadzenia działalności gospodarczej¹⁸. Handlowcy spoza UE z kolei mogą zarejestrować się na potrzeby procedury nieunijnej w dowolnym wybranym państwie członkowskim. Jeśli handlowcy nie zarejestrują się w systemie MOSS, powinni zarejestrować się na potrzeby podatku VAT w każdym państwie członkowskim, w którym zamieszkują odbiorcy świadczonych przez nich usług.

Struktura informatyczna systemu MOSS jest solidna

40

W przypadkach gdy organy podatkowe określonego państwa członkowskiego borykają się z problemami w systemie MOSS wynikającymi z operacji realizowanych przez inne państwa członkowskie, mogą zwrócić się o wsparcie do serwisu pomocy zapewnianego przez Zarządzanie Usługami Informatycznymi (ITSM) w DG TAXUD. Do każdego zgłoszonego problemu przypisuje się zakodowany identyfikator zgłoszenia w bazie danych o nazwie Synergia. Jako narzędzie monitorowania funkcjonowania systemu MOSS na szczeblu UE ITSM wprowadził panel systemu MOSS.

41

W przypadku gdy państwo członkowskie prześle błędną wiadomość, odbiorca odpowiada wiadomością o błędzie technicznym. Ten błąd techniczny może odnosić się do nieważności przesłanej treści, nieprawidłowego formatu wiadomości lub do faktu, że nie można było odnaleźć powiązanej deklaracji VAT lub numeru identyfikacyjnego VAT.

42

Aby sprawdzić działanie struktury informatycznej systemu MOSS, kontrolerzy:

1. przeanalizowali odpowiedzi państw członkowskich na ankietę Trybunału;
2. przeprowadzili wywiady z ekspertami ds. kwestii informatycznych w systemie MOSS w organach podatkowych państw członkowskich;
3. zbadali wszystkie 29 zgłoszeń problemów widocznych w panelu systemu MOSS na dzień 20 listopada 2017 r., w przypadku których kontrolowane państwo członkowskie albo było przyczyną usterki, albo było nią dotknięte;
4. dokonali przeglądu dziesięciu przesłanych zgłoszeń oraz dodatkowo dziesięciu otrzymanych zgłoszeń na każde państwo członkowskie, w którym przeprowadzono wizytę kontrolną.

43

19 państw członkowskich stwierdziło w ankiecie, że infrastruktura informatyczna zapewniana przez Komisję jest wystarczająco niezawodna, by zagwarantować prawidłowe działanie systemu MOSS, a 16 oceniło w odpowiedziach, że wsparcie zapewnione przez Komisję na etapie przygotowań było satysfakcjonujące. Przedstawiciele organów podatkowych pięciu państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, zgodzili się z powyższymi opiniami, niemniej w odpowiedziach czterech państwach członkowskich stwierdzono, że zapewnione wytyczne nie były wystarczające. W jednym przypadku zwrócono uwagę na rozbieżne interpretacje „specyfikacji funkcjonalnych i technicznych”, co potwierdziły władze innego państwa członkowskiego podczas wizyty kontrolnej.

44

Przedstawiciele niderlandzkich organów podatkowych uważają, że system MOSS ma zbyt wiele podmiotów uczestniczących i specyfikacji technicznych, co uniemożliwia aktywne radzenie sobie z wyłączeniami i reagowanie na informacje przekazywane przez państwa członkowskie i handlowców. Tymczasem zdaniem przedstawicieli organów podatkowych Austrii funkcjonowanie systemu poprawiło się od 2017 r., a współpraca między służbami informatycznymi państw członkowskich przebiega bezproblemowo. Uznają oni jednak, że państwa członkowskie nie będą gotowe na wdrożenie nowego punktu kompleksowej obsługi w 2021 r.

System MOSS pozwala przechowywać informacje na temat zarejestrowanych handlowców i zgłoszonego przez nich świadczenia usług w państwie członkowskim konsumpcji

45

Przepisy unijne w zakresie współpracy administracyjnej dotyczą kwestii przechowywania i wymiany informacji na temat rozpoczęcia, zmian i zakończenia działalności przez każdego handlowca zarejestrowanego w systemie MOSS, a także na temat usług zgłoszonych w deklaracji VAT przekazanych z państwa członkowskiego identyfikacji do państwa członkowskiego konsumpcji¹⁹.

46

Aby zweryfikować, w jaki sposób państwa członkowskie dopilnowują, by odpowiednie informacje dotyczące systemu MOSS trafiły do państwa członkowskiego konsumpcji we właściwym terminie, kontrolerzy: (i) przeanalizowali odpowiedzi, których państwa członkowskie udzieliły w ankiecie Trybunału; (ii) przeprowadzili wywiady z ekspertami ds. systemu MOSS w państwach członkowskich, w których odbyły się wizyty kontrolne; (iii) skontrolowali pięć prób operacji związanych z systemem MOSS.

47

Przedstawiciele 13 państw członkowskich stwierdzili w odpowiedziach, że handlowcy nie napotykają żadnych trudności w określeniu stawki podatku, która powinna być stosowana, przedstawiciele pięciu państw wskazywali na pewne trudności w tym względzie, dwa państwa członkowskie natomiast nie udzieliły żadnej odpowiedzi na to pytanie. Jeśli Niderlandy – jedno z państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty – występują jako państwo członkowskie identyfikacji, przesyłają wiadomość o błędzie do handlowca w przypadku, gdy kwoty podatku VAT podane w deklaracji nie zostały obliczone prawidłowo. W Szwecji natomiast w treści deklaracji VAT udostępnia się handlowcom informacje na temat stawek VAT obowiązujących w poszczególnych państwach członkowskich. Ponadto przeprowadza się kontrole spójności między zadeklarowanymi kwotami a stosowanymi stawkami VAT.

48

Przedstawiciele Austrii poinformowali z kolei, że w przypadku gdy handlowiec wprowadzi błędną stawkę VAT lub niewłaściwą kwotę VAT, otrzymuje powiadomienie z austriackiego systemu MOSS, ale wciąż może przesłać deklarację zawierającą nieprawidłową stawkę lub kwotę. System nie blokuje wykonania płatności w razie wprowadzenia błędnej stawki, ale wysyła wyłącznie przypomnienie o konieczności dokonania korekty. Przedstawiciele władz austriackich uważają, że system ten powinien uniemożliwić handlowcom wprowadzenie nieprawidłowej stawki VAT.

49

Na potrzeby określenia miejsca zamieszkania konsumenta usług w przepisach unijnych wprowadzono kilka założeń. Jeśli założenia te nie mają zastosowania, dostawca musi posiadać dwa²⁰ niebędące ze sobą w sprzeczności dowody, np. adres na fakturze, adres protokołu internetowego lub szczegółowe informacje na temat rachunku bankowego, tak aby udokumentować miejsce pobytu klienta.

50

Zgodnie z wynikami badania ankietowego w 13 państwach członkowskich proces ustalenia miejsca pobytu konsumenta nie nastręcza żadnych trudności, a od handlowców zarejestrowanych w systemie MOSS nie wpływają zgłoszenia o takich trudnościach. W trzech państwach członkowskich stwierdzono pewne problemy. Przedstawiciele jeszcze kolejnego państwa poinformowali, że obecnie do określenia miejsca pobytu konsumenta wykorzystuje się jedynie jeden dowód. Jedno państwo członkowskie zgłosiło znaczne problemy, a władze pozostałych dwóch nie odpowiedziały na to pytanie.

51

Spośród władz pięciu państw, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, jedynie władze austriackie oświadczyły, że sprawdzenie, czy podane miejsce pobytu jest faktyczne lub prawidłowe, nie zawsze jest możliwe i że w tym względzie mogą one polegać jedynie na adresie protokołu internetowego.

52

W każdym państwie członkowskim, w którym przeprowadzono wizyty, kontrolerzy sprawdzili próbę dziesięciu rejestracji, deklaracji, korekt do deklaracji, wyrejestrowań i wykluczeń w obrębie systemu MOSS osobno dla procedury unijnej i osobno dla procedury nieunijnej. Pełne rezultaty badania prób przedstawiono w załączniku III.

Wykorzystanie informacji wymienianych między państwami członkowskimi jest niewystarczające

53

W przepisach unijnych przewidziano dwa rodzaje wymiany informacji w odniesieniu do współpracy administracyjnej: wymiana informacji na wniosek lub wymiana informacji bez uprzedniego wniosku. Ten drugi rodzaj wymiany może mieć albo charakter automatyczny (np. automatyczna wymiana informacji dotyczących systemu MOSS, o której mowa była w poprzednim fragmencie), albo spontaniczny²¹.

54

W tabeli 1 przedstawiono zidentyfikowane przez kontrolerów przypadki wymiany informacji w ramach współpracy administracyjnej w związku z handlem elektronicznym w państwach członkowskich objętych kontrolą od 2015 r. aż do najnowszych dostępnych danych.

55

Zdaniem kontrolerów istnieje ryzyko, że dane te nie są kompletne, ponieważ:

1. formularze elektroniczne wykorzystywane do spontanicznej wymiany informacji nie mają odpowiedniego pola do zaznaczenia i zaklasyfikowania przekazywanej informacji w kontekście systemu sprzedaży na odległość;
2. państwa członkowskie nie prowadzą osobnej ewidencji formularzy elektronicznych dotyczących handlu elektronicznego;
3. w centralnych biurach łącznikowych ds. współpracy administracyjnej w państwach członkowskich nie wyodrębniono osobnej funkcji koordynacji w odniesieniu do systemu MOSS lub sprzedaży na odległość.

56

W tabeli 2 przedstawiono przypadki wymiany informacji w ramach współpracy administracyjnej w 2016 r. w państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, niezależnie od tego, czy dotyczyły one handlu elektronicznego, czy nie.

57

Powyższe tabele wskazują, że zakres wymiany informacji na temat handlu elektronicznego, zarówno przekazywanej na wniosek, jak i spontanicznie, jest wciąż ograniczony.

58

Informacji na wniosek należy udzielać nie później niż trzy miesiące od otrzymania wniosku, chyba że organ wezwany posiada już odpowiednią wiedzę. W tym przypadku termin skrócony jest do miesiąca²².

59

Aby sprawdzić efektywność tych wymian, kontrolerzy przeanalizowali przypadki przedstawione w tabeli 1. Jeśli populacja przypadków wymiany informacji przychodzących i wychodzących (zarówno na wniosek, jak i spontanicznych) przekraczała dziesięć pozycji, wybierano losowo dziesięć z nich. W pozostały sytuacjach badaniu poddawano całą populację. Trybunał ustalił, że:

1. spośród 56 pozycji uwzględnionych w próbie w 25 przypadkach wystąpiły opóźnienia w wymianie informacji na wniosek. W 16 spośród tych 25 opóźnionych wymian informacji organy państwa członkowskiego nie poinformowały partnerów z innego państwa o niemożności dotrzymania terminu na udzielenie odpowiedzi zgodnie z art. 12 rozporządzenia (UE) nr 904/2010;
2. państwa członkowskie częściej korzystają z wymiany informacji (zarówno na wniosek, jak i spontanicznej) w odniesieniu do systemu wewnątrzunijnej sprzedaży towarów na odległość niż w przypadku systemu MOSS.

Kontrole wielostronne nie są skuteczne

60

Dwa lub większa liczba państw członkowskich mogą podjąć decyzję o przeprowadzeniu skoordynowanych kontroli zobowiązań podatkowych jednego lub kilku powiązanych handlowców, jeśli uznają, że takie kontrole są skuteczniejsze niż kontrole prowadzone przez tylko jedno państwo członkowskie²³.

61

Zgodnie z danymi Komisji od 2014 r. przeprowadzono 284 kontrole wielostronne, z czego sześć można uznać za dotyczące w szczególności handlu elektronicznego, w tym kwestii podatku VAT i podatków bezpośrednich.

62

W toku wizyt kontrolnych w państwach członkowskich kontrolerzy przeanalizowali te kontrole wielostronne i zmierzyli ich skuteczność pod kątem wezwań do zapłaty zaległości z tytułu podatku VAT. Ustalili, że trzy z tych kontroli wielostronnych są jeszcze w toku, jedna natomiast okazała się bardzo skuteczna, jeśli chodzi o wezwania do zapłaty zaległości z tytułu podatku VAT. Niemniej Trybunał stwierdził również, że w dwóch przypadkach państwo członkowskie identyfikacji odmówiło udziału w kontroli wielostronnej. Przedstawiciele jednego z państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty, oświadczyli, że określenie prawidłowej podstawy opodatkowania bez udziału państwa członkowskiego identyfikacji jest niemal niemożliwe.

63

Ponadto państwa członkowskie, w których przeprowadzono wizyty, nigdy nie przeprowadzały wspólnych kontroli na mocy postanowień Konwencji OECD o wzajemnej pomocy administracyjnej w sprawach podatkowych²⁴.

64

Dnia 2 października 2018 r. Rada przyjęła zmianę²⁵ do rozporządzenia (UE) nr 904/2010, która przewiduje²⁶ możliwość prowadzenia wspólnych kontroli przez organy podatkowe państw członkowskich. Zgodnie z nowo wprowadzonymi przepisami jeśli co najmniej dwa państwa członkowskie prześlą do państwa członkowskiego identyfikacji uzasadniony wniosek zawierający podstawy lub dowody wskazujące na istnienie ryzyka związanego z uchylaniem się od zapłaty VAT, organ wezwany nie może odmówić wzięcia udziału w kontroli (z wyjątkiem pewnych określonych okoliczności).

Przedstawiciele państw członkowskich nie uważają, by wymiana informacji za pośrednictwem Eurofisc była przydatna

65

Eurofisc to zdecentralizowana sieć współpracy między urzędnikami organów administracji podatkowej i celnej z państw członkowskich, którzy sprawnie wymieniają ukierunkowane informacje na temat przedsiębiorstw i transakcji w związku z ewentualnymi oszustwami, a także te informacje wspólnie przetwarzają i analizują.

66

Na posiedzeniu plenarnym Eurofisc z kwietnia 2016 r. zatwierdzono stworzenie nowej dziedziny roboczej 5 Eurofisc. Obecnie w pracach w tej dziedzinie roboczej udział bierze 24 uczestników i trzech obserwatorów.

67

Jednym z celów dziedziny roboczej 5 na 2017 r. było zapoczątkowanie wymiany danych operacyjnych. Państwa członkowskie posiadają dwa zatwierdzone poziomy przesyłanych informacji zwrotnych – informacje zwrotne pierwszego poziomu należy przesłać w miarę możliwości w ciągu miesiąca, informacje zwrotne drugiego poziomu natomiast powinno się przekazywać po zamknięciu dochodzenia, tak aby podmiot zgłaszający informacje dowiedział się o przydatności danych, które przekazał.

68

Kontrolerzy Trybunału stwierdzili, że od czasu uruchomienia systemu w grudniu 2017 r. cztery państwa członkowskie udostępniły instytucjom partnerskim 480 ostrzeżeń o potencjalnych oszustwach. Niemniej informacje zwrotne przekazano jedynie w jednym z tych 480 przypadków. Przedstawiciele państw członkowskich uważają, że ostrzeżenia na temat potencjalnych przypadków oszustw wymieniane za pośrednictwem dziedziny roboczej 5 Eurofisc we wspomnianej bazie danych na temat ryzyka nie są ani dobrze ukierunkowane, ani przydatne. Nie przynoszą też spodziewanych korzyści.

69

Państwa członkowskie udostępniają sobie wzajemnie informacje i przekazują wiadomości w ramach wczesnego ostrzegania w odniesieniu do tendencji dotyczących oszustw oraz konkretnych mechanizmów nadużyć. Kontrolerzy stwierdzili, że państwa członkowskie wymieniły tego rodzaju informacje w trzech przypadkach, przy czym w jednym informacje okazały się bardzo przydatne dla organów podatkowych państwa członkowskiego, do którego trafiły. Informacje zwrotne przesłano w ciągu miesiąca.

Brak jest skutecznych mechanizmów kontroli w transgranicznym handlu elektronicznym

70

Za wdrożenie systemu kontroli, który ma zapewnić rejestrację handlowców z UE i spoza UE w systemie MOSS, odpowiedzialne są zasadniczo państwa członkowskie. Ponadto każde państwo członkowskie odpowiada za wprowadzenie własnych ram zarządzania ryzykiem w odniesieniu do kontroli sprzedaży na odległość. Brak jest wspólnych ram na szczeblu UE, a zróżnicowanie podejść przyjętych w poszczególnych państwach członkowskich może doprowadzić do zakłócenia warunków na rynku wewnętrznym.

Działania kontrolne organów podatkowych odnoszące się do systemu MOSS są niewystarczające

71

Kontrolerzy Trybunału stwierdzili, że organy podatkowe nie zawsze dokumentowały kontrole dotyczące rejestracji handlowców, a ponadto kontrole te były bardziej skrupulatne w przypadku handlowców z UE niż tych pochodzących spoza UE. W toku kontroli rejestracji w ramach procedury nieunijnej Trybunał stwierdził uchybienia w 80% skontrolowanych przypadków, a w toku badania prób wyrejestrowań i wykluczeń wykryto dwa przypadki podwójnej rejestracji w procedurze nieunijnej. Wynika z tego, że nie zapewniono równych warunków działania dla handlowców z UE.

72

W ankiecie Trybunału skierowano do władz państw członkowskich pytanie, czy kontrolowały handlowców, którzy zarejestrowali w systemie MOSS dane państwo jako państwo członkowskie identyfikacji w 2015 r. Przedstawiciele jedynie siedmiu państw członkowskich odpowiedzieli, że przeprowadzają takie kontrole, a w jednym z nich kontrole takie przeprowadza się w momencie rejestracji. W przypadku pozostałych państw członkowskich stwierdzono, że albo nie przeprowadza się takich kontroli (dziewięć państw), albo nie ma danych statystycznych na ten temat (cztery państwa).

73

Jeśli chodzi o przeprowadzanie kontroli w przypadku występowania w charakterze państwa konsumpcji, osiem państw członkowskich poinformowało, że przeprowadza takie kontrole, dziewięć – że takich kontroli nie przeprowadza, a trzy kolejne – że nie posiadają odpowiednich danych statystycznych.

74

Na rys. 2 przedstawiono liczbę kontroli dotyczących systemu MOSS przeprowadzonych w państwach członkowskich, w których odbyły się wizyty kontrolne, zarówno w odniesieniu do procedury unijnej, jak i nieunijnej, w okresie od 2015 r. do najnowszych dostępnych danych.

75

Kontrolerzy Trybunału przeanalizowali kontrole systemu MOSS przedstawione na rys. 2 i ustalili, że:

1. jedynie Niderlandy stosują jednolity plik kontrolny systemu MOSS (SAF-MOSS) na potrzeby zwracania się o dane do handlowców zarejestrowanych w systemie;
2. jedynie w trzech badanych sprawach w wyniku kontroli przeprowadzono skuteczny pobór należnych kwot VAT w następstwie wezwania do zapłaty zaległości z tytułu podatku VAT;
3. Komisja wydała zalecenia²⁷ co do tego, w jaki sposób należy koordynować kontrole MOSS, a państwa członkowskie zatwierdziły wytyczne opracowane przez grupę zadaniową nr 86 w ramach projektu Fiscalis dotyczące audytu i kontroli systemu MOSS. Niemniej wytyczne te nie mają wiążącego charakteru i państwa członkowskie mogą przyjmować różne podejścia.

76

Trybunał stwierdził, że prace kontrolne odnoszące się do systemu MOSS mają bardzo ograniczony zakres w przypadku procedury unijnej i praktycznie nie istnieją w przypadku procedury nieunijnej. Ta działalność kontrolna nie jest skuteczna, jeśli chodzi o pobór podatku VAT. Co więcej, przedstawiciele niderlandzkich organów podatkowych oświadczyli, że mają ogromne zaległości, jeśli chodzi o kontrole korekt deklaracji VAT w przypadkach, gdy Niderlandy są państwem członkowskim konsumpcji.

Organy podatkowe nie przeprowadzają skutecznych kontroli systemu wewnątrzunijnej sprzedaży towarów na odległość

77

W większości państw członkowskich w celu zidentyfikowania handlowców, którzy powinni być zarejestrowani w danej jurysdykcji, ponieważ przekroczyli stosowny próg, wykorzystuje się narzędzia przeszukiwania sieci lub informacje od podmiotów trzecich (zob. pkt 09). Niemniej uzyskanych informacji nie wykorzystuje się do wykrycia działalności handlowców, którzy powinni być zarejestrowani w innym państwie członkowskim.

78

Przedstawiciele dwóch spośród państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, wskazali również, że sprawdzanie dostawców z innych państw członkowskich, którzy powinni się w tych państwach zarejestrować ze względu na przekroczenie stosownego progu sprzedaży na odległość, nastręcza trudności.

79

Przykładowo, dostawcy z innych państw członkowskich i rynków mogą sprawić, by prywatni konsumenci byli zobowiązani do zawarcia umowy z pośrednikami działającymi w charakterze dostawców w danym państwie członkowskim w celu dostarczenia towarów do państwa członkowskiego konsumpcji. W ten sposób dostawca tworzy sztuczne warunki pozwalające uznać, że dostawy dokonał pośrednik krajowy, a nie że była to sprzedaż na odległość do państwa członkowskiego konsumpcji, co z kolei pozwala uniknąć rejestracji w tym państwie.

80

Z 62 przypadków wymiany informacji ujętych w próbie przeanalizowanej przez Trybunał (obejmujących wymianę informacji na temat sprzedaży na odległość, zarówno na wniosek, jak i bez uprzedniego wniosku) 53 stanowiły wymiany informacji w ramach kontroli. Kontrolerzy znaleźli 13 sytuacji, gdy udało się osiągnąć faktyczne rezultaty, jeśli chodzi o pobór podatku VAT.

Unijne organy celne nie są w stanie zapobiec nadużywaniu zwolnienia z opłat przesyłek o niewielkiej wartości w przypadku importu towarów z państw nienależących do UE

81

W stosunku do dostaw towarów zakupionych w państwach trzecich w ramach transakcji typu B2C stosuje się zwolnienie od podatku VAT przysługujące przesyłkom o nieznacznej wartości, gdy wartość tych przesyłek nie przekracza progu 22 euro²⁸. Ponadto w przypadkach gdy wartość rzeczywista²⁹ towarów nie przekracza 150 euro, nie pobiera się należności celnych. Podarunki przesyłane przez osobę prywatną innej osobie prywatnej (transakcje typu P2P) są zwolnione z należności celnych i podatku VAT, w przypadku gdy wartość podarunku nie przekracza 45 euro (zob. tabela 3).

82

Nadużycia wspomnianych zwolnień z opłat przesyłek o niewielkiej wartości mogą polegać na: (i) zaniżaniu wartości towarów, tak aby zadeklarowane wartości mieściły się poniżej progów zwolnienia z podatku VAT lub należności celnych; (ii) rozdzielaniu przesyłek w taki sposób, aby mieściły się poniżej progu; (iii) imporcie przesyłek komercyjnych zadeklarowanych jako podarunki lub towarów, które nie kwalifikują się do zwolnienia.

83

Towary mogą również być importowane po tym, jak konsument zakupi je w internecie. W takim przypadku import realizuje się za pomocą usług pocztowych lub kurierskich. Ostatecznie za zapewnienie zgodności działań handlowców z wymogami dotyczącymi wspomnianych zwolnień odpowiadają organy celne. Są one również odpowiedzialne za wprowadzenie własnych ram zarządzania ryzykiem w odniesieniu do kontroli tych importowanych towarów.

Uchybienia w elektronicznych systemach odprawy celnej stosowanych w państwach członkowskich

84

Aby sprawdzić, czy elektroniczne systemy odprawy celnej stosowane w państwach członkowskich pozwalają zapobiec nadużywaniu zwolnień z opłat przesyłek o niewielkiej wartości, kontrolerzy Trybunału zbadali te systemy w warunkach testowych w czterech spośród państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne. Dokonali ponadto wyboru próby docelowej 15 przywozów towarów zrealizowanych przez operatorów pocztowych oraz innej próby docelowej 15 przywozów towarów zrealizowanych przez firmy kurierskie w każdym z pięciu państw członkowskich, w których odbyły się wizyty.

85

Wszystkie elektroniczne systemy odprawy celnej stosowane w skontrolowanych państwach członkowskich dopuszczały wprowadzenie deklaracji, które nie kwalifikowały się do zwolnienia z opłat dla przesyłek o niewielkiej wartości. We wszystkich przypadkach z wyjątkiem Austrii systemy te akceptowały deklaracje przywozowe, w których wnioskuje się o zwolnienie z należności celnych dla przesyłek w ramach transakcji B2C, choć wartość rzeczywista tych przesyłek przekracza 150 euro³⁰, lub dla podarunków o zadeklarowanej wartości przekraczającej 45 euro³¹. W Austrii z kolei elektroniczny system odprawy celnej przyjmował deklaracje przywozowe, w których wnioskuje się o zwolnienie z należności celnych dla przesyłek w ramach transakcji B2C, choć zadeklarowany produkt był wyrobem alkoholowym³².

86

Wyniki tego badania próby podsumowano na rys. 3.

87

W sprawozdaniu specjalnym nr 19/2017 Trybunał zalecił państwom członkowskim, by ze skutkiem natychmiastowym³³:

„[…]

b) [wprowadziły] blokady / ograniczenia w elektronicznych systemach zwolnienia towarów w celu blokowania deklaracji przywozowych zawierających wnioski o zwolnienie celne dla towarów o zadeklarowanej wartości wewnętrznej powyżej 150 euro lub dla przesyłek handlowych (B2C) zadeklarowanych jako podarunki (P2P),

c) [weryfikowały] ex post przestrzeganie przez przedsiębiorców, w tym upoważnionych przedsiębiorców, przepisów dotyczących zwolnień celnych dla przesyłek o niskiej wartości,

d) [sporządziły] plany dochodzeniowe w celu ograniczenia nadużyć zwolnień celnych w elektronicznym handlu towarami z krajami spoza UE”.

88

W żadnym z państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty, nie podjęto działań w związku z zaleceniami w lit. b) i d). Państwa członkowskie przeprowadzają wprawdzie kontrole ex post, aby zweryfikować przestrzeganie przez handlowców zwolnień z opłat przesyłek o niewielkiej wartości, lecz nie były w stanie zapobiec nadużyciom wykrytym przez kontrolerów Trybunału, które wskazano na rys. 3. Z powyższego wynika, że elektroniczne systemy odpraw celnych nie są w stanie zapobiec importowi towarów niekwalifikujących się do wspomnianych zwolnień, a tego niedostatku nie rekompensują kontrole ex post i plany dochodzeniowe.

Szereg podmiotów działających jako upoważnieni przedsiębiorcy dopuszczało się nadużyć w zakresie zwolnienia z opłat przesyłek o niewielkiej wartości

89

Zgodnie z przepisami celnymi³⁴ upoważniony przedsiębiorca musi posiadać system kontroli wewnętrznej, który jest w stanie wykrywać nielegalne lub nieprawidłowe transakcje oraz zapobiegać takim transakcjom. Ponadto zgodnie z wytycznymi w sprawie upoważnionych przedsiębiorców „każda nieprawidłowość w zakresie administracji, w tym naruszenie przepisów prawa celnego, może świadczyć o tym, że system kontroli wewnętrznej nie jest skuteczny. Z tego względu każde naruszenie przepisów prawa celnego należy zawsze przeanalizować także pod względem tego warunku, tak aby podjęto działania mające na celu poprawę systemu kontroli wewnętrznej, co pozwoli uniknąć powtórzenia się naruszenia […]”³⁵.

90

Kontrolerzy Trybunału uwzględnili w próbach i zbadali 75 deklaracji przywozowych złożonych przez operatorów pocztowych (po 15 deklaracji na jedno państwo członkowskie) i stwierdzili, że w 35 na 75 tych deklaracji doszło do nadużycia w zakresie zwolnienia z opłat przesyłek o niewielkiej wartości. W ośmiu z tych 35 przypadków podmiotem składającym deklaracje był określony upoważniony przedsiębiorca. Kontrolerzy zbadali ponadto 75 deklaracji przywozowych złożonych przez firmy kurierskie i stwierdzili, że w 28 na 75 tych deklaracji doszło do nadużycia w zakresie wspomnianego zwolnienia. W 21 z tych 28 przypadków podmiotem składającym deklaracje lub przedstawicielem celnym był upoważniony przedsiębiorca.

91

Firmy kurierskie działające w charakterze upoważnionych przedsiębiorców, które złożyły nielegalne deklaracje przywozowe wykryte w próbie, powinny posiadać system kontroli wewnętrznej, który pozwoliłby uniknąć takich przypadków. Ci upoważnieni przedsiębiorcy ubiegali się o zwolnienie z podatku VAT / należności celnych w odniesieniu do niekwalifikujących się towarów.

Komisja nie prowadzi działań kontrolnych i monitorujących w wystarczającym zakresie

92

Trybunał zwracał już uwagę w sprawozdaniu specjalnym nr 19/2017³⁶, że „organy celne są zobowiązane do wymiany za pośrednictwem formularza RIF informacji na temat ryzyka dotyczących zarówno zaobserwowanych zagrożeń, jak i zagrożeń oznaczających znaczne ryzyko w innym miejscu w Unii”.

93

Komisja opracowała formularz RIF, aby wyeliminować nieprawidłowości związane z zaniżaniem wartości, nieprawidłowym klasyfikowaniem, podatkiem VAT itd. Formularz ten uwzględniono w systemie zarządzania ryzykiem celnym i udostępniono państwom członkowskim, które podjęły decyzję o włączeniu istotnych informacji z formularza do własnych krajowych systemów zarządzania ryzykiem.

94

Zgodnie z informacjami Komisji szybkie przeszukanie systemu zarządzania ryzykiem celnym pod kątem formularzy RIF wydanych w 2016 i 2017 r. zawierających co najmniej jedno słowo odnoszące się do handlu elektronicznego, przesyłek kurierskich i pocztowych pozwala znaleźć 530 formularzy RIF wystosowanych przez państwa członkowskie.

95

Komisja opracowała wspólne kryteria ryzyka i standardy w odniesieniu do ryzyka mającego wpływ na interesy finansowe UE i państw członkowskich (tzw. kryteria ryzyka finansowego), które państwa członkowskie mają obowiązek wdrożyć w formie elektronicznej do maja 2019 r. Kryteria te stanowią przynajmniej częściową realizację zaleceń Trybunału.

96

Na podstawie odpowiedzi na kwestionariusz Trybunału przesłanych przez Komisję kontrolerzy ustalili, że Komisja nie przeprowadziła żadnych kontroli ani wizyt monitorujących w państwach członkowskich w związku z wyzwaniami dotyczącymi podatku VAT w handlu elektronicznym, z wyjątkiem sprawdzenia obliczeń państw członkowskich odnoszących się do ujednoliconej podstawy podatku VAT do celów zasobów własnych. Komisja nie monitoruje sprzedaży na odległość w obrębie Unii ani nie nadzorowała działania systemu MOSS w państwach członkowskich od jego uruchomienia 1 stycznia 2015 r.

97

Komisja przeprowadziła jednak kampanie informacyjne, które miały na celu poprawę przestrzegania przez handlowców spoza UE procedury nieunijnej dotyczącej VAT w ramach systemu MOSS.

98

Od początku 2015 r. Komisja nie przeprowadziła żadnych kontroli tradycyjnych zasobów własnych³⁷, jeśli chodzi o zgodność z wymogami firm kurierskich i operatorów usług pocztowych.

99

W sprawozdaniu specjalnym nr 19/2017 Trybunał zalecił Komisji, by prowadziła „postępowania wyjaśniające w odniesieniu do nadużywania zwolnień celnych obejmujących przesyłki o niskiej wartości w handlu elektronicznym towarami z krajami spoza UE” (lit. c) w zaleceniu 8). W 2017 r. OLAF wszczął dochodzenie w sprawie importu odzieży o niewielkiej wartości w ramach handlu elektronicznego. Czynności dochodzeniowe są obecnie prowadzone w czterech państwach członkowskich. W 2018 r. z kolei OLAF rozpoczął dochodzenie w związku z podejrzeniami importu w ramach transakcji handlu elektronicznego towarów potencjalnie wrażliwych. Towary miały być importowane transportem lotniczym bez opłacania należności celnych i powiązanych należnych kwot podatku VAT.

Egzekwowanie poboru należnych kwot podatku nie jest skuteczne

100

Organy podatkowe są odpowiedzialne za zapewnienie, by właściwa kwota podatku VAT została wpłacona na rzecz odpowiedniego państwa członkowskiego w terminie, i za wdrożenie koniecznych środków naprawczych w razie wystąpienia problemów. Państwa członkowskie są również odpowiedzialne za pobór podatku VAT opłacanego przez handlowców zarejestrowanych w systemie MOSS i przekazanie pobranych kwot do innego państwa członkowskiego, w którym są one należne.

Brak jest szacunków dotyczących luki w podatku VAT z tytułu świadczenia usług wynikającej z nieprzestrzegania przepisów, a analogiczne szacunki dotyczące dostaw towarów są rozbieżne

101

Luka w podatku VAT wynikająca z nieprzestrzegania przepisów oznacza różnicę między kwotami, które powinny były zostać pobrane zgodnie z obowiązującymi ramami prawnymi, a kwotami faktycznie pobranymi przez organy podatkowe państw członkowskich. Kontrolerzy Trybunału przyjrzeli się temu, czy i w jaki sposób luka ta jest szacowana w odniesieniu do transgranicznych dostaw towarów i świadczenia usług w handlu elektronicznym. Szacunki tego rodzaju byłyby przydatne dla Komisji lub państw członkowskich w ukierunkowaniu dostępnych zasobów na obszary, w których są one najbardziej potrzebne.

102

Kontrolerzy ustalili, że państwa członkowskie nie opracowują żadnych szacunków luki w podatku VAT wynikającej z nieprzestrzegania przepisów, ani w odniesieniu do procedury unijnej, ani w odniesieniu do procedury nieunijnej w systemie MOSS. W badaniu ankietowym Trybunał zwrócił się do państw członkowskich o przedstawienie szacowanych strat dochodów w związku z niezarejestrowanymi handlowcami pochodzącymi spoza UE. Przedstawiciele 17 państw członkowskich odpowiedzieli, że nie posiadają takich szacunków, dwóch natomiast w ogóle nie udzielili odpowiedzi na to pytanie. Jedno państwo członkowskie podało szacowaną kwotę strat z 2015 r. wynikających z nielegalnego korzystania z usług telewizyjnych³⁸ przez co najmniej 100 000 gospodarstw domowych na terytorium kraju. Straty te miały sięgać 12 mln euro.

103

Niezdolność do oszacowania luki w podatku VAT wynikającej z nieprzestrzegania przepisów w odniesieniu do systemu MOSS została potwierdzona przez kontrolerów podczas wizyt w państwach członkowskich.

104

W ankiecie Trybunał zwrócił się również do państw członkowskich o przedstawienie szacowanych strat dochodów w związku z nadużywaniem zwolnienia z opłat w przypadku przesyłek o niewielkiej wartości (np. przez dzielenie przesyłek, składanie nieprawdziwych deklaracji lub zaniżanie kwot na fakturach, tak aby nie przekroczyć stosownego progu). Żadne z 20 państw członkowskich, do których przesłano ankietę, nie przedstawiło takich szacunków.

105

W badaniu zrealizowanym przez firmę Deloitte oszacowano wielkość luki w podatku VAT w związku ze sprzedażą towarów na odległość wewnątrz Unii i spoza UE³⁹. Straty te szacuje się na kwoty od 2,6 do 3,8 mld euro rocznie w Unii. Austria oszacowała łączne krajowe straty w podatku VAT związane z wewnątrzunijną sprzedażą na odległość w latach 2010–2015 na 860 mln euro. Spośród pięciu skontrolowanych państw członkowskich jedynie Austria opublikowała ten rodzaj szacunków.

106

W badaniu firmy doradczej opublikowanym w 2016 r. wskazano, że podobne luki występują w odniesieniu do UE jako całości⁴⁰. Z badania wynikało, że podatek VAT pobiera się jedynie od 35% towarów przesyłanych drogą pocztową, a luka ta przekłada się bezpośrednio na straty w dochodach z tytułu podatku VAT w wysokości 1,05 mld euro. Dodatkowe straty wynikające z luk w poborze należności celnych oszacowano na 0,25 mld euro. Z szacunków Komisji wynika, że ogólne straty w dochodach z tytułu podatku VAT w transgranicznym handlu elektronicznym wynikające ze zwolnienia z opłat przesyłek o niewielkiej wartości mogą sięgać nawet 5 mld euro rocznie⁴¹.

107

Brytyjskie królewskie organy podatkowe szacują, że straty Zjednoczonego Królestwa w dochodach z tytułu podatku VAT związane ze sprzedażą towarów na odległość z państw trzecich (importem) wynoszą rocznie między 1 mld a 1,5 mld GBP, tj. od 8% do 12% luki w podatku VAT⁴². Należy przy tym zauważyć, że w Zjednoczonym Królestwie wewnątrzwspólnotowe oszustwo typu „znikający podmiot gospodarczy” stanowi jedynie 4% tej luki⁴³.

Problemy z płatnościami w systemie MOSS między państwami członkowskimi

108

W ramach systemu MOSS kwota podatku VAT uiszczona przez handlowca w państwie członkowskim identyfikacji jest następnie przekazywana państwu członkowskiemu konsumpcji nie później niż 10 dni od końca miesiąca, w którym otrzymano płatność. Przed przekazaniem uiszczonej kwoty potrąca się odpowiedni odsetek podatku VAT. Zgodnie z unijnymi przepisami odsetek ten stopniowo malał, z 30% w latach 2015–2016 przez 15% w latach 2017–2018 do 0% w 2019 r. Na rys. 4 przedstawiono przepływy finansowe w przypadku świadczenia przez dostawcę spoza UE zarejestrowanego w systemie MOSS usług typu B2C w handlu elektronicznym.

109

Jeśli handlowiec nie uiści płatności w ogóle lub nie opłaci całości kwoty, państwo członkowskie identyfikacji przesyła przypomnienie drogą elektroniczną dziesiątego dnia po dniu, kiedy dana płatność była wymagana. Za przesłanie wszelkich kolejnych przypomnień i pobranie podatku VAT odpowiada następnie państwo członkowskie konsumpcji⁴⁴.

110

We wszystkich państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty, kontrolerzy Trybunału zbadali próbę 10 płatności z tytułu podatku VAT, które dane państwo otrzymało jako państwo członkowskie identyfikacji. Ustalili, że w dwóch przypadkach handlowiec nie opłacił pełnej kwoty, ale irlandzkie organy podatkowe nie przesłały mu przypomnienia o brakującej płatności. W jednym z tych dwóch przypadków handlowiec nie został wykluczony z systemu, choć ostatecznie należność spłacił z ponaddwuletnim opóźnieniem.

111

W Niderlandach z kolei kontrolerzy wykryli trzy przypadki, w których niderlandzkie organy podatkowe przypisały płatność do deklaracji VAT ręcznie, co jest zadaniem uciążliwym i niekiedy zawodnym. Co więcej, krajowy system informatyczny w Niderlandach nie pozwala na automatyczną weryfikację deklaracji w powiązaniu z płatnościami. Handlowcy mogą zostać wykluczeni z systemu MOSS po tym, jak otrzymają przypomnienie o konieczności złożenia lub opłacenia deklaracji VAT dla trzech bezpośrednio poprzedzających kwartałów kalendarzowych. W związku z tym organy podatkowe nie wiedzą, że nie dokonano płatności, i brak jest automatycznych powiadomień informujących, że handlowiec nie dotrzymał trzech terminów na uiszczenie płatności. Rezultaty badania próby przedstawiono w załączniku III.

112

Najwyższy organ kontroli Niderlandów stwierdził we wcześniejszej publikacji⁴⁵: „Niderlandzki system MOSS nie zapewniał żadnego wsparcia na rzecz kontrolowania terminowości i kompletności płatności VAT dla okresu od 2015 do 2017 r. Dopiero w pierwszym kwartale 2018 r. organ administracji podatkowej i celnej mógł zacząć porównywać deklaracje VAT z płatnościami z tytułu podatku VAT w odniesieniu do pierwszego kwartału 2015 r. To porównywanie deklaracji z odpowiednimi płatnościami w dużej mierze wykonuje się ręcznie. Ze względu na zaległości w zestawianiu deklaracji i płatności w systemie MOSS dział organu zajmujący się nierezydentami podatkowymi wciąż nie rozpoczął prac nad strukturalnym usprawnieniem i monitorowaniem zgodności z wymogami dotyczącymi podatku VAT. W tym celu konieczne jest posiadanie konkretnych informacji na temat statusu płatności”.

113

We wszystkich państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty, kontrolerzy Trybunału sprawdzili ponadto próbę 10 płatności, które dane państwo otrzymało jako państwo członkowskie konsumpcji. Wykryli dwa przypadki, w których organy podatkowe państwa członkowskiego konsumpcji nie przesłały przypomnienia, choć handlowiec nie uiścił płatności na tym etapie. W kolejnym przypadku państwo członkowskie konsumpcji otrzymało płatność, ale nie było w stanie odnaleźć odpowiedniej deklaracji VAT. Niderlandzkie organy podatkowe przypisały ręcznie wszystkie pozycje uwzględnione w dobranej próbie do deklaracji VAT. Więcej szczegółowych informacji na temat rezultatów badania próby można znaleźć w załączniku III.

114

Aby zagwarantować, że płatności VAT są uiszczane w całości, płatności te są łączone z odpowiednimi deklaracjami VAT za pomocą unikalnego numeru referencyjnego deklaracji VAT. Austriackie organy podatkowe zgłosiły, że nie otrzymują wszystkich należnych płatności, przede wszystkim ze Zjednoczonego Królestwa. Podobnie, najwyższy organ kontroli Republiki Czeskiej⁴⁶ zgłosił problemy z przypisaniem płatności otrzymanych ze Zjednoczonego Królestwo do deklaracji VAT.

115

W ramach prac kontrolnych dotyczących zasobów własnych opartych na VAT Komisja uzgadnia płatności z tytułu podatku VAT w ramach systemu MOSS między 28 państwami członkowskimi. Trybunał przeanalizował ten proces uzgadniania i ustalił, że Komisja sama stwierdziła występowanie znaczących rozbieżności w odniesieniu do Belgii, Bułgarii, Danii i Austrii. Ponadto trzy państwa członkowskie (Grecja, Cypr i Zjednoczone Królestwo) nie przesłały stosownych danych do końca 2018 r. Dane za 2016 r. nie są kompletne, ponieważ 11 państw członkowskich nie zostało jeszcze skontrolowanych za ten rok budżetowy.

Przepisy dotyczące wzajemnej pomocy w zakresie odzyskiwania podatków wykorzystuje się w niewystarczającym stopniu

116

Spośród pięciu państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, jedynie w przypadku Austrii organy podatkowe przesyłały innym państwom członkowskim – w przypadku gdy Austria była państwem członkowskim konsumpcji – wnioski o odzyskanie wierzytelności odnoszące się do kwot należnych od handlowców zarejestrowanych w systemie MOSS⁴⁷. W okresie od 1.1.2015 r. do 31.5.2018 r. przesłano pięć takich wniosków.

W ostatnim czasie wprowadzono korzystne zmiany do ram prawnych, ale wciąż utrzymują się istotne problemy wymagające rozwiązania

117

Prawo celne w UE określa unijny kodeks celny⁴⁸, kwestię podatku VAT natomiast reguluje dyrektywa w sprawie podatku VAT⁴⁹. Od 2015 r. do transgranicznego świadczenia usług w ramach handlu elektronicznego zastosowanie ma system MOSS. Z końcem 2017 r. UE przyjęła nowy pakiet unijnych przepisów prawnych regulujących kwestię VAT w handlu elektronicznym, zwany „pakietem dotyczącym podatku VAT w zakresie handlu elektronicznego”. Na pakiet składają się trzy akty prawne⁵⁰. Zakłada on wprowadzenie zmian wymienionych poniżej.

1. Pakiet przewiduje możliwość, by mikroprzedsiębiorstwa i przedsiębiorstwa typu start-up opłacały podatki z tytułu usług świadczonych transgranicznie w handlu elektronicznym o wartości nieprzekraczającej progu 10 000 euro zgodnie z zasadą kraju pochodzenia, tj. zgodnie ze stawką obowiązującą w państwie członkowskim pochodzenia, a nie państwie członkowskim przeznaczenia.
2. Pakiet umożliwia podmiotom prowadzącym sprzedaż elektroniczną stosowanie zasad fakturowania państwa członkowskiego identyfikacji, a nie zasad obowiązujących w państwie członkowskim przeznaczenia.
3. Zakłada również rozszerzenie systemu MOSS na wszystkie transgraniczne świadczenia typu B2C, w przypadku których stanie się punktem kompleksowej obsługi, a także na sprzedaż towarów typu B2C w sieci, zarówno z innego państwa członkowskiego UE, jak i państwa trzeciego.
4. Przewiduje wreszcie zniesienie zwolnienia z podatku VAT artykułów o łącznej wartości nieprzekraczającej 22 euro (lub 10 euro) zakupionych w sieci i importowanych z państwa nienależącego do UE.

118

Zmiany opisane w podpunktach a) i b) powyżej weszły w życie w 2019 r., natomiast te opisane w podpunktach c) i d) wchodzą w życie dopiero w 2021 r. Kontrolerzy Trybunału przeanalizowali prawdopodobne oddziaływanie tych zmian i wskazali problemy, które w ich mniemaniu należy rozwiązać.

Obowiązujące ramy prawne są zgodne w większości aspektów z międzynarodowo uznanymi najlepszymi praktykami promowanymi przez OECD i Światową Organizację Celną

119

Trybunał dokonał oceny ram prawnych, o których mowa w pkt 117, w celu sprawdzenia, czy ramy te są zgodne z międzynarodowo uznanymi najlepszymi praktykami w zakresie poboru podatku VAT i należności celnych określonymi przez OECD i Światową Organizację Celną.

Zasada miejsca przeznaczenia zgodnie z definicją OECD

120

Zgodnie z dyrektywą w sprawie VAT w Unii do transgranicznego świadczenia usług na rzecz konsumenta końcowego w ramach handlu elektronicznego stosuje się zasadę miejsca przeznaczenia. Zasada ta oznacza, że wspomniany rodzaj świadczeń jest objęty podatkiem VAT w jurysdykcji, w której odbiorca usług ma swoje zwykłe miejsce pobytu⁵¹. Takie podejście jest zgodne z międzynarodowo uznanymi najlepszymi praktykami.

121

Niemniej nowe przepisy, które wejdą w życie 1 stycznia 2021 r., przewidują możliwość, by mikroprzedsiębiorstwa i przedsiębiorstwa typu start-up opłacały podatki z tytułu usług świadczonych w handlu elektronicznym o wartości nieprzekraczającej progu 10 000 euro zgodnie z zasadą kraju pochodzenia, tj. zgodnie ze stawką obowiązującą w państwie członkowskim pochodzenia.

122

W mniemaniu Trybunału korzystanie z zasady kraju pochodzenia zwiększa ryzyko, że dostawcy będą zaniżać wartość sprzedaży objętej podatkiem VAT, tak aby pozostać poniżej progu i uniknąć poboru na podstawie wyższej stawki podatku VAT mającej zastosowanie w państwie członkowskim przeznaczenia. Ponadto w nowych przepisach nie wyeliminowano ryzyka konkurowania przez państwa członkowskie, w których obowiązują niższe stawki opodatkowania, z innymi państwami w celu przyciągnięcia na własne terytorium MŚP i przedsiębiorstw typu start-up⁵².

123

Jeśli chodzi natomiast o próg 10 000 euro, kontrolerzy podzielają opinię najwyższego organu kontroli Republiki Czeskiej, że „jedynie państwo identyfikacji może poświadczyć przekroczenie tego limitu. Najwyższy Urząd Kontrolny zwraca przy tym uwagę na fakt, że dyrektywa nakłada na państwa członkowskie UE wymóg podjęcia odpowiednich działań w celu sprawdzenia warunków stosowania tego limitu”⁵³.

Wskaźniki ryzyka oraz wytyczne dotyczące natychmiastowego zwolnienia towarów opracowane przez Światową Organizację Celną

124

Opierając się na obowiązujących unijnych ramach regulacyjnych, Komisja opracowała wspólne kryteria ryzyka i standardy w odniesieniu do ryzyka mającego wpływ na interesy finansowe Unii i państw członkowskich (tzw. kryteria ryzyka finansowego). Ramy te nie obejmują wszystkich kryteriów opracowanych przez Światową Organizację Celną⁵⁴, a jedynie te, które mogą zostać wdrożone przez państwa członkowskie w krajowych systemach zarządzania ryzykiem. Kontrolerzy ustalili, że Komisja nie zapewniła państwom członkowskim dodatkowych wyjaśnień na temat wskaźników Światowej Organizacji Celnej w celu jasnego wskazania, w jaki sposób należy wdrożyć kryteria ryzyka finansowego na podstawie wspólnych elementów.

125

Światowa Organizacja Celna wydała ponadto wytyczne dotyczące natychmiastowego zwolnienia towarów, „zestaw wytycznych proceduralnych opracowanych w oparciu o istniejące praktyki, które mają pozwolić organom celnym na połączenie natychmiastowego zwolnienia towarów ze stosownymi i odpowiednimi kontrolami przesyłek”⁵⁵. Mają one szczególnie duże znaczenie w przypadku przesyłek kurierskich i pocztowych. Kontrolerzy ustalili, że przepisy UE są zgodne z wiodącymi zasadami wytycznych.

126

Zgodnie ze wspomnianymi wytycznymi⁵⁶ przy obliczaniu wartości korespondencji i dokumentów oraz przesyłek o niewielkiej wartości, w przypadku których nie pobiera się żadnych podatków lub należności celnych, można pominąć koszty transportu. Wszystkie państwa członkowskie, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, oraz Komisja interpretowali próg zwolnienia z należności celnych wynoszący 150 euro jako odnoszący się wyłącznie do wartości towarów, bez kosztów ubezpieczenia i frachtu⁵⁷.

127

Niemniej kontrolerzy stwierdzili, że władze Irlandii i Niemiec interpretują próg zwolnienia z podatku VAT wynoszący 22 euro (lub 10 euro) w ten sposób, że łączna wartość, o której mowa w przepisach⁵⁸, może obejmować również koszty transportu⁵⁹. Władze austriackie natomiast uznają, że wartość ta odnosi się jedynie do kosztu towarów z wyłączeniem kosztów transportu. Ter rozbieżne interpretacje zdają się wskazywać, że Komisji nie udało się zapewnić jednolitego stosowania przepisów celnych przez organy celne państw członkowskich.

Nowe przepisy, które wejdą w życie w 2021 r., mają wyeliminować niektóre z uchybień, lecz problem zaniżania wartości wciąż wymaga rozwiązania

128

Kontrolerzy dokonali przeglądu nowych przepisów, które wejdą w życie w 2021 r., w świetle odpowiedzi na kwestionariusz Trybunału przesłanych przez Komisję. Ponadto omówili wyzwania związane z handlem elektronicznym z przedstawicielami środowisk akademickich oraz grupy podstawowej 2 w ramach grupy roboczej ds. VAT najwyższych organów kontroli UE.

129

W pewnych przypadkach dostawca towarów spoza UE może podjąć decyzję o imporcie określonych towarów, zanim konsument dokona ich zakupu w internecie. W swoim sprawozdaniu specjalnym nr 19/2017 Trybunał zwrócił uwagę⁶⁰, że w ramach obowiązujących przepisów dostawcy mogą z powodzeniem uchylić się od opłacenia podatku VAT od takich importowanych towarów, zaniżając ich wartość lub nadużywając tzw. procedury celnej 42. Procedura ta pozwala importerowi na uzyskanie zwolnienia z podatku VAT w odniesieniu do towarów importowanych w celu przewiezienia ich dalej do innego państwa członkowskiego UE. W takim przypadku podatek VAT jest należny w państwie członkowskim przeznaczenia⁶¹.

130

Trybunał stwierdził, że istnieje ryzyko, iż towary sprowadzone w ramach procedury celnej 42 będą przechowywane w magazynach w UE do momentu zakupu i dostarczenia do konsumenta w imieniu dostawcy spoza UE bez wykazania podatku VAT za tego rodzaju dostawę.

Komisja wyeliminowała lukę w zakresie zobowiązań pośredników

131

W dyrektywie VAT brak jest przepisów dotyczących zobowiązań pośredników z tytułu VAT w ramach dostaw towarów z wykorzystaniem sprzedaży na odległość, które umożliwiałyby pobór podatku VAT w przypadkach, gdy dostawca z państwa trzeciego korzysta z magazynu na potrzeby dostarczenia towarów konsumentom końcowym, a import odbywa się, zanim ten konsument końcowy jest znany.

132

Aby wyeliminować tę lukę, w ramach nowych przepisów, które wejdą w życie 1 stycznia 2021 r., na podmioty udostępniające interfejsy elektroniczne (np. platformy, platformy handlowe i portale) nałożono zobowiązanie pobierania podatku VAT, ponieważ uznaje się, że one same otrzymują i dostarczają towary. Ponadto zgodnie ze zmianą dyrektywy w sprawie VAT⁶², która ma wejść w życie 1 stycznia 2021 r., na pośrednikach spoczywa obowiązek prowadzenia ewidencji. W innym jeszcze wniosku ustawodawczym⁶³ przewidziano możliwość, by podmioty udostępniające interfejsy elektroniczne korzystały z punktu kompleksowej obsługi do celów zadeklarowania podatku VAT pobranego za krajowe dostawy typu B2C. Zgodnie z tymi nowo wprowadzonymi przepisami organy podatkowe mogą pobrać kwoty podatku VAT należne z tytułu dostawy typu B2C od platformy elektronicznej do konsumenta.

Wciąż nie wyeliminowano luki dotyczącej zaniżania wartości

133

Trybunał zwracał uwagę na ryzyko zaniżania wartości dostaw towarów z państw trzecich w handlu elektronicznym już w 2017 i 2018 r.⁶⁴ W styczniu 2018 r., podczas nadzwyczajnego spotkania zorganizowanego przez OLAF, 25 państw członkowskich wymieniło się doświadczeniami na temat dochodzeń prowadzonych w sprawie oszustw polegających na zaniżaniu wartości towarów w handlu elektronicznym. Tego rodzaju oszustwa wykryto w większości państw. Brytyjski najwyższy organ kontroli doszukał się ponadto powiązań między handlem elektronicznym, oszustwami polegającymi na zaniżaniu wartości i nadużywaniem procedury celnej 42⁶⁵.

134

Państwa członkowskie i Komisja podejmują działania w celu zwalczania przemytu towarów zamówionych w sieci oraz wszczynania powiązanych dochodzeń. Dochodzenia te były ukierunkowane m.in. na niewielkie przesyłki o wartości nieprzekraczającej 22 euro. Udało się ustalić, że wykorzystywanie niewielkiej wartość przesyłek stanowi rozpowszechnioną metodę działania i nastręcza szczególnych problemów w przypadku handlu elektronicznego. Co więcej, w 2017 r. OLAF wszczął dochodzenie w sprawie importu odzieży o niewielkiej wartości w ramach handlu elektronicznego. Czynności dochodzeniowe są obecnie prowadzone w czterech państwach członkowskich.

135

W raporcie Parlamentu Europejskiego oceniono nowe rozwiązania, które wejdą w życie 1 stycznia 2021 r., a w szczególności zastosowanie punktu kompleksowej obsługi do dostaw typu B2C towarów importowanych z państwa nienależącego do UE. Jak stwierdzono w dokumencie, dwa problemy wskazane przez Trybunał Obrachunkowy, tj. zaniżanie wartości i import towarów niekwalifikujących się do zwolnienia z opłat dotyczącego przesyłek o niewielkiej wartości, będą utrzymywały się też po wprowadzeniu nowych zasad, choć w mniejszym zakresie⁶⁶.

136

Z tego względu w innych badaniach⁶⁷ sugeruje się przetestowanie systemów poboru „opartych na technologii” opracowanych przez podmioty zewnętrzne lub systemów poboru po stronie konsumenta. Proponowane rozwiązania obejmują wykorzystanie walut cyfrowych. Przykłady systemów proponowanych w tych badaniach przedstawiono w ramce 3. Ponadto, jak zwraca uwagę Światowa Organizacja Celna, należy rozważyć alternatywne modele poboru należności (np. model oparty na obowiązkach dostawcy, model oparty na obowiązkach pośrednika lub model oparty na obowiązkach konsumenta / kupującego), aby porzucić obecne podejście, w ramach którego należności i podatki ustala się i pobiera na granicy⁶⁸.

137

Komisja przedstawiła 12 grudnia 2018 r. wniosek⁷⁰ zmierzający do rozwiązania problemu oszustw związanych z VAT w handlu elektronicznym przez zacieśnienie współpracy między organami podatkowymi a dostawcami usług płatniczych. Wniosek wprowadza nowe artykuły do dyrektywy VAT⁷¹, które państwa członkowskie musiałyby transponować do 31 grudnia 2021 r. Kontrolerzy uważają, że wymiana danych dotyczących płatności mogłaby okazać się bardzo przydatna w zwalczaniu oszustw związanych z zaniżaniem wartości.

Wnioski i zalecenia

138

W wyniku kontroli Trybunał ustalił, że UE nie stara się zaradzić wszystkim problemom związanym z poborem stosownych kwot podatku VAT i należności celnych za towary i usługi, którymi handluje się w internecie.

139

Stwierdził również, że państwa członkowskie nie wykorzystują w pełni istniejących mechanizmów współpracy administracyjnej: Państwa członkowskie nie wykorzystują mechanizmów wzajemnej pomocy administracyjnej w kwestiach podatkowych lub celnych do wymiany informacji na temat handlu elektronicznego z państwami trzecimi (zob. pkt 32–37). Struktura informatyczna systemu MOSS jest solidna, a system ten pozwala przekazać informacje na temat zarejestrowanych handlowców i zgłoszonego przez nich świadczenia usług w państwie członkowskim konsumpcji (zob. pkt 39–52). Wykorzystanie informacji wymienianych między państwami członkowskimi jest niewystarczające (zob. pkt 53–59). Brak udziału państw członkowskich identyfikacji w kontrolach wielostronnych obniża ich skuteczność (zob. pkt 60–64). Państwa członkowskie nie uznają za przydatne informacji dotychczas umieszczonych w bazie danych dotyczących ryzyka opracowanej przez dziedzinę roboczą Eurofisc poświęconą handlowi elektronicznemu ani nie przesyłają oczekiwanych informacji zwrotnych do sieci (zob. pkt 65–69).

Zalecenie 1 – Sprawniejsze wykorzystania porozumień o współpracy administracyjnej

Komisja Europejska powinna:

1. Monitorować, w jakim zakresie państwa trzecie stosują się do wniosków przesłanych przez państwa członkowskie zgodnie z porozumieniami o wzajemnej pomocy administracyjnej dotyczącymi zarówno kwestii celnych, jak i podatkowych, a także w jakim stopniu wykorzystują struktury i ramy ustanowione na mocy tych porozumień w celu sprostania szczególnym wyzwaniom wynikającym z obrotu towarami w handlu elektronicznym.
2. Zaproponować zmiany w formularzach elektronicznych stosowanych w wymianie informacji w ramach współpracy administracyjnej, tak aby uwzględnić specjalne pole dla wniosków dotyczących systemu MOSS i systemu sprzedaży na odległość.

Państwa członkowskie powinny natomiast:

1. Przesyłać w terminie informacje zwrotne w odpowiedzi na ostrzeżenia dotyczące oszustw otrzymane od innych państw członkowskich w ramach dziedziny roboczej 5 Eurofisc.
2. Nałożyć na własne centralne biura łącznikowe wymóg, by posiadały wyodrębnioną funkcję koordynacji w dziedzinie systemu MOSS i systemu sprzedaży na odległość.
3. Dopilnować, by handlowcy mogli wprowadzić w deklaracjach VAT w systemie MOSS wyłącznie poprawną stawkę VAT.

Termin realizacji: do końca 2020 r.

140

Ponadto Trybunał stwierdził, że organy podatkowe państw członkowskich i Komisja przeprowadzają kontrole jedynie w ograniczonym zakresie. Organy podatkowe zaledwie w ograniczonym zakresie kontrolują handlowców przed rejestracją w systemie MOSS i przeprowadzają niewielką liczbę kontroli już zarejestrowanych handlowców (zob. pkt 70–80). System unijnych ceł nie zapobiega nadużywaniu zwolnienia z opłat przesyłek o niewielkiej wartości (zob. pkt 81–91). Wreszcie, działania Komisji w zakresie kontroli i monitorowania są niewystarczające (zob. pkt 92–99).

Zalecenie 2 – Zwiększenie skuteczności kontroli

Komisja Europejska powinna:

1. Sprawdzić stosowane przez państwa członkowskie mechanizmy kontroli zwolnienia z opłat przesyłek o niewielkiej wartości.
2. Monitorować funkcjonowanie systemu wewnątrzunijnej sprzedaży na odległość i systemu MOSS.
3. Zweryfikować, czy państwa członkowskie wdrożyły zalecenie 9 lit. b), c) i d) ze sprawozdania specjalnego nr 19/2017, tak aby wyeliminować nadużycia w stosowaniu zwolnienia z opłat przesyłek o niewielkiej wartości.
4. Monitorować, czy państwa członkowskie kontrolowały zachowanie przez handlowców zgodności z wymogami zwolnienia z opłat przesyłek o niewielkiej wartości w ramach ponownej oceny statusu upoważnionych przedsiębiorców i czy udzielały tym przedsiębiorcom odpowiednich zaleceń w celu wyeliminowania wszelkich uchybień w stosowanych przez nich wewnętrznych mechanizmach kontroli.

Państwa członkowskie powinny natomiast:

1. Przeprowadzać konieczne kontrole w momencie otrzymania wniosku o rejestrację w ramach procedury nieunijnej w systemie MOSS, aby uzyskać pewność, że handlowiec składający wniosek nie jest już zarejestrowany w systemie MOSS w innym państwie członkowskim.
2. Zintensyfikować działalność kontrolną wobec handlowców zarejestrowanych w systemie MOSS i podmiotów prowadzących sprzedaż na odległość, z wykorzystaniem w stosownych przypadkach narzędzi współpracy administracyjnej.

Termin realizacji: do końca 2020 r.

141

Trybunał stwierdził również, że egzekwowanie poboru podatku VAT i należności celnych jest nieskuteczne. Brak jest szacunków dotyczących luki w podatku VAT z tytułu świadczenia usług w związku z nieprzestrzeganiem przepisów, a analogiczne szacunki dotyczące dostaw towarów są rozbieżne (zob. pkt 100–107). Występują problemy związane z płatnościami w systemie MOSS między państwami członkowskimi (zob. pkt 108–115). Wreszcie, przepisy dotyczące wzajemnej pomocy w zakresie odzyskiwania podatków wykorzystuje się w niewystarczającym stopniu (zob. pkt 116).

Zalecenie 3 – Usprawnienie egzekwowania poboru należności

Komisja Europejska powinna:

1. Wesprzeć państwa członkowskie w opracowywaniu metodyki pozwalającej regularnie szacować lukę w podatku VAT wynikającą z nieprzestrzegania przepisów w handlu elektronicznym.
2. Podjąć się rozwiązania problemu bieżącego i przyszłego niedopasowania płatności w poszczególnych państwach członkowskich, znaleźć wyjaśnienia dla takich przypadków i wnioskować o przekazanie brakujących danych.
3. Wspierać i promować wykorzystanie przez państwa członkowskie pomocy wzajemnej do celów odzyskiwania wierzytelności dotyczących podatków, ceł i innych obciążeń na potrzeby odzyskiwania podatku VAT należnego z tytułu transakcji w handlu elektronicznym.

Państwa członkowskie powinny natomiast:

1. Regularnie szacować lukę w podatku VAT wynikającą z nieprzestrzegania przepisów w handlu elektronicznym.

Termin realizacji: do końca 2021 r.

142

Trybunał stwierdził, że wprawdzie wprowadzono korzystne zmiany do ram prawnych ustanowionych przez Komisję, ale wciąż pewne istotne problemy wymagają rozwiązania, przy czym do zwiększenia skuteczności tych ram konieczne są wsparcie polityczne na wysokim szczeblu oraz mechanizmy promujące spójność prowadzonej polityki. Obowiązujące ramy są zgodne w większości aspektów z międzynarodowymi najlepszymi praktykami promowanymi przez OECD i Światową Organizację Celną (zob. pkt 119–127). Nowe przepisy, które wejdą w życie w 2021 r., mają wyeliminować niektóre z uchybień występujących w obecnych ramach, ale problem zaniżania wartości pozostaje nierozwiązany (zob. pkt 128–137).

Zalecenie 4 – Zwiększenie skuteczności ram prawnych

Komisja Europejska powinna:

1. Zbadać możliwość wykorzystania odpowiednich systemów poboru „opartych na technologii”, w tym możliwość wykorzystania walut cyfrowych, w celu zwalczania oszustw związanych z podatkiem VAT w handlu elektronicznym.
2. Dopilnować, by wskaźniki ryzyka dotyczące przesyłek pocztowych / kurierskich opracowane przez Światową Organizację Celną uwzględniono w wytycznych dotyczących wdrożenia decyzji w sprawie kryteriów ryzyka finansowego.
3. Wprowadzić klarowne definicje pojęć „wartość rzeczywista”, „wartość” i „łączna wartość” ustanowionych w przepisach, tak aby zagwarantować, że państwa członkowskie przeprowadzają kontrole importu przesyłek o niewielkiej wartości w ujednolicony sposób.

Państwa członkowskie powinny natomiast:

1. starannie monitorować przestrzeganie przez handlowców nowo wprowadzonego progu 10 000 euro dla wewnątrzunijnego świadczenia usług.

Termin realizacji: do końca 2020 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę IV, której przewodniczył Neven Mates, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 11 czerwca 2019 r.

Załączniki

Załącznik I – Podejście kontrolne Trybunału na poziomie Komisji

Kontrola przeprowadzona w Komisji obejmowała dwa etapy: etap przygotowawczy i kontrolę w terenie.

W celu zebrania informacji i danych, które mogły okazać się przydatne w prowadzeniu prac kontrolnych w terenie w państwach członkowskich, oraz w celu porównania unijnych przepisów z międzynarodowo uznanymi najlepszymi praktykami kontrolerzy przeprowadzili w ramach etapu przygotowawczego wizyty wstępne w DG ds. Podatków i Unii Celnej, DG ds. Budżetu i OLAF. Wzięli również udział w dniach 23–25 stycznia 2018 r. w posiedzeniach podgrup grupy roboczej Światowej Organizacji Celnej do spraw handlu elektronicznego. Wreszcie, omówili wyzwania związane z handlem elektronicznym z przedstawicielami środowisk akademickich, koordynatorem dziedziny roboczej 5 Eurofisc oraz przedstawicielami grupy podstawowej 2 w ramach grupy roboczej najwyższych organów kontroli UE ds. VAT, a także przeanalizowali wszystkie dostępne sprawozdania opublikowane przez najwyższe organy kontroli.

Metodykę kontroli omówiono z Komisją (pytania kontrolne, kryteria i standardy). DG ds. Podatków i Unii Celnej udzieliła Trybunałowi dostępu do następujących baz danych i portali komitetów i grup istotnych, jeśli chodzi o kwestie podatku VAT i handlu elektronicznego:

1. ITSM w celu zapewnienia dostępu do problemów dotyczących systemu MOSS zgłoszonych przez państwa członkowskie w bazie danych Synergia;
2. Stałego Komitetu Współpracy Administracyjnej oraz grupy ekspertów Komitetu, co pozwoliło kontrolerom dokonać przeglądu m.in. wytycznych i zaleceń na temat audytu i kontroli systemu MOSS opracowanych przez grupę zadaniową nr 86 w ramach projektu Fiscalis;
3. grupy ds. strategii zwalczania oszustw podatkowych, aby umożliwić przegląd technicznych dyskusji dotyczących tradycyjnych środków zwalczania oszustw związanych z podatkiem VAT, np. wykorzystania spontanicznej wymiany informacji w ramach kontroli dotyczącej systemu MOSS;
4. elektronicznych systemów celnych na potrzeby kontroli wdrożenia pakietu dotyczącego podatku VAT w handlu elektronicznym, np. zmniejszonych zestawów danych celnych w handlu elektronicznym, a także przesyłu danych między organami celnymi i podatkowymi;
5. projektów dotyczących podatku VAT na potrzeby sprawdzenia funkcjonalnych i technicznych specyfikacji systemu MOSS oraz danych statystycznych oraz panelu tego systemu.

Kontrolerzy zwrócili się również o informacje i dokumenty opracowane w ramach grupy zadaniowej nr 38 w projekcie Fiscalis dotyczące kontroli handlu elektronicznego w celu ich zbadania. Wreszcie, zbadali stosowne informacje na temat osiągniętych wyników, takie jak plany zarządcze i roczne sprawozdania z działalności DG ds. Podatków i Unii Celnej, DG ds. Budżetu i OLAF.

Podczas prac kontrolnych w terenie Trybunał przesłał Komisji kwestionariusz ogólny. Kwestionariusz miał pozwolić odpowiedzieć na pytanie, czy Komisja ustanowiła solidne ramy regulacji i kontroli handlu elektronicznego w odniesieniu do poboru podatku VAT i należności celnych, ze szczególnym uwzględnieniem czterech obszarów: (i) wymiany informacji; (ii) kontroli; (iii) egzekwowania poboru należności; (iv) regulacji.

DG ds. Budżetu, OLAF oraz DG ds. Podatków i Unii Celnej udzielili odpowiedzi na wspomniany kwestionariusz, załączając wymagane dowody. Oprócz kwestionariusza ogólnego Trybunał przesłał tym organom kwestionariusz dodatkowy w celu wyjaśnienia nierozwiązanych jeszcze kwestii. Ponadto kontrolerzy zorganizowali wideokonferencje z każdą ze służb w celu omówienia ustaleń wstępnych oraz projektu wniosków i zaleceń.

Załącznik II – Podejście kontrolne Trybunału w państwach członkowskich

Kontrola obejmowała dwa etapy: etap przygotowawczy i kontrolę w terenie.

1) Na etapie przygotowawczym Trybunał wybrał pięć państw członkowskich: Niemcy, Irlandię, Niderlandy, Austrię i Szwecję. Państwa członkowskie zostały dobrane na podstawie następujących kryteriów ryzyka: (i) szacowana kwota dochodów z tytułu podatku VAT utraconych w wyniku zwolnień przyznanych na mocy przepisów dotyczących przesyłek o niewielkiej wartości; (ii) liczba handlowców zarejestrowanych w systemie MOSS w podziale na poszczególne państwa członkowskie; (iii) wielkość sprzedaży elektronicznej zrealizowanej przez handlowców zarejestrowanych w jednym państwie członkowskim na rzecz klientów w innych państwach członkowskich.

W toku prac grupy podstawowej 2 w ramach grupy roboczej najwyższych organów kontroli UE ds. VAT wskazano, że handel elektroniczny jest narażony na występowanie oszustw związanych z podatkiem VAT. Z myślą o uzyskaniu kompleksowego oglądu sytuacji w UE grupa ta podjęła decyzję o przeprowadzeniu badania ankietowego wśród wszystkich organów podatkowych w UE. Jako uczestnik grupy podstawowej 2 Trybunał przesłał tę ankietę do wspomnianych organów w listopadzie 2016 r. Do celów ankiety za rok referencyjny przyjęto 2015. Badanie objęło zarówno procedurę unijną, jak i nieunijną w ramach systemu MOSS oraz wewnątrzunijną i pochodzącą spoza Unii sprzedaż towarów na odległość. W ankiecie udział wzięło 20 państw członkowskich.

2) Na drugim etapie zrealizowano prace kontrolne w terenie w wybranych państwach członkowskich. W ramach tych prac kontrolerzy zwrócili uwagę na koncepcję i wdrożenie procesu rejestracji i systemu kontroli handlowców oraz ram zarządzania ryzykiem w dziedzinie podatku VAT i należności celnych.

Trybunał wysłał kwestionariusz do wybranych państw członkowskich. Miał on pozwolić odpowiedzieć na pytanie, czy działania kontrolne państw członkowskich zagwarantowały kompletność kwot podatku VAT i należności celnych pobranych z tytułu handlu elektronicznego. W trakcie wizyt na miejscu kontrolerzy omówili przesłane odpowiedzi z ekspertami z organów podatkowych i celnych w dziedzinie systemu MOSS, współpracy administracyjnej, kontroli i monitorowania systemu MOSS i systemu sprzedaży na odległość oraz wniosków o zwolnienie z opłat przesyłek o niewielkiej wartości składanych przez operatorów pocztowych lub firmy kurierskie.

Kontrolerzy wybrali i zbadali:

1. całą populację 29 problemów w systemie MOSS, w przypadku których skontrolowane państwa członkowskie były albo dotknięte danym problemem, albo za niego odpowiedzialne;
2. losową próbę 10 przesłanych wiadomości o błędzie technicznym i 10 otrzymanych wiadomości tego typu;
3. losową próbę 10 rejestracji w systemie MOSS;
4. losową próbę 10 deklaracji VAT w systemie MOSS i 10 korekt takich deklaracji;
5. losową próbę 10 płatności w systemie MOSS otrzymanych w charakterze państwa członkowskiego identyfikacji i 10 płatności otrzymanych w charakterze państwa członkowskiego konsumpcji;
6. losową próbę 10 wyrejestrowań i 10 wykluczeń z systemu MOSS;
7. losową próbę 10 przypadków przesłania informacji w ramach wymiany informacji na wniosek oraz 10 przypadków otrzymania takich informacji;
8. losową próbę 10 przypadków przesłania informacji w ramach spontanicznej wymiany oraz 10 przypadków otrzymania takich informacji;
9. losową próbę 5 kontroli przeprowadzonych w charakterze państwa członkowskiego identyfikacji i 5 kontroli przeprowadzonych w charakterze państwa członkowskiego konsumpcji;
10. całą populację przeprowadzonych kontroli wielostronnych oraz całą populację ostrzeżeń o potencjalnych oszustwach przekazanych za pośrednictwem dziedziny roboczej 5 Eurofisc, które dotyczyły skontrolowanych państw członkowskich;
11. opartą na analizie ryzyka próbę 30 partii importowanych towarów, w przypadku których wnioskowano o zwolnienie z opłat dla przesyłek o niewielkiej wartości (w 15 przypadkach wniosek składali operatorzy pocztowi, a w 15 przypadkach firmy kurierskie).

W odniesieniu do tych populacji i prób kontrolerzy sprawdzili, czy organy podatkowe i celne państw członkowskich: (i) korzystały z mechanizmów współpracy administracyjnej, aby zrekompensować brak jurysdykcji państwa członkowskiego konsumpcji w państwie lub państwach, w których dany dostawca jest zarejestrowany lub dokonał identyfikacji; (ii) gromadziły informacje na temat ewentualnych niepełnych płatności i korzystały z nich; (iii) przeprowadzały odpowiednie kontrole dostawców; (iv) wprowadziły skuteczne mechanizmy kontroli w celu wykrywania nadużyć zwolnienia z opłat przesyłek o niewielkiej wartości w odniesieniu do towarów importowanych z państw trzecich oraz w celu zapobiegania takim nadużyciom. Przeanalizowano i omówiono wyniki badania wcześniej wybranych prób na podstawie listy kontrolnej.

Szczególną uwagę zwrócono na systemy i mechanizmy kontrolne. Prace objęły badanie w warunkach testowych elektronicznych systemów odprawy celnej pod kątem sprawdzenia zasadności zwolnienia z opłat dla przesyłek o niewielkiej wartości oraz wizyty w trzech urzędach pocztowych, aby zapoznać się z kontrolami celnymi w praktyce.

Załącznik III – Wyniki badania prób operacji związanych z systemem MOSS

Kontrolerzy przebadali całą populację 22 błędów systemu MOSS, w przypadku których jedno ze skontrolowanych państw członkowskich było państwem odpowiedzialnym, oraz całą populację 7 błędów systemu MOSS, w przypadku których jedno ze skontrolowanych państw członkowskich było stroną poszkodowaną.

Kontrolerzy wybrali również i przeanalizowali po 90 operacji związanych z systemem MOSS na każde państwo członkowskie:

1. próbę 10 przesłanych wiadomości o błędzie technicznym;
2. próbę 10 otrzymanych wiadomości o błędzie technicznym;
3. próbę 10 rejestracji w systemie MOSS, pięciu dokonanych w ramach procedury nieunijnej, a pięciu pozostałych – unijnej;
4. próbę 10 deklaracji w systemie MOSS złożonych po połowie w ramach procedury nieunijnej oraz unijnej;
5. próbę 10 korekt do deklaracji VAT w systemie MOSS złożonych po połowie w ramach procedury nieunijnej oraz unijnej;
6. próbę 10 płatności otrzymanych w systemie MOSS w charakterze państwa członkowskiego identyfikacji;
7. próbę 10 płatności otrzymanych w systemie MOSS w charakterze państwa członkowskiego konsumpcji;
8. próbę 10 wyrejestrowań z systemu MOSS, pięciu w ramach procedury nieunijnej, a pięciu pozostałych – unijnej;
9. próbę 10 wykluczeń z systemu MOSS, pięciu w ramach procedury nieunijnej, a pięciu pozostałych – unijnej.

W tabeli 4 podsumowano wyniki badania próby dla każdego skontrolowanego państwa członkowskiego z wykorzystaniem analizy RAG⁷².

Przypisy

¹ Wspólna definicja Eurostatu i OECD.

² Dostęp do danych w grudniu 2018 r. Zob. https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=E-commerce_statistics

³ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 z dnia 9 października 2013 r. ustanawiające unijny kodeks celny (Dz.U. L 269 z 10.10.2013, s. 1).

⁴ Dyrektywa Rady 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz.U. L 347 z 11.12.2006, s. 1).

⁵ Zgodnie z art. 34 dyrektywy w sprawie podatku VAT.

⁶ Zgodnie z art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1186/2009 z dnia 16 listopada 2009 r. ustanawiającego wspólnotowy system zwolnień celnych (wersja ujednolicona) (Dz.U. L 324 z 10.12.2009, s. 23).

⁷ Zgodnie z art. 23 dyrektywy Rady 2009/132/WE z dnia 19 października 2009 r. określającej zakres stosowania art. 143 lit. b) i c) dyrektywy 2006/112/WE w odniesieniu do zwolnienia z podatku od wartości dodanej przy ostatecznym imporcie niektórych towarów (Dz.U. L 292 z 10.11.2009, s. 5).

⁸ W art. 24 dyrektywy w sprawie VAT „świadczenie usług” definiuje się jako „każdą transakcję, która nie stanowi dostawy towarów”.

⁹ Chyba że handlowiec zarejestruje własną działalność w UE.

¹⁰ Zob. sekcje 2 i 3 rozdziału 6 tytułu XII dyrektywy w sprawie VAT.

¹¹ Na podstawie danych z publikacji pt. „Assessment of the application and impact of the VAT exemption for importation of small consignments” [Ocena stosowania i oddziaływania zwolnień z podatku VAT dotyczących importu przesyłek o nieznacznej wartości] – sprawozdanie końcowe EY z maja 2015 r., s. 43.

¹² Na podstawie danych przedstawionych przez DG ds. Podatków i Unii Celnych na temat liczby zarejestrowanych handlowców na dzień 31.10.2017 r.

¹³ Na podstawie danych Eurostatu dostępnych pod adresem http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/E-commerce_statistics

¹⁴ Zob. zalecenie 11 w sprawozdaniu specjalnym Trybunału nr 24/2015 pt. „Zwalczanie wewnątrzwspólnotowych oszustw związanych z VAT: wymagane dalsze działania”.

¹⁵ Zob. Dz.U. L 195 z 1.8.2018, s. 3. Zob. również Dz.U. L 195 z 1.8.2018, s. 1.

¹⁶ Zob. pkt 59 sprawozdania specjalnego nr 19/2017 pt. „Procedury przywozu – luki w ramach prawnych i nieskuteczne wdrażanie wpływają negatywnie na interesy finansowe UE”.

¹⁷ Rozporządzenie Rady (UE) nr 904/2010 z dnia 7 października 2010 r. w sprawie współpracy administracyjnej oraz zwalczania oszustw w dziedzinie podatku od wartości dodanej (wersja przekształcona) (Dz.U. L 268 z 12.10.2010, s. 1).

¹⁸ Jeśli dany podmiot posiada stałe miejsca prowadzenia działalności w wielu państwach członkowskich, może dokonać rejestracji w dowolnym spośród tych państw, chyba że jedno państwo członkowskie obrano już za siedzibę prowadzonej działalności gospodarczej. W takim przypadku rejestracji należy dokonać właśnie w tym państwie.

¹⁹ Zgodnie z art. 17 i art. 43–47 rozporządzenia Rady (UE) nr 904/2010.

²⁰ Od 1 stycznia 2019 r. unijne przepisy nakładają na dostawców wymóg posiadania jedynie jednego dowodu, jeśli roczna wartość usług typu B2C świadczonych przez nich w obrębie Unii nie przekracza 100 000 euro.

²¹ Spontaniczna wymiana informacji oznacza w tym przypadku niesystematyczne przekazywanie informacji, o które nie wnioskowano, w dowolnym momencie.

²² Zgodnie z art. 10 rozporządzenia (UE) nr 904/2010.

²³ Zob. art. 29 rozporządzenia (UE) nr 904/2010.

²⁴ Zob. pkt 21–28 dokumentu pt. „Joint Audit Report” [Sprawozdanie dotyczące wspólnych kontroli], OECD, Forum on Tax Administration (FTA), wrzesień 2010 r.

²⁵ Rozporządzenie Rady (UE) 2018/1541 z dnia 2 października 2018 r. zmieniające rozporządzenia (UE) nr 904/2010 i (UE) 2017/2454 w odniesieniu do środków wzmacniania współpracy administracyjnej w dziedzinie podatku od wartości dodanej (Dz.U. L 259 z 16.10.2018, s. 1).

²⁶ W nowo wprowadzonych art. 7 ust. 4a oraz art. 28 ust. 2a rozporządzenia Rady (UE) nr 904/2010.

²⁷ https://ec.europa.eu/taxation_customs/business/vat/telecommunications-broadcasting-electronic-services/sites/mossportal/files/one-stop_add_guidelines_pl.pdf.

²⁸ Państwa członkowskie mogą ustanowić ten próg na wysokości 10 euro.

²⁹ Terminem „wartość rzeczywista” określa się wartość danego artykułu po potrąceniu opłat z tytułu frachtu i ubezpieczenia.

³⁰ Niezgodnie z art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1186/2009 ustanawiającego wspólnotowy system zwolnień celnych.

³¹ Niezgodnie z art. 25 i 26 rozporządzenia Rady (WE) nr 1186/2009 i art. 1 dyrektywy Rady 2006/79/WE dnia 5 października 2006 r. w sprawie zwolnienia od podatku przy przywozie z państw trzecich małych partii towarów o charakterze niehandlowym (wersja ujednolicona) (Dz.U. L 286 z 17.10.2006, s. 15).

³² Niezgodnie z art. 24 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1186/2009 ustanawiającego wspólnotowy system zwolnień celnych.

³³ Zob. zalecenie 9 w sprawozdaniu specjalnym nr 19/2017.

³⁴ Art. 25 ust. 1 lit. f) przepisów wykonawczych do unijnego kodeksu celnego.

³⁵ Zob. s. 38 wytycznych DG TAXUD z dnia 11 marca 2016 r. dotyczących upoważnionych przedsiębiorców.

³⁶ Zob. pkt 54 sprawozdania specjalnego nr 19/2017.

³⁷ Zasoby własne obliczane na podstawie należności celnych i opłat wyrównawczych od cukru ustanowionych przez państwa członkowskie.

³⁸ Zob. www.parlegalusaturu.lv.

³⁹ Badanie firmy Deloitte pt. „VAT Aspects of cross-border e-commerce – Options for modernisation” [Kwestia podatku VAT w ramach transgranicznego handlu elektronicznego – możliwości modernizacji], część 1, s. 65.

⁴⁰ Copenhagen Economics, „E-commerce imports into Europe: VAT and customs treatment” [Import do Europy w ramach handlu elektronicznego – podatek VAT i odprawa celna], 2016.

⁴¹ Komisja Europejska, wniosek dotyczący dyrektywy Rady zmieniającej dyrektywę 2006/112/WE i dyrektywę 2009/132/WE w odniesieniu do niektórych zobowiązań wynikających z podatku od wartości dodanej w przypadku świadczenia usług i sprzedaży towarów na odległość (COM(2016) 757 final z 1.12.2016).

⁴² https://www.nao.org.uk/wp-content/uploads/2017/04/Investigation-into-overseas-sellers-failing-to-charge-VAT-on-online-sales.pdf.

⁴³ https://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20190509073425/https://www.gov.uk/government/statistics/measuring-tax-gaps.

⁴⁴ Zob. dokument Komisji Europejskiej pt. „Przewodnik dotyczący małego punktu kompleksowej obsługi w zakresie VAT”, 2013.

⁴⁵ Zob. s. 33 dokumentu dostępnego pod adresem https://english.rekenkamer.nl/publications/reports/2018/11/28/vat-on-cross-border-digital-services.

⁴⁶ Zob. s. 23 dokumentu dostępnego pod adresem https://www.nku.cz/scripts/rka-en/detail.asp?cisloakce=17/12&rok=0&sestava=0.

⁴⁷ Zgodnie z dyrektywą Rady 2010/24/UE z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących podatków, ceł i innych obciążeń (Dz.U. L 84 z 31.3.2010, s. 1).

⁴⁸ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 z dnia 9 października 2013 r. ustanawiające unijny kodeks celny (wersja przekształcona) (Dz.U. L 269 z 10.10.2013, s. 1).

⁴⁹ Dyrektywa Rady 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz.U. L 347 z 11.12.2006, s. 1).

⁵⁰ Dyrektywa Rady (UE) 2017/2455 z dnia 5 grudnia 2017 r. zmieniająca dyrektywę 2006/112/WE i dyrektywę 2009/132/WE w odniesieniu do niektórych obowiązków wynikających z podatku od wartości dodanej w przypadku świadczenia usług i sprzedaży towarów na odległość (Dz.U. L 348 z 29.12.2017, s. 7); rozporządzenie wykonawcze Rady (UE) 2017/2459 z dnia 5 grudnia 2017 r. zmieniające rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 282/2011 ustanawiające środki wykonawcze do dyrektywy 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz.U. L 348 z 29.12.2017, s. 32); rozporządzenie Rady (UE) 2017/2454 z dnia 5 grudnia 2017 r. zmieniające rozporządzenie (UE) nr 904/2010 w sprawie współpracy administracyjnej oraz zwalczania oszustw w dziedzinie podatku od wartości dodanej (Dz.U. L 348 z 29.12.2017, s. 1).

⁵¹ Zob. pkt 90 i 91 w sprawozdaniu specjalnym Trybunału nr 24/2015 pt. „Zwalczanie wewnątrzwspólnotowych oszustw związanych z VAT: wymagane dalsze działania”.

⁵² Lamensch, 2017, s. 140. Zob. dokument dostępny pod adresem https://www.ibfd.org/sites/ibfd.org/files/content/pdf/ivm_2017_02_e2_1_SeptNewsletter.pdf.

⁵³ Zob. s. 17 podsumowania kontroli nr 17/12 w dziedzinie handlu elektronicznego. Dokument dostępny pod adresem: https://www.nku.cz/scripts/rka-en/detail.asp?cisloakce=17/12&rok=0&sestava=0.

⁵⁴ Można się z nimi zapoznać w publikacji pt. „Postal/Express Consignments Risk Indicators and Manual” [Podręcznik i wskaźniki ryzyka dotyczące przesyłek pocztowych / kurierskich] stanowiącej część tomu 2 kompendium Światowej Organizacji Celnej na temat zarządzania ryzykiem w zakresie ceł.

⁵⁵ Zob. pkt 1.3 dokumentu Światowej Organizacji Celnej pt. „Guidelines for the immediate release of consignments by customs” [Wytyczne dotyczące natychmiastowego zwolnienia przesyłek przez organy celne], 2014. Dokument dostępny pod adresem: http://www.wcoomd.org/-media/wco/public/global/pdf/topics/facilitation/instruments-andtools/ tools/immediate-release-guidelines/immediate-release-guidelines.pdf?db=web.

⁵⁶ Zob. pkt 11 dokumentu Światowej Organizacji Celnej pt. „Guidelines for the immediate release of consignments by customs”, 2014. Dokument dostępny pod adresem http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/facilitation/instruments-and-tools/tools/immediate-release-guidelines/immediate-release-guidelines.pdf?db=web.

⁵⁷ Zob. dokument Komitetu Kodeksu Celnego pt. „Compendium on the implementation of Council Regulation (EC) No 1186/2009” [Kompendium na temat wdrożenia rozporządzenia Rady (WE) nr 1186/2009], 2016, s. 19.

⁵⁸ Zob. art. 23 dyrektywy Rady 2009/132/WE.

⁵⁹ Zob. s. 18 i 19 kompendium.

⁶⁰ Zob. pkt 99,100 i 137 sprawozdania specjalnego nr 19/2017 pt. „Procedury przywozu – luki w ramach prawnych i nieskuteczne wdrażanie wpływają negatywnie na interesy finansowe UE”.

⁶¹ Zob. sprawozdanie specjalne nr 13/2011 pt. „Czy mechanizmy kontrolne stosowane w procedurze celnej 42 zapobiegają uchylaniu się od podatku VAT i umożliwiają wykrycie takich przypadków?”.

⁶² Dyrektywa Rady (UE) 2017/2455 wprowadza do dyrektywy 2006/112/WE nowy art. 242a, który ma zacząć obowiązywać od 1 stycznia 2021 r.

⁶³ Zob. wniosek dotyczący dyrektywy Rady zmieniającej dyrektywę Rady 2006/112/WE odnośnie do przepisów dotyczących sprzedaży towarów na odległość oraz niektórych krajowych dostaw towarów (COM(2018) 819 final z 11.12.2018).

⁶⁴ Zob. pkt 137 i 138 sprawozdania specjalnego nr 19/2017 pt. „Procedury przywozu – luki w ramach prawnych i nieskuteczne wdrażanie wpływają negatywnie na interesy finansowe UE” oraz pkt 4.16 sprawozdania rocznego z wykonania budżetu dotyczącego roku budżetowego 2017.

⁶⁵ Zob. pkt 1.10 sprawozdania brytyjskiego Krajowego Urzędu Kontroli dostępnego pod adresem https://www.nao.org.uk/wp-content/uploads/2017/04/Investigation-into-overseas-sellers-failing-to-charge-VAT-on-online-sales.pdf.

⁶⁶ http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/621854/EPRS_STU(2018)621854_EN.pdf.

⁶⁷ Zob. badanie Parlamentu Europejskiego pt. „VAT fraud, economic impact, challenges and policy issues” [Oszustwa związane z podatkiem VAT, oddziaływanie ekonomiczne, wyzwania i kwestie dotyczące polityki], październik 2018 r., oraz sprawozdanie francuskiego Senatu pt. „Rapport d´information n° 691 du 17 septembre 2015, fait au nom de la commission des finances sur le e-commerce: propositions pour une TVA payée à la source” [Sprawozdanie informacyjne nr 691 z dnia 17 września 2015 r. sporządzone w imieniu Komisji Finansów w sprawie handlu elektronicznego – propozycje dotyczące poboru podatku VAT u źródła].

⁶⁸ Zob. s. 13 dokumentu Światowej Organizacji Celnej pt. „Cross-border e-commerce. Framework of standards” [Transgraniczny handel elektroniczny. Ramy norm], WCO, czerwiec 2018 r. Dokument dostępny pod adresem http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/facilitation/activities-and-programmes/ecommerce/wco-framework-of-standards-on-crossborder-ecommerce_en.pdf?la=en.

⁶⁹ R.T. Ainsworth, M. Alwohaibi, M. Cheetham, „VATCoin: Can a Crypto Tax Currency Prevent VAT Fraud?” [VATCoin – czy kryptowaluta podatkowa może zapobiec oszustwom związanym z podatkiem VAT?], „Tax Notes International”, vol. 84, 14 listopada 2016 r. Zob. również propozycja KPMG dotyczącą technologii rozproszonego rejestru, z którą można się zapoznać pod adresem https://home.kpmg/lu/en/home/insights/2018/07/vat-dlt.html.

⁷⁰ Zob. wniosek dotyczący dyrektywy Rady zmieniającej dyrektywę Rady 2006/112/WE w odniesieniu do wprowadzenia pewnych wymogów dla dostawców usług płatniczych (COM(2018) 812 final z 12.12.2018).

⁷¹ Art. 243a–243d.

⁷² Metoda RAG (ang. red, amber, and green – czerwony, bursztynowy i zielony) opiera się na kolorach sygnalizacji świetlnej.

Wykaz skrótów

B2B – między przedsiębiorcami

B2C – między przedsiębiorcami a konsumentami

DG TAXUD – Dyrekcja Generalna ds. Podatków i Unii Celnej

DNB – dochód narodowy brutto

IT – technologia informacyjna

ITSM – Zarządzanie Usługami Informatycznymi

MOSS – mały punkt kompleksowej obsługi

MŚP – małe i średnie przedsiębiorstwa

NOK – najwyższy organ kontroli

OECD – Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju

OLAF – Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych

P2P – osoba fizyczna na rzecz osoby fizycznej

PE – Parlament Europejski

RIF – Formularz Informacji o Ryzyku

SAF-MOSS – jednolity plik kontrolny systemu MOSS

VAT – podatek od wartości dodanej

WCO – Światowa Organizacja Celna

Glosariusz

Eurofisc – zdecentralizowana sieć współpracy między urzędnikami organów administracji podatkowej i celnej z państw członkowskich, którzy sprawnie wymieniają ukierunkowane informacje na temat przedsiębiorstw i transakcji w związku z ewentualnymi oszustwami, a także te informacje wspólnie przetwarzają i analizują.

Fiscalis – program działań UE polegający na finansowaniu inicjatyw podejmowanych przez organy administracji podatkowej w celu poprawy funkcjonowania systemów podatkowych na rynku wewnętrznym poprzez systemy łączności i wymiany informacji, kontrole wielostronne, seminaria i grupy projektowe, działalność szkoleniową oraz inne podobne działania wymagane do osiągnięcia celów programu.

Kontrole wielostronne – skoordynowane kontrole przeprowadzane przez dwa lub większą liczbę państw członkowskich i dotyczące zobowiązań podatkowych jednego lub kilku powiązanych handlowców, jeśli państwa te uznają, że takie kontrole są skuteczniejsze niż kontrole prowadzone przez tylko jedno państwo członkowskie.

Mały punkt kompleksowej obsługi (MOSS) – dobrowolny system ułatwień w handlu, pozwalający podatnikom (przedsiębiorstwom zarówno z UE, jak i spoza UE) świadczącym na rzecz osób niebędących podatnikami usługi telekomunikacyjne, nadawcze radiowe i telewizyjne oraz usługi świadczone drogą elektroniczną w państwach członkowskich, w których przedsiębiorstwa te nie mają siedziby działalności gospodarczej, na rozliczenie się z podatku VAT należnego z tytułu tych świadczeń i zadeklarowanie odpowiednich kwot za pośrednictwem portalu internetowego w państwie członkowskim, w którym dany przedsiębiorca jest zarejestrowany do celów VAT.

Numer identyfikacyjny VAT (nr VAT) – indywidualny numer nadawany każdemu podatnikowi zamierzającemu dostarczać towary, świadczyć usługi lub nabywać towary do celów prowadzenia działalności. Każdy numer jest poprzedzony dwuliterowym kodem, według którego można zidentyfikować wydające go państwo członkowskie.

Procedura celna 42 – mechanizm wykorzystywany przez importera w celu uzyskania zwolnienia z VAT, gdy importowane towary mają zostać przewiezione do innego państwa członkowskiego, zgodnie z art. 143 ust. 1 lit d) dyrektywy 2006/112/WE. Podatek VAT jest należny w państwie członkowskim przeznaczenia.

System sprzedaży na odległość – system opodatkowania wewnątrzunijnych dostaw towarów typu B2C. Zgodnie z zasadami systemu poniżej pewnego progu sprzedaży (wynoszącego zazwyczaj 35 000 euro, ale w niektórych państwach członkowskich 100 000 euro) handlowiec stosuje stawkę podatku VAT obowiązującą w państwie, w którym jest zarejestrowany. Po przekroczeniu tego progu handlowiec ma obowiązek zarejestrować się na potrzeby podatku VAT w państwie członkowskim przeznaczenia i stosować odpowiednią stawkę podatku.

VIES – elektroniczna sieć służąca do przekazywania informacji o ważności numerów identyfikacyjnych VAT przedsiębiorstw zarejestrowanych w państwach członkowskich oraz o zwolnionych z opodatkowania dostawach wewnątrzwspólnotowych. Za wprowadzanie obu rodzajów informacji do sieci odpowiadają krajowe organy administracji podatkowej.

Współpraca administracyjna – wymiana informacji między państwami członkowskimi, w ramach której organy podatkowe pomagają sobie wzajemnie oraz współpracują z Komisją zgodnie z rozporządzeniem Rady (UE) nr 904/2010 z dnia 7 października 2010 r. w celu zapewnienia prawidłowego stosowania VAT w odniesieniu do dostaw towarów i świadczenia usług, wewnątrzunijnego nabycia towarów oraz przywozu towarów. Wymiana informacji między państwami członkowskimi obejmuje wszelkie informacje, które mogą prowadzić do ustalenia właściwego wymiaru podatku VAT, w tym informacje dotyczące konkretnych przypadków.

Wzajemna pomoc administracyjna – wszelkie działania organu administracji celnej podejmowane w imieniu innego organu celnego lub we współpracy z innym organem na rzecz prawidłowego stosowania prawa celnego oraz zapobiegania przypadkom naruszenia przepisów celnych, dochodzeń w takich przypadkach oraz ich sankcjonowania.

Zarządzanie ryzykiem – systematyczne rozpoznawanie ryzyka, w tym również za pomocą kontroli losowych, oraz wprowadzenie wszelkich środków niezbędnych do tego, aby ograniczyć możliwość jego wystąpienia.

Znikający podmiot gospodarczy – podmiot gospodarczy zarejestrowany do celów podatku VAT, który nabywa towary lub usługi z ewentualnym zamiarem popełnienia oszustwa lub rzekomo je nabywa, nie płacąc przy tym podatku VAT, a następnie dostarcza je, pobierając podatek VAT, którego nie przekazuje krajowemu organowi podatkowemu.

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

VII

c) Komisja pragnie podkreślić, że wdrożenie tych ustaleń należy do państw członkowskich.

f) Komisja pragnie podkreślić, że egzekwowanie poboru podatku VAT należy do kompetencji władz krajowych.

VIII

W odniesieniu do zaleceń skierowanych do Komisji:

a) Komisja przyjmuje to zalecenie w zakresie, w jakim ma do tego kompetencje.

b) Komisja przyjmuje to zalecenie. Sposób, w jaki państwa członkowskie traktują przesyłki o niskiej wartości (w tym nadużywanie zwolnień), będzie stanowić część tematów branych pod uwagę podczas procesu ustanowienia programu kontroli tradycyjnych zasobów własnych na 2020 r.

c) Komisja nie przyjmuje zalecenia, ponieważ usunięto niedociągnięcia w systemie sprzedaży na odległość, a Komisja nie ma dostępu do informacji MOSS. Zob. odpowiedź na pkt 96.

d) Komisja przyjmuje to zalecenie. Pomoc zostanie udzielona po otrzymaniu wniosku.

e) Komisja przyjmuje to zalecenie. Jest ona zawsze gotowa zbadać przedstawione alternatywne i realistyczne metody gromadzenia danych oraz przeanalizować je pod kątem ich wartości dodanej w zwalczaniu oszustw związanych z VAT, z należytym uwzględnieniem ich wykonalności.

Jeżeli chodzi o pozostałe zalecenia, Komisja zauważa, że te trzy zalecenia skierowane są do państw członkowskich.

Wprowadzenie

20

Wnioski Komisji COM(2018)812/2 i 812/3 zapewnią państwom członkowskim lepsze narzędzia kontroli handlu elektronicznego poprzez wykorzystanie danych dotyczących płatności.

21

Od dnia 1 stycznia 2021 r. próg zwolnienia z VAT zostanie zniesiony.

Ustalenia

31

Komisja zaproponowała już pakiet dotyczący VAT w handlu elektronicznym, środki mające na celu zacieśnienie współpracy między administracjami podatkowymi i dostawcami usług płatniczych, środki służące zacieśnieniu współpracy administracyjnej między organami podatkowymi państw członkowskich oraz organami celnymi i podatkowymi, a także Eurofisc, OLAF-em i Europolem.

37

Komisja zastanawia się nad ewentualnymi innowacyjnymi podejściami, które usprawniłyby wymianę informacji z państwami trzecimi, również w obszarze handlu elektronicznego. Przykładowo strategiczne ramy współpracy celnej UE–Chiny przewidują przegląd umowy UE–Chiny z 2004 r. o współpracy i wzajemnej pomocy administracyjnej w sprawach celnych. Należy zbadać, czy możliwość ta mogłaby zostać wykorzystana w celu dostosowania umowy do wyzwań związanych z handlem elektronicznym.

89

Regularne monitorowanie swoich systemów i procedur kontroli wewnętrznej w celu zapewnienia spełnienia odpowiednich kryteriów i warunków jest podstawowym obowiązkiem upoważnionych przedsiębiorców. Systemy kontroli wewnętrznej są kluczowym elementem prowadzonego przez upoważnionych przedsiębiorców skutecznego monitorowania.

Najlepsze zalecane praktyki w zakresie kontroli wewnętrznej (zgodnie z wytycznymi UE dla upoważnionych przedsiębiorców) mogą obejmować wyznaczenie osoby odpowiedzialnej za wewnętrzne procedury i kontrole przedsiębiorstwa, w tym nadzór i kontrolę w zakresie formalności celnych.

Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 5 i 38 ust. 1 unijnego kodeksu celnego organy celne mają obowiązek monitorowania warunków i kryteriów, które muszą być spełnione przez upoważnionych przedsiębiorców. Monitorowanie przez organy celne musi odbywać się w sposób ciągły, ale jest również prowadzone w związku z informacjami dostarczanymi przez upoważnionych przedsiębiorców. W przypadku gdy upoważniony przedsiębiorca powiadomi organy celne o wykryciu nieprawidłowości, organ celny sprawdza i bada te informacje, co może prowadzić do ponownej oceny, zawieszenia lub cofnięcia zezwolenia.

90

Każdy podmiot posiadający status upoważnionego przedsiębiorcy musi spełniać wszystkie odpowiednie kryteria i warunki. Obejmuje to zapewnienie, by wszystkie elementy zgłoszenia celnego były prawidłowe. W przypadku gdy warunki i kryteria nie są już spełniane, organy celne zawieszają lub cofają status upoważnionego przedsiębiorcy.

Właściwe organy celne wzywa się do intensyfikacji działań w zakresie monitorowania oraz do podjęcia odpowiednich działań w celu usunięcia nieprawidłowości, tj. dokonania ponownej oceny, zawieszenia lub cofnięcia danego zezwolenia.

91

Zob. odpowiedź Komisji do pkt 89 i 90 dotyczących monitorowania i kontroli wewnętrznych.

96

Niektóre niedociągnięcia w ramach MOSS zostały usunięte po przyjęciu uproszczeń systemu, które weszły w życie w dniu 1 stycznia 2019 r. Niedociągnięcia w systemie dotyczące sprzedaży na odległość zostały usunięte w nowo przyjętym prawodawstwie VAT dotyczącym handlu elektronicznego, w którym to prawodawstwie progi krajowe zostaną zniesione i zastąpione ogólnounijnym progiem wynoszącym od 2021 r. jedynie 10 000 EUR.

98

Kontrole tradycyjnych zasobów własnych w odniesieniu do przesyłek o niskiej wartości (w tym dotyczące nadużywania zwolnień) stanowią priorytetowy obszar kontroli na przyszłość. W związku z nadużyciami polegającymi na zaniżaniu wartości wyrobów włókienniczych i obuwia Komisja w latach 2018 i 2019 nadała temu obszarowi we wszystkich państwach członkowskich priorytetowe znaczenie. W 2017 r. priorytetem była kwestia uchylania się od ceł antydumpingowych na panele słoneczne, a w latach 2015 i 2016 – wiarygodność rachunkowości dotyczącej tradycyjnych zasobów własnych.

122

Ten próg zapewnia proporcjonalność w odniesieniu do mikroprzedsiębiorstw, które są obecnie w większości państw członkowskich zwolnione z podatku VAT, a które zgodnie z nowymi przepisami będą podlegać podatkowi VAT od pierwszego skorzystania z ich usług przez konsumenta w innym państwie członkowskim. Aby zaradzić tej nieproporcjonalności, przy jednoczesnym poszanowaniu w jak największym stopniu zasady opodatkowania w miejscu przeznaczenia, ten unijny transgraniczny próg wynoszący 10 000 EUR uznano za proporcjonalny i zrównoważony.

136

Egzekwowanie poboru podatku VAT należy do kompetencji władz krajowych.

Wnioski i zalecenia

Zalecenie 1 – Szersze stosowanie umów o współpracy administracyjnej

W odniesieniu do zaleceń skierowanych do Komisji:

a) Komisja przyjmuje to zalecenie w zakresie, w jakim ma do tego kompetencje.

b) Komisja przyjmuje to zalecenie, ponieważ zaproponuje zmiany w formularzach elektronicznych. Komisja zauważa, że te trzy zalecenia skierowane są do państw członkowskich.

Jeżeli chodzi o pozostałe zalecenia, Komisja zauważa, że te trzy zalecenia skierowane są do państw członkowskich.

Zalecenie 2 – Zwiększenie skuteczności kontroli

W odniesieniu do zaleceń skierowanych do Komisji:

a) Komisja przyjmuje to zalecenie. Sposób, w jaki państwa członkowskie traktują przesyłki o niskiej wartości (w tym nadużywanie zwolnień), będzie stanowić część tematów branych pod uwagę podczas procesu ustanowienia programu kontroli tradycyjnych zasobów własnych na 2020 r.

b) Komisja nie przyjmuje zalecenia, ponieważ usunięto niedociągnięcia w systemie sprzedaży na odległość, a Komisja nie ma dostępu do informacji MOSS. Zob. odpowiedź na pkt 96.

c) Komisja przyjmuje to zalecenie.

d) Komisja przyjmuje to zalecenie i włączy je do swoich działań monitorujących.

Wszystkie pozwolenia AEO wydane przez UE przed wejściem w życie unijnego kodeksu celnego powinny zostać poddane przez krajowe organy celne ponownej ocenie do dnia 1 maja 2019 r. ze względu na zmiany w unijnym kodeksie celnym (zgodnie z art. 15 ust. 1 rozporządzenia delegowanego w sprawie unijnego kodeksu celnego). Kryterium zgodności stanowi część tej ponownej oceny.

Komisja rozpoczęła przygotowania do kontroli procedur monitorowania upoważnionych przedsiębiorców w państwach członkowskich zgodnie z art. 23 ust. 5 unijnego kodeksu celnego. Monitorowanie kryterium zgodności upoważnionych przedsiębiorców, w tym zgodności ze zwolnieniem dla przesyłek o niskiej wartości, będzie jednym z aspektów, które będą w tym kontekście sprawdzane.

Jeżeli chodzi o pozostałe zalecenia, Komisja zauważa, że te dwa zalecenia skierowane są do państw członkowskich.

Zalecenie 3 – Usprawnienie egzekucji należności

W odniesieniu do zaleceń skierowanych do Komisji:

a) Komisja przyjmuje to zalecenie. Pomoc zostanie udzielona po otrzymaniu wniosku.

b) Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja pracuje obecnie nad rozwiązaniem problemu różnic poziomu płatności między państwami członkowskimi i nad traktowaniem pobranego podatku VAT. Obecnie sprawdza ona dane z lat 2015–2018, ponieważ są one dostępne w kontekście opartych na VAT zasobów własnych.

c) Komisja przyjmuje to zalecenie i, mając na celu odzyskanie wszystkich podatków, organizuje z państwami członkowskimi działania następcze w związku ze swoim sprawozdaniem dotyczącym dyrektywy 2010/24/UE, które zostało opublikowane w grudniu 2017 r.

Jeżeli chodzi o drugie zalecenie, Komisja zauważa, że jest ono skierowane do państw członkowskich.

Zalecenie 4 – Zwiększenie skuteczności ram regulacyjnych

W odniesieniu do zaleceń skierowanych do Komisji:

a) Komisja przyjmuje to zalecenie. Jest ona zawsze gotowa zbadać przedstawione alternatywne i realistyczne metody gromadzenia danych oraz przeanalizować je pod kątem ich wartości dodanej w zwalczaniu oszustw związanych z VAT, z należytym uwzględnieniem ich wykonalności.

b) Komisja przyjmuje to zalecenie.

c) Komisja przyjmuje to zalecenie. Jak stwierdził Trybunał Obrachunkowy (zob. pkt 126), państwa członkowskie stosują jednolitą definicję „wartości wewnętrznej” zgodnie z Kompendium dotyczącym wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1186/2009 ustanawiającego wspólnotowy system zwolnień celnych.

Trwają ponadto dyskusje między Komisją a państwami członkowskimi na temat prawnie wiążącej definicji terminu „wartość wewnętrzna”.

Jeżeli chodzi o drugie zalecenie, Komisja zauważa, że jest ono skierowane do państw członkowskich.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę IV – której przewodniczy członek Trybunału Neven Mates – zajmującą się obszarami regulacji rynków i konkurencyjnej gospodarki. Kontrolą kierowała Ildikó Gáll-Pelcz, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Zoltán Lovas, szef gabinetu; Claudia Kinga Bara, attaché; Paul Stafford, kierownik; Carlos Soler Ruiz, koordynator zadania, a także kontrolerzy Maria Echanove, Josef Edelmann, Benny Fransen, Dan Danielescu, Christine Becker i Eni Kabashi. Wsparcie językowe zapewniła Evy Fiers.

Od lewej: Benny Fransen, Dan Danielescu, Paul Stafford, Ildikó Gáll-Pelcz, Josef Edelmann, Carlos Soler Ruiz, Zoltán Lovas.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2019

PDF	ISBN 978-92-847-2247-1	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/443995	QJ-AB-19-009-PL-N
HTML	ISBN 978-92-847-2232-7	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/45467	QJ-AB-19-009-PL-Q

© Unia Europejska, 2019

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: https://publications.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=pl.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.