Aavikoitumisen torjunta EU:ssa: kasvava uhka edellyttää enemmän toimia
Kertomuksesta Aavikoituminen on yksi maaperän huonontumisen muodoista kuivilla alueilla. Se on kasvava uhka EU:ssa. Kesällä 2018 koettiin pitkä ajanjakso, jonka aikana lämpötilat olivat korkeita ja sademäärät vähäisiä ja joka muistutti tämän ongelman kiireellisyydestä. Ilmastonmuutosskenaarioissa ennustetaan, että alttius aavikoitumiselle kasvaa EU:ssa tämän vuosisadan aikana ja että lämpötilat nousevat, kuivuusjaksot lisääntyvät ja sademäärät pienenevät Etelä-Euroopassa. Sen vaikutukset tulevat olemaan erityisen voimakkaita Portugalissa, Espanjassa, Italiassa, Kreikassa, Kyproksessa sekä Bulgariassa ja Romaniassa.
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, ettei EU:ssa toteuteta vaikuttavia ja tehokkaita toimia aavikoitumisriskin vähentämiseksi. Aavikoituminen ja maaperän huonontuminen ovat kasvavia uhkia, mutta aavikoitumisen torjuntatoimet ovat epäyhtenäisiä. EU:ssa ei ole yhteistä näkemystä siitä, miten maaperän huonontumisen nollataso saavutetaan vuoteen 2030 mennessä. Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että komissio pyrkii parantamaan ymmärrystä maaperän huonontumisesta ja aavikoitumisesta EU:ssa. Lisäksi komission olisi arvioitava tarvetta tehostaa maaperää koskevaa EU:n oikeuskehystä ja lisättävä toimia, jotka tähtäävät siihen, että EU:n ja sen jäsenvaltioiden sitoumus maaperän huonontumisen nollatason saavuttamisesta EU:ssa vuoteen 2030 mennessä toteutuisi.
Tiivistelmä
IAavikoituminen on yksi maaperän huonontumisen muodoista kuivilla alueilla. Aavikoituminen on kasvava uhka EU:ssa, ja sillä on merkittäviä vaikutuksia maankäyttöön. Aavikoitumista käytetään yleensä kuvaamaan ihmiseen ja ilmastoon liittyviä prosesseja, jotka aiheuttavat ongelmia kuivilla alueilla. Tällaisia ongelmia ovat esimerkiksi ruoan tuotannon väheneminen, maaperän hedelmättömyys, maan luonnollisen kestokyvyn väheneminen ja veden laadun heikkeneminen. Ilmastonmuutosta Euroopassa koskevien ennusteiden mukaan aavikoitumisriski kasvaa. Kuumia puoliaavikoita on jo Etelä-Euroopassa, jossa ilmasto on muuttumassa leudosta kuivaksi. Ilmiö on laajenemassa kohti pohjoista. Kesällä 2018 Euroopassa koettiin pitkä ajanjakso, jonka aikana lämpötilat olivat korkeita ja sademäärät vähäisiä ja joka muistutti tämän ongelman kiireellisyydestä.
IITilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa arvioitiin, toteutetaanko EU:ssa vaikuttavia ja tehokkaita toimia aavikoitumisriskin vähentämiseksi. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko komissio hyödyntänyt saatavilla olevia tietoja asianmukaisesti ja oliko EU toteuttanut johdonmukaisia toimia aavikoitumisen torjumiseksi. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti aavikoitumista EU:ssa käsitteleviä hankkeita ja arvioi, miten todennäköistä on, että maaperän huonontumisen nollatasoon vuoteen 2030 mennessä tähtäävä EU:n sitoumus saavutetaan. Nollatasolla tarkoitetaan, että maavarojen määrä ja laatu pysyy vakaana tai kasvaa.
IIITarkastuksessa todettiin, että vaikka aavikoituminen ja maaperän huonontuminen ovat ajankohtaisia ja kasvavia uhkia EU:ssa, komissiolla ei ole selkeää kuvaa näistä haasteista eivätkä aavikoitumisen torjumiseksi toteutetut toimet ole johdonmukaisia. Komissio ei ole arvioinut, miten maaperän huonontumisen nollatason saavuttamiseen vuoteen 2030 mennessä tähtäävän sitoumuksen toteuttamisessa on edistytty.
IVVaikka komissio ja jäsenvaltiot keräävät tietoja useista tekijöistä, jotka vaikuttavat aavikoitumiseen ja maaperän huonontumiseen, komissio ei ole analysoinut tietoja niin, että se voisi laatia tyhjentävän arvion aavikoitumisesta ja maaperän huonontumisesta EU:ssa.
VEU:n tasolla ei ole aavikoitumista ja maaperän huonontumista koskevaa strategiaa. Sen sijaan käytössä on lukuisia strategioita, toimintasuunnitelmia ja meno-ohjelmia, kuten yhteinen maatalouspolitiikka, EU:n metsästrategia ja EU:n strategia ilmastonmuutokseen sopeutumiseksi. Ne ovat merkityksellisiä aavikoitumisen torjunnan kannalta, mutta eivät keskity siihen.
VIAavikoitumiseen liittyvät EU‑hankkeet ovat jakautuneet EU:n eri politiikanaloille, lähinnä maaseudun kehittämisen, mutta myös ympäristö ja ilmastotoimien, tutkimuksen ja aluepolitiikan aloille. Näillä hankkeilla voi olla myönteistä vaikutusta aavikoitumisen torjuntaan, mutta niiden pitkän aikavälin kestävyys aiheuttaa jonkin verran huolta.
VIIVuonna 2015 EU ja sen jäsenvaltiot sitoutuivat saavuttamaan maaperän huonontumisen nollatason EU:ssa vuoteen 2030 mennessä. Maaperän huonontumisesta ei kuitenkaan ole toteutettu kattavaa arviointia EU:n tasolla, eikä arvioinnin toteuttamismenetelmistä ole sovittu. Jäsenvaltiot eivät koordinoi toimintaansa keskenään, eikä komissio ole antanut aiheesta käytännön ohjeita. EU:ssa ei ole vielä selkeää yhteistä näkemystä siitä, miten maaperän huonontumisen nollataso saavutetaan vuoteen 2030 mennessä.
VIIIEdellä mainittujen seikkojen perusteella tilintarkastustuomioistuin antaa komissiolle suosituksia, joiden tavoitteena on parantaa ymmärrystä maaperän huonontumisesta ja aavikoitumisesta EU:ssa, arvioida tarvetta tehostaa maaperää koskevaa EU:n oikeuskehystä ja lisätä toimia, jotka tähtäävät siihen, että EU:n ja sen jäsenvaltioiden sitoumus maaperän huonontumisen nollatason saavuttamisesta EU:ssa vuoteen 2030 mennessä toteutuisi.
Johdanto
Aavikoituminen EU:ssa – ilmastonmuutoksen ja ihmisen toiminnan aiheuttama kasvava uhka
01Aavikoituminen vaikuttaa Eurooppaan koko ajan enemmän. Aavikoitumisriski on vakavin Etelä-Portugalissa, Espanjan ja Etelä-Italian tietyissä osissa, Kaakkois-Kreikassa, Maltassa ja Kyproksessa sekä Mustanmeren rannalla sijaitsevilla Bulgarian ja Romanian alueilla. Tutkimusten mukaan näihin alueisiin vaikuttavat usein maaperän eroosio, suolaantuminen, maaperän orgaanisen hiilen ja monimuotoisuuden väheneminen sekä maanvyörymät1. Kesällä 2018 Euroopassa koettiin pitkä ajanjakso, jonka aikana lämpötilat olivat korkeita ja sademäärät vähäisiä ja joka muistutti tämän ongelman kiireellisyydestä.
02Aavikoituminen on yksi maaperän huonontumisen muodoista kuivilla alueilla. Käsitettä käytetään kuvaamaan ihmiseen ja ilmastoon liittyviä prosesseja, jotka aiheuttavat kuivilla alueilla muun muassa seuraavia ongelmia: ruoan tuotannon väheneminen, maaperän hedelmättömyys, maan luonnollisen kestokyvyn väheneminen ja veden laadun heikkeneminen (ks. laatikko 1).
Laatikko 1
Keskeiset käsitteet
Aavikoituminen tarkoittaa ”useista eri tekijöistä johtuvaa maaperän huonontumista arideilla ja semiarideilla alueilla sekä subhumidien alueiden kuivissa osissa; näihin tekijöihin luetaan ilmaston vaihtelut ja ihmisten toiminta”2. Aavikoituminen voi aiheuttaa köyhyyttä ja tuulen kuljettaman pölyn aiheuttamia terveysongelmia sekä heikentää luonnon monimuotoisuutta. Sillä voi olla myös väestökehitykseen liittyviä ja taloudellisia vaikutuksia, koska se voi pakottaa ihmiset muuttamaan pois vaikutuksen kohteena olevilta alueilta. Aavikoitumisella ei tarkoiteta olosuhteita alueilla, joita perinteisesti kuvaillaan ”aavikoiksi”, vaan pikemminkin kuivia alueita.
Maaperän huonontuminen tarkoittaa biologisen tai taloudellisen tuottavuuden vähenemistä tai menetystä3. Se on ilmiö, jonka myötä hedelmällisen maan tuottavuus heikkenee. Tämä johtuu yleensä ihmisen toiminnasta. Tuottavuuden lisäksi maaperän huonontumisen arvioimiseen voidaan käyttää muita tekijöitä, kuten maanpeitettä, maaperän eroosiota tai maaperän orgaanista hiiltä. Muissa maaperän huonontumisen määritelmissä korostetaan luonnon monimuotoisuuden ja ekosysteemipalvelujen heikentymistä4. Asiaan liittyy läheisesti maaperän huonontumisen nollataso, joka määritellään YK:n aavikoitumissopimuksen yhteydessä seuraavasti: tila, jossa ekosysteemitoimintojen ja ‑palveluiden tukemiseen ja elintarviketurvan parantamiseen tarvittavien maavarojen määrä ja laatu pysyy vakaana tai kasvaa määritettyjen ajallisten ja alueellisten indikaattoreiden ja ekosysteemien puitteissa.
Kuivat tai aridit, semiaridit sekä kuivat subhumidit alueet ovat alueita, joilla vuotuisen sademäärän sekä suurimman mahdollisen haihtumisen välinen suhde eli kuivuusindeksi on suhdelukujen 0,05:1 ja 0,65:1 välillä5. Kuivilla alueilla kuivuusjaksot ovat yleisiä.
Kuivuusjakso on ilmiö, joka ilmenee, kun sademäärä on ollut merkittävästi tavallisesti kirjattuja tasoja pienempi. Se aiheuttaa vakavaa hydrologista epätasapainoa, joka vaikuttaa kielteisesti maavarojen tuotantojärjestelmiin6. Kuivuusjaksot ja aavikoituminen liittyvät tiiviisti toisiinsa. Kuivuusjakso on kuitenkin ajoittainen lyhyen tai keskipitkän aikavälin tapahtuma, kun taas aavikoituminen on pitkän aikavälin ilmiö. Kuukausia tai vuosia kestävät kuivuusjaksot voivat vaikuttaa laajoihin alueisiin, ja niillä voi olla vakavia ympäristöön liittyviä, sosiaalisia ja taloudellisia vaikutuksia. Vaikka kuivuusjaksoja on ollut aina, niiden esiintymistiheyttä ja vaikutusta ovat voimistaneet ilmastonmuutos ja ihmisten toiminta, jota ei ole mukautettu paikalliseen ilmastoon.
Kuivuus on ilmastoon liittyvä ilmiö, jolle on tyypillistä vedenpuute7. Kyseessä on pitkäaikainen ilmiö, jota mitataan vertaamalla pitkän aikavälin keskimääräistä veden tarjontaa (sademäärää) pitkän aikavälin keskimääräiseen veden kysyntään (haihtuminen ja kasvien haihduttaminen).
Aavikot ovat hyperarideja, paljaita alueita, joilla sademäärä on pieni ja joilla sen seurauksena elinolot ovat kasvien ja eläinten elämälle hyvin epäsuotuisia.
Aavikoituminen johtuu sekä ihmisen toiminnasta että ilmastonmuutoksesta.
- Ihmisen toiminta. Veden liikakäyttö tai tehoton käyttö esimerkiksi heikkojen kastelutekniikoiden vuoksi vähentää veden kokonaistarjontaa alueella, mikä saattaa johtaa kasvillisuuden vähenemiseen ja ajan myötä aavikoitumiseen. Liikalaiduntaminen ja metsäkato8 voivat johtaa aavikoitumiseen, koska molemmat poistavat tai vahingoittavat kasvillisuutta, joka suojelee maata ja pitää sen kosteana ja hedelmällisenä. Tutkimuksissa on havaittu, että maankäytön loppuminen voi lisätä maa-alueen alttiutta maaperän huonontumiseen ja aavikoitumiseen9. Ihmisen toiminnan puutteesta voi toisaalta olla myös hyötyä, josta ovat esimerkkinä maaperän palautuminen, luonnon monimuotoisuuden lisääntyminen tai aktiivinen uudelleenmetsitys10.
- Ilmastonmuutos. Kun keskilämpötilat nousevat ja kuivuusjaksojen ja muiden vakavien sääilmiöiden esiintymistiheys ja vakavuus kasvavat ilmastonmuutoksen vuoksi (ks. kohta 9), myös kuivien alueiden huonontumisella (ja sen myötä aavikoitumisella) on tapana lisääntyä. Erittäin kuiva maaperä on altis eroosiolle, myös hyökytulvien aikana, jolloin pintamaa pyyhkiytyy nopeasti pois, mikä heikentää maan pintakerrosta entisestään11.
Aavikoituminen voi vuorostaan vaikuttaa myös ilmastonmuutokseen. Sen vaikutukset ilmastonmuutokseen ovat kielteisiä.
- Maaperän huonontumisen vuoksi ilmakehään päätyy kasvihuonekaasupäästöjä, mikä voi lisätä ilmastonmuutosta ja vähentää luonnon monimuotoisuutta (ks. kaavio 1). Biomassa ja maaperän hiilivaranto ovat haavoittuvaisia ilmakehään tapahtuville päästöille, sillä niiden ennakoidaan voimistavan myrskyjä, maastopaloja, maaperän huonontumista ja tuholaisesiintymiä12.
- Maaperän palauttaminen ennalleen sitoo asteittain kasvihuonekaasuja ilmakehästä, minkä ansiosta puut ja kasvillisuus voivat kasvaa. Nämä kasvit puolestaan sitovat lisää hiiltä. Alueilla, joilla maaperä on huonontunut, tämä prosessi ei toimi – eikä hiiltä sidota ilmakehästä.
Vuonna 2008 Euroopan ympäristökeskus (EYK) toteutti tutkimuksen13 aavikoitumisesta Etelä-, Keski- ja Itä-Euroopassa. Tutkimus kattoi 1,68 miljoonaa neliökilometriä. Vuonna 2017 toteutettiin samoihin menetelmiin perustuva seurantatutkimus14. Tutkimuksessa kävi ilmi, että sellaisen alueen määrä, jonka herkkyys aavikoitumiselle oli suuri tai erittäin suuri, oli kasvanut alle vuosikymmenessä 177 000 neliökilometriä, mikä vastaa yhteensä noin Kreikan ja Slovakian yhteenlaskettua pinta-alaa (ks. taulukko 1).
2008 | 2017 | Vuosien 2008 ja 2017 välinen ero | ||||
---|---|---|---|---|---|---|
tuhatta km2 | % | tuhatta km2 | % | tuhatta km2 | % | |
Erittäin suuri | 10 | 1 | 28 | 2 | +18 | +1,1 |
Suuri | 224 | 13 | 383 | 23 | +159 | +9,5 |
Kohtalainen | 419 | 25 | 381 | 23 | -38 | -2,2 |
Pieni | 560 | 33 | 475 | 28 | -85 | -5,1 |
Erittäin pieni | 467 | 28 | 413 | 24 | -54 | -3,2 |
YHTEENSÄ | 1 680 | 100 | 1 680 | 100 | - | - |
Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin teoksen Prăvălie et al. (2017) perusteella.
06Kaaviossa 2 kuvataan seurantatutkimuksen perusteella Etelä-Euroopan ja Balkanin tilanteen heikkenemistä.
Vaikutus on erityisen vakava Kyproksessa, joka ei sisältynyt edellä mainittuun tutkimukseen. Tutkimusten mukaan 99 prosenttia Kyproksesta on alttiina aavikoitumiselle16. Liitteessä I olevista kartoista käy ilmi niiden viiden jäsenvaltion alttius aavikoitumiselle, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin (ks. kohta 26).
Ilmastonmuutosskenaariot vahvistavat, että EU:n alttius aavikoitumiselle lisääntyy
08Ilmastonmuutosta Euroopassa koskevien ennusteiden mukaan aavikoitumisriski kasvaa17. Kuumia puoliaavikoita on jo Etelä-Euroopassa, jossa ilmasto on tutkimusten mukaan muuttumassa leudosta kuivaksi18. Ilmiö on jo laajenemassa kohti pohjoista. Tieteellisen näytön mukaan ihmisten aiheuttamat päästöt ovat viime vuosina lisänneet huomattavasti kuivuuden esiintymistodennäköisyyttä Välimeren alueella19.
09Ilmastonmuutoksen myötä veden määrä vähenee osissa Eurooppaa, ja tutkimusten mukaan kuivuusjaksoja esiintyy tiheämmin20. Se lisää alttiutta aavikoitumiselle. Komission käyttämien ilmastonmuutosmallien mukaan lämpötilojen ennustetaan kohoavan yli kaksi celsiusastetta tietyillä alueilla (esimerkiksi Espanjassa) vuosisadan loppuun mennessä. Samalla aikavälillä kesän sademäärien ennakoidaan laskevan Etelä-Euroopassa 50 prosenttia tai enemmän21. Hallitustenvälinen ilmastonmuutospaneeli (IPCC) vahvisti vuoden 2018 raportissaan22, että on erittäin todennäköistä, että lämpötilat nousevat keskileveysasteilla erittäin kuumina päivinä noin kolmella celciusasteella, jos ilmasto lämpenee 1,5 celciusasteella, ja noin neljällä celciusasteella, jos ilmasto lämpenee kahdella celciusasteella. Lisäksi kuumien päivien lukumäärän ennakoitiin kasvavan useimmilla maa-alueilla.
10Komission käyttämät mallit tarjoavat myös ennusteita aavikoitumisriskistä, jonka odotetaan olevan merkittävä erityisesti Espanjassa, Etelä-Italiassa, Portugalissa ja Kaakkois-Euroopan alueilla, mukaan lukien Bulgaria, Kreikka, Kypros ja Tonavan suistoalue Romaniassa (ks. kaavio 3). Muissa tutkimuksissa raportoidaan, että kuivuus ja veden saatavillaolon väheneminen tulevat lisääntymään voimakkaasti Euroopan eteläosissa ja Välimeren alueella, kun ilmaston lämpeneminen nousee 1,5 celciusasteesta kahteen 23.
– Aavikoitumisriskin ennustettu muutos24 2,4 celsiusasteen skenaariossa (RCP 4.5 – vasemmalla) ja 4,3 celsiusasteen skenaariossa (RCP 8.5 – oikealla) vuosina 2071–2100 verrattuna vuosiin 1981–201025.
– Kuivuusindeksin ennustettu muutos 2,4 celsiusasteen skenaariossa (RCP 4.5 – vasemmalla) ja 4,3 celsiusasteen mallissa (RCP 8.5 – oikealla) vuosina 2071–2100 verrattuna vuosiin 1981–2010.
Aavikoitumisen torjuntaa koskeva YK:n kehys
11YK:n aavikoitumissopimus on kansainvälinen sopimus, jossa vahvistetaan maailmanlaajuinen kehys aavikoitumisen torjumiseksi. Aavikoitumissopimus solmittiin vuonna 1994 Rio de Janeirossa vuonna 1992 pidetyn ympäristökokouksen seurauksena26. Kyseessä on oikeudellisesti sitova sopimus maahan liittyvistä kysymyksistä. Siinä käsitellään maaperän huonontumista ja aavikoitumista, ja se tarjoaa foorumin mukautumiseen, hillitsemiseen ja selviytymiskyvyn parantamiseen. Aavikoitumissopimuksessa on 197 osapuolta, joihin lukeutuvat EU27 ja sen 28 jäsenvaltiota. Osapuolet pyrkivät tekemään yhteistyötä kuivilla alueilla asuvien ihmisten elinolojen parantamiseksi, maan tuottavuuden ylläpitämiseksi ja palauttamiseksi sekä aavikoitumisen ja kuivuusjaksojen vaikutusten lieventämiseksi.
12Aavikoitumissopimuksen osapuolet voivat ilmoittaa vapaaehtoisesti, että ne ”kärsivät aavikoitumisesta”. Tällaisten valtioiden on valmisteltava ja pantava täytäntöön kansallisia toimintaohjelmia aavikoitumisen estämiseksi.
13Vuonna 2015 YK hyväksyi kestävän kehityksen Agenda 2030 ‑toimintaohjelman28, johon sisältyy sitoumus kaikkien YK:n kestävän kehityksen tavoitteiden saavuttamisesta. Kestävän kehityksen tavoitteen 15 tarkoituksena on ”suojella maaekosysteemejä, palauttaa niitä ennalleen ja edistää niiden kestävää käyttöä; edistää metsien kestävää käyttöä; taistella aavikoitumista vastaan; pysäyttää maaperän köyhtyminen ja luonnon monimuotoisuuden häviäminen”. Lisäksi sen tavoitteena on ”pysäyttää metsäkato, ennallistaa pilaantunut maaperä esimerkiksi aavikoitumiselle, kuivuudelle ja tulville altistuneilla alueilla ja pyrkiä saavuttamaan nollataso maaperän pilaantumisessa” vuoteen 2030 mennessä (tavoite 15.3).
14Aavikoitumissopimuksen osapuolet hyväksyivät vuonna 2017 vuosia 2018–2030 koskevan strategiakehyksen, jossa keskitytään kestävän kehityksen tavoitteen 15.3 saavuttamiseen. Aavikoitumissopimuksen sopimuspuolena EU on vahvistanut sitoutuvansa saavuttamaan maaperän huonontumisen nollatason vuoteen 2030 mennessä.
Aavikoitumisen torjunta EU:ssa
15EU:lla ei ole erillistä strategiaa tai erityistä oikeuskehystä aavikoitumista varten. Tiettyjä aavikoitumiseen liittyviä tekijöitä kuitenkin käsitellään useissa muissa strategioissa tai meno-ohjelmissa, joista kerrotaan jäljempänä.
16Komissio hyväksyi syyskuussa 2006 maaperän suojelua koskevan teemakohtaisen strategian29, jossa korostetaan, että maaperän huonontumisprosessit voivat lopulta johtaa aavikoitumiseen. Strategian tavoitteena oli varmistaa maaperän kestävä käyttö estämällä maaperän huonontumisen jatkuminen ja säilyttämällä maaperän toiminnot sekä ennallistamalla huonontunut maaperä sellaiselle toiminnallisuuden tasolle, joka vastaa vähintään sen tämänhetkistä ja tarkoitettua käyttöä. Vuonna 2006 annettu maaperän suojelua koskeva teemakohtainen strategia perustui neljään pilariin: tietoisuuden parantaminen, integrointi muihin toimintapolitiikkoihin, tutkimus ja lainsäädäntö: ehdotus maaperää koskevaksi puitedirektiiviksi30.
17Ehdotuksessa maaperää koskevaksi puitedirektiiviksi edellytettiin, että jäsenvaltiot määrittävät alueet, joihin kohdistuu maaperän huonontumisen riski, asettavat maaperän suojelemista koskevia tavoitteita ja toteuttavat ohjelmia kyseisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Ehdotetun direktiivin tarkoituksena oli myös edistää huonontumisesta ja maaperän monimuotoisuuden vähenemisestä johtuvan aavikoitumisen pysäyttämistä. Lähes kahdeksaan vuoteen neuvostossa ei kuitenkaan saavutettu määräenemmistöä31, joka olisi puoltanut ehdotuksen hyväksymistä. Komissio peruutti ehdotuksen huhtikuussa 2014.
18Huhtikuussa 2013 komissio hyväksyi vuoden 2013 EU:n strategian ilmastonmuutokseen sopeutumiseksi. Tavoitteena oli kannustaa jäsenvaltioita ryhtymään sopeutumistoimiin. Strategiassa korostetaan, että EU:n on ryhdyttävä toimenpiteisiin väistämättömiin ilmastovaikutuksiin sopeutumiseksi ja niiden taloudellisiin, ympäristöön liittyviin ja sosiaalisiin kustannuksiin vastaamiseksi.
19Marraskuussa 2013 EU hyväksyi yleisen unionin ympäristöalan toimintaohjelman, jonka tarkoituksena on varmistaa, että vuoteen 2020 mennessä ”maata hoidetaan unionissa kestävästi, maaperää suojellaan riittävästi ja pilaantuneiden alueiden kunnostaminen on hyvässä vauhdissa”.
20Vuoden 2013 EU:n metsästrategiassa korostettiin, että metsät ovat tärkeitä maaseudun kehittämisen lisäksi myös ilmastonmuutoksen torjumisen ja ympäristön kannalta. Metsillä on keskeinen rooli maaperän huonontumisen ja aavikoitumisen torjunnassa.
21Useista EU:n rahastoista voidaan rahoittaa aavikoitumisen estämistä koskevia toimia:
- Yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) ja sen maaseudun kehittämistä32, viherryttämistä ja täydentäviä ehtoja koskevien osa-alueiden33 täytäntöönpano voi vaikuttaa myönteisesti maatalousmaahan. Intensiiviset tai kestämättömät maatalouskäytännöt voivat kuitenkin vahingoittaa maaperää.
- Euroopan rakenne- ja investointirahastojen34 tavoitteena on vähentää kehityseroja eri alueiden välillä EU:ssa. Rahastojen temaattisiin tavoitteisiin kuuluu ilmastonmuutokseen sopeutuminen ja riskien ehkäiseminen. Aavikoitumisen torjuntaa koskevia hankkeita voidaan osarahoittaa Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR) tai esimerkiksi koheesiorahastosta, jos jäsenvaltiot määrittävät vastaavan tarpeen.
- Aavikoitumista käsitellään myös seuraavissa EU:n rahoitusvälineissä: seitsemännen puiteohjelman ja Horisontti 2020 ‑puiteohjelman tutkimusohjelmat35, ympäristöalan rahoitusväline Life36 tai Euroopan unionin solidaarisuusrahasto (EUSR)37.
Vaikka EU:n meno-ohjelmista on saatavilla rahoitusta aavikoitumista käsitteleviin hankkeisiin, aavikoitumisen torjuntaan suunniteltujen ja käytettyjen EU‑varojen määrä ei ole tiedossa.
23EU:n sisällä neuvosto on perustanut aavikoitumista käsittelevän työryhmän38. Työryhmä valmistelee EU:n kannan aavikoitumiseen ja maaperän huonontumiseen liittyviä kansainvälisiä neuvotteluja varten. Työryhmä on ainoa säännöllisesti kokoontuva foorumi, jossa keskustellaan aavikoitumissopimukseen ja aavikoitumiseen liittyvistä asioista EU:n tasolla.
24Ympäristöasioiden pääosasto koordinoi yhdessä neuvoston ja muiden komission yksiköiden kanssa EU:n kantaa aavikoitumissopimukseen liittyviä tapahtumia, kuten kahden vuoden välein järjestettäviä osapuolten konferensseja varten. Yhteisellä tutkimuskeskuksella (JRC) on ratkaisevan tärkeä tehtävä tieteellisen taustatiedon toimittamisessa ja aavikoitumissopimuksen asiantuntijakierron osallistujien tarjoamisessa. Muilla komission yksiköillä voi myös olla oma tehtävänsä aavikoitumisen torjunnassa EU:ssa, kuten kaaviosta 4 käy ilmi. Lisäksi komission alaisuudessa toimiva tilastoinnin pääosasto Eurostat julkaisee vuosikertomuksen edistymisestä kohti kestävän kehityksen tavoitteita EU:ssa. Kertomuksessa arvioidaan myös maaperän huonontumista koskevia indikaattoreita kestävän kehityksen tavoitteen 15 yhteydessä (ks. kohta 13).
Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa
25Aavikoituminen vaikuttaa Eurooppaan koko ajan enemmän. Siksi tarkastuksessa arvioitiin, toteutetaanko EU:ssa vaikuttavia ja tehokkaita toimia aavikoitumisriskin vähentämiseksi. Tilintarkastustuomioistuin arvioi erityisesti seuraavia kysymyksiä:
- Ovatko komissio ja jäsenvaltiot hyödyntäneet saatavilla olevia tietoja asianmukaisesti?
- Onko EU toteuttanut johdonmukaisia toimia aavikoitumisen torjumiseksi?
- Oliko aavikoitumista EU:ssa käsittelevillä hankkeilla myönteinen vaikutus?
- Oliko todennäköistä, että EU:n sitoumus maaperän huonontumisen nollatasoon pääsystä vuoteen 2030 mennessä saavutetaan?
Tarkastustyö tehtiin syyskuun 2017 ja toukokuun 2018 välisenä aikana, ja tarkastusevidenssiä kerättiin seuraavista lähteistä:
- Perehdyttiin asiakirjoihin ja haastateltiin Euroopan komission viiden pääosaston39 henkilöstöä.
- Tehtiin tarkastuskäynti viiteen jäsenvaltioon, jotka ovat ilmoittaneet kärsivänsä aavikoitumisesta: Espanjaan, Italiaan, Kyprokseen, Portugaliin ja Romaniaan. Kyseiset jäsenvaltiot valittiin, koska ne ovat alttiita aavikoitumisella, ne kattavat erilaisia ilmasto-olosuhteita, kasvillisuutta ja ihmisen aiheuttamaa toimintaa ja niiden osalta on yksilöity erilaisia riskejä. Tilintarkastustuomioistuin teki haastatteluja ja analysoi strategisia asiakirjoja (maaseudun kehittämisohjelmat mukaan luettuina), menettelyjä ja tietoja.
- Tehtiin tarkastuskäyntejä, jotka kohdistuivat 25 hanketta käsittäneeseen otokseen. Tarkastuskohteena olleet viisi jäsenvaltiota olivat ilmoittaneet kyseiset hankkeet aavikoitumisen kannalta merkityksellisiksi ja ne olivat EU:n rahoituksen tai osarahoituksen kohteena. Hankkeiden aiheina olivat muun muassa investoinnit kasteluun, metsätalouden hankkeet, viljelykierto taikka kivimuurien tai patojen ennallistaminen maaperän eroosion estämiseksi. Hankkeisiin tehtyjen tarkastuskäyntien tavoitteena oli arvioida, oliko hankkeilla kestävä vaikutus aavikoitumisen torjuntaan. Tarkoituksena ei ollut antaa lausuntoa hankkeiden laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tarkasti hankkeita, joihin liittyi aavikoitumisen estämistekniikoiden tutkimusta (ks. liite III).
- Järjestettiin tapaamisia useiden sidosryhmien, kuten aavikoitumissopimuksen osapuolten, Euroopan ympäristökeskuksen ja akateemisten asiantuntijoiden kanssa, jotta voitiin keskustella strategisista toimintatavoista tai tekniikoista, joilla voidaan estää ja seurata aavikoitumista ja maaperän huonontumista EU:ssa.
Tarkastukseen eivät kuuluneet maa-alueet, jotka on otettu infrastruktuurin käyttöön kaupunkialueiden kehittämisen ja muun keinotekoisen rakentamisen seurauksena. Euroopan ympäristökeskuksen40 mukaan vuosien 2006 ja 2012 välillä maata otettiin infrastruktuurin käyttöön EU28-maissa noin 850 neliökilometriä vuodessa, mikä on alle 0,1 prosenttia EU:n maa-alan kokonaispinta-alasta. Käsitellessään kohdassa 25 asetettuja tarkastuskysymyksiä tilintarkastustuomioistuin ei arvioinut YK:n aavikoitumissopimuksessa määritettyä aavikoitumisen torjunnan kehystä.
Huomautukset
Komissio ja jäsenvaltiot keräävät aavikoitumisen ja maaperän huonontumisen kannalta merkityksellisiä tietoja, mutta komissio ei hyödynnä niitä asianmukaisesti
28Tilintarkastustuomioistuin arvioi, miten komissio hyödyntää aavikoitumisesta ja maaperän huonontumisesta saatavilla olevia tietoja. Komission on kerättävä ja analysoitava aavikoitumista koskevia tietoja ja siihen liittyviä riskejä, jotta se voi päättää tarvittavista toimista ja toteuttaa niitä. Tietojen on oltava riittäviä, johdonmukaisia ja luotettavia, ja niitä on päivitettävä ja tarkistettava säännöllisesti.
Komissio ja jäsenvaltiot keräävät aavikoitumiseen liittyviä tietoja
29Keskeinen aavikoitumisen ja maaperän huonontumisen kannalta merkityksellisten indikaattoreiden seurantaan käytettävä järjestelmä EU:ssa on maanseurantaohjelma Copernicus, jota komissio koordinoi ja hallinnoi 41. Kyseisessä järjestelmässä hyödynnetään monenlaista teknologiaa, kuten avaruudessa olevia satelliitteja sekä maassa, meressä ja ilmassa olevia mittausjärjestelmiä. Copernicus tarjoaa avoimesti ja vapaasti saatavilla olevaa dataa useilla aloilla: ilmakehä, meriympäristö, maa, ilmasto, hätätilanteet ja turvallisuus. Copernicus-ohjelman komponentteihin kuuluvat maakartoituspalvelut, joilla tarjotaan maantieteellistä tietoa maanpeitteestä ja siihen liittyvistä muuttujista, kuten kasvipeitteestä ja hydrologisesta kierrosta. Vuonna 2015 laukaistiin uusi satelliitti. Yksi satelliitin ilmoitetuista tavoitteista on aavikoitumisen seuranta42, mutta tästä ei ole vielä saatavilla selkeää tietoa (ks. myös kohta 39).
30Komissio kerää säännöllisesti hyödyllistä ja merkityksellistä tietoa useista tekijöistä, jotka liittyvät maaperän tilaan EU:ssa, kolmea aavikoitumissopimuksen alaindikaattoria koskevat tiedot mukaan luettuina (ks. kohta 38).
31Yhteinen tutkimuskeskus analysoi maan tuottavuutta raportissa, joka perustuu vuosien 1982 ja 2010 välisiin satelliittihavaintoihin ja Copernicus-ohjelman tietoihin43. Kaavio 5 perustuu uusimpiin komission julkaisemiin kattaviin tietoihin maan tuottavuuden dynamiikasta EU:ssa44. Kaaviosta käy ilmi, että kuumat ja kuivat Välimeren valtiot ovat alttiimpia maan tuottavuuden laskulle.
Komissio seuraa maaperän orgaanista hiiltä käyttämällä maankäytön ja maapeitteen tilastolliseen pinta-alatutkimukseen tarkoitettua monialaista foorumia (LUCAS)45. Pinta-alatutkimuksella tarkoitetaan yhteisen tutkimuskeskuksen kolmen vuoden välein toteuttamaa vakiomuotoista analyysia pintamaan ominaisuuksista EU:ssa. Euroopan ympäristökeskuksen mukaan Euroopan maaperään kertyvän hiilen keskimäärä tulee todennäköisesti kasvamaan. Nurmen ja metsän peitossa olevat maa-alueet muodostavat hiilinielun, kun viljelysmaana olevat maaperät ovat pienempi hiilen lähde46. Kaaviosta 6 käy ilmi, että aavikoitumisriskistä Kreikassa, Espanjassa, Italiassa, Portugalissa ja Romaniassa kärsivät alueet korreloivat maaperän orgaanisen hiilen matalan tason kanssa.
Maanpeitettä ja maanpeitteen muutoksia EU:ssa seurataan säännöllisesti ympäristötiedon koordinointia koskevan ohjelman (CORINE)47 avulla. CORINE on Copernicus-ohjelman komponentti, jota hallinnoi Euroopan ympäristökeskus. Asiaa koskevat CORINE-datajoukot on tuotettu kuuden vuoden välein vuodesta 2000 alkaen, viimeksi vuonna 2012. Maatalousmaa ja metsät kattavat yhteensä 85 prosenttia EU:n maapinta-alasta48.
34Komissio kerää ja kokoaa säännöllisesti lisätietoja useista tekijöistä, jotka liittyvät aavikoitumiseen EU:ssa. Tällaisia tekijöitä ovat esimerkiksi maaperän eroosio, kuivuusjaksot, vesi ja metsäpalot, joista on lisätietoa liitteessä II. Komissio ei kuitenkaan hyödynnä näitä tietoja arvioidakseen aavikoitumisen ja maaperän huonontumisen laajuutta.
35YK49 julkaisi ensimmäisen aavikoitumista käsittelevän World Atlas of Desertificationkartaston vuonna 1992 ja päivitti sitä vuonna 1997. Komissio otti kartaston julkaisun vastuulleen ja julkaisi sen kolmannen version vuonna 2018. Kartasto sisältää karttoja aavikoitumista mahdollisesti aiheuttavista tekijöistä, joita ovat muun muassa maaperän eroosio, suolaantuminen, kaupungistuminen ja muuttoliikkeet. Uusi kartastojulkaisu sisältää karttoja ja tietoja ihmisen ja ympäristön välisestä vuorovaikutuksesta, joka liittyy maaperän huonontumiseen. Julkaisu ei kuitenkaan sisällä nimenomaisesti aavikoitumista koskevia karttoja. Komissio katsoo, että aavikoitumista ei ole helppoa kartoittaa, koska se on erittäin monisyinen prosessi, jonka on tutkimuksissa havaittu johtuvan useista eri tekijöistä50.
36Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot ovat laatineet karttoja aavikoitumisriskistä (ks. liite I). Karttoja ei kuitenkaan päivitetty säännöllisesti, eikä niitä ole mahdollista vertailla keskenään, koska niissä käytetään eri indikaattoreita ja värimerkintöjä. Näin ollen niistä ei saada kattavaa kuvaa aavikoitumisesta EU:n tasolla.
37Lisäksi jäsenvaltiot, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin, seurasivat aavikoitumiseen ja maaperän huonontumiseen liittyviä tekijöitä, kuten vettä, kuivuusjaksoja tai sademääriä. Tarkastuksessa selvisi seuraavia asioita maaperätietojen keräysmekanismeista:
- Espanja, Italia ja Romania käyttävät omia järjestelmiä, jotka antavat tarkempia maaperää koskevia tietoja mutta ovat osittain päällekkäisiä EU:n keräysmekanismien kanssa. Maaperää koskevat kansalliset tiedot eivät olleet kattavia, niitä ei kerätty ja tulkittu säännöllisesti ja ne eivät aina olleet luotettavia51.
- Kypros ja Portugali käyttivät maaperätietojen keräämiseen yksinomaan komission LUCAS-pinta-alatutkimuksen foorumia.
EU:ssa ei ole sovittu menetelmistä, joilla arvioidaan aavikoitumista ja maaperän huonontumista
38Aavikoituminen ja maaperän huonontuminen ovat monisyisiä ilmiöitä, joihin vaikuttavat useat toisistaan riippuvaiset tekijät, eikä kyseisten tekijöiden arviointitavoista ole tieteellistä yksimielisyyttä. Maaperän tilan heikkenemisen tunnistamiseen voidaan kuitenkin käyttää sijaisindikaattoreita. Tällaisia sijaisindikaattoreita on useita, mutta aavikoitumissopimuksessa suositellaan käyttämään maaperän huonontumisen arviointiin kolmea alaindikaattoria: maan tuottavuus, maaperän orgaaninen hiili sekä maanpeite ja maanpeitteen muutos52.
39Komissio ja jäsenvaltiot eivät ole sopineet menetelmistä, joilla voidaan koota käytettävissä olevat indikaattorit ja laatia yhtenäinen aavikoitumisen ja maaperän huonontumisen arviointi EU:ssa. Tämän vuoksi on vaikeaa vertailla aavikoitumisen laajuutta EU:n eri jäsenvaltioissa.
40Vuoden 2018 raportissa edistymisestä kohti kestävän kehityksen tavoitteita EU:ssa komissio käyttää kahta maaperän huonontumista koskevaa indikaattoria, jotka vastaavat osittain aavikoitumissopimuksen indikaattoreita: keinotekoinen maanpeite asukasta kohden ja arvioitu veden aiheuttama maaperän eroosio (ks. taulukko 2). Maaperän huonontumiseen liittyy myös monia muita ominaisuuksia, joita nämä indikaattorit eivät kata. Niitä ovat muun muassa maaperän orgaaninen hiili, maan tuottavuus, suolaantuminen tai pilaantuminen. Komission tasolla on saatavilla lisätietoa tällaisista muista merkityksellisistä indikaattoreista (ks. kohdat 30 ja 34), mutta tietoja ei käytetä maaperän huonontumisen arviointiin EU:ssa.
EU toteuttaa toimia aavikoitumisen torjumiseksi, mutta niiden johdonmukaisuus on vähäistä
41Tarkastuksessa arvioitiin, toteuttaako EU johdonmukaisia toimia aavikoitumisen torjumiseksi. Tällainen toiminta edellyttää johdonmukaista hallintorakennetta ja hyvää pitkän aikavälin suunnitelmaa, jotka pienentävät riskiä tehdä päätöksiä, joista saatava vastine rahalle on heikko, ja auttavat välttämään pirstaloituneita ja koordinoimattomia toimia.
42YK:n aavikoitumissopimusta ja sen täytäntöönpanoa EU:ssa käsitellään laatikossa 2.
Laatikko 2
YK:n aavikoitumissopimus EU:ssa
Aavikoitumissopimuksen mukaan kaikkien sopimuspuolten, jotka ilmoittavat kärsivänsä aavikoitumisesta, on laadittava kansallisia toimintaohjelmia (NAP). EU ei ole ilmoittanut kärsivänsä aavikoitumisesta, eikä EU:n tasolla ole aavikoitumisen torjuntaa koskevaa toimintaohjelmaa. Kolmetoista EU:n jäsenvaltiota on ilmoittanut aavikoitumissopimuksen nojalla, että ne kärsivät oman arvionsa mukaan aavikoitumisesta: Bulgaria, Kreikka, Espanja, Kroatia, Italia, Kypros, Latvia, Unkari, Malta, Portugali, Romania, Slovenia ja Slovakia. Näihin valtioihin kuuluu seitsemän kahdeksasta Välimeren rannikon jäsenvaltiosta.
Jäsenvaltioiden kansalliset toimintaohjelmat kattavat useita toimialoja, joita ovat muun muassa maatalous, metsätalous ja vesihuolto. Esimerkkejä kansallisiin toimintaohjelmiin sisältyvistä toimenpiteistä ovat tutkimustoiminnan edistäminen, kuivuusjaksoja koskevat valmiussuunnitelmat, metsän istuttaminen, penkereiden rakentaminen maanvyörymien estämiseksi sekä varhaisvaroitusjärjestelmien parantaminen.
Seuraavat tiedot perustuvat julkisesti saatavilla oleviin tietoihin ja koskevat näitä kolmeatoista jäsenvaltiota, jotka ovat ilmoittaneet kärsivänsä aavikoitumisesta:
- Viiden jäsenvaltion kansalliset toimintaohjelmat on julkaistu aavikoitumissopimuksen verkkosivulla53. Tilintarkastustuomioistuimen tietojen mukaan muista kahdeksasta jäsenvaltiosta kahdella on kansallinen toimintaohjelma54. Julkaistut kansalliset toimintaohjelmat ovat nyt yli kymmenen vuotta vanhoja. Portugalin vuonna 2014 päivitettyä kansallista toimintaohjelmaa ei ole vielä julkaistu.
- Kansallinen ministerineuvosto ei koskaan hyväksynyt Kyproksen vuonna 2008 laatimaa kansallista toimintaohjelmaa, eikä sitä ole toimitettu aavikoitumissopimuksen osapuolille.
Saatavilla olevien vähäisten tietojen perusteella komissio katsoo, että aavikoitumisen torjuntaa koskevat jäsenvaltioiden kansalliset toimintaohjelmat eivät ole olleet vaikuttavia, koska niitä ei integroitu kattavasti kansallisiin suunnitteluprosesseihin, eikä niiden toteuttamista varten ollut saatavilla riittäviä valmiuksia eikä teknisiä ja taloudellisia resursseja55. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus vahvisti tämän arvion.
EU:n tasolla ei ole erillistä lainsäädäntöä aavikoitumisesta ja maaperästä
43Kuten kohdassa 16 todettiin, vuoden 2006 maaperän suojelua koskevaan EU:n teemakohtaiseen strategiaan sisältyi ehdotus maaperää koskevaksi puitedirektiiviksi. Ehdotetun direktiivin yhtenä tavoitteena oli edistää sellaisen aavikoitumisen pysäyttämistä, joka johtuu maaperän huonontumisesta ja maaperän monimuotoisuuden vähenemisestä. Säädösehdotus ei saanut taakseen enemmistöä neuvostossa, ja komissio peruutti sen vuonna 2014. Näin ollen vaikka muita elintärkeitä luonnonvaroja, kuten ilmaa ja vettä, säännellään useilla EU:n direktiiveillä ja asetuksilla, maaperän osalta ei ole laadittu vastaavaa yhdennettyä EU:n lainsäädäntöä.
44Hiljattain tehdyssä tutkimuksessa todettiin, että peruuttamalla maaperää koskevasta puitedirektiivistä tehty ehdotus hukattiin tilaisuus luoda yhteinen käsitys ja näkemys maaperän suojelusta EU:ssa56. Samassa tutkimuksessa vahvistettiin, että samalla kun EU:n tasolla ei ole kattavaa maaperän suojelua koskevaa lainsäädäntöä, maaperän suojelua koskeva kansallinen lainsäädäntö – jos sellaista on annettu – ei ole onnistunut estämään aavikoitumista ja maaperän huonontumista EU:ssa.
EU:n strategiat, toimintapolitiikat ja meno-ohjelmat edistävät aavikoitumisen torjuntaa, mutta aavikoitumisen torjunta ei ole niiden nimenomaisena kohteena
45EU:lla ei ole aavikoitumista ja maaperän huonontumista koskevaa erillistä strategiaa. Aavikoitumista koskevat viittaukset ovat hajautuneet EU:n eri strategioihin, toimintapolitiikkoihin ja meno-ohjelmiin, joista aavikoitumisen kannalta merkityksellisimpiä ovat yhteinen maatalouspolitiikka (YMP) ja EU:n strategia ilmastonmuutokseen sopeutumiseksi.
46Vaikka YMP:llä on merkittävää potentiaalia aavikoitumisen torjunnan kannalta, tilintarkastustuomioistuin pani merkille seuraavat puutteet:
- Euroopan ympäristökeskuksen mukaan suorilla tuilla saatetaan lisätä maatalouden intensiivisyyttä ja vähentää siten maaperän orgaanista ainesta ja heikentää maaperän vedensitomuskykyä sekä muuttaa maankäyttöä57.
- Täydentäviä ehtoja koskevat säännökset sisältävät kolme hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevaa vaatimusta, jotka liittyvät maaperän huonontumisen estämiseen. Vaatimusten kohteena ovat vähimmäiskasvipeite, maanhoito eroosion vähentämiseksi ja maaperän orgaanisen aineksen säilyttäminen. Euroopan ympäristökeskuksen mukaan täydentävät ehdot voivat edistää maaperän orgaanisen aineksen pitoisuuden säilyttämistä ja maaperän suojelua eroosiolta58. Vaikka Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 26/2016 ei arvioitu nimenomaisesti täydentävien ehtojen vaikutusta maaperän huonontumiseen, erityiskertomuksessa todettiin, että komissio ei kyennyt arvioimaan saatavilla olevien tietojen avulla riittävän hyvin täydentävien ehtojen yleistä vaikuttavuutta59. Toisessa kertomuksessa todettiin, että täydentävien ehtojen ympäristövaikutuksia ei ole mahdollista arvioida määrällisesti60.
- Viherryttämisestä puuttuvat kattavasti laadittu toimintalogiikka ja selkeästi määritellyt, kunnianhimoiset tavoitteet. Sen talousarvion ja toimintapolitiikan ympäristö- ja ilmastotavoitteiden saavuttamisen välillä ei ole suoraa yhteyttä. Lisäksi viherryttämissääntöihin voidaan soveltaa useita poikkeuksia viljelijöiden ja heidän maatalousmaansa yksilöllisestä tilanteesta riippuen61. Tilintarkastustuomioistuin totesi vuoden 2017 erityiskertomuksessa, että on epätodennäköistä, että viherryttämisellä sen nykyisessä muodossa saadaan aikaan merkittäviä ympäristö- ja ilmastohyötyjä62. Komission vuonna 201863 julkaisemien tilastotietojen mukaan sellaisen käytössä olevan maatalousmaan osuus, johon sovelletaan vähintään yhtä viherryttämisvelvoitetta, oli vain noin 50 prosenttia tai vähemmän aavikoitumisriskistä kärsivissä jäsenvaltioissa, kuten Kreikassa, Kroatiassa, Italiassa, Maltassa, Portugalissa tai Romaniassa64.
- Komission mukaan aavikoitumisesta kärsivien jäsenvaltioiden maaseudun kehittämisohjelmissa vahvistetaan, että aavikoituminen tai maaperän huonontuminen on riski. Tilintarkastustuomioistuin tutki viittä kansallista maaseudun kehittämisohjelmaa ja kahta alueellista maaseudun kehittämisohjelmaa65. Tarkastuksessa tehtiin ohjelmista seuraavat huomiot:
- Kaikkiin maaseudun kehittämisohjelmiin sisältyi toimenpiteitä66, joiden avulla voidaan edistää aavikoitumisen ja maaperän huonontumisen torjuntaa. Tällaisia toimenpiteitä ovat esimerkiksi maatalouden ympäristötoimenpiteet ja ilmastotoimenpiteet, luonnonhaitta-alueille tarkoitetut tuet, metsätalouden toimenpiteet tai investoinnit kasteluun.
- Vain yksi maaseudun kehittämisohjelma sisälsi erityisen aavikoitumista koskevan paketin, mutta se oli heikosti suunniteltu (ks. laatikko 3).
Laatikko 3
Esimerkki tehottomasta aavikoitumisen torjuntatoimenpiteestä
Romanian maaseudun kehittämisohjelma vuosille 2014–2020 sisältää maatalouden ympäristöpaketin, jonka tarkoituksena on nimenomaisesti käsitellä aavikoitumiseen liittyviä ongelmia Romaniassa. Paketti on viljelijöiden saatavilla tietyillä alueilla, joilla on suuri aavikoitumisriski. Tuen määrä on 125 euroa hehtaaria kohden. Tukea saadakseen viljelijöiden on sitouduttava istuttamaan kuivuutta kestäviä viljelykasveja, harjoittamaan viljelykiertoa ja muokkaamaan maata mahdollisimman vähän. Tukea voivat saada ainoastaan viljelijät, joilla on alle kymmenen hehtaaria viljelymaata.
Paketti sisältää useita ominaisuuksia, joista voi olla hyötyä maaperälle. Se on kuitenkin suunniteltu heikosti. Saatavilla olevan tuen määrä ei tarjoa riittävää taloudellista perustetta tällaisille viljelijöille, joilla on alle kymmenen hehtaaria viljelymaata, jotta heidän kannattaisi noudattaa toimenpiteen tiukkoja vaatimuksia. Tämän seurauksena aavikoitumispakettia ei hakenut yksikään tukeen oikeutettu hakija eikä maksuja suoritettu.
Maaperän suojelu sisältyy komission ehdotukseen seuraavasta yhteisestä maatalouspolitiikasta67. Ehdotukseen sisältyy erilaisia maaperän suojeluun ja laatuun liittyviä standardeja. Lisäksi ehdotuksessa määritellään mahdollisia maaperän suojelua koskevia tulosindikaattoreita68 ja vaikutusindikaattoreita jäsenvaltioiden raportointia varten. Uuden yhteisen maatalouspolitiikan ehdotetuilla ominaisuuksilla on potentiaalia tarjota parempia kannustimia viljelijöille, jotta he voivat huolehtia tarkoituksenmukaisesti maaperän suojelusta EU:ssa. Keskustelu ehdotuksista on yhä kesken. Näin ollen toistaiseksi on liian aikaista arvioida, miten ehdotetut järjestelyt toimisivat käytännössä.
48Vuoden 2013 EU:n strategiassa ilmastonmuutokseen sopeutumiseksi tunnustetaan aavikoitumisen torjumisen merkitys yhtenä tuettavista ilmastonmuutokseen sopeutumistoimista. Jäsenvaltioita kannustetaan laatimaan omia kansallisia strategioita. Komissiossa saatavilla olevaa dokumentaatiota käyttämällä tilintarkastustuomioistuin teki marraskuussa 2018 seuraavat havainnot niistä kolmestatoista jäsenvaltiosta, jotka ovat ilmoittaneet kärsivänsä aavikoitumisesta (ks. laatikko 2):
- kahdeksan jäsenvaltiota oli sisällyttänyt erityisiä aavikoitumisen torjuntaa koskevia toimia ilmastonmuutokseen sopeutumisstrategiaansa, mukaan lukien ne viisi jäsenvaltiota, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin69
- kaksi jäsenvaltiota (Unkari ja Slovenia) ei maininnut aavikoitumista sopeutumisstrategioissaan
- kolme jäsenvaltiota (Bulgaria, Kroatia ja Latvia) ei ollut vielä laatinut ilmastonmuutosstrategiaa.
Jäsenvaltiot vastaavat näiden strategioiden täytäntöönpanosta. Komission saatavilla ei tällä hetkellä ole EU:n laajuista tietoa strategioiden täytäntöönpanon tuloksista. Komissio käynnisti vuonna 2016 EU:n sopeutumisstrategian arvioinnin sen täytäntöönpanon ja tuloksellisuuden tutkimiseksi. Arvioinnin on määrä valmistua vuoden 2018 loppuun mennessä.
50Muillakin EU:n toimintapolitiikoilla ja meno-ohjelmilla on merkitystä aavikoitumisen kannalta, mutta niiden vaikutusta ei ole dokumentoitu (kuten jäljempänä selitetään).
51Aluerahastot: EAKR:sta ja koheesiorahastosta voidaan rahoittaa infrastruktuuri-investointeja, joiden avulla edistetään sopeutumista ilmastonmuutokseen. Aavikoitumisen ja maaperän huonontumisen kannalta merkityksellisimpiä ovat patoihin ja kastelujärjestelmiin tehtävät investoinnit. Niillä on erilaisia vaikutuksia maaperään (ks. kohdat 62 ja 63). Euroopan ympäristökeskuksen mukaan EAKR:n hankkeilla voi olla laaja-alaisia vaikutuksia maaperään ja jotkin investoinnit, kuten tieliikenteeseen kohdistuvat investoinnit, voivat pahentaa hajautumista ja suuntauksia, jotka liittyvät maan ottamiseen infrastruktuurin käyttöön70. Lisäksi EU:n solidaarisuusrahastoa on käytetty maan kunnostamiseen sellaisten hätätilanteiden jälkeen, jotka lisäävät aavikoitumisriskiä, kuten kuivuusjaksojen ja metsäpalojen jälkeen.
52EU:n tutkimus: EU:n tutkimuksen puiteohjelmista on rahoitettu joitakin aavikoitumista suoraan tai välillisesti käsitteleviä tutkimushankkeita71. Tutkimushankkeiden kohteena on pääasiassa ollut aavikoitumista koskevan ilmiön ymmärtäminen, aavikoitumisen seurantaa koskevien indikaattoreiden kehittäminen tai tietoisuuden lisäämistä koskevien koordinoitujen toimien tukeminen. Jäsenvaltiot ja komissio eivät kuitenkaan ole hyödyntäneet tehokkaasti tutkimustuloksia arvioidakseen aavikoitumisen laajuutta, laatiakseen tehokkaan seurantajärjestelmän tai kehittääkseen mitään asiaan liittyvää strategiaa.
53Vesi: Vesipuitedirektiivissä vedenpuutetta pidetään yhtenä yhdennetyn vesihuollon erityispiirteenä. Puitedirektiivin yleistavoitteena oli, että Euroopan vesien hyvä tila saavutetaan vuoteen 2015 mennessä. Toukokuussa 2018 komissio esitti veden uudelleenkäyttöä koskevan asetusluonnoksen, jossa keskitytään käsitellyn jäteveden uudelleenkäyttöä maatalouden keinokastelussa. Hyvälaatuisen veden riittävän saatavuuden varmistaminen on merkittävä haaste aavikoitumisen torjunnassa.
54Metsätalous: Vuoden 2013 EU:n metsästrategia ei ole oikeudellisesti sitova. Kaikissa niissä viidessä jäsenvaltiossa, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin, oli kansallista metsälainsäädäntöä. Kansalliset metsäohjelmat ja kansalliset kestävät metsätalouden käytännöt vaikuttavat myönteisesti maaperään. EU tukee maaseudun kehittämistä koskevasta toimintapolitiikasta tiettyjä metsätalouden toimia, joilla voi myös olla myönteinen vaikutus aavikoitumisen torjuntaan.
55Useat komission yksiköt (ks. kohta 24) ovat tapauskohtaisesti vuorovaikutuksessa aavikoitumisasioissa. Vuonna 2015 komissio perusti maaperän suojelua käsittelevän asiantuntijaryhmän, jonka tehtävänä on pohtia jäsenvaltioiden kanssa, miten maaperän laatua koskevia ongelmia voitaisiin ratkaista käyttämällä kohdennettua ja oikeasuhteista riskiperusteista lähestymistapaa sitovan oikeudellisen kehyksen puitteissa72.
56Näin ollen käytössä on EU:n tasolla ja kansallisella tasolla lukuisia strategioita, toimintasuunnitelmia ja meno-ohjelmia. Ne ovat merkityksellisiä aavikoitumisen torjunnan kannalta, mutta eivät keskity siihen.
Aavikoitumiseen liittyvillä EU:n rahoittamilla hankkeilla voi olla myönteistä vaikutusta, mutta asiaankuuluvat aavikoitumista koskevat tuloksellisuustiedot puuttuvat
57Tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko aavikoitumista EU:ssa käsittelevillä hankkeilla myönteistä vaikutusta. Jotta nämä hankkeet voisivat vaikuttaa myönteisesti tämän ilmiön käsittelyyn, niiden on vastattava relevantteihin tarpeisiin ja oltava rahoituksen ja ympäristön kannalta kestäviä. Varainkäytön vaikuttavuutta ja tehokkuutta koskevista tuloksellisuustiedoista on hyötyä arvioitaessa, mitä EU:n talousarviolla on saatu aikaan.
58Tutkimusten mukaan huonontuneen maan kunnostaminen on yleisesti ottaen kalliimpaa kuin aavikoitumisen ja maaperän huonontumisen estäminen73. Lisäksi aavikoitumisen kannalta merkityksellisten hankkeiden olisi oltava oikea-aikaisia, koska viivästyneet toimet voivat olla kalliimpia tai niillä ei välttämättä kyetä estämään maaperään kohdistuvia peruuttamattomia kielteisiä vaikutuksia.
59Aavikoitumisen kannalta merkityksellisten hankkeiden suunnitelluista tai todellisista määrärahoista ei ole saatavilla kattavaa tietoa alueellisella, kansallisella eikä EU:n tasolla. Siitäkään ei ole tietoa, kuinka monta tällaista hanketta EU:ssa on. Tarkastukseen valittiin havainnollistava 25 hankkeen otos (ks. kohta 26). Hankkeet valittiin luetteloista, jotka ne viisi jäsenvaltiota, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin, olivat toimittaneet ja jotka ne olivat määrittäneet merkityksellisiksi aavikoitumisen kannalta74.
EU‑hankkeet voivat vaikuttaa myönteisesti aavikoitumisen torjuntaan
60Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastusotoksessa kaksi erityisen onnistunutta hanketta, joita se pitää esimerkkeinä hyvistä käytännöistä. Hankkeiden ansiosta voitiin rikastaa aiemmin tuottamatonta maaperää ja suojella sitä maaperän huonontumiselta. Aavikoitumisen estämisen, eroosion vähentämisen ja maan kunnon parantamisen lisäksi näistä hankkeista oli taloudellista hyötyä tuensaajille tai ne edistivät luonnon monimuotoisuutta (ks. laatikko 4).
Laatiko 4
Hyviä käytäntöjä: aavikoitumisen kannalta merkitykselliset hankkeet
EAKR:n Italiassa Sisiliassa osarahoittamalla hankkeella pyrittiin torjumaan aavikoitumista vakauttamalla rinteitä, rikastamalla maaperää ja parantamalla ojitusta. Lisäksi hanke edisti paikallisiin ilmasto-olosuhteisiin sopeutuneen kasvillisuuden kasvua. Hanke auttoi lieventämään pintaeroosiota, lisäämään luonnon monimuotoisuutta ja parantamaan maan kuntoa.
Maaperän kunnon parantaminen Italiassa (Sisiliassa)
Portugalissa maaseuturahaston osarahoittaman hankkeen avulla saatiin aikaan taloudellisia etuja aiemmin tuottamattomasta maaperästä. Alueelle, jonka maaperä on hiekkaista, istutettiin mäntymetsää. Maaperää rikastettiin orgaanisella aineksella. Lisäksi käytettiin kastelutapoja ja kasvillisuuden kurissa pitämismenetelmiä, joihin ei liittynyt kyntämistä. Hanke paransi maan tuottavuutta sekä suojeli maaperää tuulieroosiolta.
Metsän istuttaminen Portugalissa
Hankkeiden pitkän aikavälin kestävyys aiheuttaa kuitenkin huolta
61Tarkastusotoksen yleisin hanketyyppi olivat kasteluinvestoinnit (kymmenen hanketta 25:stä; yhdeksän niistä maaseuturahaston osarahoittamia). Tutkimusten mukaan tällaisilla hankkeilla voi olla vaihtelevia vaikutuksia aavikoitumiseen ja maaperän huonontumiseen75.
62Toisaalta kastelu voi lisätä maan tuottavuutta: se voi lisätä satoja erityisesti lyhyellä aikavälillä, lisätä viljelyyn käytettävissä olevan maan määrää ja parantaa kuivuudenkestävyyttä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kaikkia näitä myönteisiä vaikutuksia tarkastusotokseen kuuluneissa hankkeissa.
63Toisaalta kastelu voi aiheuttaa kestävyyteen liittyviä ongelmia: se voi tyhjentää vesivaroja, saastuttaa pohjavettä, lisätä maaperän eroosiota tai suolaantumisriskiä76 ja vähentää maan hedelmällisyyttä. Näiden ongelmien ratkaisemiseksi maaseuturahastoa käsittelevissä asetuksissa edellytetään, että osarahoitettavat kasteluhankkeet täyttävät tietyt ympäristökestävyyden ehdot77. Laatikossa 5 kuvataan pitkän aikavälin kestävyyteen liittyviä ongelmia, jotka tilintarkastustuomioistuin havaitsi kahdessa kasteluhankkeessa, joihin se teki tarkastuskäynnin.
Laatikko 5
Huoli aavikoitumisen torjuntaa koskevien kasteluhankkeiden kestävyydestä
Sisiliassa Italiassa tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin maaseuturahastosta ohjelmakaudella 2007–2013 osarahoitettuun kasteluhankkeeseen. Hankkeessa ei käytetty vesimittareita. Vedestä laskutettiin kasteltujen hehtaarien määrän perusteella todellisen kulutuksen sijaan. Käytäntö ei kannusta hyödyntämään vesivaroja tehokkaasti. Tämä ongelma on ratkaistu nykyisellä ohjelmakaudella (2014–2020) edellyttämällä, että vedenmittausjärjestelmät ovat käytössä kaikissa uusissa kasteluinvestoinneissa.
Portugalissa kaudella 2014–2020 toteutettu maaseuturahaston kasteluhanke kattoi alueen, jolla viljeltiin pääasiassa riisiä, joka on erittäin paljon vettä tarvitseva viljelykasvi. Paikallisen maaperän suolapitoisuuden vuoksi toimivaltaiset viranomaiset katsoivat, että riisi oli ainoa soveltuva viljelykasvi. Hanke toteutettiin kuitenkin alueella, jossa vettä oli niukalti. Ei ollut takeita siitä, että kasteluinfrastruktuuri tuottaisi riittävästi vettä riisin tuotannon kestävää tukemista varten. Viranomaiset eivät olleet toteuttaneet kustannus-hyötyanalyysia vaihtoehtoisista toimintatavoista, kuten suolanpoistosta tai kauempana jo käytössä olevan kastelujärjestelmän käytöstä.
Metsätalouden hankkeilla (joita kaikkia osarahoitettiin tarkastusotoksen kohdalla maaseuturahastosta) on myönteinen vaikutus aavikoitumisen ja maaperän huonontumisen torjuntaan: metsä suojelee maaperää eroosiolta ja metsät lisäävät hiilensitomiskykyä. Metsämaisemien hoidon avulla voidaan säilyttää luonnon monimuotoisuus ja vähentää maaperän huonontumista. Peltometsäviljelyaloitteet voivat myös tukea maaperän huonontumisen estämistä syrjäisillä alueilla yhteisöperusteisten toimien avulla78. Tilintarkastustuomioistuin piti yhtä otokseen kuuluneista neljästä metsätalouden hankkeesta esimerkkinä hyvistä käytännöistä (ks. laatikko 4). Metsätalouden hankkeiden menestys jää kuitenkin vähäisemmäksi, jos kasvipeite soveltuu huonommin paikallisiin ilmasto-olosuhteisiin (ks. laatikko 6).
Laatikko 6
Huoli metsätalouden hankkeen kestävyydestä aavikoitumisen torjunnan osalta
Maaseuturahaston Kyproksessa osarahoittaman metsittämishankkeen osalta tilintarkastustuomioistuin totesi, että noin 20 prosenttia istutetuista puista ei selvinnyt vähintään viittä vuotta hankkeen päättymisen jälkeen, koska osa lajeista ei sopinut ilmasto-olosuhteisiin.
Kustannus-hyötyanalyysin vähäinen käyttö ja kattavuus
65Kustannus-hyötyanalyysit ja ympäristön kestävyyttä koskevat arvioinnit ovat keskeisiä aavikoitumiseen liittyvissä hankkeissa. Tarkastusotoksessa yleisin EU:n osarahoituslähde oli maaseuturahasto (17 hanketta 25:stä). Maaseuturahastoa koskevassa asetuksessa ei edellytetä kustannus-hyötyanalyysin toteuttamista. Jotkin jäsenvaltiot, kuten Kypros ja Romania, tekivät siitä pakollisen tietyissä kasteluhankkeissa. Kuudessa tarkastusotokseen kuuluneista yhdeksästä maaseuturahaston kasteluhankkeesta oli toteutettu kustannus-hyötyanalyysi. Näissä tapauksissa analyysin tavoitteena oli osoittaa, että hankkeella saatiin aikaan taloudellista hyötyä verrattuna skenaarioon, jossa ei tehdä mitään. Analyysissa ei kuitenkaan otettu hankkeen investointikustannusten osana huomioon sellaisten toimenpiteiden kustannuksia, joilla korjataan mahdollinen kielteinen ympäristövaikutus (vaikka edellytyksenä oli useita lupia ympäristöviranomaisilta).
Jäsenvaltioiden viranomaiset eivät arvioineet hankkeiden tuloksellisuutta aavikoitumisen ja maaperän huonontumisen torjunnan osalta
66Jäsenvaltioita ei vaadita keräämään tietoja tai arvioimaan EU‑hankkeiden vaikutusta aavikoitumisen ja maaperän huonontumisen torjuntaan79. Yksikään tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleista jäsenvaltioiden viranomaisista ei ollut arvioinut, kuinka vaikuttavalla tavalla tällaisten hankkeiden avulla oli kyetty torjumaan aavikoitumista.
Komissio ei ole arvioinut, miten maaperän huonontumisen nollatason saavuttamiseen vuoteen 2030 mennessä tähtäävän sitoumuksen toteuttamisessa on edistytty
67Tilintarkastustuomioistuin arvioi, miten todennäköisesti EU:n sitoumus maaperän huonontumisen nollatasoon pääsystä saavutetaan vuoteen 2030 mennessä. Jotta tämä tavoite voidaan saavuttaa EU:n tasolla, on toteutettava säännöllisesti maaperän huonontumista koskeva arviointi, tarvitaan kansalliset rajat ylittävää yhteistyötä ja koordinointia ja on pantava täytäntöön asiaankuuluvat toimet. Lisäksi jäsenvaltioille on annettava asiaankuuluvia ohjeita toimista, joilla maaperän huonontumisen nollataso voidaan saavuttaa. Tällaisten ohjeiden olisi sisällettävä hyvien käytäntöjen jakaminen, kasteluinvestointien maaperään kohdistaman vaikutuksen arviointitekniikat ja luonnon monimuotoisuuden vähenemisen arviointi.
68EU ja sen jäsenvaltiot hyväksyivät YK:n sitoumuksen saavuttaa maaperän huonontumisen nollataso vuoteen 2030 mennessä (ks. kohdat 13 ja 14). Eurostat julkaisee vuosittain raportin edistymisestä kohti kestävän kehityksen tavoitteita EU:ssa. Raportti sisältää indikaattoreita, jotka kattavat kaksi maaperän huonontumisen näkökohtaa: keinotekoisen maanpeitteen ja veden aiheuttaman maaperän eroosion (ks. kohta 40 ja taulukko 2). Eurostat analysoi – komission puolesta – vain näiden indikaattorien muutoksia eikä tee johtopäätöksiä maaperän huonontumisen nollatason tilasta EU:ssa80.
69Maaperän huonontumisella on rajat ylittävä vaikutus: maaperä ei ole staattinen ja sen huonontumista lisäävät tekijät ovat usein maailmanlaajuisia. Maaperän huonontumista pidetään usein paikallisena ilmiönä, mutta maahiukkaset liikkuvat. Tutkimusten mukaan vesi- ja tuulieroosioprosessit, hiekkamyrskyt81 tai ihmisen toiminnasta, kuten tuholaismyrkkyjen käytöstä johtuva pilaantuminen, ovat merkittäviä maaperän huonontumiseen kohdistuvan rajat ylittävän vaikutuksen kannalta ja niillä on taloudellisia, sosiaalisia ja ympäristöön liittyviä seurauksia82, kuten ilmastonmuutos, terveysongelmat ja elintarvikepula. Ongelman rajat ylittävästä luonteesta huolimatta jäsenvaltiot ja komissio eivät koordinoi toimia, joilla pyritään saavuttamaan maaperän huonontumisen nollatasoa koskeva EU:n tavoite.
70Komissio ei ole arvioinut, miten maaperän huonontumisen nollatason saavuttamiseen vuoteen 2030 mennessä tähtäävän sitoumuksen toteuttamisessa on edistytty. Tätä tukevat tutkimukset, kuten Saksan ympäristöviraston puolesta tehty tutkimus, jossa todetaan, että keskustelu kestävän kehityksen tavoitteiden täytäntöönpanosta yleisesti ja maaperän huonontumisen nollatasosta erityisesti on yhä varhaisessa vaiheessa ja että EU oli merkittävä toimija kestävän kehityksen tavoitteiden kehittämisprosessissa, mutta tavoitteiden täytäntöönpano EU:ssa on ollut hidasta83. EU:ssa ei ole vieläkään selkeää yhteistä näkemystä siitä, miten maaperän huonontumisen nollataso saavutetaan vuoteen 2030 mennessä.
71Aavikoitumissopimuksen nojalla on perustettu vapaaehtoinen ohjelma, jolla tuetaan valtioita maaperän huonontumisen nollatasoa koskevissa sitoumuksissa, kuten kansallisten perustasojen, tavoitteiden tai asiaan liittyvien toimenpiteiden määrittämisessä. Marraskuussa 2018 tähän ohjelmaan osallistui 119 valtiota. Italia on ainoa EU:n jäsenvaltio, joka osallistuu ohjelmaan. Komissio ei anna jäsenvaltioille ohjeita maaperän huonontumisen nollatason saavuttamisen käytännön näkökohdista.
Johtopäätökset ja suositukset
72Aavikoituminen on yksi maaperän huonontumisen muodoista kuivilla alueilla. Se on kasvava uhka EU:ssa, ja sillä on merkittäviä vaikutuksia maaperään. Tulevissa ilmastonmuutosskenaarioissa ennustetaan, että EU:n alttius aavikoitumiselle kasvaa tämän vuosisadan aikana ja että lämpötilat nousevat, kuivuusjaksot lisääntyvät ja sademäärät pienenevät Euroopan eteläisissä osissa. Sen vaikutukset ovat erityisen akuutteja Etelä-Portugalissa, suuressa osassa Espanjaa, Etelä-Italiassa, Kaakkois-Kreikkassa, Kyproksessa sekä Bulgarian ja Romanian rannikoilla (ks. kohdat 1–24).
73Tilintarkastustuomioistuin totesi, ettei EU:ssa toteuteta vaikuttavia ja tehokkaita toimia aavikoitumisriskin vähentämiseksi. Vaikka aavikoituminen ja maaperän huonontuminen ovat ajankohtaisia ja kasvavia uhkia EU:ssa, komissiolla ei ole selkeää kuvaa näistä haasteista eivätkä aavikoitumisen torjumiseksi toteutetut toimet ole johdonmukaisia.
74Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EU:ssa ei ole sovittu menetelmistä, joilla arvioidaan aavikoitumista ja maaperän huonontumista. Vaikka komissio ja jäsenvaltiot keräävät tietoja useista tekijöistä, jotka vaikuttavat aavikoitumiseen ja maaperän huonontumiseen, komissio ei analysoi tietoja niin, että se voisi laatia tyhjentävän arvion aavikoitumisesta ja maaperän huonontumisesta EU:ssa (ks. kohdat 28–40).
Suositus 1 – Maaperän huonontumisen ja aavikoitumisen ymmärtäminen EU:ssa
Komission olisi yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa
- laadittava menetelmät ja asiaankuuluvat indikaattorit – aavikoitumissopimuksen kolmen indikaattorin perusteella – aavikoitumisen ja maaperän huonontumisen laajuuden arvioimiseksi EU:ssa
- koottava ja analysoitava sovittujen menetelmien perusteella aavikoitumiseen ja maaperän huonontumiseen liittyvät relevantit tiedot, joista monia kerätään jo, ja esitettävä ne säännöllisesti selkeässä, käyttäjäystävällisessä muodossa julkista käyttöä varten, mieluiten interaktiivisten karttojen muodossa, jotta niitä voidaan käyttää EU:ssa.
Toteuttamisen tavoiteajankohta: 31. joulukuuta 2020.
Toteuttamisen tavoiteajankohta: 31. joulukuuta 2021.
EU:n toimet aavikoitumisen torjumiseksi eivät ole johdonmukaisia. EU:lla ei ole lainsäädäntöä, joka käsittelee nimenomaan aavikoitumista. Vaikka muita elintärkeitä luonnonvaroja, kuten ilmaa tai vettä, säännellään useilla EU:n direktiiveillä ja asetuksilla, maaperästä ei ole vastaavaa yhdennettyä EU:n lainsäädäntöä.
76EU:n tasolla ei ole aavikoitumista ja maaperän huonontumista koskevaa strategiaa. Sen sijaan EU:n tasolla on käytössä lukuisia strategioita, toimintasuunnitelmia ja meno-ohjelmia, kuten yhteinen maatalouspolitiikka tai EU:n strategia ilmastonmuutokseen sopeutumiseksi. Ne ovat merkityksellisiä aavikoitumisen torjunnan kannalta, mutta eivät keskity siihen. Aavikoitumisen ja maaperän huonontumisen torjuntaa ei koordinoida hyvin käytännössä (ks. kohdat 41–56).
Suositus 2 – Maaperää koskevan EU:n oikeuskehyksen parantamistarpeen arvioiminen
Komission olisi arvioitava nykyisen oikeuskehyksen tarkoituksenmukaisuutta kestävän maankäytön kannalta koko EU:ssa, myös aavikoitumisen ja maaperän huonontumisen torjunnan kannalta.
Toteuttamisen tavoiteajankohta: 30. kesäkuuta 2021.
77Tilintarkastustuomioistuin totesi, että EU‑hankkeilla voi olla myönteistä vaikutusta aavikoitumisen torjuntaan. Aavikoitumiseen liittyvät hankkeet ovat jakautuneet EU:n eri politiikanaloille, lähinnä maaseudun kehittämisen, mutta myös ympäristön ja ilmaston, tutkimuksen ja aluepolitiikan aloille. Hankkeiden pitkän aikavälin kestävyys aiheuttaa kuitenkin jonkin verran huolta. Jäsenvaltiot hyödynsivät vain vähän kustannus-hyötyanalyyseja, eivätkä ne arvioineet EU:n rahoittamien aavikoitumiseen liittyvien hankkeiden vaikutusta, koska aavikoitumisen torjunta ei ollut niiden ensisijainen tavoite (ks. kohdat 57–66).
78Komissio ei ole arvioinut, miten maaperän huonontumisen nollatason saavuttamiseen vuoteen 2030 mennessä tähtäävän sitoumuksen toteuttamisessa on edistytty. Maaperän huonontumista ei ole arvioitu EU:n tasolla. Komissio ei antanut jäsenvaltioille käytännön ohjeita siitä, miten maaperän huonontumisen nollataso saavutetaan. EU:ssa ei ole vielä selkeää yhteistä näkemystä siitä, miten maaperän huonontumisen nollataso saavutetaan vuoteen 2030 mennessä (ks. kohdat 67–71).
Suositus 3 – Maaperän huonontumisen nollatason saavuttaminen EU:ssa vuoteen 2030 mennessä
Komission olisi
- määritettävä tarkemmin, miten EU:n sitoutuminen maaperän huonontumisen nollatasoon saavutetaan vuoteen 2030 mennessä, ja raportoitava etenemisestä säännöllisin väliajoin
- annettava jäsenvaltioille ohjeita maaperän säilyttämisen ja maaperän huonontumisen nollatason saavuttamisen käytännön näkökohdista EU:ssa, mikä kattaa myös hyvien käytäntöjen jakamisen
- annettava jäsenvaltioille teknistä apua, jotta ne voivat laatia tarvittaessa kansalliset toimintasuunnitelmat maaperän huonontumisen nollatason saavuttamiseksi vuoteen 2030 mennessä ja määrittää kohdennetut toimenpiteet, selkeät välitavoitteet ja välikertomuksia koskevan suunnitelman jäsenvaltioiden tasolla.
Toteuttamisen tavoiteajankohta: 31. joulukuuta 2020.
Toteuttamisen tavoiteajankohta: 31. joulukuuta 2020.
Toteuttamisen tavoiteajankohta: 31. joulukuuta 2022.
Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Nikolaos A. Milioniksen johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 14. marraskuuta 2018 pitämässään kokouksessa.
Tilintarkastustuomioistuimen puolesta
Klaus-Heiner LEHNE
Presidentti
Liitteet
Liite I
Aavikoitumisriskistä kärsivien alueiden kartoitus tarkastukseen valituissa jäsenvaltioissa
Jäsenvaltiot, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin, toimittivat karttoja aavikoitumisriskistä. Karttoja ei ole kuitenkaan päivitetty säännöllisesti, eikä niitä ole mahdollista vertailla keskenään, koska niissä käytetään eri indikaattoreita ja värimerkintöjä. Näin ollen niistä ei saada kattavaa kuvaa aavikoitumisesta EU:n tasolla.
Kypros
Kyproksen herkkyyttä aavikoitumiselle on arvioitu MEDALUS-hankkeessa annetun ympäristöllisesti herkkien alueiden määritelmän perusteella84. Arvioinnissa todettiin, että sademäärän odotettu pieneneminen ja ilman lämpötilan nouseminen yhdessä kuivuusindeksin kasvun kanssa johtaa siihen, että koko Kyproksen saaren alttius aavikoitumiselle kasvaa.
Portugali
Yli 5,5 miljoonaa hehtaaria Portugalin mannerosista (yli 50 prosenttia Portugalin manneralueen kokonaispinta-alasta) kärsii aavikoitumisriskistä85. Portugalin vuoden 2014 kansallisen toimintaohjelman sisältämä aavikoitumisalttiutta koskeva kartta vahvistaa, että Portugali kärsii suurelta osin aavikoitumisesta ja että yli 30 prosentilla sen alueesta alttius aavikoitumiselle on suuri tai erittäin suuri.
Espanja
Aavikoitumissopimusta varten toimitetun, Espanjan vuoden 2008 kansallisen toimintaohjelman mukaan aavikoitumisriski vaikuttaa noin 74 prosenttiin Espanjasta ja 18 prosentin osalta riski on suuri tai erittäin suuri ja 19 prosentin osalta kohtalainen. Tilanne on erityisen huolestuttava Murcian ja Valencian alueella sekä Kanariansaarilla, joissa aavikoitumisriski on suuri tai erittäin suuri yli 90 prosentissa alueesta.
Italia
Italian herkkyyttä aavikoitumiselle on arvioitu MEDALUS-hankkeessa annetun ympäristöllisesti herkkien alueiden määritelmän perusteella. Tässä arvioinnissa todettiin vuonna 2008, että Italian alueesta kymmenen prosentin kohdalla herkkyys aavikoitumiselle oli suuri ja että 49 prosentin kohdalla se oli kohtalainen. Esimerkiksi 70 prosentissa Sisilian alueesta ympäristön haavoittuvuuden aste oli kohtalainen tai suuri. Vaikutukset olivat suuria myös muilla alueilla, erityisesti Kaakkois-Italiassa ja Sardiniassa.
Romania
Romanian viranomaiset arvioivat kuudennessa kansallisessa tiedonannossaan ilmastonmuutoksesta ja ensimmäisessä joka toinen vuosi annettavassa raportissaan (”Sixth National Communication on Climate Change and First Biennial Report”, joulukuu 2013), että aavikoitumisesta kärsivä alue, jonka ilmasto on aridi, semiaridi tai subhumidi ja kuiva, kattaa noin 30 prosenttia Romanian kokonaisalasta ja sijaitsee pääasiassa Dobrogean, Moldavian ja Romanian tasangon etelä- ja länsiosissa.
Liite II
Muut aavikoitumiseen liittyvät komission seuraamat tiedot
- Maaperän eroosio: vuonna 2012 annetun maaperän suojelua koskevan teemakohtaisen strategian täytäntöönpanoa koskevassa kertomuksessa86 arvioidaan, että eroosiota ilmenee 22 prosentilla Euroopan maapinta-alasta. Maaperän eroosion riski on edelleen suuri Välimeren alueella. Nämä alueet vastaavat 11:tä prosenttia EU:n koko maapinta-alasta, ja niiden maaperän häviämisen osuus on noin 70 prosenttia koko EU:ssa tapahtuvasta maaperän häviämisestä87. Maaperän häviämisaste on pienentynyt Euroopassa viime vuosikymmenen aikana keskimäärin 9,5 prosentilla ja vlijelysmaan kohdalla 20 prosentilla88. Maaperän eroosiota koskevat tiedot perustuvat Copernicus-ohjelman, CORINE-ohjelman, LUCAS-tutkimuksen ja muiden EU‑lähteiden tietoihin.
- Kuivuus: Eurooppalainen kuivuuden seurantajärjestelmä julkaisee kuivuusjaksojen kannalta merkityksellisiä tietoja, kuten eri tietolähteistä johdettuja karttoja indikaattoreista (esimerkiksi sademäärien mittaukset, satelliittimittaukset ja mallinnettu maankosteus). Tiedot osoittavat, että kuivuusjaksojen esiintymistiheyttä ja kuivuusjaksojen kestoa kuivilla alueilla EU:ssa koskeva suuntaus on vahvistunut viime vuosikymmenien aikana.
- Veden seuranta: yhteisen tutkimuskeskuksen toteuttama pintaveden seuranta antaa viitteitä pintaveden kattamalla alueella havaittavista suuntauksista (esimerkiksi uudet padot), mutta siitä ei käy ilmi tietoja saatavilla olevan veden määrästä tai vesitarpeista. Seurannan tulosten mukaan pintaveden alue on kasvanut viime vuosina EU:n kuivilla alueilla (esimerkiksi Espanjassa, Kyproksessa ja Portugalissa). Pohjaveden seuranta on myös ollut pakollista EU:ssa vuodesta 2006 lähtien.
- Metsäpalot: metsäpaloja seurataan EU:n metsäpalotietojärjestelmällä, joka kattaa 40 valtiota Euroopassa, Pohjois-Afrikassa ja Lähi-idässä. Vaikka aavikoitumisen ja metsäpalojen välillä ei ole selkeää korrelaatiota, komissio katsoo, että ilmastonmuutos on lisännyt metsäpalojen voimakkuutta ja metsäpalokauden kestoa EU:ssa. Sen vuoksi metsäpalot ovat lisänneet aavikoitumisriskiä.
Liite III
Yhteenveto aavikoitumisen kannalta merkityksellisistä hankkeista, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin tarkastuksen aikana
Hankkeen tyyppi | EU:n osarahoituslähde | Otokseen kuuluvien hankkeiden määrä | Loppuun saatettujen hankkeiden määrä | Jäsenvaltiot | Tilintarkastustuomioistuimen arvio mahdollisesta vaikutuksesta aavikoitumisen torjuntaan |
---|---|---|---|---|---|
Investoinnit kasteluun | Maaseutu-rahasto | 9 | 6 | Kaikki jäsenvaltiot, joihin tehtiin tarkastuskäynti | Vaihteleva |
EAKR | 1 | 1 | |||
Metsätalouden toimenpiteet | Maaseutu-rahasto | 4 | 4 | Italia, Kypros, Portugali | Myönteinen, koska kasvipeite vastaa ilmasto-olosuhteita |
Kivimuurien tai patojen ennallistaminen | Maaseutu-rahasto | 3 | 3 | Espanja, Italia | Myönteinen – estää maaperän eroosiota |
Paremmin soveltuvien kasvien käyttö | Life-ohjelma / Life-ohjelman ilmastotoimet | 2 | 0 | Espanja, Portugali | Hankkeet kesken |
Aavikoitumisen estämis-tekniikoiden tutkimus | Seitsemäs puiteohjelma | 2 | 1 | Kypros, Portugali | Myönteinen, koska tutkimustulokset jaetaan |
EAKR | 1 | 1 | Espanja | ||
Viljelykierto | Maaseutu-rahasto | 1 | 0 | Kypros | Hanke kesken |
Maaperän kunnostaminen metsäpalojen jälkeen | EUSR | 1 | 0 | Kypros | Hanke kesken |
Rinteiden vakauttaminen, kasvipeitteen lisääminen | EAKR | 1 | 1 | Italia | Myönteinen – estää aavikoitumista ja maaperän eroosiota |
Yhteensä | 25 | 17 |
Lyhenteet
CORINE Ympäristötiedon koordinointia koskeva ohjelma
EAKR Euroopan aluekehitysrahasto
EUSR Euroopan unionin solidaarisuusrahasto
EYK Euroopan ympäristökeskus
IPCC Hallitustenvälinen ilmastonmuutospaneeli (Intergovernmental Panel on Climate Change)
JRC Euroopan komission yhteinen tutkimuskeskus
LUCAS Maankäytön ja maapeitteen tilastollinen pinta-alatutkimus
Maaseuturahasto Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto
NAP Kansallinen toimintaohjelma aavikoitumisen torjumiseksi aavikoitumissopimuksen nojalla
PO AGRI Euroopan komission maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto
PO CLIMA Euroopan komission ilmastotoimien pääosasto
PO ENV Euroopan komission ympäristöasioiden pääosasto
PO RTD Euroopan komission tutkimuksen ja innovoinnin pääosasto
SDG Kestävän kehityksen tavoite
YMP Yhteinen maatalouspolitiikka
Loppuviitteet
1 Montanarella, L. ja Toth, G., JRC, ”Desertification in Europe”, 2008.
2 Ks. vuoden 1994 Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimus aavikoitumisen estämiseksi vakavasta kuivuudesta ja/tai aavikoitumisesta kärsivissä maissa, erityisesti Afrikassa (aavikoitumissopimus), 1 artikla.
3 Ks. edellinen alaviite.
4 Ks. esim. luonnon monimuotoisuutta ja ekosysteemipalveluja käsittelevä hallitustenvälinen tiede- ja politiikkafoorumi, “Assessment Report on Land Degradation and Restoration”.
5 Ks. vuoden 1994 Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimus aavikoitumisen estämiseksi vakavasta kuivuudesta ja/tai aavikoitumisesta kärsivissä maissa, erityisesti Afrikassa (aavikoitumissopimus), 1 artikla.
6 Ks. edellinen alaviite.
7 World Atlas of Desertification, JRC, 2018.
8 Liikalaiduntamista tapahtuu, kun viljelijöillä on liian paljon karjaa pienellä alueella tai kun he pitävät karjaa liian pitkään samalla alueella. Metsäkato johtuu usein puunkaadosta polttoaineeksi tai maanviljely- tai asuntokäyttöön tarkoitetun tilan raivaamiseksi.
9 Ks. Rubio, J. L. ja Recatalá, L., ”The relevance and consequences of Mediterranean desertification including security aspects”, Centro de Investigaciones sobre Desertificación, Valencia, Espanja, 2006 tai Salvati, L. ja Bajocco, S. ”Land sensitivity to desertification across Italy: Past, present, and future”, Applied Geography 31, 2011.
10 Rey Benayas, J. M., Martins, A., Nicolau, J. M. ja Schulz, J. J., Abandonment of agricultural land: an overview of drivers and consequences, CABI Publishing, 2007.
11 Ks. tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 25/2018 ”tulvadirektiivi:riskien arvioinnissa on edistytty, mutta suunnittelua ja täytäntöönpanoa on parannettava”.
12 Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), “Global Warming of 1.5 °C”, 2018, Approval Session, s. 3–72; Settele, J. et al., “Terrestrial and Inland Water Systems”, Climate Change 2014: Impacts, Adaptation and Vulnerability. Part A: Global and Sectoral Aspects. Contribution of Working Group II to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, [Field, C. B., Barros, V. R., Dokken, D. J., Mach, K. J., Mastrandrea, M. D., Bilir, T. E., Chatterjee, M., Ebi, K. L., Estrada, Y. O., Genova, R. C., Girma, B., Kissel, E. S., Levy, A. N., MacCracken, S., Mastrandrea, P. R. and White, L. L. (toim.)]. Cambridge University Press, 2014, s. 271–359.; Seidl, R. et al., “Forest disturbances under climate change”, Nature Climate Change, 7, 2017, pp. 395–402, 7 doi:10.1038/nclimate3303.
13 Tutkimus kattoi seuraavat alueet: Portugali, Espanja, Ranskan eteläosa, Italia, Slovenia, Kroatia, Bosnia ja Hertsegovina, Montenegro, Serbia, Albania, Kreikka, entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, Romania ja Bulgaria.
14 Prăvălie, R., Patriche, C. ja Bandoca, G., ”Quantification of land degradation sensitivity areas in Southern and Central Southeastern Europe. New results based on improving DISMED methodology with new climate data”, Catena – An Interdisciplinary Journal of Soil Science – Hydrology – Geomorphology focusing on Geoecology and Landscape Evolution, No 158, 2017; s. 309–320.
15 Kartoissa käytettiin samoja menetelmiä lukuun ottamatta sitä, että vuotta 2017 koskevassa kartassa otettiin huomioon myös ilmaston laatua koskeva indeksi.
16 I.A.CO Environmental & Water Consultants, Kypros, 2008.
17 IPCC Fifth Assessment Report, Working Group III Report “Climate Change 2014: Mitigation of Climate Change”; EYK, Climate Change Impacts and Vulnerability, 2012; tilintarkastustuomiostuimen julkaisu Yleiskatsaus: EU:n energia- ja ilmastotoimet, kohta 117.
18 Ks. esim. Spinoni, J., Vogt, J., Barbosa, P., McVormick, N., Dosio, A., “Is Europe at risk of desertification due to climate change?”, Geophysical Research Abstracts Vol. 20, 2018, EGU2018–9557, EGUn (European Geosciences Union) yleiskokous 2018.
19 IPCC, “YGlobal Warming of 1.5 °C”, 2018, Approval Session, s. 3–36; Gudmundsson, L. and Seneviratne, S. I., “Anthropogenic climate change affects meteorological drought risk in Europe”, Environmental Research Letters, 11(4), 2016, 044 005, doi:10.1088/1748-46 9326/11/4/044 005; Gudmundsson, L., Seneviratne, S. I., and Zhang, X., 2017, “Anthropogenic climate change detected in European renewable freshwater resources”, Nature Climate Change, 7, s. 813.
20 Ks. esimerkiksi Poljansek, K., Marin Ferrer, M., De Groeve, T. ja Clark, I., (toim.), ”Science for disaster risk management 2017: knowing better and losing less”, Euroopan unionin julkaisutoimisto, Luxemburg, 2017 ja http://ec.europa.eu/environment/water/quantity/scarcity_en.htm.
21 Climate Impacts in Europe. The JRC PESETA II Project, 2014. JRC Scientific and Policy Reports. Tiedot lähteistä Dosio ja Paruolo 2011 sekä Dosio et al. 2012.
22 IPCC, “Global Warming of 1.5 °C”, 2018, yhteenveto poliittisille päättäjille, s. 9.
23 IPCC, “Global Warming of 1.5 °C”, 2018, hyväksymisistunto, s. 3–41 ja s. 3–142; Schleussner, C.-F. et al., “Differential climate impacts for policy-relevant limits to global warming: The case of 1.5 °C and 2 °C”, Earth System Dynamics, 7(2), 2016b, s. 327–351, doi:10.5194/esd-7–327-2016; Lehner, F. et al., “Projected drought risk in 1.5 °C and 2 °C warmer climates”, Geophysical Research Letters, 44(14), 2017, s. 7419–7428, doi:10.1002/2017GL074 117; Wartenburger, R. et al., “Changes in regional climate extremes as a function of global mean temperature: an interactive plotting framework”, Geoscientific Model Development, 10, 2017, s. 3609–3634, doi:10.5194/gmd-2017-33; Greve, P., Gudmundsson, L., and Seneviratne, S. I., “Regional scaling of annual mean precipitation and water availability with global temperature change”, Earth System Dynamics, 9(1), 2018, s. 227–240, doi:10.5194/esd-9–227-2018; Samaniego, L. et al., “Anthropogenic warming exacerbates European soil moisture droughts”, Nature Climate Change, 8(5), 2018, s. 421–426, doi:10.1038/s41 558-018-0138-5.
24 Ennuste perustuu useisiin indikaattoreihin, joita ovat muun muassa FAO:n ja YK:n ympäristöohjelman kuivuusindeksi, Köppenin ja Geigerin ilmastoluokitus sekä Holdridgen elämänvyöhykeluokitus.
25 IPCC-paneelin käyttämä luku kuvaa kasvihuonekaasujen pitoisuuksien mahdollisia kehityskulkuja (Representative Concentration Pathways, RCPs). RCP 4.5 ‑kehityskulun mukaan ilman pintalämpötila nousisi kauteen 2081–2100 mennessä todennäköisesti 1,7–3,2 °C (keskiarvo 2,4 °C) verrattuna vuosien 1850–1900 (esiteollinen kausi) keskimääräiseen arvoon. RCP 8.5 ‑kehityskulun mukaan lämpötila nousisi todennäköisesti 3,2–5,4 °C (keskiarvo 4,3 °C).
26 Aavikoitumissopimus on yksi kolmesta Rion yleissopimuksesta. Kaksi muuta ovat luonnon monimuotoisuutta koskeva Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimus ja ilmastonmuutosta koskeva Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimus.
27 Neuvoston päätöksessä (tehty 9.3.1998) säädetään, että neuvosto vahvistaa Euroopan yhteisön kannan aavikoitumissopimuksen osapuolten konferenssissa komission ehdotuksen perusteella ja että komissio edustaa yhteisöä osapuolten konferenssissa. Komission vastuulla on varmistaa, että EU:n oikeuskehys on yhdenmukainen aavikoitumissopimuksen kanssa, ja seurata, että pannessaan täytäntöön EU:n lainsäädäntöä jäsenvaltiot täyttävät velvoitteet, jotka kohdistuvat niihin sen vuoksi, että EU on aavikoitumissopimuksen sopimuspuoli.
28 Kestävän kehityksen toimintaohjelma Agenda 2030, jonka valtioiden ja hallitusten päämiehet hyväksyivät 25.9.2015 erillisessä YK:n huippukokouksessa.
31 Vuonna 2007 viiden jäsenvaltion vähemmistö – Saksa, Ranska, Alankomaat, Itävalta ja Yhdistynyt kuningaskunta – äänesti säädösehdotusta vastaan ympäristöneuvostossa. Kaikki muut 22 jäsenvaltiota äänestivät ehdotuksen puolesta. Ks. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-08–924_en.htm
32 Asiaa säännellään pääasiassa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 1305/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 487). Maaseuturahaston tuella autetaan EU:n maaseutualueita vastaamaan monenlaisiin taloudellisiin, ympäristöön liittyviin ja sosiaalisiin haasteisiin.
33 Asiaa säännellään pääasiassa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 1307/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 608).
Täydentävät ehdot sisältävät sääntöjä, joilla pyritään estämään maaperän eroosiota, säilyttämään maan orgaaninen aines ja maan rakenne, varmistamaan maan hoidon vähimmäistaso, välttämään elinympäristöjen heikkeneminen sekä suojelemaan vesistöjä ja varmistamaan vesihuolto. Viherryttäminen liittyy useisiin kestäviin maatalouskäytäntöihin, kuten pysyvän nurmen säilyttämiseen ja viljelyn monipuolistamiseen, joilla on myönteinen vaikutus maaperään.
34 Euroopan rakenne- ja investointirahastot ovat seuraavien viiden erillisen rahaston muodostama ryhmä: Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), Euroopan sosiaalirahasto (ESR), koheesiorahasto, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto) ja Euroopan meri- ja kalatalousrahasto.
35 EU:n tutkimus ja innovointiohjelmat vuosiksi 2014–2020 (Horisontti 2020) ja vuoksi 2007–2013 (seitsemäs puiteohjelma).
36 FR: L’Instrument Financier pour l’Environnement. EU:n rahoitusväline, josta tuetaan ympäristöä, luonnonsuojelua ja ilmastotoimia koskevia hankkeita EU:ssa.
37 Rahasto perustettiin, jotta voidaan vastata luonnonmullistuksiin ja osoittaa Euroopan solidaarisuutta katastrofin vaikutuksista kärsineille alueille Euroopassa. EUSR:ää voidaan käyttää vain maa-alueiden ennallistamiseen luonnonkatastrofin jälkeen. Sen avulla ei voida ehkäistä tai lieventää tulevaisuudessa mahdollisesti ilmenevää prosessia.
38 ”Working Party on International Environmental Issues – Desertification”.
39 Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto, ilmastotoimien pääosasto, ympäristöasioiden pääosasto, yhteinen tutkimuskeskus sekä tutkimuksen ja innovoinnin pääosasto.
40 Euroopan ympäristökeskus, maan infrastruktuurin käyttöön ottamista koskevat indikaattorit, toukokuu 2018
41 Toteutettu yhteistyössä jäsenvaltioiden, Euroopan avaruusjärjestön, Euroopan sääsatelliittijärjestön, Euroopan keskipitkien sääennusteiden keskuksen, EU:n virastojen ja Mercator Océan ‑keskuksen kanssa.
42 Sentinel-2A-satelliitti, ks. http://www.copernicus.eu/main/sentinel-2a-orbit
43 Cherlet, M., Ivits, E., Sommer, S., Tóth, G., Jones, A., Montanarella, L. ja Belward, A., ”Land Productivity Dynamics in Europe, Towards a Valuation of Land Degradation in the EU”, yhteinen tutkimuskeskus, Ympäristön ja kestävän kehityksen tutkimuslaitos, maavarojen hallintaa käsittelevä yksikkö, 2013.
44 Raportissa arvioidaan, että maan tuottavuuden lasku ei vaikuta tällä hetkellä lainkaan 85,1 prosenttiin EU:n koko alueesta, kun taas 5,6 prosenttia koko alueesta osoittaa varhaisia merkkejä maan tuottavuuden laskusta ja 1,5 prosentissa alueesta tuottavuus on laskussa.
45 LUCAS 2015 tarjoaa havaintoja yli 270 000 pisteestä EU:n 28 jäsenvaltiossa. LUCAS 2018 ‑kyselytutkimus käynnistyi maaliskuussa 2018 (se sisältää yli 240 000 kohtaa ja noin 99 000 kuvatulkintaa). Kyselytutkimuksen tulokset julkaistaan vuonna 2019.
46 https://www.eea.europa.eu/data-and-maps/indicators/soil-organic-carbon-1/assessment. Suurimmat maaperän hiilidioksidipäästöt aiheutuvat orgaanisen maaperän muokkauksesta (ojitus).
47 CORINE perustuu satelliittikuvien analyysiin ja 44 maankäyttöluokkaa käsittäviin karttoihin, jotka on ryhmitelty viiteen pääkategoriaan: keinotekoiset pinnat, maatalousalueet, metsät ja puoliksi luonnontilaiset alueet, kosteikot ja vesistöt.
48 Ks. YMP:n konteksti-indikaattoreista annettu raportti ”CAP context indicators 2014–2020” (päivitetty vuonna 2017).
49 YK:n ympäristöohjelma.
50 Ks. esimerkiksi Cherlet, M. (JRC) et al., ”Desertification: Mapping Constraints and Challenges; Encyclopedia of Soil Science”, kolmas painos, Taylor & Francis, 2017.
51 Yhteinen tutkimuskeskus totesi Euroopan maaperän tilaa koskevassa vuoden 2012 kertomuksessaan, että jäsenvaltioissa tapahtuva maaperäkartoitus on riittämätöntä nykytarpeisiin ja että rajatylittävien analyysien teko on vaikeaa erityyppisten kansallisten tietokokonaisuuksien välisten erojen vuoksi.
52 Muita esimerkkejä ovat suolaantuminen ja pilaantuminen.
53 Kreikka (NAP 2001), Espanja (NAP 2008), Italia (NAP 2000), Portugali (NAP 1999) ja Romania (NAP 2000).
54 Bulgaria ja Slovakia.
55 Huhtikuu 2018, komission yhteenveto jäsenvaltioiden vuoden 2008 aavikoitumista koskevista havainnoista YK:lle.
56 Wunder, S., Kaphengst, T., Frelih-Larsen, Dr. A., McFarland, K. ja Albrecht, S., ”Implementing SDG target 15.3 on ”Land Degradation Neutrality” – Development of an indicator based on land use changes and soil values”, Ecologic Institute, Berliini, Saksan ympäristöviraston teettämä tutkimus, 2018.
57 Ks. EU:n toimintapolitiikkojen vaikutusta maaperään käsittelevä EYK:n raportti nro 8/2016 ”The direct and indirect impacts of EU policies on land”, s. 11 ja 66.
58 Ks. EU:n toimintapolitiikkojen vaikutusta maaperään käsittelevä EYK:n raportti nro 8/2016 ”The direct and indirect impacts of EU policies on land”, s. 66.
59 Ks. erityiskertomus nro 26/2016: ”Täydentävien ehtojen vaikuttavuuden lisääminen ja yksinkertaistaminen on yhä haasteellista”.
60 Ruotsin maatalousvirasto, ”Environmental Effects of Cross-Compliance”, 2011.
61 Esimerkiksi pienviljelijät, luomuviljelijät ja viljelijät, joiden maatalousmaasta suuri osa on nurmea. Ks. https://ec.europa.eu/agriculture/direct-support/greening_fi
62 Ks. Erityiskertomus nro 21/2017 – ”Viherryttäminen: monimutkaisempi tulotukijärjestelmä ei ole vielä ympäristön kannalta vaikuttava”, kohdat 26–57.
63 Komission raportti viherryttämistuesta, 2018; perustuu vuoden 2015 tietoihin.
64 Viherryttämisvelvoitteiden kattama maa-ala voi olla jopa pienempi, koska jopa niissä tapauksissa, joissa velvoitteet koskisivat vain yhtä ainoata lohkoa lohkon koosta riippumatta, kyseessä olevan maatilan koko pinta-ala laskettaisiin silti mukaan indikaattoriin.
65 Tilintarkastustuomioistuin tutki kaikkien niiden viiden jäsenvaltion, joihin se teki tarkastuskäynnin, maaseudun kehittämisohjelmia sekä Andalusian (Espanja) ja Sisilian (Italia) alueellisia maaseudun kehittämisohjelmia.
66 Toimenpiteitä suunniteltiin yleensä maaseudun kehittämisohjelmien prioriteetissa ”Maa- ja metsätalouteen liittyvien ekosysteemien ennallistaminen, säilyttäminen ja parantaminen”.
67 COM(2018) 392 final, 1.6.2018, Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi jäsenvaltioiden yhteisen maatalouspolitiikan nojalla laatimien strategiasuunnitelmien tukea koskevista säännöistä.
68 Ehdotettuja tulosindikaattoreita ovat muun muassa seuraavat: hiilen sitominen maaperään ja biomassaan (R.14), maaperän kehittäminen (R.18) ja ravinnehuollon kestävyys (R.21).
69 Jotkin jäsenvaltiot sisällyttivät aavikoitumisen ilmastonmuutosstrategiaansa viittaamalla kansallisiin toimintaohjelmiinsa.
70 Ks. EU:n toimintapolitiikkojen vaikutusta maaperään käsittelevä EYK:n raportti nro 8/2016 ”The direct and indirect impacts of EU policies on land”.
71 Muun muassa LEDDRA, PRACTICE, RECARE ja BIODESERT.
72 http://ec.europa.eu/environment/soil/process_en.htm
73 Nkonya, E., Mirzabaev, A. ja von Braun, J., ”Economics of Land Degradation and Improvement: An Introduction and Overview, ”Economics of Land Degradation and Improvement – A Global Assessment for Sustainable Development”, 2016, s. 24–26; Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services, ”Thematic assessment of land degradation and restoration”, maaliskuu 2018.
74 Tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot pitivät haastavana aavikoitumiseen liittyvien hankkeiden luettelon toimittamista tarkastusta varten, koska hankkeita ei yhdistänyt mikään erillinen toimintapolitiikka. Hankkeita ei yleensä yksilöity aavikoitumiseen liittyviksi, vaan niissä käsiteltiin sitä pikemminkin välillisesti.
75 Podimata, M. V. ja Yannopoulos, P. C., ”Evolution of Game Theory Application in Irrigation Systems”, Agriculture and Agricultural Science Procedia 4, 2015, s. 271–281; Muñoz, P., Antón, A., Nuñez, M., Paranjpe, A., Ariño, J., Castells, X., Montero, J.I. ja Rieradevall, J., ”International Symposium on High Technology for Greenhouse System Management”, ISHS Acta Horticulturae 801, Greensys, 2007; Kattakulov, F., Špoljar, M. ja Razakov, R., ”Advantages and disadvantages of irrigation: focus on semi-arid regions. The Holistic Approach to Environment”, 2017, s. 29–38.
76 Euroopan ympäristökeskus arvioi, että suolaantuminen vaikuttaa 25 prosenttiin kastellusta maatalousmaasta Välimeren alueella (ympäristön tilaa koskeva EYK:n raportti ”2015 State of the Environment Report”).
77 Ks. asetus (EU) N:o 1305/2013, 46 artikla. Esimerkiksi ympäristöanalyysista on käytävä ilmi, ettei investoinnilla ole kielteisiä ympäristövaikutuksia.
78 IPCC, “Global Warming of 1.5 °C”, 2018, Approval Session, taulukko 5.2, s. 5–64 ja s. 5-68.
79 Nykyisissä arviointikehyksissä ei varsinkaan maaseuturahaston yhteydessä ole erillisiä aavikoitumista tai maaperän huonontumista koskevia seurantaindikaattoreita, vaikka käytössä onkin konteksti-indikaattoreita, jotka liittyvät jossakin määrin maaperän huonontumiseen. Tällaisia indikaattoreita ovat maanpeite, maaperän orgaaninen aines viljelymaassa sekä veden aiheuttama maaperän eroosio.
80 Eurostat vahvistaa EU:n kestävän kehityksen tavoitteita koskevassa vuoden 2018 raportissaan, että sen tavoitetta 15.3 koskevassa analyysissa keskitytään vain kahteen näkökohtaan: keinotekoiseen maanpeitteeseen ja maaperän eroosioon. Se toteaa, että analyysin tulokset ovat rajallisia, koska indikaattorijoukko ei kata muita huonontumisprosesseja, kuten pilaantumista, maaperän monimuotoisuuden vähenemistä, tuulieroosiota, orgaanisen aineksen vähenemistä, maan tiivistymistä, suolaantumista ja aavikoitumista.
81 Esimerkiksi vuonna 2016 Kyproksen hallitus antoi 21 hiekkavaroitusta.
82 Ks. esim. Hagemann, N., SOILS4EU, ”Transboundary effects of soil degradation in the EU”, Helmholtz Centre for Environmental Research, 2018 ja http://ec.europa.eu/environment/soil/index_en.htm
83 Wunder, S., Kaphengst, T., Frelih-Larsen, Dr. A., McFarland, K. ja Albrecht, S., ”Implementing SDG target 15.3 on ”Land Degradation Neutrality” – Development of an indicator based on land use changes and soil values”, ekologinen instituutti, Berliini, (Saksan ympäristöviraston teettämä tutkimus, 2018, s. 12 ja 38).
84 MEDALUS-mallia (Mediterranean Desertification and Land Use) on testattu pääosin Välimeren valtioissa, ja sitä käytetään laajasti tunnistettaessa alueita, joilla maaperä on eniten vaarassa huonontua.
85 Sanjuan, M. E., del Barrio, G., Ruiz, A. ja Puigdefabregas, J., ”DesertWatch project”, 2011.
86 COM(2012) 46 final, 13.2.2012, Maaperän suojelua koskevan teemakohtaisen strategian täytäntöönpano ja käynnissä oleva toiminta.
87 Yhteisen tutkimuskeskuksen esitys (Panagos, P.) maaperän eroosioon ja maatalouteen liittyvässä maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston seminaarissa ”Identification of challenges related to soil erosion and agriculture”, 2018.
88 https://esdac.jrc.ec.europa.eu/content/soil-erosion-water-rusle2015
89 https://knowledge.unccd.int/glo
90 https://www.ipbes.net/assessment-reports/ldr
91 https://wad.jrc.ec.europa.eu/
92 Álvarez-Martínez, J., Gómez-Villar, A., Lasanta, T., 2016. The use of goats grazing to restore pastures invaded by shrubs and avoid desertification: a preliminary case study in the Spanish Cantabrian Mountains. Land Degrad. Dev. 27, 3–13.
93 https://www.eea.europa.eu/publications/92-9167-056-1/page012.html
94 http://ec.europa.eu/environment/soil/pdf/Soil_inventory_report.pdf
95 Taulukko 1 Maanpeite EU:ssa.
96 Lähde: https://ec.europa.eu/agriculture/organic/consumer-trust/environment_fi
97 Lähde: YMP:n konteksti-indikaattori 19 – Luonnonmukaisessa tuotannossa oleva ala: https://ec.europa.eu/agriculture/cap-indicators/context/2017/c19_en.pdf
98 EUVL C 153, 21.5.2014 ja oikaisu EUVL C 163, 28.5.2014.
99 Ehdotettuja vaikutusindikaattoreita ovat muun muassa ”maaperän eroosion vähentäminen” (I.13) ja ”hiilen sitoutumisen lisääminen” (I.11). Jälkimmäinen indikaattori on virallisesti kohdennettu luonnonvarojen hoidon sijasta ilmastonmuutosta koskevaan erityistavoitteeseen. Indikaattori on silti erittäin merkittävä maaperän suojelun ja laadun kannalta.
100 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R0525&from=EN
101 https://ec.europa.eu/energy/en/topics/energy-strategy-and-energy-union/governance-energy-union
102 http://ec.europa.eu/environment/soil/pdf/Soil_inventory_report.pdf
Tapahtuma | Päivämäärä |
---|---|
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty / tarkastus alkoi | 15.11.2017 |
Kertomusluonnos lähetetty komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle) | 27.9.2018 |
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen | 14.11.2018 |
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä | 13.12.2018 |
Tarkastustiimi
Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.
Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi I tarkastusjaosto, jonka erikoisalana on luonnonvarojen kestävä käyttö. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Nikolaos Milionis. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Phil Wynn Owenin johdolla. Lisäksi kertomuksen laadintaan osallistuivat Gareth Roberts, Olivier Prigent, Katharina Bryan ja Victoria Gilson jäsenen kabinetista; toimialapäällikkö Colm Friel; tehtävävastaava Ramona Bortnowschi; apulaistehtävävastaava Jan Huth; tarkastajat Paulo Braz, Antonio Caruda Ruiz, Marcos Homrich Hickmann, Ioan Alexandru Ilie, Michela Lanzutti, Michail Konstantopoulos, Ioannis Papadakis, Ernesto Roessing ja Raluca-Elena Sandu. Kielellisissä kysymyksissä avusti Richard Moore. Sihteeriavusta vastasi Rachel O’Doherty.
Vasemmalta oikealle: Olivier Prigent, Phil Wynn Owen, Marcos Homrich Hickmann, Katharina Bryan, Antonio Caruda Ruiz, Jan Huth, Ramona Bortnowschi, Colm Friel, Victoria Gilson, Gareth Roberts, Ernesto Roessing, Richard Moore.
Yhteystiedot
EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG
Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).
Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2018
ISBN 978-92-847-1505-3 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/445131 | QJ-AB-18-031-FI-N | |
HTML | ISBN 978-92-847-1497-1 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/23852 | QJ-AB-18-031-FI-Q |
© Euroopan unioni, 2018.
Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.
YHTEYDENOTOT EU:HUN
Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi
Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä
- soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
- soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
- sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi
TIETOA EU:STA
Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/contact_fi
EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta https://publications.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).
EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=fi
EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.