Poluição atmosférica: a nossa saúde ainda não está suficientemente protegida

Síntese

A poluição atmosférica é o maior risco ambiental para a saúde na União Europeia

I

Segundo a Organização Mundial da Saúde (OMS), a poluição atmosférica é o maior risco ambiental para a saúde na União Europeia (UE). Na UE, todos os anos provoca cerca de 400 000 mortes prematuras e origina centenas de milhares de milhões de euros de custos externos relacionados com a saúde. As pessoas nas zonas urbanas estão particularmente expostas. As partículas em suspensão, o dióxido de azoto e o ozono troposférico constituem os poluentes atmosféricos responsáveis pela maioria destas mortes prematuras.

II

A Diretiva Qualidade do Ar Ambiente, de 2008, é a pedra angular da política da UE em matéria de ar limpo, uma vez que define normas de qualidade do ar relativas à concentração de poluentes presentes no ar que respiramos. Nas últimas décadas, as políticas da UE contribuíram para reduzir as emissões, mas a qualidade do ar não melhorou ao mesmo ritmo e subsistem impactos consideráveis na saúde pública.

O que o Tribunal auditou:

III

Na presente auditoria, o Tribunal avaliou se as ações da UE destinadas a proteger a saúde humana contra a poluição atmosférica têm sido eficazes. Para o efeito, o Tribunal examinou se i) a Diretiva QAA foi bem concebida para combater o impacto da poluição atmosférica na saúde; ii) os Estados-Membros aplicaram de forma eficaz a diretiva; iii) a Comissão acompanhou e assegurou a aplicação da diretiva; iv) a qualidade do ar estava devidamente refletida noutras políticas da UE e era adequadamente apoiada pelos fundos da UE; v) o público está bem informado sobre as questões relativas à qualidade do ar.

IV

O Tribunal concluiu que as ações da UE destinadas a proteger a saúde humana contra a poluição atmosférica não produziram o impacto esperado. Os custos humanos e económicos significativos ainda não se refletiram numa ação adequada em toda a UE.

1. As normas de qualidade do ar da UE foram definidas há quase vinte anos e algumas delas são muito menos exigentes do que as orientações da OMS e o nível sugerido pelos dados científicos mais recentes em matéria de impactos na saúde humana.
2. Embora a qualidade do ar tenha vindo a melhorar, a maioria dos Estados-Membros ainda não cumpre as normas de qualidade da UE e não está a tomar medidas eficazes para melhorar suficientemente a qualidade do ar. A poluição atmosférica pode ser subestimada, uma vez que pode não ser controlada nos locais adequados. Frequentemente, os planos de qualidade do ar (um requisito essencial da Diretiva Qualidade do Ar Ambiente) não produziram os resultados esperados.
3. A Comissão enfrenta limitações no que respeita ao acompanhamento do desempenho dos Estados-Membros. As subsequentes medidas coercivas adotadas pela Comissão não conseguiram garantir que os Estados-Membros cumprem os valores-limite de qualidade do ar fixados na Diretiva Qualidade do Ar Ambiente. Não obstante a Comissão instaurar ações judiciais contra muitos Estados-Membros e obter decisões judiciais favoráveis, os Estados-Membros continuam muitas vezes a infringir os valores-limite de qualidade do ar.
4. Muitas políticas da UE têm impacto na qualidade do ar, mas, tendo em conta os custos humanos e económicos significativos, o Tribunal considera que algumas delas ainda não refletem de forma adequada a importância de melhorar a qualidade do ar. As políticas da União relativas ao clima e energia, aos transportes, à indústria e à agricultura têm um impacto direto na qualidade do ar, pelo que as escolhas feitas quanto à sua execução podem ser prejudiciais para o ar limpo. O Tribunal observou que o financiamento direto da UE no domínio da qualidade do ar pode ser um apoio útil, mas os projetos financiados nem sempre estavam suficientemente bem orientados. O Tribunal também encontrou bons projetos, especialmente alguns projetos apoiados pelo programa LIFE.
5. A sensibilização e informação do público desempenham um papel decisivo na resposta à poluição atmosférica, uma questão de saúde pública premente. Recentemente, os cidadãos têm vindo a envolver-se mais nas questões da qualidade do ar, recorrendo aos tribunais nacionais, que têm decidido a favor do direito a um ar limpo em vários Estados-Membros. Contudo, o Tribunal constatou que a Diretiva Qualidade do Ar Ambiente protege os direitos dos cidadãos em matéria de acesso à justiça de forma menos explícita do que outras diretivas ambientais. As informações disponibilizadas aos cidadãos sobre a qualidade do ar por vezes são pouco claras.

Recomendações do Tribunal:

V

O presente relatório formula recomendações destinadas à Comissão no sentido de melhorar a qualidade do ar. Estas recomendações abrangem mais medidas eficazes que devem ser tomadas pela Comissão; a atualização da Diretiva Qualidade do Ar Ambiente; a atribuição de prioridades e a integração da política de qualidade do ar noutras políticas da UE; a melhoria da sensibilização e da informação do público.

Introdução

Importância da poluição atmosférica

01

A poluição atmosférica ocorre quando gases, partículas de pó e fumos são libertados para a atmosfera, sendo prejudiciais para o ser humano, as infraestruturas e o ambiente. A Organização Mundial da Saúde (OMS) classifica a poluição atmosférica como o maior risco ambiental para a saúde na Europa¹. Na UE, a poluição atmosférica provoca, em média, mais de 1 000 mortes prematuras por dia, o que é mais de dez vezes superior ao número de mortos em acidentes de viação². A figura 1 mostra que os anos de vida saudável perdidos em alguns Estados-Membros da UE são semelhantes aos de países frequentemente associados a ar de má qualidade, como a China e a Índia. Em 2013, a Comissão Europeia estimou que os custos totais externos relacionados com saúde decorrentes da poluição atmosférica se situavam entre 330 e 940 mil milhões de euros por ano³.

As pessoas nas cidades são as mais afetadas

02

Segundo a AEA, em 2015 cerca de um quarto dos europeus que viviam em zonas urbanas estavam expostos a níveis de poluentes atmosféricos que ultrapassavam algumas normas de qualidade do ar da UE e até 96% dos cidadãos da UE que viviam em zonas urbanas estavam expostos a níveis de poluentes atmosféricos considerados prejudiciais para a saúde pela OMS⁴. Tendencialmente, a poluição atmosférica afeta os habitantes das cidades mais do que os habitantes das zonas rurais, pois a densidade populacional nas cidades significa que os poluentes atmosféricos são libertados em maior escala (por exemplo, no transporte rodoviário) e a difusão é mais difícil nas cidades do que no espaço rural.

O que encurta a vida das pessoas e de que forma?

03

A OMS identifica as partículas em suspensão (PM), o dióxido de azoto (NO₂), o dióxido de enxofre (SO₂) e o ozono troposférico (O₃) como os poluentes atmosféricos mais prejudiciais para a saúde humana (ver caixa 1)⁵. A AEA informou que, em 2014, as partículas finas (PM_2,5) foram responsáveis por cerca de 400 000 mortes prematuras de cidadãos da UE; o NO₂ causou 75 000 e o O₃ provocou 13 600⁶. A AEA alerta para o facto de a poluição atmosférica afetar as pessoas diariamente, e embora os picos de poluição sejam o seu efeito mais visível, a exposição a longo prazo a valores baixos representa uma ameaça maior para a saúde humana⁷.

04

Segundo a OMS, as doenças cardíacas e os acidentes vasculares cerebrais causam 80% das mortes prematuras decorrentes da poluição atmosférica. Seguem-se as doenças pulmonares, nomeadamente o cancro, e outras¹⁰. A figura 2 sintetiza os principais impactos na saúde provocados pelos quatro poluentes atmosféricos anteriormente mencionados.

05

A caixa 2 explica quais os fatores que afetam os níveis de poluição atmosférica e a figura 3 apresenta as percentagens de emissões de poluentes atmosféricos de cada fonte na UE.

O que tem feito a UE?

06

A UE combate a poluição atmosférica estabelecendo a) valores-limite de concentração de poluentes no ar que as pessoas respiram e b) normas sobre as fontes das emissões de poluentes.

07

Em 1980, a Diretiva 80/779/CEE estabeleceu pela primeira vez os limites da UE para concentrações de SO₂. Seguiram-se outras diretivas, abrangendo mais poluentes atmosféricos e atualizando os seus valores-limite¹². A Diretiva Qualidade do Ar Ambiente (Diretiva QAA), de 2008¹³, define normas de qualidade do ar (incluindo valores-limite) relativas às concentrações de poluentes atmosféricos com maiores impactos na saúde (ver ponto 18). A diretiva centra-se na melhoria da saúde dos cidadãos através do aumento da qualidade do ar que as pessoas respiram.

08

A Diretiva QAA exige que os Estados-Membros definam zonas de qualidade do ar dentro do seu território. Os Estados-Membros realizam avaliações preliminares da qualidade do ar em cada zona e criam redes de estações de medição fixas nas áreas poluídas. A diretiva contém critérios para a localização e para o número mínimo de pontos de amostragem (ver ponto 32)¹⁴.

09

Os Estados-Membros recolhem dados das suas redes e comunicam-nos à Comissão e à AEA anualmente (ver caixa 3). A Comissão avalia estes dados, tendo por base as normas da UE¹⁵ da Diretiva QAA. Caso as concentrações excedam as normas, os Estados-Membros têm de elaborar planos de qualidade do ar (PQA) que deem resposta ao problema, o mais depressa possível. A Comissão avalia estes planos e intenta uma ação judicial nos casos em que considere que os Estados-Membros não cumprem a diretiva. Esta impõe obrigações de informação do público nos Estados-Membros, incluindo limiares de alerta e de informação.

10

Além de estabelecer limites de concentração, a UE tem legislado no sentido de reduzir as emissões de poluentes atmosféricos de vários setores¹⁶.

11

A AEA salienta que nas últimas décadas as diretivas (ver anexo I) e regulamentos europeus (como os que conduziram à substituição de combustível ou ao abate de equipamento ineficiente) contribuíram para reduzir as emissões de poluentes atmosféricos. Entre 1990 e 2015, as emissões de SO_X na UE diminuíram 89% e as emissões de NO_X foram reduzidas em 56%. Desde 2000, as emissões de PM_2,5 desceram 26%¹⁷, conforme demonstrado na figura 4.

12

Segundo a OMS e a AEA, esta diminuição das emissões totais de poluentes atmosféricos não se traduz automaticamente em reduções semelhantes nas concentrações de poluentes atmosféricos¹⁸. A legislação da UE relativa às fontes não incide na redução das emissões em locais onde as pessoas mais sofrem com a poluição atmosférica ou onde as concentrações são mais elevadas (ver figura 5). Por exemplo, mesmo que os motores dos automóveis tenham menos emissões, devido a normas da UE mais rigorosas, a poluição atmosférica pode ainda assim aumentar se a utilização de veículos crescer. Por conseguinte, são necessárias medidas específicas nas zonas populacionais para reduzir as concentrações de poluentes atmosféricos, uma vez que a exposição humana permanece alta, especialmente no que se refere às PM e ao NO₂.

13

No seguimento de estratégias anteriores, em dezembro de 2013 a Comissão Europeia publicou o Programa Ar Limpo para a Europa. Este visa resolver o incumprimento substancial das normas de qualidade do ar da UE e garantir o pleno cumprimento da legislação em vigor até 2020. O programa estabelece igualmente um caminho para a UE concretizar até 2030 o objetivo a longo prazo de reduzir a mortalidade prematura devida às PM e ao O₃ em 52%, por comparação com o ano de 2005. A Comissão reconheceu que continuam a existir insuficiências consideráveis em termos de cumprimento relativamente a alguns poluentes e lançou um balanço de qualidade para examinar o desempenho da Diretiva Qualidade do Ar Ambiente.

Âmbito e método da auditoria

14

O presente relatório avalia se as ações da UE destinadas a proteger a saúde humana contra a poluição atmosférica têm sido eficazes. O Tribunal analisou se i) a Diretiva QAA foi bem concebida para combater o impacto da poluição atmosférica na saúde; ii) os Estados-Membros aplicaram de forma eficaz a diretiva; iii) a Comissão acompanhou e assegurou a aplicação da diretiva; iv) a qualidade do ar estava devidamente refletida noutras políticas da UE e era adequadamente apoiada pelos fundos da UE; v) o público está bem informado sobre as questões relativas à qualidade do ar.

15

A auditoria centrou-se nas disposições da Diretiva QAA relacionadas com a saúde humana e nos poluentes atmosféricos com maior impacto na saúde: PM, NO₂, SO₂ e O₃ (ver ponto 3)¹⁹.

16

O Tribunal concentrou-se nas zonas urbanas, pois é aí que a poluição atmosférica mais afeta a saúde (ver ponto 2), e examinou de que forma seis centros urbanos na UE lidaram com o problema e utilizaram financiamento da política de coesão da UE e do programa LIFE (ver caixa 4)²⁰.

17

O Tribunal centrou-se no período desde a adoção da Diretiva QAA, em 2008, até março de 2018. Examinou a conceção das políticas e o acompanhamento pela Comissão da aplicação da Diretiva QAA mediante a análise de documentos, entrevistas a funcionários e a verificação das bases de dados da Comissão e da AEA. A fim de examinar a aplicação da diretiva pelos Estados-Membros e os projetos sobre qualidade do ar financiados pela UE, o Tribunal efetuou visitas no local, examinou a documentação dos projetos e entrevistou as partes interessadas locais (autoridades locais e nacionais, beneficiários dos projetos e outras partes interessadas da sociedade civil) nas seis cidades selecionadas e nas capitais dos respetivos Estados-Membros. Para o trabalho de auditoria na Polónia, o Tribunal contou com a colaboração da Instituição Superior de Controlo (NIK)²¹. O Tribunal teve em conta o aconselhamento especializado em matéria de conceção, aplicação e acompanhamento da Diretiva QAA. Contribuiu também para uma auditoria colaborativa internacional sobre qualidade do ar, no âmbito da EUROSAI.

Observações

As normas da diretiva são menos exigentes do que o sugerido pelos dados sobre os impactos na saúde decorrentes da poluição atmosférica

18

As normas da UE em matéria de proteção da saúde constantes da Diretiva QAA abordam os impactos na saúde a curto e a longo prazo²². As normas limitam o número de vezes que as concentrações podem exceder os valores da exposição de curta duração (diariamente e por hora); também exigem que as médias anuais sejam inferiores a valores definidos. A Diretiva QAA afirma que "[devem] ser fixados objetivos adequados para a qualidade do ar ambiente tendo em conta as normas, orientações e programas da Organização Mundial da Saúde"²³.

19

Contudo, os limites da UE para a qualidade do ar ambiente são muito menos exigentes do que as orientações da OMS para as PM_2,5 e o SO₂, e menos exigentes para as PM₁₀ (média anual) e o ozono. No caso das PM₁₀ (valor diário) e do NO₂, as normas da UE estão em consonância com as orientações da OMS e permitem exceder os limites em alguns casos. O quadro 1 apresenta uma comparação entre as orientações da OMS sobre a qualidade do ar e as normas da UE e a caixa 5 explica a diferença entre as orientações e as normas.

Quadro 1

Normas da UE e orientações da OMS relativamente à qualidade do ar

Poluente	Período	Orientações da OMS μg/m3	Valores-limite da Diretiva QAA da UE em μg/m3	Número de vezes num ano em que as normas da UE podem ser excedidas
NO2	1 ano	40	40	–
	1 hora	200	200	18
O3	8 horas	100	120	25
PM10	1 ano	20	40	–
	24 horas	50(a)	50	35
PM2,5	1 ano	10	25	–
	24 horas	25	–	–
SO2	24 horas	20	125	3
	1 hora	–	350	24
	10 minutos	500	–	–

(a) A OMS recomenda utilizar este valor de referência como percentil 99 (3 excedências).

20

A Diretiva QAA foi a primeira diretiva a estabelecer valores-limite para as PM_2,5, mas não a primeira a regulamentar as concentrações de PM₁₀, NO₂, SO₂ e O₃. Uma vez que não introduziu quaisquer alterações aos valores definidos pelas diretivas que atualizou²⁶, os valores-limite para as PM₁₀, o NO₂ e o SO₂ têm agora quase 20 anos²⁷, e o valor-alvo para o O₃ tem mais de 15 anos²⁸.

21

Os legisladores da UE enfraqueceram a proposta da Comissão de 1997 ao estabelecer valores-limite mais elevados ou um maior número de vezes em que estes podem ser excedidos²⁹. O valor-alvo para o O₃ constante da Diretiva QAA é menos rigoroso do que no passado³⁰.

22

A OMS considera que as PM_2,5 são os poluentes atmosféricos mais prejudiciais³¹. As orientações da OMS incluem um valor de curta duração para as PM_2,5, mas a Diretiva QAA não o faz. Assim, as normas da UE assentam apenas numa média anual e as emissões de PM_2,5 elevadas e prejudiciais resultantes do aquecimento doméstico durante o inverno são compensadas pelos níveis mais baixos no verão (ver caixa 1). O valor-limite anual definido na Diretiva QAA (25 μg/m³) é mais do dobro do valor constante das orientações da OMS (10 μg/m³). A Diretiva QAA introduziu a possibilidade de atualizar o valor-limite para 20 μg/m³, mas a Comissão não o fez quando analisou esta questão em 2013.

23

O valor-limite diário da UE para o SO₂ é mais de seis vezes superior ao valor indicado nas orientações da OMS. Embora quase todos os Estados-Membros respeitem o valor diário da UE (ver figura 6), a AEA sublinha que, em 2015, 20% da população urbana da UE ainda se encontrava exposta a concentrações acima dos valores previstos nas orientações da OMS³². O cumprimento generalizado dos valores-limite pouco exigentes para o SO₂ previstos na Diretiva QAA significa que a Comissão apenas adotou medidas coercivas relativamente a um Estado-Membro (Bulgária, ver anexo III).

24

A fixação de normas muito pouco exigentes tem sérias implicações nas medidas de elaboração de relatórios e coercivas, em especial no que respeita ao SO₂ e às PM_2,5 (ver pontos 22-23). A título de exemplo, locais com concentrações de SO₂ significativamente superiores aos valores das orientações da OMS continuam a respeitar a Diretiva QAA, pelo que são obrigados a criar menos estações de medição, a comunicar dados de menos locais e, muitas vezes, não têm em consideração a luta contra as concentrações de SO₂ nos seus PQA.

25

A Comissão avaliou os custos diretos da conformidade com a sua proposta de Diretiva QAA entre 5 e 8 mil milhões de euros e contabilizou os benefícios para a saúde entre 37 e 119 mil milhões de euros por ano em 2020. A Comissão concluiu que os benefícios da política em matéria de qualidade do ar excediam largamente os custos de aplicação³³.

26

Em 2013, a OMS realizou uma análise de dados sobre aspetos da saúde decorrentes da poluição atmosférica. Nesta análise, a OMS recomendou que a Comissão assegurasse que as provas relativas aos efeitos dos poluentes atmosféricos na saúde e as implicações para a qualidade do ar fossem revistas regularmente. A análise da OMS constatou que os dados científicos apoiavam a definição de valores-limite mais rigorosos por parte da UE no que respeita às PM₁₀ e PM_2,5, e a regulamentação das médias de exposição de curta duração (por exemplo, 24 horas) relativamente às PM_2,5. Este exercício visava apoiar o exame de 2013 da Comissão relativo às políticas da UE sobre a qualidade do ar, mas não conduziu a qualquer mudança nos valores-limite inicialmente definidos na Diretiva QAA.

27

Mais recentemente, várias organizações médicas profissionais apelaram à UE para que tivesse em conta os dados científicos mais recentes a favor de normas mais rigorosas e uma nova norma para a exposição de curta duração às PM_2,5³⁴.

A maioria dos Estados-Membros não aplicou de forma eficaz a Diretiva QAA…

28

Em 2016, 13 Estados-Membros infringiram os valores-limite relativos às PM³⁵, 19 infringiram os valores-limite para o NO₂³⁶ e um infringiu os valores-limite para o SO₂³⁷. Os 28 Estados-Membros da UE, exceto a Estónia, a Irlanda, Chipre, a Letónia, a Lituânia e Malta, infringiram um ou mais destes valores-limite (ver figura 7).

29

A figura 8 compara as concentrações de PM e NO₂ em cada uma das cidades que o Tribunal visitou com os valores-limite da UE³⁸. Globalmente, as concentrações de poluentes atmosféricos medidas diminuíram, mais significativamente as de PM₁₀, mas ainda excedem pelo menos um dos valores-limite da Diretiva QAA em todas as cidades. Em especial, quase não se registaram progressos em Cracóvia (PM) e Sófia (PM_2,5) desde 2009. Em Bruxelas e Milão, as concentrações de NO₂ tiveram poucas alterações entre 2012 e 2016 (ver anexo II). Todavia, parte das melhorias nas medições pode não resultar de uma melhor qualidade do ar, conforme explicado nos pontos 32 e 33.

…e as disposições relativas à medição da qualidade do ar têm um grau de flexibilidade que dificulta as verificações…

30

É importante obter boas medições dos níveis de poluição atmosférica porque estas desencadeiam as ações dos Estados-Membros para reduzir a poluição. Além disso, dados rigorosos e comparáveis em matéria de poluição são importantes para a Comissão ponderar a adoção de medidas coercivas (ver ponto 49).

31

Para efeitos da Diretiva QAA, os Estados-Membros medem a qualidade do ar através de uma rede de estações de monitorização que contêm dispositivos (pontos de amostragem) que analisam e medem os níveis de vários poluentes atmosféricos⁴⁰. Muitos Estados-Membros apresentam os níveis de qualidade do ar em sítios Internet para informação ao público. Os Estados-Membros têm de enviar dados validados para a Comissão uma vez por ano. Em seguida, a Comissão avalia a conformidade com a diretiva. Os Estados-Membros têm de elaborar planos de qualidade do ar sempre que os dados validados demonstrem que a poluição excedeu os limites da Diretiva QAA.

32

A Diretiva QAA estabelece critérios para o número mínimo de pontos de amostragem e a sua localização. Contudo, as disposições quanto à localização implicam vários critérios e têm um grau de flexibilidade que pode dificultar as verificações. Exigem que os Estados-Membros coloquem pontos de amostragem nas zonas "em que ocorram as concentrações mais elevadas" (com estações orientadas para o tráfego ou industriais) e noutras zonas "representativas da exposição da população em geral"⁴¹ (com estações de fundo). Por conseguinte, os Estados-Membros não medem necessariamente a qualidade do ar perto das principais indústrias ou das principais vias de tráfego urbano. O cumprimento da diretiva poderá ser mais fácil quando o número de estações orientadas para o tráfego ou industriais é baixo. A caixa 6 mostra que as práticas divergem nas seis cidades que o Tribunal visitou⁴².

33

O número mínimo de pontos de amostragem depende da população que vive em cada zona de qualidade do ar. Todas as cidades visitadas tinham mais pontos de monitorização do que os exigidos pela diretiva. Estas medições adicionais não têm de ser incluídas nos dados oficiais comunicados pelos Estados-Membros, mesmo que estes tenham identificado níveis elevados de poluição (ver caixa 7). A Diretiva QAA exige que os Estados-Membros mantenham os pontos de amostragem que tenham excedido as PM₁₀, mas esta obrigação não se aplica a outros poluentes (em especial, ao NO₂ e às PM_2,5)⁴³.

34

A Diretiva QAA não exige qualquer monitorização específica em zonas fronteiriças problemáticas. Combater de forma eficaz a poluição transfronteiriça exige uma ação coordenada. Por exemplo, se as leis de Ostrava relativas à qualidade do combustível forem aplicadas, apenas poderão ser eficazes na melhoria da qualidade do ar se as regiões vizinhas da Polónia tomarem medidas. Caso contrário, as pessoas poderão continuar a utilizar combustível barato e de baixa qualidade adquirido do outro lado da fronteira. Nos termos do artigo 25º da diretiva, os Estados-Membros devem convidar a Comissão a participar nos esforços de colaboração em matéria de poluição atmosférica transfronteiriça. Os Estados-Membros mais afetados pela poluição transfronteiriça que o Tribunal visitou não consideraram úteis as disposições pertinentes da diretiva e não realizaram quaisquer ações coordenadas nos seus PQA, não tendo solicitado a intervenção da Comissão.

35

Em 2017, os Estados-Membros visitados comunicaram, em geral, os dados em tempo oportuno. É importante dispor de dados relativos à qualidade do ar em tempo oportuno, quer para os Estados-Membros tomarem medidas adequadas para reduzir a poluição atmosférica, quer para a Comissão adotar medidas coercivas precocemente contra o Estado-Membro em causa. A Diretiva QAA exige que os Estados-Membros forneçam anualmente dados validados até 30 de setembro do ano seguinte⁴⁴. Contudo, as diretivas anteriores exigiam que os Estados-Membros enviassem relatórios à Comissão seis meses após o período de medição⁴⁵. Os desenvolvimentos tecnológicos nos últimos anos (como a apresentação eletrónica de relatórios) permitem o envio de dados mais cedo.

…e os planos de qualidade do ar não são concebidos como ferramentas de acompanhamento eficazes

36

As infrações da diretiva significam que os Estados-Membros têm de elaborar planos de qualidade do ar (PQA) para resolver o problema (ver ponto 9). As verdadeiras melhorias na qualidade do ar dependem de os Estados-Membros executarem ações rápidas e eficazes para reduzir as emissões, utilizando bons planos de qualidade do ar.

As medidas constantes dos PQA são muitas vezes mal orientadas

37

A Diretiva QAA exige que os PQA estabeleçam medidas adequadas, para que o tempo em que os limites da poluição atmosférica são excedidos seja o mais curto possível. O Tribunal analisou os PQA das cidades visitadas.

38

Com base nesta análise, o Tribunal identificou três principais razões que comprometem a eficácia dos PQA. Estas prendem-se com o facto de as medidas dos PQA:

• não serem orientadas e não poderem ser aplicadas rapidamente nas áreas onde foram medidas as concentrações mais elevadas;
• não conseguirem apresentar resultados significativos a curto prazo, por ultrapassarem os poderes das autoridades locais responsáveis pela sua execução ou por terem sido concebidas numa perspetiva de longo prazo;
• não serem apoiadas por estimativas de custos ou não serem financiadas.

39

A caixa 8 apresenta exemplos de insuficiências nos PQA, que comprometem o objetivo de reduzir as concentrações de poluição atmosférica.

40

Embora os PQA identifiquem as principais fontes de poluição, nem sempre continham medidas específicas para combater as suas emissões. Por exemplo, o mais recente PQA de Cracóvia contém apenas um pequeno número de medidas para reduzir as emissões industriais, que são uma fonte importante de poluição por NO₂, ao passo que o PQA de Sófia não inclui qualquer medida para reduzir as emissões domésticas, que são uma fonte importante de poluição por PM (ver caixa 4).

41

Os PQA propõem frequentemente medidas sem impacto direto na redução das concentrações de poluentes atmosféricos, como medidas de simplificação administrativa, avaliações ou inquéritos. O Tribunal constatou ainda que os PQA não avaliam a relação custo-eficácia das medidas.

42

Atingir as metas relativas à qualidade do ar exige, por vezes, decisões políticas difíceis. Por exemplo, a utilização de veículos pessoais é uma fonte importante de poluição atmosférica urbana em Bruxelas, Estugarda e Milão, e as medidas mais eficazes seriam no sentido de limitar a sua utilização.

Os PQA privilegiam a quantidade e não a qualidade da informação

43

As seis cidades visitadas elaboram PQA há muito tempo. Normalmente, os planos abrangem um período de quatro a cinco anos. A Diretiva Qualidade do Ar não exige aos Estados-Membros que comuniquem à Comissão os dados relativos à execução dos seus PQA ou que os atualizem quando forem adotadas novas medidas ou quando os progressos forem claramente insuficientes. Os Estados-Membros apenas têm de atualizar os seus PQA no final do período do plano, se a qualidade do ar continuar a não cumprir as normas.

44

Devido aos elevados níveis de poluição generalizados, os Estados-Membros elaboram um grande número de PQA. Os PQA que o Tribunal examinou eram extensos⁴⁶ e frequentemente não continham todas as medidas pertinentes para a qualidade do ar planeadas ou tomadas⁴⁷. Os Estados-Membros também enviam mais documentos com medidas adicionais, quando a Comissão os solicita.

45

A elaboração do PQA é um processo demorado. Quando um Estado-Membro envia o PQA à Comissão, este normalmente refere-se a uma infração dos limites à poluição atmosférica ocorrida mais de dois anos antes⁴⁸, mas não fornece quaisquer informações acerca dos progressos subsequentes.

46

Os fatores referidos conjugam-se para dificultar o acompanhamento das ações dos Estados-Membros pela Comissão, o que atrasou o acompanhamento da execução da diretiva.

47

Os elevados níveis de poluição, contínuos embora em tendência decrescente (ver figura 4), demonstram que a elaboração dos PQA não tem sido suficiente para garantir o cumprimento da Diretiva QAA e reduzir a poluição o mais depressa possível. O Tribunal de Justiça Europeu (TJUE) confirmou este facto em decisões recentes (ver ponto 52).

A Comissão enfrenta limitações na verificação da conformidade e o processo de garantia da aplicação é lento

48

A Diretiva QAA exige que a Comissão acompanhe e garanta a aplicação da diretiva pelos Estados-Membros. No entanto, os Estados-Membros não têm de comunicar dados relativos à execução dos seus PQA ou atualizá-los quando adotam novas medidas ou quando os progressos são insuficientes (ver ponto 43). Algumas disposições da diretiva são, pela sua natureza, difíceis de verificar (como garantir que os Estados-Membros respeitam os seus deveres de informação do público ou verificar a localização de mais de quatro mil estações de monitorização).

49

Embora os limites da poluição atmosférica sejam frequentemente excedidos, a Comissão identifica as infrações mais graves e inicia diálogos com os Estados-Membros, até decidir encerrar o processo ou concluir que o Estado-Membro não adotou medidas suficientemente ambiciosas e convincentes. Nesta fase, a Comissão pode iniciar um processo por infração contra o Estado-Membro.

50

Em janeiro de 2018, a Comissão tinha 16 processos por infração pendentes devido a poluição por PM, 13 devido a poluição por NO₂, um por SO₂ e dois outros processos por infração relativamente à monitorização da poluição atmosférica (ver anexo III).

51

O Tribunal analisou os processos por infração pendentes que envolvem as seis cidades visitadas⁴⁹. Os seis Estados-Membros solicitaram a prorrogação dos prazos de cumprimento ao abrigo do artigo 22º⁵⁰, pelo que apenas foi possível iniciar o processo por infração após a Comissão ter decidido sobre esses pedidos de prorrogação.

52

Em quatro ocasiões⁵¹ a Comissão conseguiu obter decisões favoráveis contra os Estados-Membros por excederem os limites da poluição atmosférica, mas esse facto não obrigou o Estado-Membro a adotar medidas corretivas. Por conseguinte, a Comissão reformulou a sua abordagem e, recentemente, ganhou ações judiciais contra a Bulgária (em 5 de abril de 2017) e a Polónia (em 22 de fevereiro de 2018)⁵². Nas suas decisões, o TJUE confirmou que a mera adoção de um PQA para cumprir a diretiva não é suficiente, decidindo que a Bulgária e a Polónia não cumpriram as suas obrigações de manter o período em que os limites foram excedidos o mais curto possível. A figura 9 mostra que foram necessários entre seis e oito anos até a Comissão remeter estes casos relacionados com infrações dos limites das PM₁₀ para o TJUE⁵³. Para aplicar sanções financeiras a Comissão tem de voltar a recorrer ao TJUE e obter uma nova decisão⁵⁴. As infrações relativas ao NO₂ começaram muito mais tarde e ainda não foi enviado nenhum caso para o TJUE. Não existe qualquer processo por infração pendente relativo ao ozono⁵⁵.

53

Os Estados-Membros têm mais de dois anos para apresentar os seus PQA, após terem detetado infrações dos limites relativos à qualidade do ar. Tendo em conta que os diálogos subsequentes entre os Estados-Membros e a Comissão, no âmbito dos processos por infração, duraram em alguns casos mais de cinco anos, é muito provável que durante este período os Estados-Membros atualizem os seus PQA, o que obriga a Comissão a examinar o PQA atualizado. Por conseguinte, foram precisos pelo menos sete anos desde o momento da infração original até a Comissão remeter o processo para o TJUE.

54

Globalmente, o Tribunal constatou que o longo procedimento de garantia da aplicação ainda não assegurou o cumprimento da diretiva.

Algumas políticas da UE não refletem suficientemente a importância da poluição atmosférica…

55

Muitas políticas da UE têm impacto nos poluentes atmosféricos e, por conseguinte, na qualidade do ar, especialmente as relativas às alterações climáticas, à energia, aos transportes e mobilidade, à indústria e à agricultura.

56

As metas no quadro da UE relativo ao clima e à energia para 2030 no sentido de reduzir as emissões de gases com efeito de estufa em 40%, de ter pelo menos 27% de energia proveniente de fontes renováveis e de melhorar a eficiência energética em pelo menos 27% podem apoiar a redução das emissões. O Tribunal referiu, num exame panorâmico de 2017, que um dos principais desafios que a ação da UE em matéria de energia e alterações climáticas tinha de enfrentar era a transição da UE para fontes de energia hipocarbónicas e que esta transição podia trazer benefícios para a qualidade do ar⁵⁶.

57

Os veículos a gasóleo eram um elemento-chave para os fabricantes de automóveis na UE cumprirem as suas obrigações de redução⁵⁷ de dióxido de carbono (CO₂), pois estes produzem emissões de CO₂ mais baixas do que os veículos a gasolina. Os desenvolvimentos tecnológicos e as normas Euro⁵⁸ reduziram significativamente as emissões de CO₂ e de PM destes veículos, mas não tiveram o mesmo sucesso na redução das emissões de NO_X. Sabe-se há vários anos⁵⁹ que as emissões reais de NO_X eram superiores às produzidas em condições de ensaio. O escândalo "Dieselgate", que foi conhecido quando os inspetores nos EUA detetaram leituras suspeitas nas inspeções aos veículos, realçou a escala e as causas destas discrepâncias⁶⁰. Antes do Dieselgate, a Comissão Europeia tinha começado a trabalhar em procedimentos de ensaio mais realistas na UE. Não obstante, os fatores de conformidade significam que, na prática, o objetivo de emissões Euro 6 de 80 mg de NO_X por quilómetro (decidido pelos legisladores da UE em 2007 para entrar em vigor em 2014) só terá de ser cumprido pelos ensaios em condições reais de condução em 2023⁶¹.

58

A tributação do combustível favorece a venda de gasóleo em todos os Estados-Membros, exceto na Hungria e no Reino Unido⁶². Embora as aquisições de novos automóveis a gasóleo tenham diminuído após o Dieselgate, cerca de 40% de todos os automóveis que circulam nas estradas da UE são movidos a gasóleo⁶³. Uma vez que o transporte rodoviário, e especialmente os veículos a gasóleo, são uma fonte importante de emissões de NO₂ (ver figura 3), os esforços para as reduzir são complexos.

59

As políticas da UE em matéria de alterações climáticas apoiam a biomassa como uma fonte de energia renovável⁶⁴. A Diretiva Energias Renováveis⁶⁵ exigia em 2009 que a UE satisfaça, pelo menos, 20% das suas necessidades totais de energia a partir de fontes renováveis até 2020. Desde então, o financiamento para projetos relacionados com a biomassa mais do que duplicou⁶⁶. No Relatório Especial nº 5/2018 do TCE sobre energias renováveis para um desenvolvimento rural sustentável, o Tribunal assinalou que a combustão de biomassa de madeira pode conduzir também a um aumento das emissões de determinados poluentes atmosféricos prejudiciais. A AEA identificou problemas semelhantes⁶⁷.

60

A utilização de caldeiras ou aquecedores a combustível sólido ineficientes agrava o problema da poluição atmosférica proveniente do aquecimento local. A UE definiu normas para melhorar a eficiência destes equipamentos (a Diretiva Conceção Ecológica⁶⁸ e respetivos regulamentos de execução), mas estas normas só entram em vigor em 2022 para os novos equipamentos.

61

A Diretiva Emissões Industriais é o principal instrumento da UE que rege as emissões de poluentes atmosféricos provenientes de instalações industriais (ver anexo I). A diretiva permite que os Estados-Membros estabeleçam valores-limite de emissão menos exigentes se a aplicação das melhores técnicas disponíveis (MTD) conduzir a "custos desproporcionadamente elevados" em relação aos benefícios ambientais obtidos. A diretiva permite igualmente alguns "instrumentos de flexibilidade" sob a forma de derrogação dos limites definidos para grandes instalações de combustão. Por exemplo, 15 Estados-Membros⁶⁹ adotaram planos de transição nacionais que permitem limites máximos de emissão mais elevados até 2020; algumas instalações de aquecimento urbano beneficiaram de uma derrogação especial até 2023; e outras instalações não precisam de aplicar as MTD se limitarem o seu funcionamento e fecharem até 2024.

62

A agricultura é responsável por 94% das emissões de amoníaco (NH₃)⁷⁰ na UE, uma substância precursora de PM. A AEA indica que as emissões de NH₃ provenientes da agricultura contribuem para episódios de elevadas concentrações de PM sentidas em determinadas regiões da Europa, que infringem os valores-limite⁷¹ de PM₁₀ previstos na Diretiva QAA.

63

Embora as políticas da UE regulem as práticas agrícolas⁷², os progressos relativos à redução de poluentes atmosféricos provenientes da agricultura tem sido muito lento⁷³ e, desde 2012, as emissões de NH₃ até registaram um aumento⁷⁴. A AEA observa que, apesar da existência de medidas viáveis do ponto de vista técnico e económico, como as medidas agronómicas, zootécnicas ou energéticas, estas ainda não foram adotadas à escala e intensidade necessárias para concretizar reduções das emissões significativas⁷⁵.

…e o financiamento da UE é útil, mas nem sempre bem orientado

64

O Tribunal examinou de que forma o programa LIFE, o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e o Fundo de Coesão (FC) apoiaram ações para melhorar a qualidade do ar nos seis Estados-Membros visitados.

Programa LIFE

65

A UE apoia a qualidade do ar através do seu programa LIFE⁷⁶. O Tribunal examinou seis projetos LIFE relacionados com a qualidade do ar na Alemanha, na Itália e na Polónia⁷⁷. Entre estes está o projeto "LIFE Legal Actions – Legal Actions on Clean Air" que apoiou partes interessadas da sociedade civil que puderam, por exemplo, intentar ações judiciais com vista a obter melhorias na qualidade do ar⁷⁸ (ver ponto 73). A utilização do orçamento LIFE para apoiar ações cíveis ao nível dos Estados-Membros é uma forma nova, eficiente em termos de custos e rápida para incentivar os Estados-Membros e as cidades a apoiarem políticas relativas à qualidade do ar.

66

Desde 2014, os projetos integrados do programa LIFE apoiam o planeamento de políticas em matéria de qualidade do ar através da utilização de outros fundos da UE disponíveis. Por exemplo, um projeto integrado apoiou a execução do PQA da região da Pequena Polónia, que incluiu uma campanha informativa, dirigida aos cidadãos da região, sensibilizando para o perigo do fumo proveniente de caldeiras de combustíveis sólidos (ver cartaz na figura 10 onde se pode ler: "os fumos da sua caldeira matam").

Financiamento da política de coesão

67

O FEDER e o FC disponibilizam a maioria do financiamento da UE no domínio da qualidade do ar. Enquanto algumas ações visam explicitamente reduzir a poluição atmosférica, muitas ações que têm outros objetivos (por exemplo, transportes urbanos limpos ou eficiência energética) também podem ser benéficas para a qualidade do ar.

68

O financiamento específico⁷⁹ disponível aumentou de 880 milhões de euros no período de programação de 2007-2013 para 1,8 mil milhões de euros no período de 2014-2020, o que, ainda assim, correspondeu a menos de 1% da totalidade do financiamento da política de coesão. Três dos Estados-Membros visitados pelo Tribunal utilizaram estes fundos, mas apenas na Polónia os respetivos montantes aumentaram significativamente entre o período de programação anterior e o atual. Na República Checa, o financiamento permaneceu estável, ao passo que na Bulgária diminuiu significativamente (ver quadro 2).

Quadro 2

Financiamento específico para a qualidade do ar na Bulgária, na República Checa e em partes da Polónia

(em milhões de euros)	2007-2013	2014-2020	Variação
Bulgária	120	50	-58%
República Checa	446	454	+2%
Polónia(1)	140	368	+163%

(1) Montantes do programa operacional "Infraestrutura e Ambiente" e do programa operacional regional da Pequena Polónia.

Fonte: Comissão Europeia e Estados-Membros.

69

O Tribunal encontrou casos em que os Estados-Membros não conferiram prioridade deste financiamento a projetos que visam as principais fontes e poluentes identificados nas zonas de qualidade do ar visitadas (ver caixa 4). Por exemplo, em Sófia não existem projetos que visem a redução das emissões provenientes do aquecimento doméstico (uma fonte importante de emissões de PM)⁸⁰.

70

O Tribunal constatou igualmente que os projetos financiados pela UE não foram suficientemente bem apoiados pelos planos dos Estados-Membros para melhorar a qualidade do ar. Por exemplo, está a ser executado um programa de substituição de caldeiras em Cracóvia sem que as autoridades nacionais limitem a disponibilidade de caldeiras ineficientes e de carvão de baixa qualidade.

71

O Tribunal também observou bons exemplos de projetos financiados pela UE que estavam bem orientados e contribuem diretamente para reduções das emissões locais, como identificado nos PQA dos Estados-Membros. Foi o caso, por exemplo, da substituição de autocarros a gasóleo antigos por autocarros movidos a gás natural comprimido (GNC), bem como dos programas de substituição de caldeiras em Ostrava. Também existem projetos para modernizar sistemas de aquecimento doméstico ineficientes (em Cracóvia) e transportes públicos (em Cracóvia e Sófia). Até 2013, existiam projetos para reduzir as emissões industriais em Cracóvia e Ostrava (uma fonte importante de emissões de PM e NO_X)⁸¹.

A ação dos cidadãos desempenha um papel cada vez mais importante…

72

A AEA considera a informação do público um elemento essencial para abordar a poluição atmosférica e reduzir os seus efeitos prejudiciais⁸² e a OMS sublinha que melhorar a transparência e partilhar amplamente informações de qualidade nas cidades capacita as pessoas para participarem de forma produtiva nos processos de tomada de decisão⁸³. A Diretiva QAA estabelece limiares de alerta para o SO₂, o NO₂ e o O₃, mas não para as PM⁸⁴, e exige que os Estados-Membros forneçam informações pormenorizadas ao público⁸⁵. Deste modo, os cidadãos podem desempenhar um papel essencial no controlo da aplicação da Diretiva QAA pelos Estados-Membros, especialmente quando os resultados implicam escolhas políticas difíceis. A ação local é importante, mas exige a sensibilização da opinião pública: só cidadãos bem informados podem participar nas políticas e tomar iniciativas, se necessário, designadamente mudando comportamentos.

73

A crescente importância das ações dos cidadãos é demonstrada pelos recentes processos judiciais intentados por cidadãos e ONG contra as suas autoridades nacionais. Na República Checa, na Alemanha, na França, na Itália e no Reino Unido, os tribunais nacionais decidiram favoravelmente ao direito dos cidadãos a um ar limpo e exigiram que os Estados-Membros em causa tomassem medidas adicionais para combater a poluição atmosférica.

…mas a diretiva não protege explicitamente os direitos do público em matéria de acesso à justiça…

74

O direito à justiça, à informação ambiental e à participação do público na tomada de decisões em matéria ambiental encontra-se estabelecido na Convenção de Aarhus, na qual a UE e os seus 28 Estados-Membros são partes⁸⁶. O Tribunal constatou que outras diretivas no domínio do ambiente contêm disposições específicas que garantem os direitos dos membros do público à justiça, o que não acontece na Diretiva QAA⁸⁷.

75

As legislações nacionais variam consideravelmente e as organizações da sociedade civil identificaram obstáculos para os cidadãos que procuram o acesso à justiça em alguns Estados-Membros.

…e as informações relativas à qualidade do ar são por vezes pouco claras

76

O Tribunal verificou as informações disponibilizadas em linha pelas autoridades públicas aos cidadãos das seis cidades visitadas. Para o efeito, examinou os índices da qualidade do ar, as informações sobre os impactos da poluição atmosférica na saúde, a disponibilidade de dados relativos à qualidade do ar em tempo real e outros instrumentos.

77

Os índices da qualidade do ar são ferramentas que podem fornecer informações compreensíveis aos cidadãos. Cinco das seis cidades visitadas utilizam estes índices. O Tribunal constatou que os Estados-Membros, as regiões e as cidades definem os índices da qualidade do ar de forma distinta, o que dá origem a avaliações diferentes para a mesma qualidade do ar (ver, por exemplo, o quadro 3). Uma vez que os danos para a saúde humana não são diferentes para a mesma poluição atmosférica, independentemente da localização, as diferentes classificações para a mesma qualidade do ar comprometem a credibilidade das informações fornecidas.

Quadro 3

Índices da qualidade do ar relativos às PM₁₀ (em março de 2018)

Índice baseado nos valores horários/diários de PM	0	10	20		30		40	50	60	70		80	90	100	140				180	200+
AEA	bom		razoável			moderado		mau						muito mau
Bruxelas	excelente	muito bom	bom		razoavelmente bom		moderado	mau	muito mau	grave		muito grave		péssimo
Milão	bom			razoável				medíocre			grave			péssimo
Cracóvia	muito bom		bom						moderado					suficiente	grave					muito grave
Ostrava	muito bom		bom				razoável			adequado			mau						muito mau
Estugarda	muito bom	bom	satisfatório			suficiente		grave						muito grave
Sófia	bom							razoável						suficiente				grave		muito grave

Fonte: AEA e sítios Internet das cidades.

78

Tendo em conta que os Estados-Membros não acordaram num índice comum, a AEA, em colaboração com a Comissão Europeia, lançou recentemente um índice para todo o território da UE (ver figura 11). Através da consulta do índice da AEA, os cidadãos podem comparar a qualidade do ar em toda a Europa em tempo real. A comparação não equivale a avaliar o cumprimento das normas da UE (que exige séries de dados mais extensas).

79

A Diretiva QAA exige que os Estados-Membros informem o público sobre possíveis efeitos para a saúde decorrentes da poluição atmosférica. As informações que as autoridades públicas disponibilizam em linha relativas aos impactos da poluição atmosférica na saúde e as medidas que os cidadãos podem tomar para atenuar os riscos eram por vezes escassas e difíceis de encontrar. Este facto tem ainda mais importância se considerarmos que as normas da UE subestimam os riscos colocados pela má qualidade do ar (ver pontos 19-27).

80

Os Estados-Membros têm de comunicar dados sobre a qualidade do ar em tempo real à Comissão⁸⁸. À data da auditoria, 25 Estados-Membros cumpriam esta obrigação⁸⁹. Nas seis cidades visitadas, quatro apresentavam dados em tempo real nos seus sítios Internet⁹⁰. Estas cidades utilizaram várias ferramentas para manter o público informado. O quadro 4 mostra algumas das boas práticas utilizadas para informar os cidadãos.

Quadro 4

Boas práticas para informar os cidadãos

Mapas espaciais com modelização	Bruxelas, Milão, Ostrava
Notificação durante picos de poluição (SMS ou correio eletrónico, etc.)	Bruxelas, Cracóvia, Ostrava
Aplicações para telemóveis inteligentes	Ostrava, Cracóvia
Painéis de visualização em espaços públicos (ruas, metro)	Cracóvia, Sófia
Séries de dados descarregáveis para análise	Bruxelas, Estugarda, Milão, Cracóvia
Sistema de alerta precoce de PM baseado em previsões meteorológicas	Estugarda

81

Embora a maioria das cidades visitadas pelo Tribunal elabore índices da qualidade do ar e dados de qualidade do ar em tempo real, e algumas tenham adotado outras boas práticas, o Tribunal concluiu que a qualidade das informações prestadas ao público não era tão clara ou útil como as informações disponibilizadas por outras cidades europeias⁹¹.

Conclusões e recomendações

82

Segundo a Organização Mundial da Saúde, a poluição atmosférica é o maior risco ambiental para a saúde na UE. A AEA estima que provoque cerca de 400 000 mortes prematuras todos os anos, encontrando-se as pessoas das zonas urbanas especialmente expostas. As partículas em suspensão, o dióxido de azoto, o dióxido de enxofre e o ozono troposférico constituem os poluentes atmosféricos mais prejudiciais. A Diretiva Qualidade do Ar de 2008 (QAA) é a pedra angular da política da UE em matéria de ar limpo, uma vez que define os limites de concentração de poluentes presentes no ar que respiramos.

83

O Tribunal concluiu que as ações da UE destinadas a proteger a saúde humana contra a poluição atmosférica não produziram o impacto esperado. Os custos humanos e económicos significativos ainda não se refletiram numa ação adequada em toda a UE.

84

Embora a qualidade do ar tenha beneficiado de reduções das emissões, a saúde dos cidadãos ainda está fortemente afetada pela poluição atmosférica. Várias das normas de qualidade do ar da UE são menos exigentes do que o sugerido pelos dados sobre os impactos na saúde decorrentes da poluição atmosférica. Os Estados-Membros desrespeitam frequentemente estas normas e não tomaram medidas eficazes suficientes para melhorar a qualidade do ar. O acompanhamento pela Comissão e a subsequente adoção de medidas coercivas não conduziram a mudanças efetivas. O Tribunal constatou que algumas políticas da UE ainda não refletem de forma adequada a importância de melhorar a qualidade do ar, observando ao mesmo tempo que o financiamento da UE representa um apoio útil. Os cidadãos podem desempenhar um papel essencial no controlo da aplicação da Diretiva QAA pelos Estados-Membros, conforme verificado em ações judiciais bem-sucedidas em vários Estados-Membros, e a sensibilização e informação do público estão a aumentar. Os pontos seguintes apresentam em pormenor as principais conclusões do Tribunal e as respetivas recomendações.

85

A Diretiva QAA assenta em normas de qualidade do ar que têm atualmente entre 15 e 20 anos. Algumas destas normas são muito menos exigentes do que as orientações da Organização Mundial da Saúde. Além disso, as normas permitem que os limites sejam frequentemente ultrapassados e não incluem normas sobre a exposição de curta duração às PM_2,5, um poluente atmosférico muito prejudicial (ver quadro 1 e pontos 18-26). Os profissionais da saúde apoiam normas mais exigentes na UE (ver ponto 27). Fixar normas pouco exigentes não proporciona o melhor quadro para a proteção da saúde humana. Significa que alguns locais com má qualidade do ar cumprem a legislação da UE.

86

Embora a situação esteja a melhorar, a maioria dos Estados-Membros ainda não cumpre as normas de qualidade do ar da UE (pontos 28-29).

87

No que se refere à medição da qualidade do ar, o Tribunal constatou que não existiam garantias suficientes de que os Estados-Membros estavam a medir a qualidade do ar nos locais adequados. Devido aos critérios imprecisos da diretiva, os Estados-Membros não mediam necessariamente as concentrações perto das principais vias rodoviárias urbanas ou zonas industriais de grande dimensão (ver pontos 32-34), que continuavam a ser as principais fontes de poluição. O Tribunal observou que o prazo para os Estados-Membros enviarem os dados à Comissão, tal como definido na Diretiva QAA, é menos rigoroso do que nas anteriores diretivas (ponto 35).

88

O Tribunal constatou que os Estados-Membros não estão a tomar suficientes medidas eficazes para melhorar a qualidade do ar o mais depressa possível. Globalmente, a qualidade dos planos de qualidade do ar dos Estados-Membros é insuficiente e inclui medidas pouco orientadas. Muitas vezes são afetados por má governação (por exemplo, falta de coordenação entre as autoridades nacionais e locais), não foram calculados ou financiados e não fornecem informações sobre o impacto real das medidas tomadas na qualidade do ar. A Diretiva QAA não obriga os Estados-Membros a informarem a Comissão sobre o desempenho dos seus planos. Os progressos insuficientes na melhoria da qualidade do ar ilustram a necessidade de mais medidas eficazes (ver pontos 36-47).

89

A Comissão enfrenta limitações no que respeita ao acompanhamento do desempenho dos Estados-Membros. Estes não têm de elaborar relatórios sobre a execução dos seus planos de qualidade do ar. Algumas disposições da diretiva são difíceis de verificar e a Comissão recebe centenas de planos de qualidade do ar e conjuntos de dados extensos para examinar. O Tribunal constatou que a Comissão processou judicialmente os Estados-Membros no Tribunal de Justiça Europeu quando entendeu que infringiam gravemente a diretiva (ver pontos 48-50). No entanto, estas medidas coercivas são morosas e, até à data, não obstante terem sido obtidas várias decisões favoráveis (pontos 51-54), os limites relativos à qualidade do ar continuam a ser frequentemente infringidos.

Recomendação 1 – Medidas mais eficazes por parte da Comissão

A fim de tomar medidas mais eficazes para melhorar a qualidade do ar, a Comissão deve:

1. partilhar as boas práticas dos Estados-Membros que refletiram as exigências da Diretiva QAA nos seus planos de qualidade do ar, designadamente em questões como as informações pertinentes para efeitos de acompanhamento, medidas orientadas, orçamentadas e a curto prazo para melhorar a qualidade do ar e reduções planeadas dos níveis de concentração em locais específicos;
2. gerir ativamente cada fase do processo por infração para reduzir o período que antecede a resolução do processo ou o envio do mesmo ao Tribunal de Justiça Europeu;
3. prestar assistência aos Estados-Membros mais afetados pela poluição atmosférica transfronteiriça dentro da UE nas atividades de cooperação e conjuntas, entre as quais a introdução de medidas pertinentes nos seus planos de qualidade do ar.

Prazo de execução: 2020.

90

As conclusões relativas às normas de qualidade do ar, às medidas tomadas pelos Estados-Membros para melhorar a qualidade do ar e o subsequente acompanhamento e garantia da aplicação, e a sensibilização e informação do público (ver abaixo) levam o Tribunal a recomendar à Comissão que pondere uma atualização ambiciosa da Diretiva Qualidade do Ar Ambiente, que permanece um instrumento importante para tornar o ar que respiramos mais limpo.

Recomendação 2 – Atualização ambiciosa da Diretiva QAA

A Comissão deve abordar as seguintes questões na elaboração da sua proposta para o legislador:

1. ponderar a atualização dos valores-limite e valores-alvo da UE (para as PM, o SO₂ e o O₃), em consonância com as orientações mais recentes da OMS; reduzir o número de vezes que as concentrações podem exceder as normas (para as PM, o NO₂, o SO₂ e o O₃); e estabelecer um valor-limite para a exposição de curta duração às PM_2,5 e limiares de alerta para as PM;
2. melhorias dos planos de qualidade do ar, nomeadamente orientando-os para os resultados; exigir o envio de relatórios anuais sobre a execução; exigir a sua atualização sempre que necessário. O número de planos de qualidade do ar por zona de qualidade do ar deve ser limitado;
3. a exatidão dos requisitos para a localização das estações de medição industriais e orientadas para o tráfego, a fim de medir melhor a exposição mais elevada da população à poluição atmosférica; fixar um número mínimo de estações de medição por tipo (orientadas para o tráfego, industriais ou de fundo);
4. a possibilidade de a Comissão exigir mais pontos de monitorização quando considerar que é necessário para medir melhor a poluição atmosférica;
5. antecipar a data (atualmente 30 de setembro do ano n+1) para pelo menos 30 de junho de n+1, para comunicar dados validados e exigir explicitamente aos Estados-Membros que forneçam dados atualizados (em tempo real);
6. disposições explícitas que assegurem os direitos dos cidadãos em matéria de acesso à justiça.

Prazo de execução: 2022.

91

Muitas políticas da UE têm impacto na qualidade do ar. Tendo em conta os custos humanos e económicos significativos decorrentes da poluição atmosférica, o Tribunal considera que a importância deste problema ainda não está suficientemente refletida em algumas políticas da UE. Por exemplo, as políticas em matéria de clima e energia, transportes, indústria e agricultura contêm elementos que podem ser prejudiciais para o ar limpo (ver pontos 55-63).

92

Menos de 1% do financiamento da política de coesão da UE é diretamente atribuído a medidas relativas à qualidade do ar. Todavia, outras ações da política de coesão podem beneficiar indiretamente a qualidade do ar. O Tribunal constatou que os projetos financiados pela UE não são suficientemente bem orientados e apoiados pelos planos dos Estados-Membros para melhorar a qualidade do ar, embora também tenham sido identificadas várias boas práticas. O Tribunal verificou que os projetos LIFE ajudaram os cidadãos a tomarem medidas para melhorar a qualidade do ar nos seus Estados-Membros e a orientarem melhor as ações financiadas pela UE (pontos 64-71).

Recomendação 3 – Dar prioridade e integrar a qualidade do ar nas políticas da UE

A fim de integrar a qualidade do ar nas políticas da UE, a Comissão deve avaliar:

1. outras políticas da UE que contêm elementos que possam prejudicar o ar limpo e tomar medidas para harmonizar melhor estas políticas com o objetivo da qualidade do ar;
2. a utilização efetiva do financiamento pertinente disponível para apoiar os objetivos de qualidade do ar na UE, a fim de combater as emissões de poluentes atmosféricos, nomeadamente as PM, o NO_X e o SO₂.

Prazo de execução: 2022.

93

A sensibilização e informação do público desempenham um papel decisivo na resposta à poluição atmosférica. Recentemente, os cidadãos têm vindo a participar mais ativamente nas questões da qualidade do ar e os tribunais nacionais têm decidido a favor do direito dos cidadãos a um ar limpo em vários Estados-Membros (ver pontos 72 e 73). Contudo, o Tribunal constatou que, comparada com outras diretivas no domínio ambiental, a Diretiva QAA não contém disposições específicas para garantir os direitos dos cidadãos em matéria de acesso à justiça (ver ponto 74). Também observou que a qualidade das informações disponibilizadas aos cidadãos relativas à qualidade do ar muitas vezes é pouco clara (ver pontos 76-81).

Recomendação 4 – Melhorar a sensibilização e a informação do público

A fim de melhorar a qualidade das informações prestadas aos cidadãos, a Comissão deve:

1. identificar e recolher, com a ajuda de profissionais da saúde, as informações mais importantes que a Comissão e as autoridades dos Estados-Membros devem disponibilizar aos cidadãos (incluindo os impactos na saúde e as recomendações comportamentais);
2. ajudar os Estados-Membros a adotarem boas práticas para comunicar com os cidadãos e fazê-los participar nas questões relacionadas com a qualidade do ar;
3. publicar classificações de zonas de qualidade do ar com o melhor e o pior progresso alcançado todos os anos e partilhar as boas práticas aplicadas pelos locais mais bem-sucedidos;
4. desenvolver uma ferramenta online que permita aos cidadãos denunciar infrações em matéria de qualidade do ar e informar a Comissão sobre questões relacionadas com as ações dos Estados-Membros no domínio da qualidade do ar;
5. ajudar os Estados-Membros a desenvolverem ferramentas de fácil utilização acessíveis ao público em geral com informações e monitorização relativas à qualidade do ar (por exemplo, aplicações para telemóveis inteligentes e/ou páginas de redes sociais específicas);
6. em conjunto com os Estados-Membros, procurar um acordo para harmonizar os índices da qualidade do ar.

Prazo de execução: 2022.

O presente Relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Nikolaos A. Milionis, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 11 de julho de 2018.

Glossário, siglas e acrónimos

µg/m³: Microgramas por metro cúbico (unidade de medida da concentração de um poluente no ar).

AEA: Agência Europeia do Ambiente

Amoníaco (NH₃): Gás incolor de cheiro intenso.

AVAI: Anos de vida ajustados pela incapacidade

Condições de difusão: Indicam a capacidade de a atmosfera diluir poluentes transportados pelo ar.

Balanço de qualidade: Avaliação exaustiva de uma política que visa determinar se o quadro regulamentar de um determinado domínio de intervenção é adequado aos fins a que se destina.

Benzo[a]pireno (BaP): Material resultante da combustão incompleta de combustíveis fósseis e biocombustíveis. As suas principais fontes são o aquecimento doméstico (sobretudo a combustão de madeira e carvão), a geração de eletricidade em centrais elétricas, a incineração de resíduos e a produção de coque e de aço.

Carbono negro: Componente das partículas finas em suspensão (PM_2,5), formada a partir da combustão incompleta de combustíveis, sendo as principais fontes os transportes e o aquecimento doméstico.

Compostos orgânicos voláteis (COV): Substâncias químicas orgânicas que se evaporam facilmente.

Compostos orgânicos voláteis não metano (COVNM): Designação que inclui muitos compostos químicos diferentes, tais como benzeno, etanol, formaldeído, ciclo-hexano ou acetona.

Dióxido de azoto (NO₂): Gás tóxico de cor castanho-avermelhada. Trata-se de um óxido de azoto (NO_x).

Dióxido de carbono (CO₂): Gás incolor que é o gás com efeito de estufa mais importante na atmosfera da Terra. É libertado na atmosfera principalmente pela combustão de combustíveis fósseis.

Dióxido de enxofre (SO₂): Gás incolor tóxico. Trata-se de um óxido de enxofre (SO_x).

Diretiva Emissões Industriais: Diretiva 2010/75/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, relativa às emissões industriais (prevenção e controlo integrados da poluição) (reformulação) (JO L 334 de 17.12.2010, p. 17).

Diretiva LNE: Diretiva Limites Nacionais de Emissão (Diretiva (UE) 2016/2284 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de dezembro de 2016, relativa à redução das emissões nacionais de certos poluentes atmosféricos, que altera a Diretiva 2003/35/CE e revoga a Diretiva 2001/81/CE) (JO L 344 de 17.12.2016, p. 1)

Diretiva QAA: Diretiva Qualidade do Ar Ambiente (Diretiva 2008/50/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2008, relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa (JO L 152 de 11.6.2008, p. 1).

Gás natural comprimido (GNC): Gás natural armazenado a alta pressão que pode substituir a utilização de gasolina, gás propano ou gasóleo.

Melhores técnicas disponíveis (MTD): Fase de desenvolvimento mais eficaz e avançada das atividades e dos respetivos modos de exploração, que demonstre a aptidão prática de técnicas específicas para constituir a base dos valores-limite de emissão e de outras condições do licenciamento com vista a evitar ou, quando tal não seja possível, a reduzir as emissões e o impacto no ambiente no seu todo.

Mortes prematuras: Mortes ocorridas antes de atingida a esperança de vida normal de um país e sexo.

OMS: Organização Mundial da Saúde

Ozono (ozono troposférico, O₃): Gás incolor de odor forte que não é diretamente emitido para a atmosfera, sendo antes formado pela reação química de poluentes na presença de luz solar.

Partículas em suspensão (PM): Partículas sólidas e líquidas suspensas no ar. Em função do tamanho, as PM classificam-se como partículas grosseiras (PM₁₀) ou finas (PM_2,5).

PQA: Plano de qualidade do ar

TJUE: Tribunal de Justiça da União Europeia

Zonas de emissões reduzidas (ZER): Área definida à qual se limita ou impede o acesso por alguns veículos poluentes, com o objetivo de melhorar a qualidade do ar.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria I – Utilização sustentável dos recursos naturais, presidida pelo Membro do TCE Nikolaos Milionis. A auditoria foi realizada sob a responsabilidade do Membro do TCE Janusz Wojciechowski, com a colaboração de Kinga Wisniewska-Danek, chefe de gabinete; Katarzyna Radecka-Moroz, assessora de gabinete; Colm Friel, responsável principal; João Coelho, responsável de tarefa; Frédéric Soblet, responsável de tarefa adjunto; Vivi Niemenmaa, Blanka Happach, Jan Kubat, Joachim Otto, Lorenzo Pirelli, Radostina Simeonova e Anna Zalega, auditores; Rachel O’Doherty, assistente. Hannah Critoph, Marek Riha, Mila Todorova e Mark Smith prestaram assistência linguística.

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Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2018.

PDF	ISBN 978-92-847-0620-4	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/61088	QJ-AB-18-019-PT-N
HTML	ISBN 978-92-847-0596-2	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/99102	QJ-AB-18-019-PT-Q

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