Osnove prava Evropske unije

PREDGOVOR

Pravni red Evropske unije je danes postal stalnica naše politične in družbene resničnosti. Vsako leto spremljamo na tisoče odločitev, sprejetih na podlagi pogodb o Uniji, ki odločilno sooblikujejo stvarnost držav članic EU in njenih državljanov. Posameznik že zdavnaj ni več samo državljan svoje države, meščan ali občan, temveč tudi državljan Unije. Tudi zato je zelo pomembno, da so državljani Unije seznanjeni s pravnim redom, ki zadeva njihov vsakdan. Celotne sestave EU in njenega pravnega reda državljani seveda ne razumejo zlahka. Delno so vzrok za to sama besedila pogodb, ki so pogosto nepregledna in njihovega dometa ni lahko dojeti. Temu se pridružuje še to, da so številni pojmi, uporabljeni v pogodbah kot odgovor na nove razmere, neobičajni. V nadaljevanju bomo skušali zainteresiranim državljankam in državljanom omogočiti osnovni vpogled v strukturo EU in nosilne stebre evropskega pravnega reda.

SEZNAM KRATIC

ECB Evropska centralna banka
EFTA Evropsko združenje za prosto trgovino
EGS Evropska gospodarska skupnost
EKČP Evropska konvencija o človekovih pravicah
EMS Evropski mehanizem za stabilnost
EP Evropski parlament
ES Evropska skupnost
ESAE Evropska skupnost za atomsko energijo
ESPJ Evropska skupnost za premog in jeklo
EU Evropska unija
OECD Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj
PDEU Pogodba o delovanju Evropske unije
PEGS Pogodba o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti
PEU Pogodba o Evropski uniji

OD PARIZA DO LIZBONE PREK RIMA, MAASTRICHTA, AMSTERDAMA IN NICE

Še kratek čas po koncu druge svetovne vojne se je naše državno in politično življenje odvijalo skoraj izključno na podlagi nacionalnih ustav in zakonov. Ti so v naših demokratičnih državah postavili pravila vedenja, ki so bila zavezujoča za državljane in stranke ter državo in njene organe. Šele popoln zlom Evrope ter gospodarski in politični propad stare celine so ustvarili pogoje za nov začetek in dali polet zamisli o novi evropski ureditvi.

Vsi povojni evropski združitveni napori kažejo zmedeno podobo zapletenih in nepreglednih organizacij. Tako obenem in brez prave medsebojne povezave obstajajo OECD (Organisation for Economic Cooperation and Development – Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj), NATO (North Atlantic Treaty Organisation – Organizacija Severnoatlantske pogodbe), Svet Evrope in Evropska unija.

Ta raznovrstnost evropske tvorbe dobi smiselno strukturo šele tedaj, ko pomislimo na konkretne cilje teh organizacij. Razdelimo jih lahko v tri velike skupine.

Prva skupina: evropsko-atlantske organizacije

Evropsko-atlantske organizacije so se razvile iz zveze med Združenimi državami Amerike in Evropo, nastale po drugi svetovni vojni. Tako ni bilo naključ­je, da so pobudo za prvo povojno evropsko organizacijo OEEC (Organisation for European Economic Cooperation – Organizacija za evropsko gospodarsko sodelovanje), ustanovljeno leta 1948, dale Združene države Amerike. Njihov tedanji zunanji minister George Marshall je leta 1947 pozval evropske drža­ve, naj združijo prizadevanja za gospodarsko obnovo. Privolil je v podporo ZDA, ki se je udejanjila z Marshallovim načrtom in postavila temelj za hitro obnovo Zahodne Evrope. Glavni namen OEEC je bil najprej liberalizacija trgo­vine med državami. Kot dodaten cilj je leta 1960, ko sta pristopili ZDA in Kanada, sprejela odločitev, da bo z razvojno pomočjo spodbujala gospodarstvo v državah tretjega sveta; OEEC je postala OECD (Organisation for Economic Cooperation and Development), ki ima danes več kot 35 članic.

Winston Churchill je bil na Evropskem kongresu v Haagu deležen prisrčnega sprejema. Nekdanji britanski predsednik vlade, tedanji vodja opozicije, je vodil uvodno sejo Evropskega kongresa. 19. septembra 1946 je v svojem znamenitem govoru v Zürichu pozval k združitvi Evrope.

7. maj 1948, Haag

Winston Churchill je bil na Evropskem kongresu v Haagu deležen prisrčnega sprejema. Nekdanji britanski predsednik vlade, tedanji vodja opozicije, je vodil uvodno sejo Evropskega kongresa. 19. septembra 1946 je v svojem znamenitem govoru v Zürichu pozval k združitvi Evrope.

Za OEEC je bila leta 1949 ustanovljena zveza NATO kot vojaško zavezništvo z Združenimi državami in Kanado. Njen cilj je kolektivna obramba oziroma kolektivna podpora. Nastala je kot del svetovnega varovalnega pasu za zajezitev sovjetskega vpliva, po padcu „železne zavese“ leta 1989 in poznejšem razpadu Sovjetske zveze pa se je vse bolj spreminjala v organizacijo za obvladovanje kriz in krepitev stabilnosti. NATO ima 28 držav članic; sestavljajo jo 22 držav članic EU (Avstrija, Švedska, Finska, Irska, Malta in Ciper niso članice) ter ZDA, Kanada, Turčija, Norveška, Islandija in Albanija. Leta 1954 je bila za krepitev varnostnega sodelovanja med evropskimi državami ustanovljena Zahodnoevropska unija (ZEU). Pomenila je začetek razvoja varnos­tne in obrambne politike v Evropi. Vendar se njena vloga ni krepila, ker se je večina njenih pristojnosti prenesla na druge mednarod­ne institucije, predvsem NATO, Svet Evrope in EU. Zato je 30. junija 2011 prenehala obstajati.

Druga skupina: Svet Evrope in OVSE

Za drugo skupino evropskih organizacij je značilno, da so zasnovane tako, da lahko v njih sodeluje kar največ držav. Pri tem je bilo zavestno vzeto v zakup, da te organizacije ne presegajo tradicionalnega meddržavnega sodelovanja.

Ena od teh organizacij je Svet Evrope, ki je bil ustanovljen 5. maja 1949 kot politična institucija. Danes ima 47 držav članic, med katerimi so vse zdajšnje države članice EU. V statutu Sveta Evrope ni omenjeno stremljenje po fede­raciji ali uniji niti nista predvidena prenos ali združitev delov nacionalne suverenosti. Svet Evrope sprejema odločitve pri vseh bistvenih vprašanjih po načelu soglasja, zato lahko vsaka država z vetom prepreči sprejetje odločitev. Svet Evrope je tako po svoji zasnovi organ mednarodnega sodelovanja.

Schumanova deklaracija 9. maja 1950 v Salon de l’Horloge francoskega zunanjega ministrstva na Quai d’Orsay v Parizu: francoski zunanji minister Robert Schuman je predlagal združitev evropske proizvodnje premoga in jekla v Evropsko skupnost za premog in jeklo. Tako naj bi bila vojna med sodelujočimi državami ne samo nesprejemljiva, ampak materialno neizvedljiva.

Schumanova deklaracija 9. maja 1950 v Salon de l’Horloge francoskega zunanjega ministrstva na Quai d’Orsay v Parizu: francoski zunanji minister Robert Schuman je predlagal združitev evropske proizvodnje premoga in jekla v Evropsko skupnost za premog in jeklo. Tako naj bi bila vojna med sodelujočimi državami ne samo nesprejemljiva, ampak materialno neizvedljiva.

Svet Evrope je sprejel številne konvencije na področjih gospodarstva, kulture, socialne politike in prava. Najpomembnejša in obenem najbolj znana je Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin z dne 4. novembra 1950 (EKČP – Evropska konvencija o človekovih pravicah). Vseh 47 držav članic Sveta je zdaj tudi pogodbenic Konvencije. Z njo za države članice ni bil vzpostavljen samo minimalni standard za spoštovanje človekovih pravic, temveč se je uveljavil tudi sistem pravnega varstva, ki organoma v Strasbourgu, ustanovljenima s Konvencijo, Evropski komisiji za človekove pravice in Evropskemu sodišču za človekove pravice, omogoča, da v okviru Konvencije obsojata kršitve človekovih pravic v državah članicah.

V to skupino organizacij spada še Organizacija za varnost in sodelovanje v Evropi (OVSE), ki je bila leta 1994 ustanovljena kot naslednica Konference o varnosti in sodelovanju v Evropi (KVSE). Trenutno ima 57 članic, zavezana pa je načelom in ciljem, kakor so navedeni v Helsinški sklepni listini iz leta 1975 in Pariški listini iz leta 1990. Poleg spodbujanja ukrepov za krepitev zaupanja med evropskimi državami sem spada še vzpostavitev „varnostne mreže“, ki je namenjena mirnemu reševanju sporov.

Tretja skupina: Evropska unija

Tretjo skupino evropskih organizacij sestavlja Evropska unija (EU). Temeljna novost EU v primerjavi s prejšnjimi zvezami držav je, da so države članice prenesle del svoje suverenosti na EU in da so Uniji dodelile lastne pristojnosti za neodvisno delovanje. EU lahko pri izvajanju teh pooblastil izdaja evropske pravne akte, ki imajo enak učinek kakor državni.

Temeljni kamen za nastanek EU je položil tedanji francoski zunanji minister Robert Schuman z Deklaracijo z dne 9. maja 1950, v kateri je predstavil načrt za združitev evropske premogovne in jeklarske industrije v Evropsko skupnost za premog in jeklo, ki sta ga pripravila z Jeanom Monnetom. To naj bi bila obenem zgodovinska pobuda za „organizirano in živečo Evropo“, ki je za „civilizacijo nujna“ in brez katere „se svetovni mir ne more zagotoviti“.

„Schumanov načrt“ se je nazadnje uresničil s sklenitvijo Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti za premog in jeklo (ESPJ), ki jo je podpisalo šest držav ustanoviteljic (Belgija, Zvezna republika Nemčija, Francija, Italija, Luksemburg in Nizozemska) 18. aprila 1951 v Parizu (Pariška pogodba), in njenim začetkom veljavnosti 23. julija 1952. Ta skupnost je bila ustanovljena za obdobje 50 let, z iztekom pogodbe o ustanovitvi 23. julija 2002 pa je bila „integrirana“ v Evropsko skupnost. Nekaj let pozneje so iste drža­ve z Rimskima pogodbama z dne 25. marca 1957 ustanovile Evropsko gospodarsko skupnost (EGS) in Evropsko skupnost za atomsko energijo (ESAE ali Euratom), ki sta začeli delovati z začetkom veljavnosti Pogodb 1. januarja 1958.

Po ustanovitvi Evropske unije z Maastrichtsko pogodbo se je začelo novo obdobje na poti do politične združitve Evrope. Ta pogodba, ki je bila podpisana v Maastrichtu že 7. februarja 1992, vendar je zaradi nekaterih zapletov pri postopku ratifikacije (danska odobritev šele na drugem referendumu, nemška ustavna tožba zoper parlamentarno odobritev Pogodbe) lahko začela veljati šele 1. novembra 1993, sama sebe označuje kot „novo stopnjo v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope“. Vsebuje temeljni akt Evropske unije, čeprav ta z njim še ni bila dokončno oblikovana. Evropska unija ni nadomestila Evropskih skupnosti, temveč jih je z novimi politikami in oblikami sodelovanja združila pod eno streho. Tako so, če se izrazimo s prispodobo, nastali „trije stebri“, na katerih temelji Evropska unija. Prvi steber so tvorile Evropske skupnosti: EGS (preimenovana v ES), ESPJ (do leta 2002) in Euratom. Drugi steber je tvorilo sodelovanje med državami članicami na področju skupne zunanje in varnostne politike. Tretji steber je zadeval sodelovanje med državami članicami na področju pravosodja in notranjih zadev.

Naslednji korak v razvoju EU sta bili Amsterdamska pogodba in Pogodba iz Nice, ki sta začeli veljati 1. maja 1999 oziroma 1. februarja 2003. Cilj teh reform Pogodb je bil, da bi bila EU sposobna delovati tudi po razširitvi z več­jim številom novih držav članic. Pogodbi sta bili zato usmerjeni predvsem v institucionalne reforme, politične volje za poglabljanje evropske integracije pa je bilo v primerjavi s prejšnjimi reformami razmeroma malo.

Številne kritike na ta račun z več strani so spodbudile razpravo o prihodnosti EU in njeni institucionalni ureditvi. Razprava se je končala z Deklaracijo o prihodnosti Evropske unije, ki so jo sprejeli voditelji držav in vlad 15. decembra 2001 v belgijskem Laeknu. V njej se je EU zavezala, da bo bolj demokratična, preglednejša in učinkovitejša ter da bo odprla pot ustavi. Prvi korak k uresničitvi tega cilja je bila priprava evropske ustave, zaupana Konvenciji o prihodnosti Evrope, ki ji je predsedoval nekdanji francoski predsednik Valéry Giscard d’Estaing. Osnutek „Pogodbe o Ustavi za Evropo“, ki ga je pripravila konvencija, je bil predsedniku Evropskega sveta uradno predložen 18. julija 2003, voditelji držav in vlad pa so osnutek z več spremembami sprejeli 17. in 18 julija 2004 v Bruslju.

Z ustavo naj bi iz dotedanje Evropske unije in dotedanje Evropske skupnosti nastala nova, ena sama Evropska unija, ki bi temeljila na eni sami ustavni pogodbi. Obenem naj bi kot samostojna skupnost še naprej obstajala samo Evropska skupnost za atomsko energijo, ki pa bi bila – kakor doslej – tesno povezana z novo Evropsko unijo. Vendar pa ta poskus sprejetja ustave ni prestal postopka ratifikacije v državah članicah. Potem ko je ustavno pogodbo najprej potrdilo 13 od takratnih 25 držav članic, je bila zavrnjena na referendumih v Franciji (54,68 % glasov proti pri 69,34-odstotni volilni udeležbi) in na Nizozemskem (61,7 % glasov proti pri 63-odstotni volilni udeležbi).

Po skoraj dveletnem obdobju razmisleka si je šele v prvi polovici leta 2007 utrl pot nov sveženj reform. Pomenil je uradno slovo od evropske ustavne zasnove, v skladu s katero naj bi bile vse obstoječe pogodbe razveljavljene in nadomeščene z enotnim besedilom, naslovljenim „Pogodba o Ustavi za Evropo“. Namesto tega je bila pripravljena reformna pogodba, ki povsem v skladu s tradicijo Maastrichtske in Amsterdamske pogodbe ter Pogodbe iz Nice spreminja veljavne pogodbe o Evropski uniji, da bi se povečala zmož­nost notranjega in zunanjega delovanja, okrepila demokratična legitimnost in na splošno izboljšala učinkovitost delovanja EU. Po stari dobri navadi je dobila pogodba o reformi ime po mestu, v katerem je bila podpisana: Lizbonska pogodba. Priprava Lizbonske pogodbe je potekala zelo hitro. Razlog je bil predvsem ta, da so voditelji držav in vlad na zasedanju Evropskega sveta v Bruslju 21. in 22. junija 2007 v sklepih natančno opredelili način in obseg, v katerem naj bi bile novosti, dosežene s pogajanji za ustavno pogodbo, vključene v obstoječe pogodbe. Pri tem niso ubrali običajnih poti in se niso, kakor po navadi, omejili samo na splošne usmeritve, ki bi bile nato uresničene na medvladni konferenci, temveč so sami pripravili strukturo in vsebino potrebnih sprememb, pri čemer so pogosto celo pripravili natančno besedilo določbe.

Pri tem so bili sporni predvsem delitev pristojnosti med EU in državami članicami, nadaljnji razvoj skupne zunanje in varnostne politike, nova vloga nacionalnih parlamentov pri procesu integracije, vključitev Listine o temeljnih pravicah v pravo Unije ter možnost napredka pri policijskem in pravosodnem sodelovanju v kazenskih zadevah. Medvladna konferenca, sklicana leta 2007, je torej imela bolj malo manevrskega prostora in je bila pooblaščena le za tehnično udejanjenje želenih sprememb. Konferenca je delo končala že 18. in 19. oktobra 2007, na neuradnem zasedanju Evropskega sveta, ki je bilo sočasno v Lizboni, pa je dobila tudi politično podporo.

Voditelji držav in vlad tedanjih 27 držav članic EU (Hrvaška je članica postala leta 2013) so Pogodbo naposled slovesno podpisali 13. decembra 2007 v Lizboni. Vendar je tudi postopek ratifikacije Pogodbe naletel na velike težave. Čeprav je bil postopek ratifikacije Lizbonske pogodbe v Franciji in na Nizozemskem za razliko od ustavne pogodbe uspešen, je na Irskem najprej doživel neuspeh na prvem referendumu 12. junija 2008 (53,4 % glasov proti pri 53,1-odstotni udeležbi). Šele po pravnih zagotovilih o (omejenem) področju uporabe nove Pogodbe je bil za irske državljane oktobra 2009 razpisan drugi referendum o Lizbonski pogodbi. Tokrat je Pogodba dobila močno podporo Ircev (67,1 % pri 59-odstotni udeležbi). Uspešen izid referenduma na Irskem je poleg tega utrl pot tudi ratifikaciji Lizbonske pogodbe na Poljskem in Češkem. Na Poljskem je predsednik Kaczyński pogojil podpis ratifikacijske listine z uspešnim izidom irskega referenduma. Tudi češki predsednik Václav Klaus je najprej želel počakati na irski referendum in nazadnje podpis ratifikacijske listine pogojil še z zagotovilom, da Lizbonska pogodba, zlasti pa Listina o temeljnih pravicah, vključena v Pogodbo o Evropski uniji, nikakor ne bo posegala v t. i. Beneševe dekrete iz leta 1945, s katerimi so bile izključene ozemeljske zahteve po nekdanjih nemških območjih na Češkem. Potem ko je bila rešena tudi ta zahteva, je češki predsednik 3. novembra 2009 podpisal ratifikacijsko listino. S tem se je lahko postopek ratifikacije uspešno končal, tako da je Lizbonska pogodba lahko začela veljati 1. decembra 2009.

Z Lizbonsko pogodbo sta se Evropska unija in Evropska skupnost združili v eno samo Evropsko unijo. Izraz „Skupnost“ se povsod nadomešča z izrazom „Unija“. Unija je prevzela mesto Evropske skupnosti in je njena naslednica, toda pravo Unije še naprej oblikujejo naslednje tri pogodbe.

Veljavne pogodbe EU

POGODBA O EVROPSKI UNIJI

Pogodba o Evropski uniji (PEU) se deli na šest naslovov: Skupne določbe (I), Določbe o demokratičnih načelih (II), Določbe o institucijah (III), Določbe o okrepljenem sodelovanju (IV), Splošne določbe o zunanjem delovanju Unije in posebne določbe o skupni zunanji in varnostni politiki (V) ter Končne določbe (VI).

POGODBA O DELOVANJU EVROPSKE UNIJE

Pogodba o delovanju Evropske unije (PDEU) izhaja iz Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (PES). PDEU je v glavnem ohranila sestavo PES. Temeljne prilagoditve so povezane z zunanjim delovanjem EU in vključitvijo novih poglavij, predvsem o energetski politiki, policijskem in pravosodnem sodelovanju v kazenskih zadevah, astronavtiki ter športu in turizmu.

POGODBA O USTANOVITVI EVROPSKE SKUPNOSTI ZA ATOMSKO ENERGIJO

Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti za atomsko energijo (PESAE) je bila spremenjena le v nekaterih točkah. Posamezne konkretne spremembe so bile vnesene v protokole, priložene Lizbonski pogodbi.

PEU in PDEU imata enako pravno veljavnost, nobena ni nadrejena ali podrejena drugi. To izrecno pravno pojasnilo je potrebno, ker številnost predpisov v obeh Pogodbah in novi naslov prejšnje PES (Pogodba o delovanju EU) dajeta vtis, da gre pri PEU za nekakšen ustavni zakon ali temeljno pogodbo, zasnova PDEU pa spominja bolj na izvedbeno pogodbo. PEU in PDEU prav tako nimata formalne ustavne narave. Ta sprememba v primerjavi s prejšnjim načrtom ustave se vidi iz pojmov, ki se na splošno uporabljajo v Pogodbah: izraz „ustava“ se ne uporablja, „zunanji minister Unije“ se imenuje „visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko“, poimenovanji „zakon“ in „okvirni zakon“ pa sta opuščeni. Spremenjeni pogodbi tudi ne vsebujeta nobenega člena, v katerem bi bili omenjeni simboli EU, kakor sta zastava ali himna. Primarnost prava EU ni izrecno navedena v nobeni določbi Pogodb, temveč je, kakor doslej, razvidna iz pojasnila, ki napotuje na sodno prakso Sodišča, pomembno za vprašanje primarnosti.

Poleg tega je bila z Lizbonsko pogodbo opuščena tudi „tristebrna struktura“ EU. Sicer pa še naprej veljajo posebni postopki v skupni zunanji in varnostni politiki, vključno z evropsko obrambno politiko; v deklaracijah medvladne konference, priloženih Pogodbi, sta poudarjeni posebnost tega političnega področja in odgovornost držav članic zanj.

EU ima zdaj 28 držav članic. Med njimi je najprej šest držav ustanoviteljic EGS, to so Belgija, Nemčija (po ponovni združitvi nemških držav 3. oktobra 1990 razširjena za ozemlje nekdanje NDR), Francija, Italija, Luksemburg in Nizozemska. Dne 1. januarja 1973 so k Skupnosti pristopile Danska (zdaj brez Grenlandije, kjer so se prebivalci februarja 1982 s tesno večino izrekli proti temu, da bi otok ostal v ES), Irska in Združeno kraljestvo; na Norveškem je bil načrtovani pristop zavrnjen na referendumu oktobra 1972 (53,5 % glasov proti).

Tako imenovana „širitev EU na jug“ se je začela s pristopom Grčije 1. januarja 1981 ter končala s pristopom Španije in Portugalske 1. januarja 1986. Po širitvi na jug so 1. januarja 1995 k EU pristopile Avstrija, Finska in Švedska. Na Norveškem pristop ni bil uspešen, saj se je prebivalstvo, kakor že pred 22 leti, s tesnim izidom (52,4 % glasov proti) na referendumu ponovno izreklo proti članstvu Norveške v EU. Dne 1. maja 2004 so k EU pristopile baltske države Estonija, Latvija in Litva, vzhodno- in srednjeevropske države Češka, Madžarska, Poljska, Slovenija in Slovaška ter sredozemska otoka Ciper in Malta. Le dobri dve leti pozneje se je širitev na vzhod nadaljevala s pristopom Bolgarije in Romunije 1. januarja 2007.

Najmlajša članica, Hrvaška, je k EU pristopila 1. julija 2013. Tako se je število držav članic povečalo na 28, število državljanov Unije pa na 510 milijonov. Ta zgodovinska širitev EU je osrednji del dolgega procesa, ki je omogočil ponovno združitev evropskih narodov, pol stoletja ločenih z železno zaveso in hladno vojno. Širitve EU torej izhajajo predvsem iz volje za doseganje miru, stabilnosti in gospodarske blaginje na združeni evropski celini.

EU je odprta tudi za pristop novih držav, ki pa morajo izpolnjevati merila za pristop, ki jih je leta 1993 v Københavnu določil Evropski svet:

  • politična merila: stabilnost institucij, demokracija, pravna država, človekove pravice ter spoštovanje in varstvo manjšin;
  • gospodarska merila: delujoče tržno gospodarstvo, ki se je sposobno soočiti s pritiski konkurence in tržnimi silami znotraj EU;
  • pravna merila: sposobnost prevzema obveznosti, povezanih s članstvom v EU, vključno s spoštovanjem ciljev politične, gospodarske in monetarne unije.

Postopek pristopa je sestavljen iz treh stopenj, ki jih morajo potrditi vse zdajšnje države članice EU:

  1. Državi se ponudi možnost članstva.
  2. Ko država izpolni vse pogoje za pristop, se ji podeli uradni status države kandidatke – a to ne pomeni nujno, da se začenjajo uradna pogajanja.
  3. Z državo kandidatko se začnejo uradna pristopna pogajanja, v katerih se doseže dogovor o ureditvah in postopkih za prevzem veljavne zakonodaje EU.

Ko sta obe strani zadovoljni z zaključenimi pogajanji in reformami, ki jih spremljajo, se ugotovitve in pristopni pogoji določijo v pristopni pogodbi. Najprej mora pristopno pogodbo z absolutno večino odobriti Evropski parlament. Nato jo mora soglasno potrditi Svet. Nato morajo pristopno pogodbo podpisati voditelji držav ali vlad EU in države pristopnice. Pristopno pogodbo morajo države članice EU in država pristopnica še „ratificirati“ v skladu z ustreznimi ustavnimi določbami. Postopek pristopa se konča z deponiranjem listine o pristopu in pristopna pogodba začne veljati. Država pristopnica takrat postane država članica.

Trenutno potekajo pristopna pogajanja s Turčijo (od leta 2005), Srbijo (od leta 2014) in Črno goro (od leta 2014).

Turčija je prošnjo za članstvo vložila 14. aprila 1987. Toda odnosi med EU in Turčijo imajo zgodovino, ki sega še dlje v preteklost. Že leta 1963 sta EGS in Turčija sklenili pridružitveni sporazum, v katerem sta nakazali tudi možnost članstva. Leta 1995 je bila ustanovljena carinska unija in decembra 1999 je Evropski svet v Helsinkih Turčiji uradno dodelil status kandidatke za članstvo. To je izhajalo iz prepričanja, da ima ta država temelje za demokratični sistem, čeprav mora v zvezi s spoštovanjem človekovih pravic in varstvom manjšin še zelo veliko narediti. Evropski svet je na podlagi priporočila Komisije decembra 2004 končno dal zeleno luč za začetek pristopnih pogajanj s Turčijo. Ta so se začela oktobra 2005. Končni cilj pogajanj je pristop, vendar ni nobenega zagotovila, da bo ta cilj tudi dosežen. Leto 2014, ki je bilo leta 1999 predvideno kot leto možnega pristopa, je že mimo, nova časovnica pa ni bila določena. Pristop Turčije mora biti kar najskrbneje pripravljen, da bi vključitev potekala gladko, ne da bi postavili na kocko tisto, kar je bilo doseženo v več kot 60 letih evropske integracije.

Islandija je prošnjo za članstvo vložila 17. julija 2009. Pristopna pogajanja so se uradno začela leta 2010; sprva so dobro napredovala, po spremembi vlade pa so zastala in nazadnje povsem prenehala, potem ko je Islandija 12. marca 2015 umaknila prošnjo za članstvo.

Uradni status države kandidatke imata nekdanja jugoslovanska republika Makedonija (od 2009) in Albanija (od 2014). Možnost prihodnjega članstva v EU je bila ponujena tudi Bosni in Hercegovini ter Kosovu1.

Obstaja pa tudi možnost izstopa iz EU: v PEU je bila uvedena „izstopna klavzula“, ki državi članici omogoča, da zapusti EU. Za izstop ni nobenega pogoja, temveč je za to potreben le dogovor med EU in zadevno državo članico o podrobnostih glede izstopa. Če dogovora ni, morata preteči dve leti po uradnem obvestilu o nameravanem izstopu, da bi izstop začel veljati tudi brez dogovora. Kot kaže, bo ta možnost uporabljena nepričakovano hitro. Britanci so 23. junija 2016 z 52 % (pri 71,8-odstotni volilni udeležbi) glasovali proti temu, da bi bilo Združeno kraljestvo še najprej v Evropski uniji. Vlada Združenega kraljestva mora zdaj z uradnim obvestilom o nameravanem izstopu začeti postopek izstopa (člen 50 Pogodbe o EU).

Po drugi strani pa ni določbe o izključitvi države članice iz EU proti njeni volji, celo v primeru hujših ali vztrajnih kršitev Pogodb.

TEMELJNE VREDNOTE EVROPSKE UNIJE

Člen 2 PEU (vrednote Unije)

Unija temelji na vrednotah spoštovanja človekovega dostojanstva, svobode, demokracije, enakosti, pravne države in spoštovanja človekovih pravic, vključno s pravicami pripadnikov manjšin. Te vrednote so skupne vsem državam članicam v družbi, za katero so značilni pluralizem, nediskriminacija, strpnost, pravičnost, solidarnost ter enakost žensk in moških.

Člen 3 PEU (cilji Unije)

  1. Cilj Unije je krepitev miru, njenih vrednot in blaginje njenih narodov.
  2. Unija nudi svojim državljanom območje svobode, varnosti in pravice brez notranjih meja, na katerem je v povezavi z ustreznimi ukrepi glede kontrole na zunanjih mejah, azila, priseljevanja ter glede preprečevanja kriminala in boja proti njemu zagotovljeno prosto gibanje oseb.
  3. Unija vzpostavi notranji trg. Prizadeva si za trajnostni razvoj Evrope, ki temelji na uravnoteženi gospodarski rasti in stabilnosti cen, za visoko konkurenčno socialno tržno gospodarstvo, usmerjeno v polno zaposlenost in socialni napredek, ter za visoko raven varstva in izboljšanje kakovosti okolja. Spodbuja znanstveni in tehnološki napredek.

    Bori se proti socialni izključenosti in diskriminaciji ter spodbuja socialno pravičnost in varstvo, enakost žensk in moških, solidarnost med generacijami in varstvo pravic otrok.

    Spodbuja ekonomsko, socialno in teritorialno kohezijo ter solidarnost med državami članicami.

    Spoštuje svojo bogato kulturno in jezikovno različnost ter skrbi za varovanje in razvoj evropske kulturne dediščine.

  4. Unija vzpostavi ekonomsko in monetarno unijo, katere valuta je evro.
  5. V odnosih s preostalim svetom Unija podpira in spodbuja svoje vrednote in interese ter prispeva k zaščiti svojih državljanov. Prispeva k miru, varnosti, trajnostnemu razvoju Zemlje, solidarnosti in medsebojnemu spoštovanju med narodi, prosti in pravični trgovini, odpravi revščine in varstvu človekovih pravic, predvsem pravic otrok, kakor tudi k doslednemu spoštovanju in razvoju mednarodnega prava, zlasti k spoštovanju načel Ustanovne listine Združenih narodov.

[...]

Temelj za gradnjo združene Evrope so osnovne vrednote, ki so se jim v členu 2 Pogodbe o EU zavezale tudi države članice in ki jih morajo ures­ničevati institucije EU. Med temi osnovnimi vrednotami so: spoštovanje človekovega dostojanstva, enakost, svoboda in solidarnost. EU se izrecno zavezuje, da bo varovala načela demokracije in pravne države, skupna vsem državam članicam, ter človekove pravice.

Te vrednote niso le merilo za države, ki bi k EU želele pristopiti v prihodnosti. Unija lahko državo članico za hujšo in vztrajno kršitev teh vrednot in načel v skladu s členom 7 Pogodbe o EU tudi sankcionira. V tem primeru morajo voditelji držav ali vlad v Evropskem svetu najprej soglasno ugotoviti resno in trajno kršitev vrednot in načel Unije. To kršitev ugotovijo voditelji držav ali vlad na predlog tretjine držav članic ali Evropske komisije in po odobrit­vi Evropskega parlamenta. Nato lahko Svet s kvalificirano večino določi mirovanje nekaterih pravic, ki izhajajo iz PEU ali PDEU za zadevno državo članico, vključno z glasovalnimi pravicami predstavnika vlade te države članice v Svetu. Obveznosti, ki izhajajo iz Pogodb, za zadevno članico še naprej ostajajo zavezujoče. Posebna pozornost je namenjena tudi učinkom na pravice in dolžnosti, ki jih imajo državljani in podjetja.

EU kot porok miru

Najmočnejši nagib za evropsko povezovanje je želja po miru (prim. člen 3 Pogodbe o EU). V zadnjem stoletju sta bili v Evropi dve svetovni vojni med državami, ki so zdaj članice EU. Evropska politika zato obenem pomeni tudi politiko miru, z ustanovitvijo EU pa je bila hkrati zasnovana tudi ureditev evropskega miru, ki onemogoča vojno med državami članicami. Dokaz za to je 70 let miru v Evropi, mirovna ureditev pa se s pristopom novih držav še dodatno krepi. V tem smislu sta obe zadnji širitvi EU pomembno prispevali h krepitvi evropske mirovne ureditve. EU je leta 2012 za svoje prizadevanje za mir, spravo, demokracijo in človekove pravice v Evropi prejela Nobelovo nagrado za mir.

Enotnost in enakost kot glavni vodili

Enotnost je glavno vodilo EU. Bistvene sedanje težave je mogoče obvla­dati le, če evropske države nastopajo in delujejo enotno, hkrati pa ohranjajo svojo raznolikost. Mnogi menijo, da brez evropskega povezovanja ni mogoče ohraniti ter v prihodnosti zagotoviti evropskega in svetovnega miru, demokracije in pravne države, gospodarske blaginje in socialne varnosti. Brez­poselnost, nezadostna rast, zanesljivost oskrbe z energijo in onesnaževanje že zdavnaj niso več nacionalna vprašanja in jih niti ni mogoče reševati na nacionalni ravni. Le v EU je mogoče vzpostaviti trdno gospodarsko ureditev, le s skupnimi evropskimi prizadevanji je mogoče doseči mednarodno ekonomsko politiko, ki bo izboljšala učinkovitost evropskega gospodarstva in pomagala okrepiti socialno pravno državo. Evropa brez notranje usklajenosti ne more ohraniti politične in gospodarske neodvisnosti od preostalega sveta in ponovno pridobiti vpliv v svetu niti ne more zagotoviti udeležbe v svetovni politiki.

EU je leta 2012 prejela Nobelovo nagrado za mir za svoja prizadevanja za mir, spravo, demokracijo in človekove pravice v Evropi. Herman van Rompuy, predsednik Evropskega sveta v letih 2009–2014, José Manuel Barroso, predsednik Evropske komisije v letih 2004–2014, in Martin Schulz, predsednik Evropskega parlamenta v letih 2012–2017, so nagrado prevzeli 10. decembra 2012 v Oslu.

EU je leta 2012 prejela Nobelovo nagrado za mir za svoja prizadevanja za mir, spravo, demokracijo in človekove pravice v Evropi. Herman van Rompuy, predsednik Evropskega sveta v letih 2009–2014, José Manuel Barroso, predsednik Evropske komisije v letih 2004–2014, in Martin Schulz, predsednik Evropskega parlamenta v letih 2012–2017, so nagrado prevzeli 10. decembra 2012 v Oslu.

Enotnost lahko obstaja le, če vlada enakost. Noben državljan Unije ne sme biti v neenakopravnem položaju, tj. „diskriminiran“, zaradi svojega državljanstva. Boriti se je treba proti različnemu obravnavanju na podlagi spola, rase, etničnega izvora, vere ali prepričanja, invalidnosti, starosti ali spolne usmerjenosti. Listina o temeljnih pravicah pa ni omejena le na te značilnosti: v skladu z njo je prepovedana tudi diskriminacija na podlagi barve kože, genskih značilnosti, jezika, političnega ali drugega mnenja, pripadnosti narodnostni manjšini, premoženja ali rojstva. Poleg tega so vsi državljani Unije enaki pred zakonom. Načelo enakosti za države članice pomeni, da nima nobena prednosti pred drugimi in da je treba naravne razlike, kakor so velikost, število prebivalcev v državi in različne strukture, upoštevati le po načelu enakosti.

Temeljne svoboščine

Mir, enotnost in enakost obenem omogočajo tudi svobodo. Ustvarjanje večjega prostora s povezovanjem zdaj že 28 držav hkrati omogoča svobodo gibanja, ki sega čez nacionalne meje. Tu gre predvsem za: prosto gibanje delavcev, svobodo ustanavljanja ter prosti pretok storitev, blaga in kapitala. Te temeljne svoboščine podjetniku zagotavljajo svobodno odločanje, delavcu svobodno izbiro zaposlitve in potrošnikom prosto izbiro med najrazličnejšimi izdelki. Svobodna konkurenca podjetnikom omogoča, da izdelke ponudijo neprimerljivo večjemu krogu povpraševalcev. Delavec lahko poišče delovno mesto in ga zamenja v skladu s svojimi predstavami in zanimanjem, in to na celotnem območju EU. Potrošnik lahko izbere najcenejši in najboljši izdelek iz precej večje ponudbe, ki je posledica močnejše konkurence.

Vendar se ob pristopu k EU pogosto določijo prehodne ureditve za pristop države k EU, zlasti v zvezi s prostim gibanjem delavcev, svobodo opravljanja storitev in pravico do ustanavljanja. Te določbe dosedanjim državam članicam EU omogočajo, da na podlagi nacionalnega prava ali veljavnih dvostranskih sporazumov največ sedem let nadzorujejo izvajanje teh temeljnih svoboščin državljanov novih držav članic.

Načelo solidarnosti

Solidarnost je nujni popravek svobode, saj brezobzirna uporaba svobode vedno škodi drugim. Zato je treba za trajni obstoj pravnega reda Skupnosti vedno priznavati tudi solidarnost njenih članic kot temeljno načelo ter med vse članice enakomerno in pravično razporediti ugodnosti, tj. blaginjo, pa tudi bremena.

Spoštovanje nacionalne identitete

Spoštuje se nacionalna identiteta držav članic. Države članice naj se ne bi zlile z EU, temveč naj bi jo obogatile s svojimi nacionalnimi posebnostmi. EU črpa duhovno in moralno moč ravno iz raznovrstnosti nacionalnih posebnosti in jo usmerja v dobro celote.

Potreba po varnosti

Vse navedene temeljne vrednote so nazadnje odvisne od varnosti. Boj proti terorizmu in organiziranemu kriminalu je zlasti po terorističnih atentatih v Ameriki 11. septembra 2001 ter vse številnejših in hujših terorističnih napadih v Evropi ponovno postal pomemben. Pravosodno in policijsko sodelovanje se še naprej poglablja, varovanje skupnih zunanjih meja EU pa se krepi.

Toda varnost v evropskih razmerah pomeni tudi socialno varnost vseh državljanov, ki prebivajo v EU, varnost zaposlitve ter varne splošne gospodarske in podjetniške razmere. V tem smislu je naloga institucij EU, da državljanom in podjetjem zagotovijo predvidljivo prihodnost in omogočijo trajnost razmer, od katerih so odvisni.

Temeljne pravice

Med temeljne vrednote in načela, na katerih temelji EU, spadajo tudi temeljne pravice državljanov Unije. Zgodovino Evrope več kot dve stoletji zaznamujejo nenehna prizadevanja za krepitev varstva temeljnih pravic. Od Deklaracije o pravicah človeka in državljana iz 18. stoletja so temeljne pravice in svoboščine stalni sestavni del ustavnih ureditev v večini civiliziranih držav. To velja zlasti za države članice EU, katerih pravni red temelji na spoštovanju prava ter spoštovanju dostojanstva, svobode in možnosti za razvoj posameznika. Poleg tega obstajajo številni mednarodni sporazumi o varstvu človekovih pravic, med katerimi ima za Evropo izreden pomen Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Evropska konvencija o človekovih pravicah – EKČP).

Varstvo temeljnih pravic v Skupnosti se je najprej gradilo na podlagi ustaljene sodne prakse Sodišča Evropske unije, ki pa se je začela razmeroma pozno, in sicer leta 1969. Prej je Sodišče namreč vsak ugovor, povezan s temeljnimi pravicami, zavrnilo, ker naj njegova naloga ne bi bila obravnavanje zadev, ki spadajo v nacionalno ustavno pravo. To stališče je moralo Sodišče ponovno preučiti, zlasti zaradi načela primarnosti prava Unije nad nacionalnim pravom, ki ga je vzpostavilo samo. To primarnost je namreč mogoče udejanjati le tedaj, ko lahko pravo Unije z lastnimi sredstvi zagotavlja varstvo temeljnih pravic, ki je enakovredno varstvu, zagotovljenemu z nacionalnimi ustavami.

Izhodišče te sodne prakse je bila sodba v zadevi Stauder, v kateri je šlo za to, da je prejemnik socialne pomoči vojnim žrtvam čutil kot kršitev človekovega dostojanstva in načela enakosti to, da je moral pri prijavi za nakup „božičnega masla“ navesti ime. Čeprav je Sodišče že pri razlagi predpisa Unije presodilo, da naj navedba imena ne bi bila nujna, s čimer je bilo preverjanje kršitve temeljne pravice dejansko nepotrebno, je na koncu ugotovilo, da tudi spoštovanje temeljnih pravic spada med splošna načela pravnega reda Unije, katerega spoštovanje bi moralo zagotavljati Sodišče. Sodišče je s tem prvič priznalo obstoj lastnega varstva temeljnih pravic v EU.

Sodišče je posamezna zagotovila glede temeljnih pravic najprej izpeljalo iz nekaterih določb Pogodbe. To velja zlasti za številne prepovedi diskriminacije, v katerih so izraženi posebni vidiki splošnega načela enakosti. Naj omenimo na primer prepoved vsakršne diskriminacije na podlagi državljanstva (člen 18 PDEU), boj proti različnemu obravnavanju na podlagi spola, rase, etničnega izvora, vere ali prepričanja, invalidnosti, starosti ali spolne usmerjenosti (člen 10 PDEU), enako obravnavanje blaga in oseb na področ­ju štirih temeljnih svoboščin (pretok blaga, člen 34 PDEU; prosto gibanje, člen 45 PDEU; svoboda ustanavljanja, člen 49 PDEU; prosti pretok storitev, člen 57 PDEU), svobodno konkurenco (člen 101 in naslednji PDEU) ter načelo enakega plačila za moške in ženske (člen 157 PDEU). Štiri temeljne svoboščine EU, ki zagotavljajo temeljne svoboščine, povezane s poklicno potjo, lahko obenem obravnavamo tudi kot temeljno pravico Skupnosti do prostega gibanja in svobodne izbire poklica. Poleg tega so izrecno zagotovljene še svoboda združevanja (člen 153 PDEU), pravica do peticije (člen 24 PDEU) ter varovanje poslovne in poklicne skrivnosti (člen 339 PDEU).

Sodišče je te začetke varstva temeljnih pravic v Uniji razvijalo še naprej in dopolnilo z dodatnimi temeljnimi pravicami. To se izvaja s priznavanjem splošnih pravnih načel, pri katerih je Sodišče za njihovo udejanjenje po eni strani uporabilo skupno ustavno izročilo držav članic in po drugi strani tudi mednarodne pogodbe o varstvu človekovih pravic, ki so jih sklenile države članice. Slednje velja zlasti za EKČP, ki pri vsebinskem oblikovanju temeljnih pravic Unije daje glavne smernice za zahteve po varstvu. Sodišče je na tej podlagi priznalo kot temeljne pravice, ki jih zagotavlja pravni red EU, na primer lastninsko pravico, svobodno izbiro poklica, nedotakljivost stanovanja, svobodo izražanja, splošno osebnostno pravico, varstvo družine (na primer pri pravici družinskih članov, da se pridružijo delavcem migrantom), gospodarsko svobodo, versko svobodo in svobodo prepričanja ter več temelj­nih procesnih pravic, kot so načelo kontradiktornosti, v anglosaškem pravu („common law“) poznano načelo ohranjanja zaupnosti komunikacije z odvetnikom (t. i. „legal privilege“), prepoved dvojnega kaznovanja ali obveznost obrazložitve za pravne akte Unije.

Še posebej pomembno in vedno znova uporabljeno je načelo enakosti. Po najsplošnejši opredelitvi to načelo pomeni, da se primerljive zadeve ne smejo obravnavati različno, razen če bi bilo razlikovanje objektivno upravičeno. Vendar načelo enakosti v skladu s sodno prakso Sodišča ne prepoveduje, da v nasprotju z dosedanjo mednarodno prakso za domače prebivalce ali nacionalne izdelke lahko veljajo strožje zahteve kakor za državljane drugih držav članic ali uvožene izdelke (v pravnem jeziku se za to uporablja izraz „obrnjena diskriminacija“). To je posledica omejene pristojnosti Unije, ki načeloma velja le za postopke na čezmejni ravni. Nasprotno pa predpisi o proizvodnji in trženju domačih izdelkov ali pravnem položaju državljanov na nacionalnem ozemlju spadajo v pristojnost Unije le, če so že bili usklajeni na ravni Unije.

Pravo Unije zaradi sodne prakse Sodišča zajema tudi veliko načel pravne države, povezanih s temeljnimi pravicami. Pri tem ima praktičen pomen zla­sti načelo sorazmernosti. To vključuje obveznost tehtanja koristi in interesov, ki zajema vidike primernosti in nujnosti ukrepa in načela sorazmernosti. Med splošna pravna načela, povezana s temeljnimi pravicami, spadajo še splošna načela upravnega prava in načela „due process“, kakor so na primer načelo varstva zaupanja v pravo, prepoved retroaktivnih določb o naložitvi kazenskih sankcij ali o preklicu legitimno pridobljenih prednosti ter načelo pravice do zaslišanja, ki se udejanja med upravnim postopkom pred Evropsko komisijo, pa tudi med postopkom pred Sodiščem. Posebno mesto zaseda tudi zahteva po večji preglednosti, v skladu s katero bi morale biti odločitve sprejete čim bolj javno in čim bližje državljanom. Bistven element preglednosti je, da imata vsak državljan Unije in vsaka pravna oseba s sedežem v državi članici pravico dostopa do dokumentov Sveta EU in Evropske komisije. Poleg tega morajo biti vsa izplačila iz proračuna EU razkrita fizičnim ali pravnim osebam. V ta namen so bile uvedene podatkovne zbirke, do katerih lahko prosto dostopa vsak državljan Unije.

Čeprav je imelo Sodišče pri oblikovanju nenapisanih temeljnih pravic pomembno vlogo, je imel ta postopek opredelitve „evropskih temeljnih pravic“ veliko pomanjkljivost: Sodišče je bilo omejeno na vsakokratni posamični primer. Zato tudi ni moglo iz splošnih pravnih načel izpeljati temeljnih pravic na vseh področjih, na katerih se to zdi nujno ali zaželeno. Poleg tega ni moglo določiti niti obsega in meja varstva temeljnih pravic tako splošno in izrazito, kakor bi bilo potrebno. Zato institucije EU niso mogle dovolj natančno oceniti, ali morda kršijo temeljno pravico ali ne. Niti državljan Unije ni mogel zagotovo vedeti in vedno presoditi, ali je bila kršena katera od njegovih temeljnih pravic.

Dolgo je za izhod iz tega položaja veljal pristop EU k EKČP. Vendar je Sodišče v svojem Mnenju 2/94 ugotovilo, da EU glede na tedanje stanje prava Unije nima pristojnosti za pristop h Konvenciji. Sodišče je v tej zvezi navedlo, da naj bi bilo spoštovanje človekovih pravic sicer pogoj za zakonitost ukrepov EU, toda pristop k EKČP naj bi povzročil korenito spremembo sedanjega sistema Unije, ker bi se EU s tem vključila v mednarodnopravni, drugačen institucionalni sistem in v pravni red Unije prevzela vse določbe EKČP. Taka sprememba sistema, povezanega z varstvom človekovih pravic v EU, ki bi imela temeljne institucionalne učinke na EU in države članice, ima po mnenju Sodišča ustavnopravno razsežnost in zato po svoji naravi presega omejitve pogodbenih pristojnosti v členu 352 PDEU. Ta pomanjkljivost je bila odpravljena z Lizbonsko pogodbo. Pristop EU k EKČP je zdaj izrecno določen v členu 6(2) PEU. Že leta 2010 so se začela tudi pristopna pogajanja. Spomladi leta 2013 je bil dosežen dogovor o osnutku pristopne pogodbe. Komisija je osnutek predložila Sodišču in zaprosila za mnenje o združljivosti s pravom EU. Sodišče je v Mnenju 2/13 ugotovilo, da osnutek sporazuma o pristopu EU k EKČP v predlagani obliki ni združljiv s pravom EU. Pomemben pomislek je bil, da bi ob pristopu EU k EKČP za Sodišče Evropske unije veljale odločbe Evropskega sodišča za človekove pravice. Evropsko sodišče za človekove pravice bi nadzorovalo tudi spoštovanje človekovih pravic na področju skupne zunanje in varnostne politike Unije. Sodniki so menili, da je to v nasprotju z bistvenimi strukturnimi načeli EU. Po tej odločitvi je pristop EU k EKČP teoretično še vedno možen, a je v praksi za zdaj neizvedljiv, saj je treba prej spremeniti celo vrsto tehničnih podrobnosti v osnutku pristopne pogodbe.

V zadevi Eugen Schmidberger je šlo za zborovanje na avtocesti čez prelaz Brenner, ki je povzročilo 30-urno popolno zaporo avtoceste za promet. Prevozno podjetje Schmidberger je od Republike Avstrije, katere organi zborovanja niso prepovedali, zahtevalo plačilo odškodnine za izgubo, nastalo zaradi zapore.<br/>Sodišče je ugotovilo, da je bil prosti pretok blaga res omejen, ker zborovanje ni bilo prepovedano, a je dejanje objektivno utemeljeno. Navedlo je, da so avstrijski organi z odločitvijo spoštovali temeljne pravice udeležencev do svobodnega izražanja in svobodo do javnega zbiranja, ki ju vsebujeta ter tudi zagotavljata avstrijska ustava in Evropska konvencija o človekovih pravicah. Zato je ugotovilo, da avstrijskim organom ni mogoče očitati kršitve prava, ki bi imela za posledico odškodninsko odgovornost.

V zadevi Eugen Schmidberger je šlo za zborovanje na avtocesti čez prelaz Brenner, ki je povzročilo 30-urno popolno zaporo avtoceste za promet. Prevozno podjetje Schmidberger je od Republike Avstrije, katere organi zborovanja niso prepovedali, zahtevalo plačilo odškodnine za izgubo, nastalo zaradi zapore.
Sodišče je ugotovilo, da je bil prosti pretok blaga res omejen, ker zborovanje ni bilo prepovedano, a je dejanje objektivno utemeljeno. Navedlo je, da so avstrijski organi z odločitvijo spoštovali temeljne pravice udeležencev do svobodnega izražanja in svobodo do javnega zbiranja, ki ju vsebujeta ter tudi zagotavljata avstrijska ustava in Evropska konvencija o človekovih pravicah. Zato je ugotovilo, da avstrijskim organom ni mogoče očitati kršitve prava, ki bi imela za posledico odškodninsko odgovornost.

Ne glede na morebitni pristop EU k EKČP je bil z Lizbonsko pogodbo narejen dodaten in odločilen korak k vzpostavitvi ureditve človekovih pravic v EU, saj je varstvo temeljnih pravic v EU dobilo novo podlago. Novi člen o temeljnih pravicah (člen 6 PEU) določa, da je Listina Evropske unije o temeljnih pravicah zavezujoča za delovanje organov EU in držav članic, če te uporabljajo in izvajajo pravo Unije, s tem sklicem v členu o temeljnih pravicah pa Listina postaja pravno zavezujoča na ravni EU. Ta listina o temeljnih pravicah je bila pripravljena na podlagi osnutka, ki ga je pod predsedstvom prof. dr. Romana Herzoga izdelala konvencija, sestavljena iz 16 predstavnikov voditeljev držav ali vlad držav članic, predsednika Evropske komisije, 16 poslancev Evropskega parlamenta in 30 poslancev nacionalnih parlamentov (po dveh iz vsake od takratnih 15 držav članic). Ta osnutek so predsedniki Evropskega parlamenta, Sveta EU in Evropske komisije ob začetku zasedanja Evropskega sveta v Nici 7. decembra 2000 slovesno razglasili za „Listino Evropske unije o temeljnih pravicah“. Listina o temeljnih pravicah je bila med zasedanji o novi evropski ustavi predelana in vključena v ustavno pogodbo z dne 29. oktobra 2004. Po neuspehu ustavne pogodbe so predsedniki Evropskega parlamenta, Sveta EU in Evropske komisije 12. decembra 2007 v Strasbourgu Listino o temeljnih pravicah kot samostojni pravni akt ponovno slovesno razglasili za „Listino Evropske unije o temeljnih pravicah“. Na to različico Listine se PEU odslej sklicuje kot na zavezujočo. S tem postane Listina o temeljnih pravicah pravno zavezujoča in obenem določa področje veljavnosti temeljnih pravic v pravu Unije. Vendar to ne velja za Poljsko in Združeno kraljestvo. Obe državi članici nista mogli sprejeti ureditve temeljnih pravic v Listini ali pa tega nista želeli, ker sta se bali, da bosta morali zaradi podreditve temeljnim pravicam, določenim v Listini, opustiti ali vsaj spremeniti nacionalna stališča, na primer pri vprašanjih glede religije in verskega prepričanja ali pri obravnavanju manjšin. Za navedeni državi članici zaveza temeljnim pravicam ne izhaja iz Listine o temeljnih pravicah, temveč kot doslej iz sodne prakse Sodišča EU v zvezi s temeljnimi pravicami.

NAČIN ZDRUŽEVANJA EVROPE

Za združevanje Evrope sta značilni dve različni zasnovi sodelovanja evropskih držav. Označiti ju je mogoče kot sodelovanje in povezovanje. Kot dodaten način se je izoblikovalo še „okrepljeno sodelovanje“.

Sodelovanje med državami članicami

Bistvo sodelovanja je, da so države članice za sodelovanje z drugimi državami članicami sicer pripravljene preseči nacionalne meje, vendar le, če pri tem načeloma ohranijo državno suverenost. Zato cilj prizadevanj za združitev na podlagi sodelovanja ni ustvariti novo skupno državo, temveč zgolj povezati suverene države v zvezo držav, v kateri se ohranijo nacionalne strukture (konfederacija). Načelu sodelovanja ustreza način dela Sveta Evrope in OECD.

Koncept povezovanja

Koncept povezovanja presega tradicionalen hkratni obstoj nacionalnih držav. Zdaj že presežena predstava o nedotakljivi in nedeljivi suverenosti držav se umika prepričanju, da je mogoče nepopolno ureditev soobstoja ljudi in držav, inherentno nezadostnost nacionalnega sistema ter številne primere v evropski zgodovini, ko je ena država uveljavila svojo premoč nad drugo („hegemonija“), preseči le, če se posamezne nacionalne suverenosti združijo v skupno suverenost in na višji ravni zlijejo v nadnacionalno skupnost (federacijo).

EU je nastala iz tega koncepta povezovanja, vendar brez zlitja nacionalnih suverenosti v skupnost. Države članice se namreč niso bile pripravljene odreči strukturi nacionalne države, ki so jo po drugi svetovni vojni komaj znova pridobile in nato okrepile, v korist evropske zvezne države. Zato je bilo treba spet najti kompromis, ki je zagotavljal več kot golo sodelovanje med državami, ne da bi bilo treba oblikovati evropsko zvezno državo. Rešitev je bila postopna premostitev nasprotja med ohranjanjem nacionalne neodvisnosti in evropsko zvezno državo. Od držav članic se ne zahteva, da se v celoti odrečejo svoji suverenosti, temveč le, da opustijo dogmo o njeni nedeljivosti. Zato je bilo treba najprej ugotoviti, na katerih področjih so se bile države članice pripravljene prostovoljno odreči delu svoje suverenosti v korist vsem nadrejene skupnosti. Rezultat teh prizadevanj se kaže v treh ustanovnih pogodbah – ESPJ, E(G)S in Euratom.

V teh pogodbah in sedanjih pogodbah Unije so navedena področja, na katerih so bile suverene pravice prenesene na EU. EU in njene institucije nimajo splošne pristojnosti za sprejetje ukrepov, potrebnih za izpolnjevanje ciljev Pogodb, temveč narava in obseg pooblastil za ukrepanje izhajata iz ustreznih določb Pogodb (načelo dodeljenih pristojnosti). Tako lahko države članice spremljajo in nadzorujejo prenos svojih pooblastil.

Okrepljeno sodelovanje

Instrument okrepljenega sodelovanja je podlaga za izvajanje zamisli o Uniji več hitrosti. Z njo bi imele tudi razmeroma majhne skupine držav članic možnost okrepljenega povezovanja na določenem področju, ki spada v pristojnost EU, ne da bi jih pri tem ovirale države članice, ki temu niso naklonjene ali tega ne želijo.

Pogoji in postopki za uporabo tega instrumenta so bili sprva (Amsterdamska pogodba) zelo strogi, a so se glede na širitev EU nekoliko zrahljali (Pogodba iz Nice). Lizbonska pogodba združuje dotedanje določbe o okrepljenem sodelovanju v členu 20 PEU (okvirni pogoji) in v členih od 326 do 334 PDEU (dodatni pogoji, udeležba, postopki, podrobnosti glasovanja).

Pravila o okrepljenem sodelovanju so povzeta v nadaljevanju.

  • Tako sodelovanje je mogoče uporabiti le v okviru obstoječih pristojnosti EU ter mora biti namenjeno uresničevanju ciljev Unije in krepitvi procesa evropske integracije (člen 20 PEU). Zato ne more ublažiti pomanjkljivosti ekonomske in monetarne unije, ki so del strukture pogodb EU. Okrepljeno sodelovanje ne sme škodovati notranjemu trgu ter ekonomski in socialni koheziji EU. Poleg tega ne sme pomeniti ovire ali povzročati diskriminacije pri trgovini med državami članicami niti izkrivljati konkurence med njimi (člen 326 PDEU). Pri okrepljenem sodelovanju je treba spoštovati pristojnosti, pravice, obveznosti in interese držav članic, ki v njem ne sodelujejo (člen 327 PDEU).
  • Okrepljeno sodelovanje mora biti odprto za vse države članice. Poleg tega mora biti državam članicam omogočeno, da se mu kadar koli pridružijo, če te države članice izpolnjujejo odločitve, sprejete v okviru okrepljenega sodelovanja. Komisija in države članice skrbijo za to, da je v okrepljenem sodelovanju udeleženih čim več držav članic (člen 328 PDEU).
  • Okrepljeno sodelovanje se lahko uporabi le kot zadnje sredstvo, potem ko je bilo v okviru Sveta ugotovljeno, da z uporabo ustreznih določb Pogodb ciljev takšnega sodelovanja ni mogoče doseči v razumnem roku. Okrepljenega sodelovanja se mora udeležiti najmanj devet držav članic (člen 20(2) PEU).
  • Akti, sprejeti v okviru okrepljenega sodelovanja, niso sestavni del pravnega reda EU. Neposredno se uporabljajo le v državah članicah, ki sodelujejo pri odločanju (člen 20(4) PEU). Vendar pa države članice, ki pri njem ne sodelujejo, ne smejo ovirati njihovega izvajanja.
  • Odhodki, ki nastanejo pri izvajanju okrepljenega sodelovanja, razen stroškov poslovanja, bremenijo sodelujoče države članice, razen če Svet po posvetovanju z Evropskim parlamentom s soglasjem vseh članov ne odloči drugače (člen 332 PDEU).
  • Svet in Komisija morata zagotoviti, da so dejavnosti v okviru okrepljenega sodelovanja usklajene z drugimi politikami in dejavnostmi Unije (člen 334 PDEU).

V praksi je bil ta instrument doslej uporabljen le dvakrat: prvič v zgodovini EU so države članice postopek okrepljenega sodelovanja uporabile za ureditev, ki zakoncema z različnim državljanstvom pri razvezi zakonske zveze omogoča izbiro prava, ki se uporablja. Potem ko predlog, ki ga je leta 2006 glede tega podala Komisija, v Svetu ni prejel potrebnega soglasja, je Svet s sklepom z dne 12. julija 2010 odobril nadaljevanje z okrepljenim sodelovanjem. Na podlagi novega predloga Komisije se je 14 držav članic (Belgija, Bolgarija, Nemčija, Španija, Francija, Italija, Latvija, Luksemburg, Madžarska, Malta, Avstrija, Portugalska, Romunija in Slovenija) sporazumelo o takih določbah o razvezi zakonske zveze ali prenehanju življenjske skupnosti zakoncev z različnim državljanstvom. Rezultat vsebuje Uredba Sveta (EU) št. 1259/2010 z dne 20. decembra 2010 o izvajanju okrepljenega sodelo­vanja na področju prava, ki se uporablja za razvezo zakonske zveze in prenehanje življenjske skupnosti.

V drugem primeru je šlo za patentno varstvo v Evropi. Brez Hrvaške in Španije ter s poznejšim sodelovanjem Italije se je skupaj 26 držav članic EU strinjalo, da bodo z okrepljenim sodelovanjem uvedle enotno patentno varstvo. Uredba o izvajanju okrepljenega sodelovanja na področju uvedbe enotnega patentnega varstva in uredba o veljavni ureditvi prevajanja sta začeli veljati 20. januarja 2013. Uporabljati pa se bosta sicer začeli šele, ko bo začel veljati Sporazum o enotnem sodišču za patente. V ta namen ga mora ratificirati najmanj 13 držav članic; doslej (stanje konec leta 2016) je to storilo 11 držav članic.

„USTAVA“ EVROPSKE UNIJE

Vsaka družbena zveza ima ustavo. Ustava določa zgradbo političnega sistema, kar pomeni, da so členi urejeni v medsebojnem razmerju in v razmerju do celote, postavlja skupne cilje in opredeljuje pravila igre, v skladu s katerimi so sprejete odločitve zavezujoče. „Ustava“ EU kot ustava zveze držav, na katero so bile prenesene natančno določene naloge in funkcije, mora zato znati odgovoriti na ista vprašanja kot državna ustava.

Državnim skupnostim vladata dve glavni oblikovni načeli: pravo („rule of law“) in demokracija. Če želi Unija torej zadostiti temeljnim zahtevam po pravu in demokraciji, morajo vse njene dejavnosti imeti pravno in demokratično legitimnost: ustanovitev, sestava, pristojnosti, delovanje, položaj držav članic in njenih institucij ter položaj državljanov.

„Ustava“ EU po neuspehu ustavne pogodbe 29. oktobra 2004 v nasprotju z večino ustav držav članic še ni bila zapisana v strnjeni temeljni ustavni listini. Sestavljena je iz sklopa predpisov in temeljnih vrednot, ki jih odgovorni štejejo kot zavezujoče. Te norme so deloma zajete v evropskih pogodbah ali v pravnih aktih, ki so jih sprejele institucije Unije, deloma pa se izražajo tudi v običajih.

Pravna narava EU

Pri opredelitvi pravne narave je treba preučiti splošno pravno pojmovanje neke organizacije v skladu z njenimi značilnostmi. Te so bile opredeljene že v dveh temeljnih sodbah Sodišča Evropske gospodarske skupnosti iz let 1963 in 1964, ki se nanašata na tedanjo Evropsko gospodarsko skupnost, vendar še vedno veljajo tudi za današnjo Evropsko unijo.

Zadeva Van Gend & Loos

V tej pravdi je nizozemsko prevozno podjetje Van Gend & Loos na nekem nizozemskem sodišču tožilo nizozemsko carinsko upravo, ker je za uvoz kemijskega proizvoda iz Nemčije zaračunavala carino, ki je bila v primerjavi s prejšnjimi uvozi višja. Podjetje je v tem videlo kršitev člena 12 PEGS, ki državam članicam prepoveduje uvedbo novih in povišanje veljavnih carin na skupnem trgu. Nizozemsko sodišče se je zato odločilo za mirovanje postopka in Sodišču predložilo prošnjo, naj obrazloži vsebinske in pravne posledice zadevnega predpisa PEGS.

Za Sodišče je ta spor pomenil priložnost za nekatere temeljne ugotovitve o pravni naravi EGS. Sodišče je v sodbi navedlo:

Cilj PEGS je ustvariti skupni trg, katerega delovanje neposredno zadeva posameznike, ki pripadajo Skupnosti. To obenem pomeni, da je ta pogodba več kot sporazum, na katerem temeljijo le vzajemne obveznosti med državami podpisnicami Pogodbe. To pojmovanje potrjuje tudi preambula Pogodbe, ki je naslovljena ne le na vlade, ampak tudi na narode. Potrditev je še očitnejša, ker so bile ustanovljene institucije, na katere so bile prenesene suverene pravice, katerih udejanjanje enako zadeva države članice in državljane. [Iz] vsega navedenega izhaja, da je Skupnost nov pravni red mednarodnega prava, v korist katerega so države, čeprav le deloma, omejile svoje suverene pravice in katerega subjekti so ne samo države članice, temveč tudi posamezniki.“

Zadeva Costa/ENEL

Že leto pozneje je Sodišče v zadevi Costa/ENEL dobilo priložnost, da analizo še poglobi. Dejansko stanje v tej zadevi je bilo takšno: Italija je leta 1962 podržavila proizvodnjo in dobavo električne energije ter obrate podjetij za dobavo električne energije prenesla na elektrarne družbe ENEL. F. Costa je kot delničar podržavljene delniške družbe Edison Volta menil, da je bil prikrajšan za dividende, zato ni želel plačati računa za elektriko v znesku 1 926 ITL. Pred mirovnim sodnikom v Milanu je svoje ravnanje med drugim utemeljeval s tem, da naj bi zakon o nacionalizaciji kršil več določb PEGS. Da bi mirovno sodišče o tem lahko razsodilo, je Sodišču predložilo različna vprašanja o razlagi PEGS. Sodišče je v sodbi v zvezi s pravno naravo PEGS navedlo:

PEGS je v nasprotju z običajnimi mednarodnimi pogodbami vzpostavila lasten pravni red [...], ki so ga države članice sprejele v svoj pravni red in ga morajo uporabljati njihova sodišča. Države članice so s tem, ko so za neomejeno obdobje ustanovile Skupnost z lastnimi institucijami, s pravno in poslovno sposobnostjo, z zmožnostjo mednarodnega delovanja in zlasti s pravimi suverenimi pravicami, ki izhajajo iz omejitve pristojnosti držav članic ali prenosa suverenih pravic držav članic na Skupnost, omejile svoje suverene pravice in tako ustvarile pravni organ, ki je zavezujoč za njihove državljane in za njih same.“

Sodišče je na podlagi teh obsežnih navedb sklepe povzelo tako:

Iz tega sledi, da nacionalne pravne določbe ne morejo prevladati nad pravom, ki izhaja iz Pogodbe, avtonomnega pravnega vira, zaradi njegove posebne in izvirne narave, ne glede na njihovo obliko, ne da bi pri tem to pravo izgubilo lastnost prava Skupnosti in ne da bi bila vprašljiva sama pravna podlaga Skupnosti. Države so s tem, ko so pravice in dolžnosti v skladu z določbami Pogodbe, ki so bile prej del njihovega nacionalnega pravnega reda, prenesle na pravni red Skupnosti, dokončno omejile svoje suverene pravice, ki jih ni mogoče razveljaviti s poznejšimi enostranskimi ukrepi, nezdružljivimi s pojmom Skupnosti.“

Iz obeh temeljnih sodb kaže izpostaviti naslednje elemente, ki skupaj oblikujejo posebnost in izvirnost pravne narave EU:

  • institucionalna sestava, ki omogoča, da odločanje v EU oblikuje ali nanj vpliva tudi evropski skupni interes, to so interesi Unije, navedeni v ciljih;
  • izvršen prenos pristojnosti na institucije Unije, ki je obsežnejši v primerjavi z drugimi mednarodnimi organizacijami in sega daleč na področja, za katera so po navadi pristojne države;
  • vzpostavitev lastnega pravnega reda, ki je neodvisen od pravnega reda držav članic;
  • neposredna uporaba prava Unije, v skladu s katero določbe prava Unije v celoti učinkujejo enotno v vseh državah članicah ter državam in njihovim državljanom dodeljujejo pravice in nalagajo dolžnosti;
  • primarnost prava Unije, s čimer je zagotovljeno, da nacionalno pravo ne more razveljaviti prava Unije niti ga ne more spreminjati in da ima to v primeru neskladja prednost pred nacionalnim pravom.

EU se glede na to kaže kot samostojna entiteta z lastnimi suverenimi pra­vicami in pravnim redom, neodvisnim od držav članic, ki ga morajo enako kot njihovi državljani spoštovati na področjih delovanja, za katera je pri­stojna EU.

Značilnosti EU razkrivajo tudi skupne lastnosti in razlike v primerjavi z običajnimi mednarodnimi organizacijami ter z organizacijami federalnega tipa.

Sama EU še ni dokončna tvorba, temveč prej „sistem v nastajanju“, katerega dokončne podobe še ni mogoče predvideti.

EU ima z običajnimi mednarodnimi organizacijami skupno le to, da je bila prav tako ustanovljena z mednarodno pogodbo, vendar se je od teh med­narodnopravnih izvorov že precej oddaljila. Temeljni akti EU, ki temeljijo tudi na mednarodnih pogodbah, so namreč privedli do ustanovitve samostojne Unije z lastnimi suverenimi pravicami in pristojnostmi. Države članice so se v korist Unije odpovedale nekaterim delom svoje suverenosti in jih prepustile v izvajanje EU.

EU se zaradi teh razlik v primerjavi z običajnimi mednarodnimi organizacijami približuje državni tvorbi. Znak za to, da naj bi EU že nakazovala federalno zasnovo, naj bi bil predvsem dejstvo, da so države članice na EU prenesle del svoje suverenosti. Toda to pojmovanje ne upošteva, da imajo organi EU natančno določene pristojnosti samo za doseganje ciljev, opredeljenih v pogodbah o Uniji, in sicer le za nekatera področja. Zato v nasprotju z državami ne morejo svobodno izbirati ciljev in izpolnjevati vseh zahtev, ki jim mora biti kos sodobna država. EU nima vsesplošne pristojnosti države niti pooblastila, da si dodeli nove pristojnosti (t. i. načelo „pristojnost o pristojnosti“, nemško „Kompetenz-Kompetenz“).

Zato EU ni niti „klasična“ mednarodna organizacija niti zveza držav, temveč zveza, ki je nekje vmes med tradicionalnimi modeli državnih zvez. Za opis tega posebnega položaja se je v pravnem jeziku ustalil pojem „naddržavna organizacija“.

Naloge EU

Seznam nalog, prenesenih na EU, je zelo podoben tistemu, ki ga zajema državna ustavna ureditev. Pri tem ne gre za natančno omejene tehnične naloge, kakor je običajno pri mednarodnih organizacijah, temveč za pristojnosti, ki so za države eksistenčnega pomena.

Seznam nalog EU je zelo raznovrsten, saj zajema gospodarstvo, socialne zadeve in politiko.

Gospodarske naloge

Pri gospodarskih nalogah je v ospredju vzpostavitev skupnega trga, ki združuje „nacionalne trge“ držav članic ter na katerem je mogoče ponujati in prodajati vse izdelke in storitve pod enakimi pogoji kakor na notranjem trgu ter do katerega imajo enak in prost dostop vsi državljani Unije. Zamisel o vzpostavitvi skupnega trga se je v glavnem uresničila do leta 1992 s programom dokončnega oblikovanja notranjega trga, za katerega je dal pobudo tedanji predsednik Evropske komisije Jacques Delors ter so ga odobrili voditelji držav in vlad. Institucijam Unije je uspelo postaviti pravni okvir za delujoč notranji trg. Ta okvir je bil medtem že večinoma izpolnjen z ukrepi za prenos v nacionalno pravo, tako da je notranji trg že postal resničnost. Notranji trg se kaže tudi v vsakdanjem življenju, zlasti pri potovanjih znotraj EU, ki ga že dolgo ne prekinjajo več preverjanja identitete na nacionalnih mejah.

Notranji trg podpira ekonomska in monetarna unija.

Vendar naloga EU pri ekonomski politiki ni določati in izvajati evropsko ekonomsko politiko, temveč usklajevati nacionalne ekonomske politike tako, da ekonomsko-politične odločitve ene ali več držav članic nimajo negativnih učinkov na delovanje notranjega trga. V ta namen je bil sklenjen pakt za stabilnost in rast. Ta državam članicam daje natančna merila, ki jih morajo upoštevati pri odločitvah, povezanih s sprejemanjem proračuna. V nasprotnem primeru lahko Evropska komisija izreče opomin, pri trajnem in čezmernem računskem primanjkljaju pa Svet EU lahko naloži tudi sankcije. V obdobju svetovne gospodarske in finančne krize se je v letih 2010–2012 sodelovanje na področju ekonomske politike na ravni EU še bolj okrepilo. Usklajevanje ekonomskih politik na ravni EU je bilo dopolnjeno s stalnim kriznim mehanizmom, ki ga sestavljajo predvsem naslednji elementi: krepitev vloge Komisije, uvedba novih samodejnih popravljalnih mehanizmov, uvedba usklajevanja ekonomskih politik na najvišji politični ravni, usklajena koordinacija v evropskem semestru s strožjimi obveznostmi poročanja za države članice, krepitev vloge nacionalnih parlamentov in Evropskega parlamenta ter prostovoljne zaveze, ki se določijo v nacionalnem pravu. V središču tega novega kriznega mehanizma je „evropski semester“.

Notranji trg je s svojimi značilnimi štirimi svoboščinami (prim. člen 26 PDEU) v jedru Pogodbe o delovanju Evropske unije: prosti pretok blaga (člen 34), prosto gibanje oseb (člena 45 in 49), svoboda opravljanja storitev (člen 57) in prosti pretok kapitala (člen 63).

Notranji trg je s svojimi značilnimi štirimi svoboščinami (prim. člen 26 PDEU) v jedru Pogodbe o delovanju Evropske unije: prosti pretok blaga (člen 34), prosto gibanje oseb (člena 45 in 49), svoboda opravljanja storitev (člen 57) in prosti pretok kapitala (člen 63).

Evropski semester je cikel, v katerem države članice EU usklajujejo ekonomsko in fiskalno politiko. Obsega predvsem prvih šest mesecev v letu, zato se imenuje „semester“. V okviru evropskega semestra države članice svoje proračunske in ekonomske politike uskladijo s cilji in pravili, dogovorjenimi na ravni EU. Cilj evropskega semestra je torej prispevati k zagotavljanju vzdržnosti javnih financ, spodbujati gospodarsko rast in preprečevati čezmerna makroekonomska neravnotežja v EU.

Krizni mehanizem je treba obravnavati kot zadnjo možnost; njegova naloga je zaščititi ekonomsko in monetarno unijo. Osnovna politična usmeritev pa ostaja nespremenjena: nacionalna odgovornost na področju ekonomske in finančne politike, pri čemer morajo države članice svoje ukrepanje razumeti kot zadevo skupnega pomena.

Naloga EU pri monetarni politiki je bila in je še vedno uvedba enotne valute in centralizirano vodenje monetarnih vprašanj. Na tem področju je viden že prvi delni uspeh. 1. januarja 1999 je bil uveden evro kot enotna evropska valuta v državah članicah, ki so že izpolnjevale za to določena konvergenčna merila (stopnja inflacije: 1,5 %, javnofinančni primanjkljaj = letno novo zadolževanje: 3 %, javni dolg: 60 %, dolgoročna obrestna mera: 2 %). To so bile Belgija, Nemčija, Irska, Španija, Francija, Italija, Luksemburg, Nizozemska, Avstrija, Portugalska in Finska. Dne 1. januarja 2002 so te države nacionalno valuto zamenjale z evrskimi bankovci in kovanci. Od takrat potekajo tudi vsakodnevno plačevanje in denarni posli le v eni valuti, tj. evro. V naslednjih letih je merila za prevzem evra izpolnjevalo vse več držav članic: Grčija (1. januarja 2001), Slovenija (1. januarja 2007), Ciper (1. januarja 2008), Malta (1. januarja 2008), Slovaška (1. januarja 2009), Estonija (1. januarja 2011), Latvija (1. januarja 2014) in nazadnje Litva (1. januarja 2015). S tem t. i. „evrsko območje“, na katerem je valuta evro, zdaj zajema 19 držav članic.

Načeloma morajo tudi preostale države članice prevzeti evro kot domačo valuto, takoj ko izpolnjujejo konvergenčna merila. Izjemi sta le Danska in Združeno kraljestvo. Ti državi članici sta si zagotovili mehanizem izvzetja („opt-out“), ki jima omogoča, da se sami odločita, ali in kdaj naj se začne preizkusni postopek za prehod na enotno valuto. Poseben primer je Švedska, ki nima posebne klavzule o izvzetju. Prevzem evra je odvisen od tega, ali bosta Komisija in Evropska centralna banka Svetu priporočili, da Švedska prevzame evro. Če se tako priporočilo izreče in če ga Svet odobri, se Švedska dejansko ne more izogniti prevzemu evra. Vendar prebivalci Švedske zdaj ne podpirajo pristopa k evrskemu območju. Na referendumu leta 2003 so s 55,9-odstotno večino zavrnili uvedbo evra. Po anketi, izvedeni decembra 2005, jih je bilo za zavrnitev evra še 49 %, 36 % pa se jih je izreklo za njegov prevzem.

Evropski semester – kako so razdeljene zadolžitve?

Evropski semester – kako so razdeljene zadolžitve?

Nov cikel se začne proti koncu leta, ko Komisija v letnem pregledu rasti za naslednje leto pripravi pregled gospodarskih razmer.

Diagram je na voljo v 24 jezikih na spletnem naslovu: http://www.consilium.europa.eu/sl/policies/european-semester/

Kljub vsem pomislekom je evro postal močna in mednarodno priznana valuta, ki je obenem tudi trdna vez med državami članicami evrskega območja. Tega ni spremenila niti dolžniška kriza, ki se je začela leta 2010. Ravno nasprotno: EU se je na krizo odzvala z uvedbo začasnih mehanizmov podpore, ki jih je leta 2013 trajno nadomestil evropski mehanizem za stabilnost (EMS). EMS kot trajni okvir za reševanje krize državam članicam evrskega območja zagotavlja zunanjo finančno pomoč z dejansko posojilno zmožnostjo v višini 500 milijard EUR. Države evrskega območja lahko to finančno pomoč prejmejo le pod strogimi pogoji, katerih cilj je trdna fiskalna konsolidacija in ki se odražajo v programu za ekonomsko prilagoditev, ki ga po pogajanjih sprejmeta Komisija in Mednarodni denarni sklad (MDS) v tesnem sodelovanju z Evropsko centralno banko. Z EMS je EU sposobna ukrepati za obrambo evra tudi v najbolj izjemnih situacijah. Je jasen odraz skupnega interesa in solidarnosti znotraj evrskega območja ter tudi individualne odgovornosti vsake države članice do drugih držav članic.

Poleg ekonomske in monetarne politike ima EU naloge tudi pri številnih drugih ekonomskih politikah. Med te spadajo zlasti kmetijska in ribiška politika, prometna politika, potrošniška politika, strukturna in kohezijska politika, raziskovalna in razvojna politika, vesoljska politika, okoljska politika, zdrav­stvena politika, trgovinska politika in energetska politika.

Socialne naloge

S socialnopolitičnega vidika je naloga EU skrbeti, da od gospodarskega povezovanja nimajo koristi le ekonomsko aktivni in da na notranjem trgu oblikuje tudi socialno razsežnost. Eden prvih tovrstnih korakov je na primer uvedba sistema socialne varnosti za delavce migrante. Ta sistem zagotavlja, da delavec, ki je poklic opravljal v več kot eni državi članici in s tem bil vključen v različne sisteme socialne varnosti, zato ne trpi neugodno­sti pri socialnem zavarovanju (starostna pokojnina, invalidska pokojnina, zdravstvene storitve, družinske dajatve, nadomestila za brezposelnost). Za naslednji pomemben korak pri izpolnjevanju neodložljive socialnopolitične naloge se je pokazal razvoj evropske strategije zaposlovanja, ker v EU že leta vlada skrb vzbujajoča brezposelnost. Države članice in EU so pozvane k razvoju strategije zaposlovanja ter predvsem k spodbujanju usposabljanja, izobraževanja in prilagodljivosti delavcev, obenem pa se morajo trgi dela prilagoditi zahtevam gospodarskih sprememb. Spodbujanje zaposlovanja se šteje za zadevo skupnega pomena. To od držav članic terja, da nacionalne ukrepe uskladijo v Svetu EU. EU mora k visoki ravni zaposlenosti prispevati tako, da spodbuja sodelovanje med državami članicami ter podpira njihove ukrepe in jih po potrebi dopolnjuje, pri čemer mora upoštevati pristojnosti držav članic.

Politične naloge

Na samem političnem področju so naloge EU povezane z državljanstvom Unije, politiko pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah ter skupno zunanjo in varnostno politiko. Z državljanstvom Unije se pravice in interesi državljanov držav članic EU še naprej krepijo. Tako imajo pravico do prostega gibanja v EU (člen 21 PDEU), do tega, da volijo in so voljeni na občinskih volit­vah (člen 22 PDEU), do diplomatske in konzularne zaščite v tretjih državah, ki jo zagotavljajo vse države članice (člen 23 PDEU), do peticije, predložene Evropskemu parlamentu (člen 24 PDEU), in v povezavi s splošno prepovedjo diskriminacije pravico, da so v vsaki državi članici obravnavani tako, kakor ta obravnava lastne državljane (člen 20(2) v povezavi s členom 18 PDEU).

V okviru skupne zunanje in varnostne politike gre predvsem za zaščito skup­nih vrednot, temeljnih interesov in neodvisnosti EU, krepitev varnosti EU in njenih držav članic, ohranjanje svetovnega miru in krepitev mednarodne varnosti, spodbujanje mednarodnega sodelovanja, pospeševanje demokracije in pravne države ter spoštovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter vzpostavitev skupne obrambe.

Ker EU ni državna tvorba, je te naloge mogoče uresničiti le postopoma. Zunanja in zlasti varnostna politika tradicionalno spadata med tista področja, na katerih so države članice še posebej pozorne na ohranitev svoje suverenosti. Skupne interese na tem področju je težko opredeliti tudi zato, ker imata samo Francija in Združeno kraljestvo jedrsko orožje. Naslednja težava je, da vse države članice EU niso vključene v obrambno zvezo NATO. Zato se odločitve v zvezi s „skupno zunanjo in varnostno politiko“ zdaj sprejemajo pretežno v okviru meddržavnega sodelovanja. Vendar so se medtem razvili tudi samostojni instrumenti delovanja, s katerimi je meddržavno sodelovanje dobilo trden pravni okvir.

Pri pravosodnem sodelovanju v kazenskih zadevah gre predvsem za to, da EU opravlja naloge, ki so v skupnem evropskem interesu. Med te spadajo zlasti boj proti organiziranemu kriminalu in trgovini z ljudmi ter kazenski pregon. Proti organiziranemu kriminalu ni več mogoče učinkovito ukrepati le na nacionalni ravni, temveč je treba sodelovati na ravni EU. Prvi zelo obetavni ukrepi so bili sprejeti že z direktivo o boju proti nezakonitemu pranju denarja in ustanovitvijo Evropskega policijskega urada „Europol“ (člen 88 PDEU), ki deluje od leta 1998. Poleg tega to področje zajema lažje in pospešeno sodelovanje pri sodnih postopkih in izvrševanju odločb, lažjo izročitev med državami članicami, opredelitev minimalnih določb glede elementov kaznivih dejanj in kazni pri organiziranem kriminalu, terorizmu, trgovini z ljudmi ter spolni zlorabi žensk in otrok, nedovoljen promet s prepovedanimi drogami in orožjem, pranje denarja in korupcijo (člen 83 PDEU).

Eden najpomembnejših premikov pri pravosodnem sodelovanju v EU je ustanovitev Eurojusta aprila 2003 (člen 85 PDEU). Eurojust s sedežem v Haagu sestavljajo sodniki in tožilci iz vseh držav Evropske unije. Naloga Eurojusta je olajšati sodelovanje med preiskovalnim delom in kazenskim pregonom pri hudih, čezmejnih kaznivih dejanjih. Zaradi boja proti kršitvam, ki vplivajo na finančne interese EU, lahko Svet EU z uredbami, sprejetimi po posebnem zakonodajnem postopku, iz Eurojusta ustanovi Evropsko javno tožilstvo (člen 86 PDEU). Naslednji korak naprej je evropski nalog za prijetje, veljaven od januarja 2004. Nalog za prijetje je mogoče izdati pri kaznivem dejanju, za katero je predvidena najnižja možna kazen več kot eno leto zapora. Evropski nalog za prijetje je zamenjal nekdanje dolgotrajne izročitvene postopke.

Pristojnosti EU

Ustanovne pogodbe EU institucijam Unije ne dajejo splošnega pooblastila za sprejetje vseh ukrepov, potrebnih za uresničevanje ciljev Pogodbe, temveč v posameznih poglavjih določajo natančen obseg pristojnosti delovanja. EU in njene institucije o svoji pravni podlagi in pristojnostih načeloma ne smejo odločati same. Še naprej velja načelo dodeljenih pristojnosti (člen 2 PDEU). Države so ta način izbrale zato, da bi imele pregled in nadzor nad odpovedjo lastnim pristojnostim.

Materialni obseg dodeljenih pristojnosti se razlikuje glede na vrsto področij delovanja, prenesenih na EU. Dokler pristojnosti niso prenesene na EU, ostajajo v izključni pristojnosti držav članic. PEU izrecno določa, da so za vprašanja glede „nacionalne varnosti“ še naprej izključno pristojne države članice.

To seveda odpira vprašanje o delitvi pristojnosti med EU in državami članicami. Te so razdeljene na tri vrste pristojnosti:

  • izključna pristojnost EU (člen 3 PDEU) na področjih, za katera se domneva, da je ukrep na ravni EU učinkovitejši od neusklajenega ukrepa katere koli države članice. Ta področja so natančno razmejena in zajemajo carinsko unijo, določitev pravil o konkurenci, potrebnih za delovanje notranjega trga, monetarno politiko držav, ki so prevzele evro, skupno trgovinsko politiko in deloma skupno ribiško politiko. Na teh političnih področjih zakonodajo in pravno zavezujoče akte lahko sprejema le Evropska unija. Države članice lahko delujejo le, kadar jih za to pooblasti Evropska unija, ali za izvajanje pravnih aktov Unije (člen 2(1) PDEU);
  • deljena pristojnost med EU in državami članicami (člen 4 PDEU) na področjih, pri katerih delovanje EU pomeni dodatno korist v primerjavi z delovanjem držav članic. Taka deljena pristojnost velja za urejanje notranjega trga, ekonomsko, socialno in teritorialno kohezijo, kmetijstvo in ribištvo, okolje, promet, vseevropsko omrežje, oskrbo z energijo, območje svobode, varnosti in pravice ter skupno skrb na področju varnosti, javnega zdravja, raziskav in tehnološkega razvoja, vesolja, razvojnega sodelovanja in humanitarne pomoči. Na vseh navedenih področjih ima EU prednost izvajanja pristojnosti, toda te zajemajo le dele, urejene z ustreznim pravnim aktom Unije, in ne celotnega področja politike. Države članice izvajajo svojo pristojnost, če Unija svoje pristojnosti ne izvaja ali se je odločila, da bo svojo pristojnost prenehala izvajati (člen 2(2) PDEU). Do tega pride, kadar se ustrezne institucije EU odločijo za razveljavitev zakonodajnega akta, zlasti da bi se zadostilo načelu subsidiarnosti in sorazmernosti. Svet EU lahko na pobudo ene ali več članic tudi pozove Komisijo, naj predstavi predloge za razveljavitev pravnega akta;
  • pomožne pristojnosti (člen 6 PDEU): EU pri izvajanju pomožnih pristojnosti le usklajuje ali dopolnjuje ukrepe držav članic, nikakor pa ne sme usklajevati nacionalnih pravnih predpisov na področjih, za katera veljajo pomožne pristojnosti (člen 2(5) PDEU). Tako so za oblikovanje prava še naprej odgovorne države članice, ki imajo pri tem precejšnjo svobodo delovanja. Ta vrsta pristojnosti zajema varovanje in izboljševanje zdravja ljudi, industrijsko politiko, kulturo, turizem, izobraževanje, mladino, šport in poklicno usposabljanje, civilno zaščito, upravno sodelovanje. Države članice pri ekonomski politiki in politiki zaposlovanja izrecno priznavajo, da morajo biti njihovi nacionalni ukrepi v EU usklajeni.

Poleg teh posebnih pooblastil za ukrepanje lahko institucije Unije v skladu s pogodbami o Uniji ukrepajo tudi takrat, kadar je to nujno za oblikovanje in delovanje notranjega trga ter preprečevanje izkrivljanja konkurence (glej člen 352 PDEU, t. i. klavzula o fleksibilnosti). Vendar institucije s tem ne dobijo splošnega pooblastila za opravljanje nalog, ki so zunaj ciljev iz Pogodb. Institucije Unije tudi ne morejo s sklicevanjem na to pooblastilo za ukrepanje razširiti lastnih pristojnosti na račun držav članic. Dejansko je EU možno­sti teh pooblastil v preteklosti zelo pogosto uporabljala, ker se je sčasoma spoprijemala z vedno novimi nalogami, ki ob sklenitvi pogodb o ustanovitvi še niso bile predvidene, in zato v Pogodbah ni bilo ustreznih dodeljenih pristojnosti. Predvsem je treba omeniti varstvo okolja in potrošnikov ali ustanovitev Evropskega sklada za regionalni razvoj, ki naj bi prispeval k manjšemu razkoraku med razvitimi in nerazvitimi območji EU. Za navedena področja so bila medtem določena posebna pooblastila. S temi izrecnimi predpisi se je dejanski pomen klavzule o fleksibilnosti znatno zmanjšal. Za uresničevanje te pristojnosti je potrebna odobritev Evropskega parlamenta.

Nazadnje obstajajo nadaljnje pristojnosti za sprejemanje takih ukrepov, ki so potrebni za učinkovito in smiselno izvajanje že izrecno priznanih pristojnosti (implicitne pristojnosti). Te pristojnosti so še posebno pomembne pri zunanjih odnosih. EU lahko v skladu s tem sprejme obveznosti tudi do držav nečlanic ali drugih mednarodnih organizacij na področjih, ki jih zajemajo naloge EU. Nazoren primer je zadeva Kramer, v kateri je razsojalo Sodišče. V njej je šlo za pristojnost EU, da za določitev kvot pri morskem ribolovu sodeluje z mednarodnimi organizacijami za pomorsko pravo in po potrebi sprejme ustrezne mednarodne obveznosti. Ker v Pogodbi ni bilo izrecnih predpisov, je Sodišče zunanjo pristojnost EU, potrebno za to, izpeljalo iz njene notranje pristojnosti za ribiško politiko v okviru skupne kmetijske politike.

EU mora pri izvajanju lastnih pristojnosti upoštevati načelo subsidiarnosti, izposojeno iz katoliškega socialnega nauka, ki je bilo z vključitvijo v PEU (člen 5(3) PEU) povzdignjeno na ustavno raven. To načelo ima dva vidika, pozitivnega in negativnega: pozitivni vidik je tisti, ki spodbuja pristojnost EU za ukrepanje, kadar zadane cilje „lahko bolje uresničuje Skupnost“; negativni, tj. obrnjeni vidik načela subsidiarnosti pa pomeni, da EU ne bi smela ukrepati, kadar za dosego ciljev zadostujejo ukrepi držav članic. To dejansko pomeni, da morajo vse institucije Unije, zlasti Komisija, dokazati, da je sploš­ni predpis Unije ali ukrep na ravni Unije sploh potreben. Če parafraziramo Montesquieuja: če ni nujno sprejeti odločitve EU, je nujno, da se taka odločitev ne sprejme. Če je odločitev na ravni Unije potrebna, se je nato treba vprašati o intenzivnosti in vrsti potrebnega ukrepa Unije. Odgovor na to je načelo sorazmernosti, ki je s sodno prakso Sodišča EU postalo del pravnega reda Unije in je v povezavi s predpisi o pristojnosti navedeno tudi v PEU (člen 5(4) PEU). V skladu z njim je treba temeljito preveriti, ali je pravni instrument nujen in ali ne bi bili dovolj učinkoviti drugi ukrepi. To zlasti pomeni, da je treba okvirnim ureditvam, minimalnim določbam in pravilom o vzajemnem priznavanju nacionalnih predpisov dati prednost pred pretirano natančnimi pravnimi predpisi, uskladitvenim predpisom pa bi se bilo treba, če je le mogoče, izogibati.

Spoštovanje načel subsidiarnosti in sorazmernosti zdaj lahko nadzorujejo tudi nacionalni parlamenti. Zato je bil uveden mehanizem zgodnjega opozarjanja, v skladu s katerim lahko nacionalni parlamenti v osmih tednih po predstavitvi zakonskega predloga EU izrazijo utemeljeno mnenje, v katerem se pojasni, zakaj navedeni zakonski predlog ni v skladu z zahtevami subsidiarnosti in sorazmernosti. Če to utemeljeno stališče potrdi najmanj tretjina glasov, dodeljenih nacionalnim parlamentom (pri čemer ima vsak nacionalni parlament dva glasova in pri dvodomnih sistemih vsak dom en glas), mora njegov avtor (praviloma Evropska komisija) zakonski predlog ponovno preučiti. Predlog je mogoče na podlagi preverjanja ohraniti, spremeniti ali umakniti. Če se Evropska komisija odloči za ohranitev osnutka, mora z utemeljenim mnenjem pojasniti, zakaj je po njenem mnenju osnutek v skladu z načelom subsidiarnosti. To utemeljeno mnenje in utemeljena mnenja nacionalnih parlamentov se predložijo zakonodajalcu EU, da bi jih upošteval pri zakonodajnem postopku. Če zakonodajalec EU s 55-odstotno večino članov Sveta EU ali večino oddanih glasov Evropskega parlamenta meni, da predlog ni v skladu z načelom subsidiarnosti, se zakonski predlog ne obravnava več.

Institucije EU

Člen 13 PEU (institucionalni okvir)

  1. Unija ima institucionalni okvir, katerega namen je uveljavljati njene vrednote, uresničevati njene cilje, služiti njenim interesom, interesom njenih državljanov in interesom držav članic ter zagotoviti doslednost, učinkovitost in kontinuiteto njenih politik in ukrepov.

    Institucije Unije so:

    • Evropski parlament,
    • Evropski svet,
    • Svet,
    • Evropska komisija (v nadaljevanju: Komisija),
    • Sodišče Evropske unije,
    • Evropska centralna banka,
    • Računsko sodišče.
  2. Vsaka institucija deluje v mejah pristojnosti, ki so ji dodeljene s Pogodbama, in v skladu s postopki, pogoji in cilji, ki jih določata Pogodbi. Institucije med seboj lojalno sodelujejo.
  3. Določbe o Evropski centralni banki in Računskem sodišču ter podrobne določbe o drugih institucijah so vključene v Pogodbo o delovanju Evropske unije.
  4. Evropskemu parlamentu, Svetu in Komisiji pomagata Ekonomsko-socialni odbor in Odbor regij, ki opravljata svetovalno funkcijo.

Naslednje vprašanje, ki se zastavlja v zvezi z „ustavo“ EU, je njena organizacija. Katere so institucije EU? Ker EU opravlja naloge, za katere so sicer pristojne le države, se zastavlja vprašanje, ali ima vlado, parlament, upravne organe in sodišča, kakor jih poznamo v državah članicah. Izvajanje nalog, ki so v pristojnosti EU, in usmerjanje integracijskega procesa namerno nista prepuščena le pobudi in pristojnosti držav članic ali mednarodnemu sodelovanju. Nasprotno, EU ima institucionalni sistem, ki ji omogoča spodbujati evropsko združevanje in določati cilje ter na področjih v lastni pristojnosti sprejemati predpise, enako zavezujoče za vse države članice.

Vodilno vlogo v institucionalnem sistemu EU imajo institucije EU, to so Evropski parlament, Evropski svet, Svet, Evropska komisija, Sodišče EU, Evropska centralna banka in Računsko sodišče. Kot dopolnilni organi v institucionalnem sistemu EU obstajajo še Evropska investicijska banka, Evropski ekonomsko-socialni odbor in Odbor regij.

Institucije

Evropski parlament (člen 14 PEU)

Evropski parlament zastopa državljanke in državljane EU. Izšel je iz Sploš­ne skupščine ESPJ, Skupščine EGS in Skupščine ESAE, ki so se s Sporazumom o skupnih institucijah Evropskih skupnosti iz leta 1957 (prva pogodba o združitvi) združile v eno „Skupščino“. Uradno preimenovanje v „Evropski parlament“ je sledilo šele s Pogodbo o ustanovitvi Evropske unije (Maast­richtska pogodba). Vendar se je pri tem samo upoštevalo že splošno uveljav­ljeno poimenovanje, ki izvira iz leta 1958, ko je Skupščina sama spremenila ime v „Evropski parlament“.

Pregled vseh institucij (PDEU)
Sestava in volitve

V spodnji preglednici je prikazana ponazoritev sestave Evropskega parlamenta, ki kaže položaj v tekočem mandatnem obdobju 2014–2019.

Predstavniki v Evropskem parlamentu so bili do leta 1979 člani nacionalnih parlamentov, ki so bili tam izbrani in poslani v Evropski parlament. Splošne in neposredne volitve poslancev v Evropski parlament, ki se jih udeležijo prebivalci držav članic in so določene že v Pogodbah, je bilo po številnih brezplodnih pobudah mogoče uresničiti šele leta 1979. Prve neposredne volitve v Evropski parlament so bile junija 1979, odtlej pa potekajo vsakih pet let, kar ustreza obdobju sklica Parlamenta. Po desetletjih prizadevanj je bil enotni volilni postopek vendarle uveden leta 1976 z aktom o volitvah predstavnikov Evropskega parlamenta s splošnimi neposrednimi volitvami ter nato leta 2002 temeljito reformiran s t. i. aktom o neposrednih volitvah. V skladu z njim vsaka država še vedno določa svoj volilni postopek, vendar obenem uporablja enaka temeljna demokratična pravila:

  • neposredne splošne volitve,
  • proporcionalni volilni sistem,
  • svobodno in tajno glasovanje,
  • starostna meja (v vseh državah članicah je starostna meja za pridobitev aktivne volilne pravice 18 let, razen v Avstriji, kjer so jo znižali na 16 let),
  • obnovljiv petletni mandat,
  • nezdružljivost funkcij (poslanci EP ne morejo hkrati opravljati dveh funkcij, npr. funkcije sodnika, državnega tožilca, ministra itd.; poleg tega so zavezani zakonom svoje države, ki lahko še dodatno omeji kopičenje mandatov ali funkcij),
  • datum volitev,
  • enakost žensk in moških. V nekaterih državah obstaja volilna obveznost (Belgija, Grčija in Luksemburg).

STRUKTURA EVROPSKEGA PARLAMENTA

PREDSEDNIK
14 podpredsednikov
5 kvestorjev (posvetovalna vloga)

Predsednik, podpredsedniki in kvestorji (poslanci Evropskega parlamenta, pristojni za upravna in finančna vprašanja) tvorijo predsedstvo Evropskega parlamenta, ki ga Evropski parlament izvoli za dve leti in pol. Obstaja tudi konferenca predsednikov, ki jo sestavljajo predsednik Parlamenta in predsedniki političnih skupin. Pristojna je za vprašanja, povezana z notranjo organizacijo Evropskega parlamenta, ter za medinstitucionalne odnose in odnose z institucijami zunaj Evropske unije.

Država članica Sedeži v Evropskem parlamentu
Nemčija 96
Francija 74
Italija 73
Združeno kraljestvo 73
Španija 54
Poljska 51
Romunija 32
Nizozemska 26
Belgija 21
Češka 21
Grčija 21
Madžarska 21
Portugalska 21
Švedska 20
Avstrija 18
Bolgarija 17
Danska 13
Slovaška 13
Finska 13
Irska 11
Hrvaška 11
Litva 11
Latvija 8
Slovenija 8
Estonija 6
Ciper 6
Luksemburg 6
Malta 6

Poleg tega je leta 2009 začel veljati enotni statut poslancev, ki določa preglednejše pogoje, pod katerimi delujejo poslanci, in vsebuje jasna pravila. Uvaja tudi enotno poslansko plačo, ki se izplačuje iz proračuna EU.

Evropski parlament je z neposrednimi volitvami pridobil demokratično legitimnost in pravico, da „predstavlja državljanke in državljane držav članic EU“. Vendar sam obstoj neposredno voljenega parlamenta ne more izpolniti temeljne zahteve po demokratični ustavi, v skladu s katero mora vsa oblast v državi izhajati iz ljudstva. V to poleg večje preglednosti postopka odločanja in reprezentativnosti organov odločanja spadata tudi parlamentarni nadzor in legitimnost institucij Unije, udeleženih pri postopku odločanja. V zadnjih letih je bil pri tem dosežen znaten napredek. Ne le da ima Evropski parlament čedalje več pravic, temveč se je Evropska unija z Lizbonsko pogodbo izrecno zavezala, da bo pri svojem delovanju spoštovala načela predstavniške demokracije. V skladu s tem so vsi državljani Unije neposredno zastopani v Evropskem parlamentu in imajo pravico do dejavne udeležbe v demokratičnem življenju EU. To naj bi zagotavljalo čim preglednejše sprejemanje odločitev na ravni EU v čim tesnejši povezavi z državljani. Politične stranke na ravni EU morajo prispevati k oblikovanju evropske zavesti in izražati voljo državljanov Unije. Če želimo v zvezi s sedanjo demokratično ureditvijo EU govoriti še o deficitu, potem to velja samo v smislu dejstva, da Evropski parlament za razliko od državnega modela parlamentarne demokracije ne voli vlade, ki bi bila odgovorna parlamentu.

Člen 10 PEU (predstavniška demokracija)

  1. Delovanje Unije temelji na predstavniški demokraciji.
  2. Državljani so na ravni Unije neposredno zastopani v Evropskem parlamentu.
  3. Države članice v Evropskem svetu predstavljajo voditelji držav ali vlad in v Svetu njihove vlade, ki so demokratično odgovorne bodisi svojemu nacionalnemu parlamentu bodisi svojim državljanom.

  4. Vsaka državljanka in državljan ima pravico sodelovati v demokratičnem življenju Unije. Odločitve se sprejemajo kar najbolj odprto in v čim tesnejši povezavi z državljani.
  5. Politične stranke na evropski ravni prispevajo k oblikovanju evropske politične zavesti in k izražanju volje državljanov Unije.

Ta „deficit“ je mogoče pojasniti preprosto s tem, da EU nima vlade v običajnem pomenu besede. Namesto tega obstajajo funkcije, podobne vladnim, določene v pogodbah o Uniji, ki jih skupaj opravljata Svet EU in Evropska komisija. Vendar so bile Evropskemu parlamentu nazadnje v Lizbonski pogodbi dodeljene široke pristojnosti pri oblikovanju Evropske komisije, ki segajo od izvolitve predsednika Evropske komisije na predlog Evropskega sveta do potrditve polne sestave Evropske komisije s skupnim glasovanjem (t. i. „investiturna pravica“). Nasprotno pa Evropski parlament nima primerljivega vpliva na sestavo Sveta. Parlament lahko nad njim izvaja nadzor le v obsegu, v katerem ga nad vsakim njegovim članom kot nacionalnim ministrom izvaja nacionalni parlament.

Znatno se je okrepila vloga Evropskega parlamenta v zakonodajnem postopku EU. S tem ko se je postopek soodločanja dvignil na raven rednega zakonodajnega postopka EU, je Evropski parlament poleg Sveta EU postal tako rekoč „sozakonodajalec“. Evropski parlament lahko v okviru rednega zakonodajnega postopka v več obravnavah oblikuje spremembe zakonodajnih aktov in jih do določene mere nasproti Svetu EU tudi uveljavi. Brez soglasja med Svetom in Evropskim parlamentom ni mogoče sprejeti pravnega akta Unije.

Poleg tega ima Parlament tradicionalno zelo pomembno vlogo pri proračunskem postopku. Z Lizbonsko pogodbo so se proračunska pooblastila Evropskega parlamenta povečala še s tem, da mora Evropski parlament odobriti večletni finančni načrt in da soodloča o vseh izdatkih.

Evropski parlament ima pravico do soglasja pri vseh pomembnih mednarod­nih sporazumih, ki zadevajo področje, za katero je potrebno soodločanje, in pri pristopnih pogodbah, sklenjenih z novimi državami članicami, v katerih so določeni pogoji pristopa.

Tudi nadzorne funkcije Evropskega parlamenta so se sčasoma znatno povečale. Nadzor se izvaja predvsem s tem, da mora Komisija odgovarjati Evropskemu parlamentu, zastopati svoja stališča na plenarnih zasedanjih in Evropskemu parlamentu vsako leto predložiti v razpravo „Splošno poročilo o dejavnostih Evropske unije“. Evropski parlament lahko ob tej priložnosti Evropski komisiji z dvotretjinsko večino izreče nezaupnico in jo s tem prisili k odstopu (člen 234 PDEU). Doslej je Evropski parlament že večkrat vložil predlog nezaupnice, toda še noben predlog ni dosegel potrebne večine2. Ker tudi Svet EU v praksi Unije odgovarja na vprašanja Evropskega parlamenta, ima Evropski parlament možnost za neposredno politično razpravo s pomembnima ustavnima organoma EU.

Te politične možnosti nadzora, ki jih ima Evropski parlament, so medtem dopolnili še drugi nadzorni mehanizmi. Evropski parlament lahko kršitve ali nepravilnosti v EU obravnava tudi v preiskovalnih odborih, vzpostavljenih posebej v ta namen. Tak odbor je bil ustanovljen junija 2016 zaradi razkritja „panamskih dokumentov“ o podjetjih v davčnih oazah in njihovih skrivnih lastnikih. Njegova naloga je raziskati morebitne kršitve prava Unije v zvezi s pranjem denarja, izogibanjem davkom in davčnimi utajami. Poleg tega ima vsak državljan ali pravna oseba v skladu s Pogodbo tudi pravico naslavljanja peticij na Evropski parlament, ki jih obravnava stalni Odbor za peticije. Nazadnje je Evropski parlament uporabil eno svojih pravic in imenoval varuha človekovih pravic (ombudsman), ki sprejema pritožbe o nepravilnostih pri delovanju institucij ali organov, pri čemer je izjema Sodišče. Varuh človekovih pravic lahko izvaja preiskave in predloži zadeve pristojnemu organu. Evropskemu parlamentu predloži poročilo o svojih dejavnostih.

Sedež

Evropski parlament ima sedež v Strasbourgu, kjer poteka 12 mesečnih plenarnih zasedanj, vključno s proračunskim. Dodatna plenarna zasedanja potekajo v Bruslju, kjer se sestajajo tudi odbori. Generalni sekretariat Evropskega parlamenta pa ima sedež v Luxembourgu. Odločitev Sveta EU o določitvi sedežev iz leta 1992 je bila potrjena s Protokolom št. 6 k Lizbonski pogodbi. Razmeroma nezadovoljiva posledica te odločitve je, da se morajo poslanci Evropskega parlamenta ter del njegovih uradnikov in uslužbencev stalno voziti med Strasbourgom, Brusljem in Luxembourgom, kar povzroča zelo velike stroške.

Evropski svet (člen 15 PEU)

V Evropskem svetu se predsedniki držav ali vlad držav članic ter predsednik Evropske komisije sestajajo najmanj dvakrat v polletju v Bruslju.

Pomladno razpoloženje v okolici zgradb Evropskega parlamenta v Strasbourgu.

Pomladno razpoloženje v okolici zgradb Evropskega parlamenta v Strasbourgu.

Sestava in naloge

SESTAVA EVROPSKEGA SVETA

Voditelji držav ali vlad držav članic
Predsednik Evropskega sveta
Predsednik Evropske komisije
Visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko

Naloge

Določanje splošnih političnih ciljev in prednostnih nalog EU

Z Lizbonsko pogodbo je bila uvedena institucija predsednika Evropskega sveta. Predsednik Evropskega sveta v nasprotju z dotedanjimi predsedstvi nima nacionalnega, temveč poln evropski mandat, ki traja dve leti in pol. Za predsednika mora biti imenovana vidna osebnost. S kvalificirano večino ga izberejo člani Evropskega sveta, možna je enkratna ponovna izvolitev. Njegova naloga je, da skrbi za pripravo sej Evropskega sveta in za nadaljnje delo po njih. Poleg tega zastopa EU na mednarodnih vrhovnih srečanjih, povezanih z zunanjo in varnostno politiko.

Evropski svet nima zakonodajnih nalog. Njegova vloga je določanje splošnih političnih usmeritev za delovanje EU. Te so v obliki „sklepov“, ki se sprejmejo s soglasjem, vsebujejo pa osnovne politične odločitve ali navodila in smernice za Svet EU ali Evropsko komisijo. Evropski svet je tovrstne pobude dal na primer za ekonomsko in monetarno unijo, evropski monetarni sistem, ne­posredne volitve Evropskega parlamenta ter za socialnopolitične dejavnosti in vprašanja, povezana s pristopom novih držav.

Svet Evropske unije (člen 16 PEU)

Sestava in predsedovanje

Svet EU zastopa vlade držav članic. Vsaka od 28 držav članic pošlje svojega predstavnika, ki je praviloma, ne pa nujno, minister ali državni sekretar, pristojen za teme na dnevnem redu. Pomembno je, da je vsakdo, ki zastopa posamezno vlado, pooblaščen za prevzemanje obveznosti v imenu vlade države članice. Že iz opisane sestave je razvidno, da Svet nima stalnih članov, temveč zaseda v desetih različnih sestavah glede na obravnavane teme in zadevne osebe.

DESET SESTAV SVETA EU

Po en predstavnik vlad držav članic na ministrski ravni, ki se v Svetu sestanejo v različni sestavi glede na vsebinsko področje.

Pod predsedstvom visokega predstavnika Unije za zunanjo in varnostno politiko:

  • Zunanje zadeve

Pod predsedstvom države članice, ki predseduje Svetu:

  • Splošne zadeve
  • Gospodarstvo in finance
  • Pravosodje in notranje zadeve
  • Zaposlovanje, socialna politika, zdravje in varstvo potrošnikov
  • Konkurenčnost
  • Promet, telekomunikacije in energetika
  • Kmetijstvo in ribištvo
  • Okolje
  • Izobraževanje, mladi, kultura in šport

Svet v sestavi „za zunanje zadeve“ v skladu s strateškimi smernicami Evropskega sveta oblikuje zunanje delovanje Unije in zagotavlja doslednost ukrepanja EU. Svet v sestavi „za splošne zadeve“ skrbi za doslednost dela različnih sestav Sveta in skupaj s predsednikom Evropskega sveta in Evropsko komisijo skrbi za pripravo zasedanj Evropskega sveta. Svetu zaporedoma predsedujejo države članice, in sicer vsaka za obdobje šestih mesecev, z izjemo Sveta v sestavi „za zunanje zadeve“, ki ga vodi visoki predstavnik EU za zunanje zadeve in varnostno politiko. O vrstnem redu predsedovanja odloči Svet soglasno. Predsedstvo se zamenja vsakega 1. januarja in 1. julija v letu (2016: Nizozemska, Slovaška; 2017: Malta, Estonija3; 2018: Bolgarija, Avstrija; 2019: Romunija, Finska; 2020: Hrvaška, Nemčija). Zaradi razmeroma pogostega menjavanja predsedujočih držav poteka delo na podlagi delovnega programa, ki se določi s soglasjem treh naslednjih predsedstev in s tem velja za obdobje 18 mesecev (t. i. „timsko predsedstvo“). Naloga predsedstva Sveta je predvsem usmerjati delo v Svetu in njegovih odborih. Poleg tega ima predsedovanje Svetu EU tudi politični pomen, saj povečuje svetovni ugled predsedujoče države članice, kar zlasti manjšim državam članicam omogoča, da se na političnem prizorišču merijo z „velikimi“ in uveljavijo v evropski politiki.

Delo Sveta pripravljajo številna pripravljalna telesa (odbori in delovne skupine), sestavljena iz predstavnikov držav članic. Najpomembnejše pripravljalno telo je Odbor stalnih predstavnikov („Coreper I in II“), ki se praviloma sestane najmanj enkrat tedensko.

Svetu zagotavlja podporo generalni sekretariat, ki je sestavljen iz približno 2 800 uradnikov, vodi pa ga generalni sekretar, ki ga imenuje Svet.

Svet ima sedež v Bruslju.

Naloge

Svet EU ima pet glavnih nalog:

  • Prednostna naloga Sveta EU je zakonodaja, ki jo sprejema v rednem zakonodajnem postopku skupaj z Evropskim parlamentom.
  • Poleg tega skrbi za usklajevanje ekonomske politike držav članic.
  • Na podlagi smernic Evropskega sveta oblikuje skupno zunanjo in varnostno politiko EU.
  • Svet je institucija, pristojna za sklepanje sporazumov med EU in tretjimi državami ali mednarodnimi organizacijami.
  • Na podlagi predloga Evropske komisije izdela predlog proračuna, ki ga mora nato odobriti še Evropski parlament. Poleg tega Parlamentu predlaga razrešnico Komisije v zvezi z izvajanjem proračuna.

Imenuje člane Računskega sodišča, Evropskega ekonomsko-socialnega odbora in Odbora regij.

Posvetovanje in sprejemanje sklepov v Svetu

Na sejah Sveta se uskladijo posamezni interesi držav članic z interesom Unije. Čeprav so v Svetu zastopani predvsem interesi držav članic, morajo člani Sveta obenem upoštevati tudi cilje in potrebe celotne EU. Svet je institucija Unije in ne medvladna konferenca. Zato tudi na sejah Sveta ni treba iskati najmanjšega skupnega imenovalca med državami članicami, temveč kar najboljše ravnotežje med interesom Unije in interesi držav članic.

Svet obravnava vprašanja ter odloča le na podlagi listin in osnutkov, ki so na voljo v 24 uradnih jezikih (v angleščini, bolgarščini, češčini, danščini, estonščini, finščini, francoščini, grščini, irščini, italijanščini, hrvaščini, latvijščini, litovščini, madžarščini, malteščini, nemščini, nizozemščini, poljščini, portugalščini, romunščini, slovaščini, slovenščini, španščini in švedščini). V nujnih primerih je od te jezikovne ureditve mogoče soglasno odstopiti. To velja tudi za predloge sprememb, ki se vložijo in o katerih se razpravlja še med sejami Sveta.

Pogodbe o Evropski uniji za glasovanja v Svetu načeloma določajo večinsko pravilo: pri tem načeloma velja pravilo kvalificirane večine (člen 16(3) PEU). Le na nekaterih področjih (zlasti pri postopkovnih vprašanjih) zadostuje navadna večina, pri čemer ima vsak član Sveta po en glas (pri 28 državah članicah je za navadno večino torej potrebnih 15 glasov).

Po sistemu dvojne večine je kvalificirana večina dosežena, ko predlog Komisije podpre najmanj 55 % članov Sveta, pri čemer mora ta delež zajemati najmanj 16 držav članic, ki predstavljajo najmanj 65 % prebivalstva Unije (člen 16(4) PEU).

Da države članice z manj prebivalci ne bi mogle preprečiti sprejetja odločitve, mora biti manjšina, ki preprečuje sprejetje, sestavljena iz najmanj štirih držav članic, ki predstavljajo najmanj 35 % prebivalstva EU. Sistem je dopolnjen z dodatnim mehanizmom: če merilo najmanjšega števila držav, ki lahko prepreči odločitve, ni izpolnjeno, je mogoče postopek odločanja odložiti. V tem primeru Svet EU ne preide na glasovanje, temveč pogajanja nadaljuje v „primernem roku“, če to zahtevajo člani Sveta, ki zastopajo najmanj 75 % prebivalstva, ali najmanj 75 % držav članic, potrebnih za manjšino, ki lahko prepreči odločitve.

Za sklepe na posebej spornih političnih področjih je v Pogodbah predvideno soglasje. Vendar vzdržani glasovi ne preprečujejo sprejetja sklepa. Soglasje velja tudi za področje davkov, ureditve na področju socialne varnosti in socialnega varstva delavcev, ugotavljanje kršitev temeljnih načel Unije s strani države članice, določanje načel in smernic na področjih skupne zunanje in varnostne politike ali določene sklepe na področju policijskega sodelovanja in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah.

Število prebivalcev kot podlaga za glasovanje v Svetu
Visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko (člen 18 PEU)

Visoki predstavnik Unije za zunanjo in varnostno politiko sicer ni postal zunanji minister EU, kakor je bilo predvideno v načrtu ustave, vendar se je njegov položaj v institucionalnem kolesju močno okrepil in razširil. Visoki predstavnik se je tako ustalil v Svetu EU, kjer predseduje Svetu za zunanje zadeve, in v Komisiji, kjer je kot podpredsednik pristojen za zunanje zadeve. Visokega predstavnika imenuje Evropski svet s kvalificirano večino in s soglasjem predsednika Evropske komisije. Visokemu predstavniku pomaga Evropska služba za zunanje delovanje (EEAS), ki je bila na novo oblikovana leta 2011 z združitvijo služb Komisije in Sveta za zunanjo politiko ter vključitvijo diplomatov iz nacionalnih diplomatskih služb.

Evropska komisija (člen 17 PEU)

SESTAVA

28 članov
med njimi
predsednik
prvi podpredsednik
visoki predstavnik EU za zunanje zadeve in varnostno politiko, ki je hkrati podpredsednik
še 5 podpredsednikov
20 komisarjev

Naloge

Zakonodajna pobuda v Uniji

Nadzor nad spoštovanjem in pravilno uporabo prava Unije

Uprava in izvajanje predpisov Unije

Predstavljanje EU v mednarodnih organizacijah

Sestava

Evropska komisija je sestavljena iz 28 članov, po enega iz vsake države članice, tako da je zdaj v Komisiji 28 komisarjev/komisark (z različnimi funkcijami) (člen 17(4) PEU). Določba člena 17(5) PEU o zmanjšanju števila članov Komisije na dve tretjini števila držav članic s 1. novembrom 2011 na podlagi sklepa Evropskega sveta ni bila izvršena.

Federica Mogherini, visoka predstavnica Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko, Donald Tusk, predsednik Evropskega sveta, in Jean-Claude Juncker, predsednik Evropske komisije, z Jensom Stoltenbergom, generalnim sekretarjem zveze NATO, na vrhu zveze NATO v Varšavi 8. in 9. julija 2016.

Federica Mogherini, visoka predstavnica Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko, Donald Tusk, predsednik Evropskega sveta, in Jean-Claude Juncker, predsednik Evropske komisije, z Jensom Stoltenbergom, generalnim sekretarjem zveze NATO, na vrhu zveze NATO v Varšavi 8. in 9. julija 2016.

Komisijo vodi predsednik, ki ima v Komisiji močno vlogo. Ni več zgolj „prvi med enakimi“, temveč zaseda pomemben položaj, saj določa smernice, po katerih Komisija opravlja svoje naloge, in odloča o notranji organizaciji Komisije (člen 17(6)(a) in (b) PEU). Predsednik ima s tem pristojnost za določanje smernic in organizacijski nadzor. Na podlagi teh pooblastil je dolžan zagotoviti, da je delovanje Komisije usklajeno in učinkovito ter skladno z načelom kolegialnosti, ki se kaže predvsem v dejstvu, da Komisija odloča kolegijsko (člen 250(1) PDEU). Predsednik strukturira področja pristojnosti Komisije in jih razdeli njenim članom, med mandatom Komisije pa jih lahko tudi prerazporedi (člen 248 PDEU). Imenuje prvega podpredsednika in druge podpredsednike razen visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko, ki je podpredsednik Komisije po uradni dolžnosti. Poleg tega je izrecno določeno, da mora član Komisije na zahtevo predsednika odstopiti (drugi pododstavek člena 17(6) PEU). Pomemben položaj predsednika se kaže tudi v njegovi pravici, da izrazi svoje mnenje pri izbiri drugih članov Komisije, in članstvu v Evropskem svetu.

Komisarji pod vodstvom podpredsednika oblikujejo projektne skupine, od katerih vsaka skrbi za eno od naslednjih političnih področij: 1. energetska unija s podnebno politiko, usmerjeno v prihodnost; 2. delovna mesta, rast, naložbe in konkurenčnost; 3. enotni digitalni trg; 4. evro in socialni dialog; 5. proračun in človeški viri.

Podpredsedniki delujejo v imenu predsednika kot njegovi predstavniki. Na področjih, za katera so pristojni, usmerjajo in usklajujejo delo več komisarjev/komisark. Posebno vlogo ima prvi podpredsednik, saj deluje kot predsednikova „desna roka“, zaupane pa so mu horizontalne naloge, kot so agenda za boljše pravno urejanje, medinstitucionalni odnosi, pravna država in Listina o temeljnih pravicah. Če prvi podpredsednik predloga Komisije ne prizna kot nujen ukrep, Komisija o tem predlogu sploh ne razpravlja.

Predsednik in člani Komisije so imenovani za dobo petih let. Pri tem se uporablja investiturni postopek. Ta postopek je bil z Lizbonsko pogodbo urejen na novo v členu 17(7) PEU. Postopek je večstopenjski. Najprej je nominiran predsednik. Nato so izbrane osebe, ki se imenujejo za člane Komisije. Tretji korak je uradno imenovanje predsednika Komisije, visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko ter drugih članov Komisije.

Evropski svet po ustreznih posvetovanjih s kvalificirano večino Evropskemu parlamentu predlaga kandidata za predsednika Komisije. Pri izboru kandidata za položaj predsednika je treba upoštevati rezultate volitev v Evropski parlament. Cilj te nove zahteve je močnejša politizacija Komisije. To v bistvu pomeni, da imajo politične skupine, ki imajo večino v Parlamentu, veliko besede pri nominaciji predsednika.

Pri nominaciji Jeana-Clauda Junckerja je Parlament celo dosegel, da mu je Evropski svet predlagal v izvolitev kandidata, ki ga je izbrala največja politična skupina v Parlamentu (EPP). V ta namen je Parlament uporabil pravilo, da mora Svet, če Parlament zavrne kandidata za položaj predsednika, s kvalificirano večino v enem mesecu po odločitvi Parlamenta predlagati novega kandidata, ki je nato imenovan v skladu z istim postopkom. Ker najvidnejše kandidate nominirajo politične stranke, so volitve v Evropski parlament dobile večji pomen, državljanom pa je bolj jasno, kako pomembno se je udeležiti volitev, saj s svojimi glasovi posredno odločajo o predsedniku Komisije. Evropski parlament nato predlaganega kandidata izvoli z večinskim glasovanjem.

Po izvolitvi predsednika Evropski svet „soglasno“ (člen 15(4) PEU) sprejme seznam drugih oseb, ki jih namerava imenovati za člane Komisije. Seznam se pripravi na podlagi predlogov držav članic. Te osebe naj bi bile izbrane na podlagi njihove splošne usposobljenosti in predanosti Evropi, poleg tega bi morale biti pri opravljanju svojih nalog popolnoma neodvisne. Za imenovanje visokega predstavnika EU za zunanje zadeve in varnostno politiko zadostuje kvalificirana večina v Svetu (člen 18(1) PEU). Svet in izvoljeni predsednik Komisije morata soglašati o kandidatih. Za imenovanje visokega predstavnika se celo izrecno zahteva soglasje kandidata za novega predsednika Komisije. Drugih članov Komisije ni mogoče imenovati, če izvoljeni predsednik v zvezi z njihovim imenovanjem uporabi veto.

Ko je predsednik izvoljen, visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko in drugi člani Komisije pa nominirani, Evropski parlament glasuje o potrditvi kolegija. Vendar morajo kandidati za komisarje najprej na zaslišanju odgovarjati na vprašanja evropskih poslancev. Vprašanja se običajno nanašajo na teme s predvidenega področja odgovornosti in na osebna stališča glede prihodnosti EU. Po potrditvi s strani Parlamenta, za katero zadostuje navadna večina, Evropski svet s kvalificirano večino imenuje predsednika in druge člane Komisije. Po imenovanju članov začne Komisija opravljati svoje naloge.

Sedež Evropske komisije je v Bruslju.

Naloge

Komisija je predvsem gonilo politike EU. Z njo se začne vsak ukrep Unije, kajti ravno Komisija mora Svetu EU predstaviti predloge za posamezne predpise Unije (t. i. pravica Komisije do zakonodajne pobude). Pri tem Komisija ne more delovati poljubno, temveč mora ukrepati, kadar je to v interesu Unije. Poleg tega imajo Svet (člen 241 PDEU), Evropski parlament (člen 225 PDEU) in tudi skupina državljanov Unije v okviru državljanske pobude (člen 11(4) PEU) možnost, da od Komisije zahtevajo pripravo predloga. Komisija je dobila lastne zakonodajne pristojnosti le na nekaterih področjih (npr. področje proračuna EU, strukturnih skladov, odprave davčne diskriminacije ali pomoči in zaščitnih klavzul). Precej širše pa so zakonodajne pristojnosti, ki sta jih na Komisijo prenesla Svet in Evropski parlament za izvajanje njunih sprejetih ukrepov (glej člen 290 PDEU).

Komisija je poleg tega „varuhinja prava Unije“. Nadzira uporabo in izvajanje primarnega in sekundarnega prava Unije v državah članicah. Kršitve prava Unije preganja v okviru postopka za ugotavljanje kršitev Pogodb (glej člen 258 PDEU) in jih po potrebi predloži Sodišču. Komisija spremlja tudi kršitve fizičnih in pravnih oseb proti pravu Unije, zlasti konkurenčnemu pravu, in jim nenazadnje naloži tudi stroge kazni. Boj proti zlorabam predpisov Unije je v zadnjih letih postal težišče dejavnosti Komisije.

Naloga, tesno povezana z vlogo varuhinje, je zastopanje interesov Unije. Komisija lahko načeloma sledi samo interesom Unije. Na pogosto zahtevnih pogajanjih v Svetu si mora stalno prizadevati, da bi uveljavila interes Unije in našla kompromise, ki upoštevajo ta interes. Pri tem ji obenem pripada vloga posrednice med državami članicami, za katero je zlasti primerna in poklicana zaradi nevtralnosti.

Nazadnje je Komisija izvršilni organ, čeprav le v omejenem obsegu. To velja zlasti za področje konkurenčnega prava, na katerem Komisija opravlja naloge povsem običajnega upravnega organa. Preverja dejansko stanje, dodeljuje dovoljenja ali izdaja prepovedi in po potrebi sprejema odločitve o sankcijah. Podobno široke so upravne pristojnosti Komisije še na področju strukturnih skladov Unije in vodenja proračuna. Praviloma države članice same skrbijo za izvajanje predpisov Unije. Prednost te rešitve, ki jo vsebujejo pogodbe o Uniji, je, da državljanom približa stvarnost evropskega reda, ki je zanje še vedno „tuja“, tako da ga umestijo pod oblast nacionalnega reda in njegovo dobro znano okrilje.

Jean-Claude Juncker, predsednik Evropske komisije, med govorom o stanju v Uniji 14. septembra 2016 v Evropskem parlamentu. V ozadju so Frans Timmermans, prvi podpredsednik Komisije, Federica Mogherini, podpredsednica Komisije in visoka predstavnica Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko, ter nekaj drugih članov Evropske komisije.

Jean-Claude Juncker, predsednik Evropske komisije, med govorom o stanju v Uniji 14. septembra 2016 v Evropskem parlamentu. V ozadju so Frans Timmermans, prvi podpredsednik Komisije, Federica Mogherini, podpredsednica Komisije in visoka predstavnica Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko, ter nekaj drugih članov Evropske komisije.

UPRAVNA SESTAVA EVROPSKE KOMISIJE

Komisija
(28 članov) [kabineti]
Generalni sekretariat
Pravna služba
Služba za stike z javnostjo

Generalni direktorati

  • Človeški viri in varnost
  • Energetika
  • Eurostat
  • Evropska civilna zaščita in evropske operacije humanitarne pomoči (ECHO)
  • Finančna stabilnost, finančne storitve in unija kapitalskih trgov
  • Generalni sekretariat
  • Gospodarske in finančne zadeve
  • Informatika
  • Izobraževanje, mladina, šport in kultura
  • Kmetijstvo in razvoj podeželja
  • Komuniciranje
  • Komunikacijska omrežja, vsebine in tehnologija
  • Konkurenca
  • Mednarodno sodelovanje in razvoj
  • Migracije in notranje zadeve
  • Mobilnost in promet
  • Notranji trg, industrija, podjetništvo ter mala in srednja podjetja
  • Obdavčenje in carinska unija
  • Okolje
  • Podnebna politika
  • Pomorske zadeve in ribištvo
  • Pravosodje in potrošniki
  • Prevajanje
  • Proračun
  • Raziskave in inovacije
  • Regionalna in mestna politika
  • Skupno raziskovalno središče (JRC)
  • Služba za instrumente zunanje politike
  • Sosedstvo in širitvena pogajanja
  • Tolmačenje
  • Trgovina
  • Zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje
  • Zdravje in varnost hrane

Uradi

  • Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF)
  • Evropski urad za izbor osebja (EPSO)
  • Evropsko središče za politično strategijo
  • Osrednja knjižnica
  • Podporna služba za strukturne reforme
  • Pravna služba
  • Urad za infrastrukturo in logistiko (v Bruslju in Luxembourgu)
  • Urad za publikacije Evropske unije (OP)
  • Urad za vodenje in plačevanje posameznih pravic
  • Uradna oseba za varstvo podatkov pri Evropski komisiji
  • Služba za notranjo revizijo
  • Zgodovinski arhiv
Zasedanje velikega senata Sodišča

Zasedanje velikega senata Sodišča

Sodišče Evropske unije (člen 19 PEU)

Vsak red je lahko trajen samo, če njegova pravila nadzoruje neodvisna oblast. Poleg tega se v uniji držav skupni predpisi, če jih nadzorujejo nacionalna sodišča, od države do države različno razlagajo in uporabljajo. Enotna uporaba prava Unije v vseh državah članicah bi bila tako negotova. Iz teh razlogov je bilo že leta 1952 ob ustanovitvi prve skupnosti (ESPJ) ustanovljeno sodišče, ki je potem leta 1957 postalo tudi pravosodni organ za obe drugi skupnosti (E[G]S in ESAE), danes pa je pravosodni organ EU.

Naloge sodne prakse na dveh ravneh opravljata:

Za razbremenitev Sodišča in izboljšanje pravne zaščite v Uniji je Svet EU leta 2004 Splošnemu sodišču dodelil specializirano Sodišče za uslužbence (prim. člen 257 PDEU). Leta 2015 pa se je zakonodajalec Unije odločil po­sto­poma povečati število sodnikov Splošnega sodišča na 56 in nanj prenesti pristojnost Sodišča za uslužbence. V skladu s tem je bilo Sodišče za uslužbence 1. septembra 2016 ukinjeno.

SODIŠČE

Sestava

28 sodnikov
in 11 generalnih pravobranilcev, ki jih za šest let soglasno imenujejo vlade držav članic

Vrste postopkov

Postopek za ugotavljanje kršitev: Komisija proti državi članici (člen 258 PDEU);
država članica proti državi članici (člen 259 PDEU)

Ničnostne tožbe ali tožbe zaradi nedelovanja, ki jih sproži institucija Unije ali država članica (proti EP in/ali Svetu) v zvezi z nezakonitostjo akta ali opustitvijo ukrepanja (člena 263 in 265 PDEU)

Postopek predhodnega odločanja na pobudo sodišč držav članic za obrazložitev tolmačenja in veljavnosti prava Unije (člen 267 PDEU)

Pritožbe zoper sodbe Splošnega sodišča (člen 256 PDEU)

Sodišče ima najvišjo sodno oblast pri vseh vprašanjih prava Unije. V tem smislu je njegova splošna naloga „zagotavljanje upoštevanja prava pri razlagi in uporabi Pogodb“.

Ta splošni opis nalog zajema tri temeljna področja:

  • nadzor uporabe prava Unije tako pri institucijah EU v zvezi z izvajanjem določb Pogodb kot pri državah članicah in posameznikih v zvezi z izpolnjevanjem njihovih obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije;
  • razlago prava Unije in
  • izpopolnjevanje prava Unije.

Sodišče opravlja te naloge v okviru funkcije pravnega svetovanja in sodne prakse. Pravno svetovanje opravlja v obliki sestavljanja zavezujočih mnenj o konvencijah, ki jih želi Unija skleniti s tretjimi državami ali mednarodnimi organizacijami. Vendar pa je neprimerno bolj pomembna njegova funkcija pravosodnega organa. Sodišče v okviru te funkcije opravlja naloge, ki so v pravnih ureditvah držav članic razdeljene na različne sodne veje: tako Sodišče odloča kot ustavno sodišče pri sporih med institucijami Unije in nadzoru zakonitosti zakonodaje Unije, kot upravno sodišče pri preizkusu upravnih aktov, ki so jih sprejeli Evropska komisija ali posredno organi držav članic (na podlagi prava Unije), kot delovno in socialno sodišče pri vprašanjih v zvezi s prostim gibanjem in socialno varnostjo delavcev ter enakim obravnavanjem moških in žensk pri delu, kot finančno sodišče pri vprašanjih v zvezi z veljavnostjo in razlago določb direktiv v zvezi z davčnim ali carinskim pravom in kot civilno sodišče pri odškodninskih tožbah ter razlagi pravil o priznavanju in izvrševanju sodnih odločb v civilnih in gospodarskih zadevah.

Splošno sodišče

Število primerov, ki jih obravnava Splošno sodišče, se nenehno povečuje in se bo povečevalo še naprej glede na to, koliko sporov je možnih zaradi številnih direktiv, sprejetih v okviru enotnega trga in prenesenih v nacionalno pravo držav članic. V zvezi s Pogodbo o Evropski uniji se že vidi, da je sprožila nadaljnja vprašanja, na katera bo moralo nazadnje odgovoriti Sodišče. Zato je bilo za razbremenitev Sodišča že leta 1988 ustanovljeno Splošno sodišče.

SPLOŠNO SODIŠČE

Sestava

trenutno 44 sodnikov,
pri čemer mora vsaka država članica imenovati vsaj enega sodnika, ki jih za šest let soglasno imenujejo vlade držav članic

Vrste postopkov

Ničnostne tožbe ali tožbe zaradi nedelovanja, ki jih vložijo fizične ali pravne osebe zaradi nezakonitosti ali opuščenih pravnih aktov Unije;
tožbe, ki jih države članice vložijo proti Komisiji in/ali Svetu na področju subvencij, boja proti dampingu in izvedbenih pooblastil (člena 263 in 265 PDEU)

Odškodninske tožbe na podlagi pogodbene ali nepogodbene odgovornosti (člen 268 in člen 340(1) in (2) PDEU)

Splošno sodišče ni nova institucija Unije, temveč je sestavni del „Sodišča Evropske unije“. Kljub temu je samostojno in tudi organizacijsko ločeno od Sodišča. Ima svoje sodno tajništvo in svoj poslovnik. Da bi bilo mogoče razlikovati posamezne zadeve, so zadeve Splošnega sodišča označene s črko „T“ (Tribunal) (npr. T-1/99), zadeve Sodišča pa s črko „C“ (Cour) (npr. C-1/99).

Splošno sodišče je bilo prvotno pristojno samo za omejeno področje tožb, zdaj pa ima naslednje pristojnosti:

  • na prvi stopnji, to pomeni pod pravnim nadzorom Sodišča, je Splošno sodišče pristojno za ničnostne tožbe in tožbe zaradi nedelovanja zoper institucijo Unije, ki jih vložijo fizične in pravne osebe, tožbe držav članic zoper Komisijo in/ali Svet na področjih pomoči, boja proti dampingu in izvedbenih pooblastil, odločbe na podlagi arbitražne klavzule v pogodbah, ki jih sklene Unija ali ki so sklenjene v njenem imenu, ter za odškodninske tožbe proti EU;
  • poleg tega je določeno, da je mogoče na Splošno sodišče na določenih področjih prenesti tudi pristojnosti za postopek za predhodno odločanje; vendar doslej ta možnost še ni bila uporabljena.

Evropska centralna banka (člena 129 in 130 PDEU)

Evropska centralna banka (ECB) s sedežem v Frankfurtu na Majni je v središču ekonomske in monetarne unije (EMU). Upravlja količino denarja evropske valute „evro“ v obtoku in je odgovorna za stabilnost te valute (člen 128 PDEU).

Da lahko ECB opravlja to nalogo, je njena neodvisnost zagotovljena s številnimi določbami. Niti ECB niti centralne banke držav članic pri izvajanju svojih pooblastil ter opravljanju nalog in dolžnosti ne smejo sprejemati navodil od institucij Unije, vlad držav članic ali katerih koli drugih organov. Institucije EU in vlade držav članic se odpovedujejo vsakemu poskusu vplivanja (člen 130 PDEU).

Evropski sistem centralnih bank (ESCB) sestavljajo ECB in centralne banke držav članic (člen 129 PDEU). ESCB določa in izvaja monetarno politiko Unije; samo ta sistem ima pravico odobriti izdajo bankovcev in kovancev v Uniji. ESCB poleg tega upravlja uradne devizne rezerve držav članic in podpira nemoteno delovanje plačilnih sistemov (člen 127(2) PDEU).

Računsko sodišče (člena 285 in 286 PDEU)

Računsko sodišče je bilo ustanovljeno 22. julija 1975 in je začelo delovati oktobra 1977 v Luxembourgu. Medtem je postalo institucija Unije (člen 13 PEU). Glede na sedanje število držav članic ga sestavlja 28 članov. Imenuje jih Svet EU za šest let, in sicer tako, da po posvetovanju z Evropskim parlamentom s kvalificirano večino sprejme seznam članov, sestavljen v skladu s predlogi držav članic (člen 286(2) PDEU). Predsednika Računskega sodišča izvolijo med svojimi člani za mandat treh let. Predsednik je lahko ponovno izvoljen.

Računsko sodišče ima nalogo, da preverja zakonitost in pravilnost vseh prihodkov in odhodkov EU; poleg tega mora preverjati pravilnost finančnega poslovodenja. Prava moč Računskega sodišča je vplivanje na javnost. Rezultati njegovega nadzora so po koncu vsakega proračunskega leta predstavljeni v letnem poročilu, ki je objavljeno v Uradnem listu Evropske unije in je tako na voljo evropski javnosti. Poleg tega lahko kadar koli v posebnih poročilih o posameznih zadevah izrazi svoje mnenje, ki se prav tako objavi v Uradnem listu Evropske unije.

Posvetovalna organa Unije

Evropski ekonomsko-socialni odbor (člen 301 PDEU)

Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) skrbi za to, da so različne skupine z ekonomskega in socialnega področja, predvsem delodajalci in delojemalci, kmeti, prevozniki, trgovci, obrtniki, svobodni poklici ter vodje malih in srednjih podjetij, institucionalno zastopane v EU. V Odboru imajo svojo besedo tudi potrošniki, okoljevarstveniki in združenja.

Odbor sestavlja 350 članov (svetovalcev), ki so iz najbolj reprezentativnih organizacij iz posameznih držav članic. Imenuje jih Svet EU za pet let, in sicer tako, da sprejme seznam članov, sestavljen v skladu s predlogi držav članic.

Razdelitev sedežev med državami članicami je naslednja:

Število članov v Ekonomsko-socialnem odboru in Odboru regij
Nemčija, Francija, Italija, Združeno kraljestvo 24
Španija, Poljska 21
Romunija 15
Belgija, Bolgarija, Češka, Grčija, Madžarska, Nizozemska, Avstrija, Portugalska, Švedska, 12
Danska, Irska, Hrvaška, Litva, Slovaška, Finska 9
Latvija, Slovenija 7
Estonija 6
Ciper, Luksemburg, Malta 5

Svetovalci so razdeljeni v tri skupine (delodajalci, delojemalci in skupina raz­nih dejavnosti). Mnenja, ki jih je treba sprejeti na občni seji, morajo pripraviti „strokovne skupine“. Poleg tega Odbor tesno sodeluje s parlamentarnimi odbori in strokovnimi skupinami Evropskega parlamenta.

V določenih primerih je posvetovanje z Odborom obvezno v zakonodajnem postopku. Poleg tega daje mnenja na lastno pobudo. Mnenja Odbora pomenijo sintezo izhodiščnih stališč, ki včasih zelo odstopajo drugo od drugega. Zato so izjemno koristna za Evropsko komisijo in Svet EU, ker tako izvesta, kakšne spremembe želijo skupine, ki jih predlog neposredno zadeva.

Odbor regij (člen 305 PDEU)

Kot še en posvetovalni organ je bil s Pogodbo o ustanovitvi EU (Maast­richtsko pogodbo) poleg že delujočega Evropskega ekonomsko-socialnega odbora ustanovljen „Odbor regij“. Ta odbor tako kot EESO ni institucija EU v pravem smislu, saj opravlja samo svetovalne naloge, ne opravlja pa – kot institucije Evropske unije (Evropski parlament, Evropski svet, Svet EU, Evropska komisija, Sodišče, Evropska centralna banka, Računsko sodišče) – pravno zavezujočih nalog, dodeljenih Uniji.

Odbor regij je sestavljen, enako kot Ekonomsko-socialni odbor, iz 350 članov. Pri tem gre za predstavnike regionalnih in lokalnih oblasti držav članic, ki so izvoljeni v regionalne ali lokalne skupnosti oziroma so politično odgovorni izvoljeni skupščini.

Posvetovanje s Svetom ali Komisijo je v nekaterih primerih obvezno („obvezno posvetovanje“), in sicer predvsem na področjih izobraževanja, kulture, zdravstva, razvoja vseevropskih omrežij, prometne, telekomunikacijske in energetske infrastrukture, ekonomske in socialne kohezije, politike zaposlovanja in socialne zakonodaje. Poleg tega se Svet posvetuje z Odborom regij tudi brez pravne obveznosti o najrazličnejših zakonodajnih pobudah („neobvezno posvetovanje“).

Evropska investicijska banka (člen 308 PDEU)

Evropska investicijska banka (EIB) s sedežem v Luxembourgu deluje kot finančna ustanova za „uravnotežen in nemoten razvoj“ EU. Na vseh gospodarskih področjih zagotavlja posojila in jamstva, predvsem za razvoj regij z omejenimi možnostmi, posodabljanje ali preoblikovanje podjetij ali ustvarjanje novih delovnih mest in projekte, ki so v skupnem interesu več držav članic.

PRAVNI RED EVROPSKE UNIJE

Pravkar opisana „ustava“ Evropske unije, predvsem njene temeljne vrednote, je še zelo abstraktna in jo je treba konkretizirati s pravom Unije. EU je zato pravi pravni fenomen z dveh vidikov: je stvaritev prava in Unija, ki temelji na pravu.

EU kot stvaritev prava in Unija, ki temelji na pravu

Novost, po kateri se EU razlikuje od preteklih poskusov združitve Evrope, je, da se ta cilj ne skuša doseči z uporabo sile ali s podreditvijo, temveč z močjo prava. Kajti trajna je lahko samo enotnost, ki temelji na svobodni odločitvi; enotnost, ki izhaja iz temeljnih vrednot, kot sta svoboda in enakost, in ki jo varuje in uresničuje pravo. Na tem spoznanju temeljijo ustanovne pogodbe kot ustanovni akti Evropske unije.

EU pa ni samo pravna tvorba, temveč tudi uresničuje svoje cilje s pravnimi sredstvi. Je skupnost na podlagi prava. Skupno ekonomsko in socialno življenje narodov držav članic ne ureja sila moči, ampak pravo Unije. Pravo Unije je temelj institucionalnega sistema, ki določa postopke za odločanje institucij Unije in ureja njihovo medsebojno razmerje. Institucijam da možnosti ukrepanja z uredbami, direktivami in sklepi, s katerimi je mogoče sprejeti pravne akte z zavezujočim učinkom za države članice in njihove državljane. S tem postane tudi posameznik protagonist Unije. Njen pravni red čedalje bolj vpliva na njegov vsakdanjik. Podeljuje mu pravice in nalaga dolžnosti, tako da mora kot državljan države članice in kot državljan Unije upoštevati pravne rede različnih stopenj, kot je to znano iz zveznih ustavnih ureditev. Kot vsak pravni red ima tudi pravni red EU na voljo zaprt sodni sistem za spore o pravu Unije in za njegovo izvrševanje. Pravo Unije določa tudi odnose med EU in državami članicami. Države članice morajo sprejeti vse potrebne ukrepe, da bi izpolnile obveznosti, ki izhajajo iz Pogodb ali ukrepanj institucij Unije. Torej so one tiste, ki morajo olajšati delovanje EU in ne smejo storiti ničesar, kar bi lahko ogrozilo pogodbene cilje. Države članice so pred državljani Unije odgovorne za vso škodo, ki jo ti utrpijo zaradi kršitev prava Unije.

Pravni viri prava Unije

Pojem „pravni vir“ ima dvojni pomen: v prvotnem pomenu besede opisuje razlog nastanka prava, kar pomeni motivacijo za stvaritev prava. V tem smislu bi bil pravni vir prava Unije volja, da se ohrani mir in ustvari boljša Evropa s tesnejšimi gospodarskimi vezmi. To sta tudi razloga, zaradi katerih je nastala EU. V pravnem jeziku pa se pod pojmom „pravni vir“ razume izvor in temelj prava.

Ustanovne pogodbe EU kot primarno pravo Unije

Prvi pravni vir so ustanovne pogodbe EU, vključno s priloženimi prilogami, dodatki in protokoli ter naknadnimi dopolnili in spremembami teh pogodb. Te ustanovne pogodbe ter sprejeta dopolnila in spremembe v obliki predvsem Maastrichtske in Amsterdamske pogodbe, Pogodbe iz Nice in Lizbon­ske pogodbe ter različne pristopne pogodbe vsebujejo temeljne pravne določbe o ciljih, organizaciji in delovanju EU ter dele ekonomske zakonodaje. Enako velja za Listino Evropske unije o temeljnih pravicah, ki ima vse od začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe enako pravno veljavnost kot Pogodbi (člen 6(1) PEU). S tem določajo ustavnopravne okvirne pogoje EU, ki jih morajo v interesu Unije izpolnjevati institucije Unije, ki imajo prav zato zakonodajna in upravna pooblastila. Kot pravo, ki so ga neposredno ustvarile države članice same, se za ta pravna pravila v pravnem jeziku uporablja izraz primarno pravo Unije.

Pravni akti EU kot sekundarno pravo Unije

Sprejeto pravo, ki se uporablja pri izvrševanju pooblastil, prenesenih na institucije EU, se imenuje sekundarno pravo Unije in je drugi pomemben pravni vir EU.

Sestavljajo ga pravni akti zakonske narave („zakonodajni akti“), nezakonodajni akti (enostavni pravni akti, delegirani akti, izvedbeni akti), nezavezujoči pravni akti (mnenja, priporočila) in drugi akti, ki niso pravni akti (npr. medinstitucionalni sporazumi, resolucije, deklaracije, akcijski programi). „Zakonodajni akti“ so akti, ki so bili sprejeti po rednem ali posebnem zakonodajnem postopku (člen 289 PDEU). „Delegirani akti“ (člen 290 PDEU) so akti brez zakonske narave, vendar s splošno in zavezujočo veljavnostjo, s katerimi je mogoče spremeniti ali dopolniti nekatere nebistvene določbe zakonodajnega akta. Te spremembe in dopolnitve izvaja Komisija, ki mora biti za to izrecno pooblaščena v zakonodajnem aktu. Če je treba za izvajanje zavezujočih aktov EU določiti enotne pogoje, se to stori z ustreznimi izvedbenimi akti, ki jih praviloma sprejme Komisija, izjemoma pa tudi Svet (člen 291 PDEU). Nezavezujoči pravni akti so priporočila in mnenja institucij Unije. Nenazadnje obstaja več „aktov, ki niso pravni akti“, s katerimi lahko institucije Unije podajo nezavezujoče izjave in mnenja ali urejajo notranje zadeve EU ali njenih organov, kot so na primer sporazumni dogovori ali med­institucionalni sporazumi med institucijami ali poslovniki institucij.

Pravni viri prava Unije

Zakonodajni in nezakonodajni pravni akti lahko imajo zelo različno obliko. Najpomembnejše vrste aktov so naštete in opredeljene v seznamu (člen 288 PDEU). Kot zavezujoči pravni akti so v njem navedene uredbe, direktive in sklepi. Nezavezujoči pravni akti so v tem seznamu priporočila in mnenja. Ta seznam vsekakor ni izčrpen. Nasprotno, obstaja še več drugih oblik, ki jih ni mogoče uvrstiti na seznam. Med te spadajo na primer resolucije, deklaracije, akcijski programi ali bele in zelene knjige. Razlike med različnimi vrstami ravnanj, kar zadeva postopek njihovega sprejetja, njihove pravne učinke in skupino naslovnikov, so zelo velike; te razlike bomo zato obravnavali pozneje v posebnem poglavju, namenjenem „instrumentom“ Unije.

Razvoj sekundarnega prava Unije je postopen. Z njegovim sprejetjem se primarno pravo Unije, ki ga oblikujejo pogodbe Unije, navdihuje z življenjem, evropski pravni red pa se postopoma uresničuje in izpopolnjuje.

Mednarodni sporazumi EU

Ta tretji pravni vir je povezan z vlogo EU na mednarodni ravni. Kot ena od gravitacijskih točk sveta se Evropa ne more omejiti na to, da se ukvarja samo s svojimi notranjimi zadevami, ampak si mora med drugim prizadevati tudi za svoje ekonomske, socialne in politične odnose z drugimi državami na svetu. V ta namen z „državami nečlanicami“ („tretjimi državami“) in drugimi mednarodnimi organizacijami sklepa sporazume, med katerimi je treba omeniti zlasti spodaj navedene.

Pridružitveni sporazumi

Pridruževanje ni omejeno le na urejanje vprašanj o trgovinski politiki in je usmerjeno na tesno gospodarsko sodelovanje z veliko finančno podporo pogodbenic s strani EU (člen 217 PDEU). Poznamo tri oblike pridružitvenih sporazumov:

Sporazum o ohranjanju posebnih vezi nekaterih držav članic EU s tretjimi državami

Instrument pridruževanja je bil oblikovan predvsem za neevropske države in ozemlja, ki so kot nekdanje kolonije vzdrževale zelo tesne gospodarske odnose z Belgijo, Dansko, Francijo, Italijo, Nizozemsko in Združenim kraljestvom. Ker bi uvedba skupne zunanje carinske tarife v EU zelo ovirala trgovino s temi ozemlji, je bila potrebna posebna ureditev. Cilj pridruževanja teh držav in ozemelj je zato spodbujanje njihovega gospodarskega in socialnega razvoja ter vzpostavitev tesnih gospodarskih odnosov med njimi in Unijo kot celoto (člen 198 PDEU). Tako obstajajo številni preferencialni režimi, ki omogočajo uvoz blaga iz teh držav in ozemelj po znižani carinski stopnji dajatve ali celo brez carine. Finančna in tehnična pomoč EU se odvija prek Evropskega razvojnega sklada. V praksi daleč najpomembnejši sporazum je Sporazum o partnerstvu EU-AKP, ki Evropsko unijo povezuje s 70 afriškimi, karibskimi in pacifiškimi državami. Ta sporazum se zdaj spreminja v regionalno razčlenjen Sporazum o gospodarskem partnerstvu, ki državam AKP zagotavlja postopen prost dostop do evropskega trga.

Sporazum o pripravi mogočega pristopa in oblikovanju carinske unije

Poleg tega je pridruževanje tudi priprava na morebitni pristop države k Evropski uniji. Gre za tako rekoč predhodno stopnjo pristopa, v kateri naj bi kandidatka za članstvo približala svoje gospodarske razmere Evropski uniji. Ta strategija se zdaj izvaja za države Zahodnega Balkana (Albanijo, Bosno in Hercegovino, Črno goro, Kosovo Srbijo). Pristopni proces spremlja razširjen stabilizacijsko-pridružitveni proces (v nadaljnjem besedilu: SAP), ki pomeni splošen okvir za približevanje držav Zahodnega Balkana EU vse do njihovega pristopa. SAP ima tri cilje: 1. stabilizacijo in hiter prehod na delujoče tržno gospodarstvo; 2. spodbujanje regionalnega sodelovanja; 3. možnost članstva v EU. Temelji na razvijajočem se partnerstvu, v okviru katerega EU ponuja trgovinske koncesije, gospodarsko in finančno podporo ter pogodbeno razmerje v obliki stabilizacijskih in pridružitvenih sporazumov. Vsaka država mora v okviru SAP doseči določen napredek, da izpolni zahteve za morebitno članstvo. Napredek držav Zahodnega Balkana na poti k morebit­nemu članstvu v EU se oceni v letnih poročilih.

Norveška (na sliki je fjord Geiranger v administrativni regiji Møre og Romsdal) je članica Evropskega gospodarskega prostora, v katerem sta poleg 28 držav članic EU še Islandija in Lihtenštajn. Za Evropski gospodarski prostor so značilne štiri svoboščine (prosti pretok blaga, storitev in kapitala ter prosto gibanje oseb).

Norveška (na sliki je fjord Geiranger v administrativni regiji Møre og Romsdal) je članica Evropskega gospodarskega prostora, v katerem sta poleg 28 držav članic EU še Islandija in Lihtenštajn. Za Evropski gospodarski prostor so značilne štiri svoboščine (prosti pretok blaga, storitev in kapitala ter prosto gibanje oseb).

Sporazum o Evropskem gospodarskem prostoru (EGP)

Sporazum o EGP preostalim državam EFTA (Islandiji, Lihtenštajnu, Norveški) odpira evropski trg in je z obveznostjo prenosa skoraj dveh tretjin prava Unije trdna podlaga za morebiten poznejši pristop teh držav k EU. V EGP je treba na podlagi veljavnega primarnega in sekundarnega prava Unije („pravni red EU“) uresničiti prosti pretok blaga, storitev in kapitala ter prosto gibanje oseb, določiti enotno ureditev konkurence in pomoči ter poglobiti sodelovanje v okviru horizontalnih in spremljajočih politik (npr. okolje, raziskave in razvoj, izobraževanje).

Sporazumi o sodelovanju

Sporazumi o sodelovanju niso tako obširni kot pridružitveni sporazumi, saj se nanašajo le na intenzivno gospodarsko sodelovanje. Takšni sporazumi med drugim povezujejo EU z državami Magreba (Alžirija, Maroko in Tunizija), državami Mašreka (Egipt, Jordanija, Libanon in Sirija) in Izraelom.

Trgovinski sporazumi

Nenazadnje je v veljavi veliko trgovinskih sporazumov, sklenjenih s posameznimi tretjimi državami, skupinami tretjih držav ali v okviru mednarod­nih trgovinskih organizacij na carinskem in trgovinskem področju. Naj­pomembnejši mednarodni trgovinski sporazumi so „Sporazum o ustanovitvi Svetovne trgovinske organizacije (STO)“ (World Trade Organisation (WTO)) in večstranski trgovinski sporazumi, sklenjeni v njegovem okviru, od katerih so najpomembnejši: Splošni sporazum o carinah in trgovini (GATT 1994), Protidampinški sporazum in sporazum o subvencijah, Splošni sporazum o trgovini s storitvami (GATS), Sporazum o trgovinskih vidikih pravic intelektualne lastnine (TRIPS) ter Dogovor o pravilih in postopkih za reševanje sporov. Dvostranski prostotrgovinski sporazumi pa vse bolj postajajo pomembnejši od večstranskih sporazumov. Ker je na primer v okviru STO izredno težko skleniti večstranske sporazume o liberalizaciji, so začele vse večje trgovinske sile, tudi EU, sklepati dvostranske prostotrgovinske sporazume. Najnovejši primeri so uspešna sklenitev pogajanj s Kanado (CETA – celoviti gospodarski in trgovinski sporazum) in Singapurjem ter tekoča pogajanja z ZDA (TTIP – čezatlantsko partnerstvo za trgovino in naložbe) in Japonsko.

Nezapisani pravni viri

Do zdaj navedenim pravnim virom Unije je skupno, da gre pri tem za zapisano pravo Unije. Tako kot vsaka druga zakonodaja tudi zakonodaja EU ne more biti sestavljena izključno iz pisnih pravil, ker ima vsak pravni red vrzeli, ki jih je treba zapolniti z nezapisanim pravom.

Splošna pravna načela

Nezapisani viri prava Unije so najprej splošna pravna načela. Gre za pravila, ki izražajo osnovne predstave o pravu in pravičnosti, ki veljajo za vsak pravni red. Zapisano pravo Unije, ki v bistvu ureja samo gospodarske in socialne zadeve, lahko to obveznost izpolnjuje samo deloma, zato so splošna pravna načela najpomembnejši pravni viri Unije. Z njimi je mogoče zapolniti vrzeli ali veljavno pravo razvijati z razlaganjem v smislu načela pravičnosti.

Uresničevanje pravnih načel poteka z uporabo prava, predvsem s sodno prakso Sodišča v okviru naloge, ki mu je dodeljena, to je „zagotavljanje spoštovanja prava pri razlagi in uporabi Pogodbe“. Navezne točke za določitev splošnih pravnih načel so predvsem skupna pravna načela pravnih redov držav članic. Zagotavljajo prikazno gradivo, na podlagi katerega se na ravni EU oblikuje pravno pravilo za rešitev vprašanja.

K splošnim pravnim načelom spadajo poleg ustavnih načel neodvisnosti, neposredne uporabe in primarnosti prava Unije tudi zagotavljanje temeljnih pravic (vsaj za Poljsko in Združeno kraljestvo, za katera Listina o temeljnih pravicah zaradi njunega izvzetja ne velja), načelo sorazmernosti (ki pa je zdaj urejeno s pozitivnopravno določbo v členu 5(4) PEU), načelo varstva upravičenih pričakovanj, načelo kontradiktornosti in načelo odgovornosti držav članic za kršitve prava Unije.

Običajno pravo

Tudi običajno pravo spada v nenapisano pravo Unije. Običajno pravo je pravo, ki je nastalo s prakso in pravnimi prepričanji ter dopolnjuje ali spreminja primarno ali sekundarno pravo. Možnost obstoja takega običajnega prava Unije se načeloma priznava. Za dejansko nastajanje običajnega prava pa na ravni prava Unije veljajo nekatere ključne omejitve. Prva omejitev je obstoj posebnega postopka za spremembe Pogodbe (člen 54 PEU). S tem se oblikovanje običajnega prava sicer ne izključi, vendar to zaostri zahteve, ki jih je treba izpolniti za dokazovanje dolgotrajne prakse in ustreznega pravnega prepričanja. Dodatna omejitev za nastanek običajnega prava pri institucijah Unije je okoliščina, da podlaga za veljavnost vsakega dejanja institucije izhaja izključno iz pogodb Unije, ne pa iz dejanskega ravnanja in volje institucije do vzpostavitve pravne obveznosti. Iz tega izhaja, da običajno pravo na ravni pogodbenega prava nikakor ne more izhajati iz institucij Unije, temveč kvečjemu iz držav članic pod pravkar opisanimi strožjimi pogoji. Postopke in pravna prepričanja institucij Unije pa je mogoče uporabiti v okviru razlage pravnih načel, ki so jih oblikovale te institucije, s čimer se v nekaterih okoliščinah spremeni pravni in dejanski obseg zadevnega pravnega akta. Vendar je treba tudi pri tem upoštevati nekatere pogoje in omejitve, predpisane s primarnim pravom Unije.

Dogovori in sporazumi med državami članicami EU

Kot zadnji pravni vir EU je treba omeniti dogovore med državami članicami. Z njimi se po eni strani urejajo vprašanja, ki so tesno povezana z dejavnos­tjo EU, za katera pa na institucije Unije niso bile prenesene pristojnosti (na primer Pogodba o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji, „fiskalni dogovor iz leta 2012“, ki je bil sklenjen brez Združenega kraljestva in Češke). Po drugi strani pa veljajo pravi mednarodni sporazumi med državami članicami, s katerimi je treba predvsem preseči teritorialno omejenost nacionalnih določb in ustvariti enotno pravo na ravni Unije. To je zlasti pomembno na področju mednarodnega zasebnega prava (na primer Konvencija o uporabi prava v pogodbenih obligacijskih razmerjih iz leta 1980).

Instrumenti delovanja EU

Sistem pravnih aktov Unije je bilo treba pri ustanovitvi EU „iznajti“ na novo. Predvsem se je postavilo vprašanje, kakšne narave bi morali biti ti pravni akti in kakšen bi moral biti njihov učinek. Pri tem je bilo treba upoštevati, da morajo biti institucije po eni strani sposobne učinkovito, torej neodvisno od dobre volje držav članic, izravnati različne in neenake ekonomske, socialne in nenazadnje ekološke razmere v državah članicah, da se lahko vsem državljanom Unije zagotovijo čim boljši pogoji za življenje. Po drugi strani pa naj se v nacionalne pravne rede ne bi posegalo več, kot je treba. Za celotni zakonodajni sistem EU zato velja načelo, da je treba tam, kjer je za vse države članice potreben podroben skupni predpis, nacionalne predpise nadomestiti z akti Unije, vendar pa je treba tam, kjer te potrebe ni, ustrezno upoštevati veljavne pravne rede držav članic.

V teh okoliščinah so bili razviti instrumenti, ki institucijam Unije omogočajo vplivanje na nacionalne pravne rede v različnem obsegu. Skrajni primer je nadomeščanje nacionalnih predpisov s predpisi Unije. Sledijo predpisi Unije, s katerimi institucije Unije samo posredno vplivajo na pravne rede držav članic. Še naprej obstaja možnost, da se za rešitev konkretnega posamičnega primera sprejmejo ukrepi proti poimensko označeni ali določljivi osebi. Predvideni so tudi taki pravni akti, ki ne vsebujejo zavezujočih odredb za države članice ali državljane Unije.

Glede na to, na koga se pravni akti nanašajo in kakšen učinek imajo v drža­vah članicah, je mogoče sistem pravnih aktov EU izhajajoč iz člena 288 PDEU predstaviti, kot sledi:

Uredbe kot „zakoni Unije“

Pravni akti, s katerimi lahko institucije Unije najbolj posegajo v nacionalne pravne rede, so uredbe. Odlikujeta jih dve lastnosti, ki sta v mednarodnem pravu povsem neobičajni:

  • njihova narava Unije, torej njihova lastnost, da vzpostavijo enako pravo ne glede na državne meje v celotni Uniji ter veljajo enotno in v celoti v vseh državah članicah. Tako države članice določb uredbe ne smejo uporabljati nepopolno ali selektivno, da bi s tem izključile določbe, ki se jim je država članica v postopku odločanja že uprla ali škodijo nekaterim nacionalnim interesom. Država članica se tudi ne more izogniti zavezujoči naravi določb uredbe s sklicevanjem na predpise in prakso nacionalnega prava;
  • njihova neposredna uporaba, s čimer pride do izraza to, da uredbe brez posebnega prenosa v nacionalno pravo določajo enako pravo in državljanom Unije podeljujejo neposredne pravice ali jim nalagajo obveznosti. Države članice, vključno z njihovimi organi, sodišči in uradi ter vsemi osebami, zajetimi v osebnem področju uporabe uredbe, so neposredno vezane na pravo Unije in ga morajo upoštevati enako kot nacionalno pravo.

Podobnosti med temi pravnimi akti in zakoni nacionalnega prava so očitne. Če so sprejeti s soodločanjem Evropskega parlamenta (v tako imenovanem rednem zakonodajnem postopku – o tem več v naslednjem poglavju), se obravnavajo kot zakonodajni akti. Uredbam, ki jih sprejmeta samo Svet EU ali Evropska komisija, manjka ta parlamentarna soodgovornost, tako da vsaj formalno ne izražajo vseh bistvenih značilnosti zakona.

Sistem pravnih aktov EU

Direktive

Direktiva je poleg uredbe najpomembnejši instrument EU. Vzpostaviti poskuša povezavo med doseganjem nujne enotnosti prava Unije po eni strani in ohranjanjem raznovrstnosti nacionalnih posebnosti po drugi strani. Prednostni cilj direktive zato ni, kot pri uredbi, poenotenje prava, temveč približevanje prava. S približevanjem prava naj bi se postopoma odpravili nasprotja in razlike med nacionalnimi zakonskimi in upravnimi predpisi, da bi lahko v državah članicah materialno veljali čim bolj enaki pogoji. Direktiva je torej eden od ključnih instrumentov pri uresničevanju notranjega trga.

Direktiva je za države članice zavezujoča samo v zvezi s ciljem, ki ga je treba doseči, vendar jim prepušča izbiro oblike in sredstev za uresničenje ciljev, določenih za vso Unijo, v okviru njihove pravne ureditve. To vključevanje držav članic kaže namen, da se omili poseganje v nacionalni pravni in upravni sistem. S tem se državam članicam omogoči, da pri uresničevanju ciljev Unije upoštevajo nacionalne posebnosti. Določbe direktive tako ne izpodrinejo samodejno nacionalnih predpisov; namesto tega so države članice zavezane svoje nacionalno pravo prilagoditi zakonodaji EU. To praviloma pogojuje dvostopenjski zakonodajni postopek.

Na prvi stopnji se zavezujoče določi pričakovani rezultat na ravni EU za posamezne naslovnike, tj. več držav članic ali vse članice, ki je cilj te direktive in ga je treba uresničiti v postavljenem roku. Institucije Unije lahko ta rezultat vnaprej določijo tako podrobno, da državam članicam ne ostane nič manevrskega prostora za vsebinske prilagoditve. Ta možnost se uporablja predvsem na področju tehničnih standardov in varstva okolja.

Na drugi, nacionalni stopnji poteka vsebinsko uresničevanje rezultata, predpisanega na ravni EU, v pravu držav članic. Tudi če se lahko države članice pri izbiri oblike in sredstev izvajanja načeloma same odločajo, sledi presoja po merilih EU, ali so bili posamezni predpisi preneseni v skladu s pravom EU. Kot načelo velja, da je treba s prenosom ustvariti pravni položaj, v katerem bo mogoče pravice in obveznosti iz določb direktive dovolj jasno prepoznati in državljanom Unije dati možnost, da jih pred nacionalnimi sodišči uveljavljajo ali jim nasprotujejo. Za to je treba po vseh pravilih sprejeti zavezujoče nacionalne pravne akte ali razveljaviti ali spremeniti veljavne zakonske in upravne predpise. Zgolj upravni postopek ni dovolj, ker ga lahko upravni organ poljubno spremeni in ker javnosti ni dovolj znan.

Direktiva neposredno ne dodeljuje pravic in nalaga obveznosti državljanom Unije; obrača se izrecno samo na države članice. Nasprotno pa državljani Unije dobijo pravice ali obveznosti šele z izvedbenimi akti direktive, ki jih sprejmejo pristojni organi držav članic. To je za državljane Unije brez pomena tako dolgo, dokler države članice izpolnjujejo svoje obveznosti iz pravnih aktov Unije. Vsekakor pa utegnejo biti prikrajšani takrat, ko bi bilo uresničevanje cilja, določenega v direktivi, zanje koristno, vendar potrebni državni izvedbeni akti sploh niso ali so samo pomanjkljivo sprejeti. Da bi se to v glavnem preprečilo, je Sodišče v ustaljeni sodni praksi odločilo, da se lahko državljani Unije pod določenimi pogoji sklicujejo neposredno na določbe direktive in na pravice, ki izhajajo iz direktive, ter jih lahko po potrebi uveljavljajo pred nacionalnimi sodišči. Pogoje tega neposrednega učinka opisuje Sodišče, kot sledi:

  • določbe direktive morajo dovolj jasno in podrobno določiti pravice državljanov/podjetij Unije;
  • uveljavljanje pravice ne sme biti vezano na noben pogoj ali obveznost;
  • pri vsebinskem oblikovanju pravice nacionalni zakonodajalec ne sme imeti diskrecijske pravice in
  • rok za prenos direktive se je že iztekel.

Sodna praksa Sodišča v zvezi z neposrednim učinkovanjem direktiv v bistvu temelji na presoji, da država članica ravna protislovno in protipravno ter da gre pri tem za zlorabo prava, če uporablja svoje pravo, čeprav bi ga morala prilagoditi določbam direktive. S priznanjem neposrednega učinka določb direktive se ukrepa proti tej nedopustni uporabi prava s strani države članice, ker se s tem prepreči, da bi zadevna država članica s svojo kršitvijo prava Unije pridobila kakršno koli korist. V tem smislu je neposredni učinek direktiv sankcijske narave. V tej zvezi je pomembno, da je Sodišče neposredni učinek direktiv doslej priznalo samo v odnosu med posameznikom in državo članico, in to samo, če je bil neposredni učinek državljanu Unije v korist, in ne v škodo, tj. samo v primerih, ko pravo Unije vsebuje za državljana Unije ugodnejši predpis kot neprilagojeno nacionalno pravo (tako imenovani „verti­kalni neposredni učinek“).

Direktiva 2012/27/EU z dne 25. oktobra 2012 (direktiva o energijski učinkovitosti) vsebuje sveženj zavezujočih ukrepov, katerih namen je prispevati k doseganju cilja EU v zvezi z 20-odstotnim povečanjem energijske učinkovitosti do leta 2020. Države članice EU so morale direktivo v nacionalno pravo prenesti do 5. junija 2014.

Direktiva 2012/27/EU z dne 25. oktobra 2012 (direktiva o energijski učinkovitosti) vsebuje sveženj zavezujočih ukrepov, katerih namen je prispevati k doseganju cilja EU v zvezi z 20-odstotnim povečanjem energijske učinkovitosti do leta 2020. Države članice EU so morale direktivo v nacionalno pravo prenesti do 5. junija 2014.

Neposredni učinek direktiv v odnosih med posamezniki (tako imenovani „horizontalni neposredni učinek“) pa je Sodišče zavrnilo. Zaradi sankcijske narave neposrednega učinka Sodišče ugotavlja, da ta učinek ne more veljati tudi za posameznike, ker ne morejo biti odgovorni za zamude države članice. Nasprotno, lahko se opirajo na načeli pravne varnosti in varstva zaupanja v pravo. Državljani Unije morajo zaupati v to, da so lahko učinki direktive proti njim samo v mejah nacionalnih ukrepov za prenos. Vendar je Sodišče razvilo načelo primarnega prava, v skladu s katerim vsebina direktive velja tudi za vprašanja zasebnega prava, če se z njim konkretizira splošna prepoved diskriminacije. Sodišče je šlo še dlje od prepovedi diskriminacije, v skladu s katero morajo, kot je navedeno v zadevnih direktivah, nacionalni organi in zlasti nacionalna sodišča v okviru svoje pristojnosti zagotoviti pravno varstvo, ki ga posameznikom zagotavlja pravo EU, ter zagotoviti polno učinkovitost prava EU, pri čemer je treba po potrebi opustiti uporabo določb nacionalne zakonodaje, ki so v nasprotju s tem načelom. Zato ima prepoved diskriminacije, kot je določena v ustreznih direktivah, zaradi primarnosti prava EU prednost pred nacionalnim pravom, ki je v nasprotju z njimi. Sodišče svoje sodne prakse v zvezi z neobstojem horizontalnega učinka direktiv ni postavilo pod vprašaj, je pa dejansko prišlo do tega zaključka v zvezi s prepovedjo diskriminacije v vseh primerih, v katerih se z direktivo konkretizira prepoved diskriminacije. Sodišče je v preteklosti tako konkretizacijo priznalo pri direktivah, ki so se nanašale na klasično diskriminacijo na podlagi narodnosti, spola ali starosti. To bi moralo veljati za vse direktive, katerih cilj je boj proti razlogom za diskriminacijo, kot so navedeni v členu 19 PDEU.

Neposredni učinek direktive ni nujno pogojen s tem, da določba direktive posamezniku pripisuje pravice. Določbe direktive imajo namreč neposredni učinek, če imajo objektivnopravni učinek. Za priznavanje tega učinka veljajo isti pogoji kot za priznavanje neposrednega učinka, vendar s to posebnos­tjo, da je namesto jasne in natančno opredeljene pravice državljana Unije/podjetja določena jasna in natančno opredeljena obveznost držav članic. Če je tako, so vsi organi, torej zakonodajalec, uprava in sodišča držav članic, vezani na direktivo ter jo morajo upoštevati in uporabljati po uradni dolžnosti kot prednostno pravo Unije. Iz tega konkretno izhaja tudi obveznost, da je treba nacionalno pravo razlagati v skladu z direktivo („razlaga v skladu z direktivo“) ali za sporno določbo direktive priznati prednost uporabe pred nasprotujočim nacionalnim pravom. Poleg tega direktive državam članicam odpirajo nekatere odložilne učinke, še preden se izteče rok za prenos. Glede na obveznost upoštevanja cilja direktive in v skladu z načelom zvestobe Uniji (člen 4 PEU) morajo države članice že pred pretekom roka za prenos ustaviti vse ukrepe, ki bi lahko resno ogrozili z direktivo določen cilj.

Sodišče je v sodbah v zadevah Francovich in Bonifaci iz leta 1991 priznalo obveznost držav članic za povrnitev tiste škode, ki jo je povzročil neopravljen ali nepravilen prenos. V teh zadevah je šlo za vprašanje odgovornosti Italije za nepravočasen prenos Direktive Sveta 80/987/EGS z dne 20. oktobra 1980 o varstvu delavcev v primeru plačilne nesposobnosti delodajalca. Direktiva se nanaša na zaščito pravic zaposlenih do plače v obdobju pred nastopom plačilne nesposobnosti delodajalca oziroma odpovedi iz tega razloga. V ta namen je bilo treba ustanoviti jamstvene ustanove, do katerih drugi upniki delodajalca ne smejo dostopati in katerih sredstva morajo zagotoviti delodajalci in/ali javni organ. Sodišče se je srečalo s težavo, da je bil namen Direktive delavcem dati subjektivno pravico do neprekinjene plače iz sredstev jamstvene ustanove, ki naj bi bila ustanovljena, vendar te pravice ni bilo mogoče uporabiti neposredno, tj. jo uveljaviti tudi pred nacionalnimi sodišči, ker zaradi neprenosa te direktive jamstvena ustanova ni bila ustanovljena in ni bilo mogoče določiti dolžnika, ki bi moral izplačati plačilo zaradi stečaja. Za ta primer je Sodišče s sodbo razsodilo, da mora Italija zato, ker ni prenesla Direktive in je delojemalcem kratila pravico, zagotovljeno z Direktivo, zadevnima delojemalcema plačati odškodnino. Dolžnost odškod­nine, čeprav v pravu Unije ni izrecno določena, je po mnenju Sodišča neloč­ljiva sestavina pravnega reda EU, saj bi bil njegov polni učinek omejen in zaščita, ki izhaja iz utemeljenih pravic, oslabljena, če državljani Unije v primeru kršenja svojih pravic zaradi ravnanja držav članic v nasprotju s pravom EU ne bi imeli možnosti dobiti odškodnine.4

Sklepi

Lizbonska pogodba je s „sklepi“ dopolnila seznam pravnih aktov. Ločimo dve vrsti sklepov: sklepi, pri katerih je naslovnik določen, in splošnimi sklepi, ki ne določajo naslovnikov (prim. člen 288(4) PDEU). Sklepi, ki določajo naslovnike, nadomeščajo prejšnje „odločbe“ o ureditvi posameznih zadev, splošni sklepi brez določenih naslovnikov pa zajemajo vrsto instrumentov, za katere je značilno, da niso namenjeni urejanju posameznih zadev. Enako poimenovanje dveh tako zelo različnih vrst pravnih instrumentov pa je obžalovanja vredno, saj neizogibne težave z razločevanjem med njima povzročajo precejšnjo pravno negotovost. Bolje bi bilo ohraniti izraz „odločbe“ za ukrepe, s katerimi se urejajo posamezne zadeve in ki imajo zunanji pravno zavezujoč učinek, za druge zavezujoče pravne instrumente pa uvesti izraz „sklepi“.

Sklepi z določenim naslovnikom so običajni pravni akt, s katerim institucije EU (zlasti Svet in Komisija) izvajajo svojo izvršilno funkcijo. S takim sklepom se lahko od države članice, podjetja ali državljana Unije zahteva ravnanje ali opustitev, jim priznajo pravice ali naložijo obveznosti. Povsem enako je v nacionalnih pravnih redih, saj tudi tam nacionalne uprave s sprejetjem upravnega akta obvezno določijo posledice za državljane, ki nastanejo zaradi uporabe zakona v posameznem primeru.

Sklep v tej obliki ima naslednje strukturne značilnosti:

  • ima individualno veljavo, s čimer se razlikuje od uredbe. Naslovniki sklepa morajo biti posamično opredeljeni in so tudi samo posamično zavezani. Za to je dovolj, da je mogoče zadevno skupino oseb ob sprejetju sklepa opredeliti in je v prihodnosti ni več mogoče razširiti. Pri tem je treba upoštevati predvsem vsebino sklepa, ki mora biti ustrezna, da posamično in neposredno vpliva na položaj naslovnikov pravnih pravil. V tem smislu lahko sklep individualno zadeva tudi tretje osebe, če so prizadete zaradi nekaterih osebnih ali posebnih lastnosti ali ker zaradi posebnih okoliščin izstopajo iz kroga vseh drugih oseb in jih je mogoče zato podobno kot naslovnika individualizirati;
  • vsi deli sklepa so zavezujoči, zaradi česar se razlikuje od direktive, ki je zavezujoča samo v zvezi s ciljem, ki ga je treba doseči;
  • sklep naslovnika zavezuje neposredno. Sklep, naslovljen na državo članico, lahko zato pod istimi pogoji kot direktiva neposredno vpliva tudi na državljane Unije.

Splošni sklepi brez določenega naslovnika so v celoti zavezujoči, čeprav ni jasno, za koga. To je mogoče dokončno ugotoviti le iz vsebine sklepa. Pri splošnih sklepih je mogoče razlikovati med naslednjimi vrstami ureditve:

  • sklepi, s katerimi se spreminjajo določbe Pogodbe: uporabljajo se za splošno in abstraktno zadevo, tj. zavezujoči so za vse institucije, organe, urade ali agencije EU in države članice. Omenimo naj sklepe za poenostavitev postopkov sprejemanja (člen 81(3), člen 192(2)(c) PDEU) ali omilitev zahtev glede večine (člen 312(2), člen 333(1) PDEU);
  • sklepi za konkretiziranje pogodbenega prava: ti sklepi so zavezujoči za celotno EU ali za ustrezne institucije, organe, urade ali agencije EU v primeru sklepa, ki zadeva njihovo sestavo; na posameznika nimajo zunanjega učinka;
  • sklepi o sprejetju notranjih pravil institucij ali pravil o razmerju med institucijami: ti sklepi so zavezujoči za institucije, organe, urade ali agencije EU, ki jih sklepi zadevajo in ki so udeležene. Med primeri so poslovniki institucij in medinstitucionalni sporazumi, ki jih sklenejo institucije EU;
  • sklepi v okviru organizacijskega nadzora: ti sklepi (npr. imenovanja, plačilo) so zavezujoči za zadevnega nosilca funkcije ali člane organov;
  • sklepi za oblikovanje politik: podobni so uredbam in direktivam, vendar naj ne bi imeli zunanjega pravno zavezujočega učinka na posameznike. Načeloma je njihov zavezujoči učinek omejen na institucije, ki sodelujejo pri njihovi izdaji, zlasti kadar se nanašajo na usmeritve ali smernice za prihodnjo politiko. Le izjemoma imajo splošne in abstraktne pravne učinke ali finančne posledice;
  • sklepi v okviru skupne zunanje in varnostne politike: so pravno zavezujoči za EU. Obseg, v katerem so zavezujoči za države članice, je omejen s posebnimi določbami (npr. člen 28(2) in (5), člen 31(1) PEU). Sodna praksa Sodišča nad njimi ne prevlada.

Priporočila in mnenja

Zadnja kategorija pravnih aktov, ki je v pogodbah Unije izrecno določena, so priporočila in mnenja. Institucijam Unije omogočajo, da glede držav članic in v nekaterih primerih tudi državljanov Unije predložijo neobvezna mnenja, tj. brez pravnih obveznosti za naslovnika.

V priporočilih se naslovnikom priporoča določeno vedenje, ne da bi bilo to zanje tudi pravno obvezujoče. Tako lahko na primer Evropska komisija v primerih, v katerih sprejetje ali sprememba zakona ali drugih predpisov v eni državi članici izkrivlja pogoje konkurence na evropskem trgu, zadevni državi priporoči ustrezne ukrepe za preprečitev tega izkrivljanja (prim. člen 117(1), drugi stavek, PDEU).

Nasprotno pa mnenja predložijo institucije Unije, če gre za oceno trenutnega položaja ali določenih postopkov v Uniji ali državah članicah. Deloma so namenjena tudi pripravi poznejših zavezujočih pravnih aktov ali so pogoj za postopek pred Sodiščem (glej člena 258 in 259 PDEU).

Ključni pomen priporočil in mnenj je predvsem politične in moralne narave. Avtorji Pogodb so v zvezi s sprejemanjem teh pravnih aktov pričakovali, da bodo zadevne osebe že zaradi avtoritete institucij Unije in njihovega širokega obzorja, ki presega nacionalne okvire, ter strokovnega znanja prostovoljno upoštevale nasvet oziroma bodo ustrezno ukrepale na podlagi ocene določenega položaja. Vendar imajo lahko priporočila in mnenja posredne pravne učinke, če pripravijo teren za poznejše zavezujoče pravne akte ali če se zadevna institucija Unije zaveže sama, s čimer se lahko v nekaterih okoliščinah ustvari utemeljeno pričakovanje.

Resolucije, deklaracije in akcijski programi

Poleg pravnih aktov, navedenih v pogodbah Unije, imajo institucije Unije na voljo številne dodatne vrste ravnanja za oblikovanje pravnega reda Evropske unije. V praksi Unije so pomembni predvsem resolucije, deklaracije in akcijski programi.

Resolucije: avtorji resolucij so Evropski svet, Svet EU in Evropski parlament. V resolucijah pridejo do izraza skupna mnenja in nameni v zvezi s splošnim potekom povezovanja in konkretnimi nalogami v EU in zunaj nje. Predmet resolucij, ki se nanašajo na notranje področje EU, so načelna vprašanja o politični uniji, regionalni in energetski politiki ter o ekonomski in monetarni uniji, predvsem v zvezi z ustanovitvijo evropskega monetarnega sistema. Te resolucije imajo predvsem politični pomen in so v pomoč pri usmerjanju za prihodnje delo Sveta EU. Resolucije kot izraz skupne politične volje odločilno pomagajo pri doseganju soglasja v Svetu. Poleg tega zagotavljajo vsaj najmanjšo stopnjo skladnosti med sprejemanjem odločitev na ravni Unije in na ravni držav članic. Tudi pravna ocena mora upoštevati to funkcijo, tj. instrument resolucij mora ostati prožen in ne sme biti premočno obremenjen s pravnimi zahtevami in obveznostmi.

Deklaracije: razlikujemo dve vrsti deklaracij. Če se deklaracije nanašajo na nadaljnji razvoj Unije, kot na primer deklaracije o EU, o demokraciji ali o temeljnih pravicah, so pomensko v bistvu podobne resolucijam. Te deklaracije se uporabljajo predvsem takrat, ko se je treba obrniti na širšo javnost ali določeno skupino naslovnikov. Poleg tega se deklaracije izdajajo pri sprejemanju sklepov Sveta EU. Pri tem gre za deklaracije, v katerih člani Sveta skupaj ali enostransko izražajo svoja mnenja o razlagi sprejetih sklepov Sveta. Takšne razlagalne deklaracije so stalna praksa v Svetu EU in so pomembno sredstvo za doseganje kompromisov v Svetu. Pravni pomen teh deklaracij je treba presoditi v skladu s splošnimi načeli razlaganja. V skladu z njimi je za razlago določbe načeloma odločilno tudi to, kaj je bil avtorjev namen. Vendar lahko to velja samo, če so razlagalne deklaracije zadovoljivo objavljene, saj na primer sekundarnega prava Unije, ki posameznikom podeljuje ne­posredne pravice, ni mogoče omejiti z neobjavljenimi stranskimi sporazumi.

Akcijski programi: te programe sestavljata Svet EU in Evropska komisija na lastno pobudo ali na pobudo Evropskega sveta in so namenjeni izvajanju zakonodajnih programov in splošnih ciljev, določenih v pogodbah Unije. Če so ti programi v Pogodbah izrecno predvideni, morajo institucije Unije upoštevati vsebino načrta. Drugi programi pa se v praksi razumejo le kot smernice brez pravno zavezujočega učinka. Vendar pa izražajo namen institucij Unije, da ravnajo v skladu z njihovo vsebino.

V Uniji so zelo pomembne tudi „bele knjige“ in „zelene knjige“. Bele knjige, ki jih objavlja Evropska komisija, vsebujejo konkretne predloge za ukrepe EU na določenem področju politike. Če Svet sprejme belo knjigo, lahko ta pomeni podlago za akcijski program Unije. Take so na primer Bela knjiga o storitvah splošnega pomena (2004), Bela knjiga o evropski komunikacijski politiki (2006) ali Bela knjiga o prihodnosti Evrope (2017). Zelene knjige so namenjene spodbujanju razprave o določeni temi na evropski ravni ter so podlaga za javno posvetovanje in razpravo v zvezi s tematiko, obravnavano v zeleni knjigi. Včasih so lahko spodbuda za oblikovanje pravnih pravil, ki so nato pojasnjena v belih knjigah.

Objava in uradno obvestilo

Zakonodajni akti so objavljeni v seriji L Uradnega lista Evropske unije (če gre za „zakonodajo“ [L = Législation]). Veljati začnejo z datumom, ki je v njih naveden, sicer pa dvajseti dan po njihovi objavi.

Nezakonodajne akte podpiše predsednik institucije, ki jih je sprejela. Objav­ljeni so v seriji C Uradnega lista Evropske unije („Informacije in objave“ [C = Communication]).

O pravnih aktih, ki so naslovljeni na določenega naslovnika, se obvestijo tisti, ki so jim namenjeni, veljati pa začnejo s takšnim obvestilom.

Nezavezujočih pravnih aktov ni obvezno objavljati ali o njih uradno obveš­čati. Kljub temu so praviloma objavljeni v Uradnem listu Evropske unije, seri­ja C („Informacije in objave“).

Zakonodajni postopek v EU

V nasprotju z nacionalnim oblikovanjem volje, ki se dogaja v parlamentu, so oblikovanje volje v EU dolgo časa odločilno zaznamovali predstavniki vlad držav članic, ki se sestanejo v Svetu EU. Razlog za to je preprost: Evropska unija ne izhaja iz „evropskega ljudstva“, ampak svoj obstoj in strukturo dolguje državam članicam. Te dela svoje suverenosti niso prenesle na EU kar tako, temveč so to storile, ker so se zavedale, da bodo imele močno vlogo v postopku odločanja EU. Kljub temu se je med razvojem in poglabljanjem pravnega reda EU tudi ta prvotno zelo enostransko na interese držav članic usmerjena razdelitev pristojnosti v postopku odločanja EU umaknila uravnoteženemu sistemu odločanja zaradi stalne krepitve položaja Evropskega parlamenta. Tako je bilo prvotno posvetovanje z Evropskim parlamentom najprej dopolnjeno s sodelovanjem Evropskega parlamenta s Svetom in nato s soodločanjem Evropskega parlamenta v zakonodajnem postopku EU.

Z Lizbonsko pogodbo so bili zakonodajni postopki v EU urejeni in oblikovani na novo. Razlikovati je treba med (1) rednim zakonodajnim postopkom za sprejemanje zakonodajnih aktov (člen 289(1) PDEU), ki je v bistvu enak prejšnjemu postopku soodločanja in se praviloma uporablja za oblikovanje zakonodaje na ravni EU, ter posebnim zakonodajnim postopkom (člen 289(2) PDEU), v katerem zakonodajne akte sprejme Evropski parlament s sodelovanjem Sveta ali pa Svet s sodelovanjem Evropskega parlamenta. (2) Nekatere pravne akte mora odobriti Evropski parlament, da lahko začnejo veljati. (3) Nezakonodajni akti se sprejmejo po poenostavljenem postopku. (4) Za sprejetje delegiranih in izvedbenih aktov obstajajo posebni postopki.

Postopek za sprejemanje zakonodajnih aktov

Redni zakonodajni postopek
(člen 294 PDEU)

Postopek za sprejemanje zakonodajnih aktov
Potek postopka
Faza nastajanja predloga

Postopek načeloma začne Komisija, ki sestavi predlog za ukrep Unije (pravica do pobude). To stori služba Komisije, pristojna za zadevno gospodarsko področje, pri čemer se pogosto posvetuje tudi z nacionalnimi strokovnjaki. Uskladitev z nacionalnimi strokovnjaki poteka deloma v odborih, ki so posebej ustanovljeni v ta namen, ali pa z ad hoc posvetovanji s strokovnjaki, ki jih opravijo službe Komisije. Vendar pa Komisija pri pripravi svojih predlogov ni vezana na rezultate posvetov z nacionalnimi strokovnjaki. Osnutek, ki ga pripravi Komisija, v katerem sta podrobno določena vsebina in vrsta ukrepov, ki jih je treba sprejeti, obravnavajo člani Komisije in ga na koncu sprejmejo z navadno večino. Osnutek se kot „predlog Komisije“ hkrati posreduje Svetu in Evropskemu parlamentu ter po potrebi Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij, če se zahteva njuno mnenje, skupaj z natančno obrazložitvijo.

Prva obravnava v Evropskem parlamentu in Svetu

Predsednik Evropskega parlamenta dodeli predlog pristojnemu odboru Parlamenta v obdelavo. Rezultat posvetovanj med odbori se obravnava na plenarnem zasedanju Parlamenta in obrazloži v mnenju, v katerem je osnutek lahko odobren ali zavrnjen ali pa so v njem predlogi za spremembe. Parlament nato svoje stališče posreduje Svetu.

Svet lahko zdaj prav tako pri prvi obravnavi postopa, kot sledi:

  • če Svet odobri stališče Parlamenta, je zadevni pravni akt sprejet v različici stališča Parlamenta in zakonodajni postopek je končan. V praksi se je uveljavilo pravilo, da se zakonodajni postopek dejansko konča že v prvi obravnavi. V ta namen se uporablja „neuradni trialog“, v okviru katerega si predstavniki Parlamenta, Sveta in Komisije že v tej zgodnji fazi zakonodajnega postopka skupaj prizadevajo za kompromis, sprejemljiv za vse strani;
  • če Svet stališča Parlamenta ne odobri, potem svoje stališče določi na prvi obravnavi in ga posreduje Parlamentu.

Svet obvesti Evropski parlament o podrobnih razlogih, na podlagi katerih je sprejel stališče. Komisija obvesti Parlament o podrobnostih svojega stališča.

Druga obravnava v Evropskem parlamentu in Svetu

Evropski parlament ima pri drugi obravnavi v roku treh mesecev po posredovanju stališča Sveta tri možnosti:

  1. Parlament lahko stališče Sveta odobri ali se ne izreče: zadevni akt je potem veljaven v tisti različici stališča, ki ga je sprejel Svet;
  2. Parlament zavrne stališče Sveta z večino svojih članov: predlagani pravni akt potem velja za zavrnjenega in zakonodajni postopek je končan;
  3. Parlament z večino svojih članov izvede spremembe v stališču Sveta: spremenjena različica se nato posreduje Svetu in Komisiji; Komisija izrazi mnenje o teh spremembah.

Svet se posvetuje o spremenjenem stališču in v roku treh mesecev po prejemu sprememb Evropskega parlamenta lahko ravna na dva načina:

  1. Svet sprejme vse spremembe Parlamenta: zadevni pravni akt potem velja za sprejetega; pri tem zadostuje kvalificirana večina, če se tudi Komisija strinja s spremembami Parlamenta; če ni tako, lahko Svet spremembe Parlamenta sprejme samo soglasno;
  2. Svet ne odobri vseh sprememb Parlamenta ali pa za to manjka potrebna večina. Sledi spravni postopek.
Spravni postopek

Spravni postopek začne predsednik Sveta v soglasju s predsednikom Evropskega parlamenta. Ustanovi se Spravni odbor, ki ga trenutno sestavlja 28 predstavnikov Sveta in enako število predstavnikov Parlamenta, vsi z enakimi pooblastili. Spravni odbor ima nalogo, da na podlagi stališč Parlamenta in Sveta v drugi obravnavi v šestih tednih po sklicu s kvalificirano večino članov doseže soglasje o skupnem predlogu. Tu gre za kompromisno rešitev, ki jo je treba doseči na podlagi „obravnave vseh vidikov teh nesoglasij“. Vendar pa gre vselej zgolj za kompromis med nasprotujočimi si stališči Parlamenta in Sveta. V ta namen je mogoče uporabiti nove elemente, ki olajšajo iskanje kompromisa, če ti ustrezajo končnemu izidu druge obravnave. Ni pa mogoče uporabiti sprememb, ki v drugi obravnavi niso dosegle potrebne večine.

Komisija sodeluje pri delu Spravnega odbora ter daje vse potrebne pobude za zbližanje stališč Evropskega parlamenta in Sveta.

Če Spravni odbor v šestih tednih po sklicu ne odobri skupnega predloga, se šteje, da predlagani akt ni sprejet.

Tretja obravnava v Evropskem parlamentu in Svetu

Če Spravni odbor v roku šestih tednov odobri skupni predlog, lahko Evropski parlament, ki odloča z večino oddanih glasov, in Svet, ki odloča s kvalificirano večino, v šestih tednih od odobritve skupnega predloga sprejmeta akt v skladu s skupnim predlogom. V nasprotnem primeru se šteje, da predlagani pravni akt ni sprejet, in zakonodajni postopek je končan.

Objava

Sprejeti akt se v končni obliki sestavi v trenutno 24 uradnih jezikih, in sicer v angleščini, bolgarščini, češčini, danščini, estonščini, finščini, francoščini, hrvaščini, grščini, irščini, italijanščini, latvijščini, litovščini, madžarščini, malteščini, nemščini, nizozemščini, poljščini, portugalščini, romunščini, slovaščini, slovenščini, španščini in švedščini, podpišeta ga predsednik Evropskega parlamenta in predsednik Sveta ter se na koncu objavi v Uradnem listu Evropske unije ali sporoči „tistemu, ki mu je namenjen“, če je akt naslovljen na določenega naslovnika.

Postopek soodločanja je za Evropski parlament hkrati izziv in priložnost. Uspeh tega postopka sicer predpostavlja soglasje Spravnega odbora; ne glede na to pa korenito spreminja odnos med Evropskim parlamentom in Svetom. Po zakonodaji sta instituciji enakopravni. Evropski parlament in Svet morata dokazati svojo sposobnost sprejemanja političnih kompromisov in v Spravnem odboru po možnosti doseči soglasje o skupnem predlogu.

Posebni zakonodajni postopek

Za posebni zakonodajni postopek je praviloma značilno, da Svet na predlog Komisije in po posvetovanju z Evropskim parlamentom sprejme odločitev soglasno (na primer člen 308 PDEU: statut Evropske investicijske banke) ali da Evropski parlament po odobritvi Sveta sprejme pravni akt (na primer člen 226(3) PDEU: uresničevanje pravice do preiskave s parlamentarnim preiskovalnim odborom; člen 228(4) PDEU: pogoji za opravljanje nalog varuha človekovih pravic).

Obstajajo še drugi načini oblikovanja zakonodaje, ki se razlikujejo od teh običajnih primerov, a jih je prav tako mogoče uvrstiti k posebnemu zakonodajnemu postopku:

  • odločanje o proračunu (člen 314 PDEU): za postopek veljajo podrobna pravila in je večinoma podoben rednemu zakonodajnemu postopku;
  • Svet odloča z večino o predlogu Komisije in po posvetovanju z Evropskim parlamentom (po potrebi tudi drugimi institucijami in posvetovalnimi organi EU); to je bil najprej posvetovalni postopek, ki je bil sprva standardni zakonodajni postopek na ravni EU, zdaj pa se kot posebni zakonodajni postopek uporablja le v posameznih primerih (na primer člen 140(2) PDEU: odstopanja v okviru ekonomske in monetarne unije; člen 128(2) PDEU: izdajanje kovancev);
  • Svet odloča brez udeležbe Evropskega parlamenta. To je redka izjema in se uporablja le še v zelo izjemnih primerih, razen na področju skupne zunanje in varnostne politike, kjer je Parlament obveščen o sklepih Sveta (člen 36 PEU) (na primer člen 31 PDEU: določitev skupne carinske tarife; člen 301(2) PDEU: sestava Evropskega ekonomsko-socialnega odbora).

Področja politike, za katera je predviden posebni zakonodajni postopek, je mogoče s „premostitvenimi klavzulami“ pretvoriti v redni zakonodajni posto­pek ali pa se lahko soglasje v Svetu nadomesti s kvalificirano večino. Ločimo dve vrsti premostitvenih klavzul: prva je splošna premostitvena klav­zula, ki se uporablja na vseh področjih politike; za njeno uporabo je potreben soglas­ni sklep Evropskega sveta. Druga vrsta so posebne premostitvene klav­zule, ki se uporabljajo na določenih področjih politike (npr. večletni finančni okvir – člen 312 PDEU; pravosodno sodelovanje na področju družinskega prava – člen 81 PDEU; okrepljeno sodelovanje – člen 333 PDEU; socialno področje – člen 153 PDEU in okolje – člen 192 PDEU). Te klavzule se od splošnih premostitvenih klavzul razlikujejo v tem, da nacionalni parlamenti praviloma nimajo pravice veta, sklep pa lahko sprejme tudi Svet EU, ne nujno Evropski svet.

Postopek odobritve

Pomembna oblika udeležbe Evropskega parlamenta pri sprejemanju zakonodaje EU je tudi postopek odobritve. V skladu s tem se lahko pravni akt sprejme samo, če ga predhodno odobri Evropski parlament. Vendar ta postopek Evropskemu parlamentu ne daje možnosti, da bi neposredno posegal v vsebino; tako ne more predlagati sprememb ali jih uveljaviti v postopku odobritve, ampak lahko predloženi pravni akt samo odobri ali zavrne. Ta postopek je predviden v zvezi s sklepanjem mednarodnih sporazumov (člen 218(6)(a) PDEU), okrepljenim sodelovanjem (člen 329(1) PDEU) ali za izvajanje pogodbenih pristojnosti (člen 352(1) PDEU). Postopek odobritve je lahko tako sestavni del posebnega zakonodajnega postopka za sprejetje zakonodajnih aktov kot tudi poenostavljenega zakonodajnega postopka za sprejetje zavezujočih nezakonodajnih aktov.

Postopek za sprejemanje nezakonodajnih aktov

Nezakonodajni akti se sprejmejo po poenostavljenem postopku, v katerem institucija EU pravni akt sprejme v okviru svojih pristojnosti. Pooblastilo za to izhaja iz ustrezne podlage za pristojnost v pogodbah EU.

Ta postopek se predvsem uporablja za (enostavne) zavezujoče zakonodajne akte, ki jih institucija EU sprejme v okviru svojih pristojnosti (na primer: sklep Komisije v zvezi z državno pomočjo, člen 108(2) PDEU).

Po poenostavljenem postopku se sprejmejo tudi nezavezujoči pravni akti, torej predvsem priporočila in mnenja institucij EU ter posvetovalnih organov.

Postopek za sprejemanje delegiranih in izvedbenih aktov

Po ustaljeni praksi Svet in Evropski parlament Komisiji že dolgo dodeljujeta zakonodajna in izvedbena pooblastila. Dodeljena pooblastila so se doslej izvajala z ustanovitvijo komitoloških odborov, v katerih so imeli Komisija, Svet, države članice in Parlament različen vpliv. Vendar pa ni bilo jasnega ločevanja med prenosom zakonodajnih pooblastil (zakonodajna oblast) in dodelitvijo izvedbenih pooblastil (izvršilna oblast). Z Lizbonsko pogodbo je bilo, kot je bil že skrajni čas, v primarno zakonodajo uvedeno razlikovanje v zvezi z izvajanjem zakonodajnih in izvedbenih nalog (člena 290 in 291 PDEU).

Delegirane akte sprejme Komisija na podlagi posebnega pooblastila iz zakonodajnega akta, ki ga sprejmeta Svet in Parlament (člen 290 PDEU). Predmet prenosa je lahko samo sprememba nekaterih nebistvenih elementov zakonodajnega akta; bistveni elementi posameznega področja ne smejo biti predmet prenosa pooblastila. To pomeni, da temeljne določbe sprejme zakonodajna oblast sama in se ne smejo prenesti na izvršilno oblast. S tem so upoštevana načela demokracije in delitev oblasti. Če gre za politično pomembne odločitve z daljnosežnimi posledicami, bi morala Parlament in Svet vedno neposredno izpolniti svojo primarno odgovornost za oblikovanje zakonodaje. To še zlasti velja za politične cilje zakonodajnega ukrepanja, izbor sredstev za doseganje teh ciljev in morebitne posledice določb za fizične in pravne osebe. Poleg tega je z delegiranimi akti dovoljeno zakonodajni akt le spremeniti ali dopolniti, da njegov namen ni ogrožen. Določbe, ki se spremenijo ali dopolnijo z delegiranim aktom, pa morajo biti v zakonodajnem aktu jasno določene. Delegirani akti lahko torej zajemajo prilagoditve zakonodaje prihodnjemu razvoju, na primer spremembe stanja tehnike, prilagoditev predvidljivim spremembam druge zakonodaje ali zagotavljanje uporabe določb zakonodajnega akta tudi ob nastanku posebnih okoliščin ali v primeru novih spoznanj. Prenos pooblastil je lahko časovno omejen, če pa velja za nedoločen čas, se lahko določi pravica do njegovega preklica. Svet in Parlament lahko poleg možnosti preklica prenosa pooblastil določita tudi pravico do ugovora zoper začetek veljavnosti delegiranih aktov Komisije. Če Svet in Parlament na Komisijo preneseta izvedbeno pooblastilo, lahko ta sprejema izvedbene akte. V primarni zakonodaji ni določb, ki bi omogočale vključitev drugih institucij. Vendar se lahko Komisija posvetuje zlasti z nacio­nalnimi strokovnjaki, kar v praksi praviloma tudi stori.

Sprejemanje izvedbenih aktov s strani Komisije (člen 291 PDEU) je zasnovano kot odstopanje od načela, da so države članice odgovorne za upravno izvajanje prava EU (člen 289(1) PDEU), zato je pod nadzorom držav članic. To je precejšen odmik od prejšnjega pravnega položaja, v okviru katerega sta imela Svet in Parlament v postopku v odboru („komitologije“) pri sprejemanju izvedbenih ukrepov pravico do soodločanja. Ta sprememba je razumljiva zaradi dejstva, da je bilo treba zaradi jasnega ločevanja delegiranih in izvedbenih aktov ustrezno preurediti pravice do nadzora in udeležbe. Svet in Parlament imata kot zakonodajalca EU dostop do delegiranih aktov, dostop do izvedbenih aktov pa imajo v skladu z odgovornostjo za upravno izvajanje prava EU države članice. Zakonodajalec EU (tj. Svet in Parlament) je skladno s svojim zakonodajnim mandatom v Uredbi (EU) št. 182/2011 („uredba o postopku v odboru“) določil splošna pravila in načela za nadziranje izvajanja izvedbenih pooblastil. Z uredbo o postopku v odboru se je število postopkov v odboru zmanjšalo na dva, in sicer svetovalni postopek in postopek pregleda, za izbor postopka pa veljajo posebne določbe.

V okviru svetovalnega postopka svetovalni odbor z navadno večino poda mnenja, ki se zabeležijo v zapisniku. Komisija naj bi jih po možnosti upoštevala, vendar tega ni dolžna storiti.

V okviru postopka pregleda se v komitološkem odboru, sestavljenem iz predstavnikov držav članic, s kvalificirano večino glasuje o osnutku Komisije za izvedbene ukrepe. V primeru odobritve mora Komisija sprejeti ukrepe, kot so predloženi. Če zaradi nesklepčnosti odločitev ni sprejeta, lahko Komisija načeloma sprejme svoj osnutek. Če odbor poda negativno mnenje ali osnutka ne odobri, lahko Komisija odboru za pregled predloži nov osnutek ali pa prvotni osnutek predloži odboru za pritožbe.

Odbor za pritožbe je druga stopnja v postopku pregleda. Z obravnavo v odboru za pritožbe naj bi se dosegel kompromis med Komisijo in predstavniki držav članic, če v odboru za pregled ni mogoče doseči rešitve. Če odbor za pritožbe izda pozitivno mnenje, Komisija sprejme izvedbeni akt. To lahko stori tudi, če odbor za pritožbe ne poda mnenja.

Sistem pravnega varstva EU

Unija, ki se razume kot skupnost prava, mora subjektom prava dati na voljo popoln in učinkovit sistem pravnega varstva. Sistem pravnega varstva EU izpolnjuje to zahtevo. Priznava pravico posameznika do učinkovitega sodnega varstva tistih pravic, ki jih ima na podlagi pravnega reda EU. To varstvo, uzakonjeno v členu 47 Listine o temeljnih pravicah, spada med splošna pravna načela, ki izhajajo iz skupnih ustavnih tradicij držav članic in Evropske konvencije o človekovih pravicah (člena 6 in 13 EKČP). Zagotavlja ga sodstvo EU (Sodišče in Splošno sodišče) (člen 19(1) PEU). Za to so na voljo številni postopki, ki so v nadaljevanju na kratko opisani.

Postopek za ugotavljanje kršitev (člen 258 PDEU)

Ta postopek je namenjen ugotavljanju, ali država članica ni izpolnila obveznosti, določenih s pravom Unije. Postopek poteka izključno pred Sodiščem Evropske unije. Glede na resnost tega očitka je treba pred predložitvijo zadeve Sodišču opraviti predhodni postopek, v katerem je zadevnim državam članicam omogočeno, da se izrečejo o očitkih. Če ta postopek ne zadostuje za razjasnitev spornih vprašanj, lahko ali Komisija (člen 258 PDEU) ali druga država članica (člen 259 PDEU) pri Sodišču vloži tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti. V praksi je pobudnica največkrat Komisija. Sodišče razišče spor in ugotovi, ali gre za neizpolnitev obveznosti ali ne. Če ugotovi, da obveznosti niso bile izpolnjene, mora zadevna država članica ugotovljeno napako takoj odpraviti. Če zadevna država članica ne izvrši te sodbe, lahko Komisija doseže, da se državi članici, ki ni sprejela ukrepov za izvršitev sodbe Sodišča, v drugi sodbi naloži plačilo pavšalnega zneska ali denarna kazen (člen 260 PDEU). Vztrajno neupoštevanje sodbe Sodišča o ugotovitvi ne­izpolnitve obveznosti ima zato velike finančne posledice za državo članico, ki teh obveznosti ne upošteva.

Ničnostna tožba (člen 263 PDEU)

Ničnostna tožba (tudi izpodbojna ali razveljavitvena tožba) je podlaga za objektiven sodni nadzor nad dejanji institucij Unije (abstraktni nadzor predpisa) in posameznikom, čeprav z nekaterimi omejitvami, omogoči dostop do sodne oblasti EU (zagotovitev individualnega pravnega varstva).

Med izpodbojna dejanja spadajo vsi ukrepi institucij Unije, ki povzročijo zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese tožeče stranke s tem, ko posegajo v njen pravni položaj. Tožeča stranka so lahko poleg držav članic, Evropskega parlamenta, Sveta EU in Evropske komisije tudi Evropska centralna banka, Evropsko računsko sodišče in Odbor regij, če uveljavljajo kršitve pravic, ki so jim bile dodeljene.

Nasprotno lahko državljani Unije in podjetja vložijo ničnostno tožbo samo zoper odločbe, ki so bile sprejete zoper njih same, ali zoper take odločbe, ki se, čeprav so naslovljene na druge osebe, nanje nanašajo neposredno in posamično. Pogoj za posamični interes osebe je v skladu s sodno prakso Sodišča izpolnjen takrat, ko je oseba individualizirana tako, da izstopa iz skupine drugih gospodarskih subjektov. Merilo „neposrednosti“ mora zagotoviti, da se zadeva predloži Sodišču ali Splošnemu sodišču, ko sta zanesljivo ugotovljena način omejitve pravnega položaja tožeče stranke in njegovo uveljavljanje. Merilo „individualnosti“ pa izključuje tako imenovano „popularno tožbo“.

Z Lizbonsko pogodbo je bila uvedena tudi dodatna kategorija aktov, zoper katere lahko tudi fizične in pravne osebe neposredno vložijo ničnostno tožbo. Fizične in pravne osebe lahko tako zdaj sprožijo postopke tudi zoper „predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, a ne potrebujejo izvedbenih ukrepov“. S to novo kategorijo se je odpravila „vrzel v pravnem varstvu“, ki jo je Sodišče izpostavilo v zadevi Jégo-Quéré, saj dotlej sodno varstvo ni bilo zagotovljeno v primerih, ko se je zakonodajni akt EU neposredno nanašal na gospodarski subjekt, vendar njegove zakonitosti ni bilo mogoče preizkusiti s pravnimi sredstvi, ki so bila v ta namen na voljo: izpodbijanje z ničnostno tožbo (člen 263 PDEU) ni bilo uspešno zaradi neobstoja posamičnega nanašanja; postopka predhodnega odločanja (člen 267 PDEU) ni bilo mogoče uporabiti zaradi neobstoja nacionalnih izvedbenih ukrepov (razen v morebitnem kazenskem postopku v zvezi z neizpolnjevanjem obveznosti iz prava Unije s strani gospodarskega subjekta, česar pa se ne sme upoštevati, saj od gospodarskega subjekta ni mogoče pričakovati, da bi s protipravnim ravnanjem sprožil nadzor zakonitosti); pa tudi odškodninska tožba ni pripeljala do rešitve, ki bi bila v interesu državljana Unije, saj je ni mogoče uporabiti za odstranitev protipravnega zakonodajnega akta iz pravnega reda EU.

V zadevi Jégo-Quéré je ribiško podjetje zahtevalo razveljavitev delov uredbe o varovanju nedoraslih osličev. Zlasti se je sklicevalo na prepoved uporabe ribiških mrež z mrežnim očesom širine 8 cm, kakršne je uporabljalo podjetje Jégo-Quéré. Splošno sodišče je na prvi stopnji za zagotavljanje učinkovitega sodnega varstva pojem posamično nanašanje razlagalo obširneje in ugotovilo, da je tožba dopustna. Sodišče se s tem ni strinjalo. Ugotovilo je, da neposredne obremenitve, izhajajoče iz uredbe, ki se splošno uporablja, ni mogoče enačiti s posamičnim nanašanjem.

V zadevi Jégo-Quéré je ribiško podjetje zahtevalo razveljavitev delov uredbe o varovanju nedoraslih osličev. Zlasti se je sklicevalo na prepoved uporabe ribiških mrež z mrežnim očesom širine 8 cm, kakršne je uporabljalo podjetje Jégo-Quéré. Splošno sodišče je na prvi stopnji za zagotavljanje učinkovitega sodnega varstva pojem posamično nanašanje razlagalo obširneje in ugotovilo, da je tožba dopustna. Sodišče se s tem ni strinjalo. Ugotovilo je, da neposredne obremenitve, izhajajoče iz uredbe, ki se splošno uporablja, ni mogoče enačiti s posamičnim nanašanjem.

Ko je bila v členu 263(4) PDEU odpravljena potreba po „posamičnem nanašanju“ pri izpodbijanju predpisov ter sta bila ohranjena le neposredno nanašanje in neobstoj nacionalnih izvedbenih ukrepov, je bila ta vrzel delno odpravljena.

Vprašljivo pa je, kaj pomeni izraz „predpisi“. Če se razlaga ozko, se nanaša le na splošne akte, ki niso zakonodajni akti. Če pa se razlaga širše, zajema vse splošne akte, tudi zakonodajne. Splošno sodišče je v sodbi v zadevi Inuit Tapiriit Kanatami podrobno obravnavalo oba pristopa ter na podlagi slovnične, zgodovinske in teleološke razlage sklenilo, da je mogoče kot „predpise“ šteti le splošne akte, ki niso zakonodajni akti. Poleg delegiranih (prim. člen 290 PDEU) in izvedbenih aktov (prim. člen 291 PDEU) spadajo mednje tudi direktive, če se v skladu s sodno prakso neposredno uporabljajo, ter sklepi sploš­ne in abstraktne narave, če niso bili sprejeti z zakonodajnim postopkom. Splošno sodišče torej očitno izhaja iz ozke razlage izraza „predpisi“. Sodišče je to razlago potrdilo v sodbi, izdani v pritožbenem postopku leta 2013. Z vidi­ka zagotavljanja učinkovitega pravnega varstva je to obžalovanja vredno, saj je vrzel, ugotovljeno v pravnem varstvu, mogoče z ozko razlago odpraviti le delno.

Zdaj je mogoče nadzirati tudi zakonitost aktov organov in drugih uradov EU, zlasti aktov številnih agencij (člen 263(5) PDEU). S tem je bila odpravljena vrzel v pravnem varstvu, ki je bila prej s sodno prakso le zasilno zapolnjena, v primarni zakonodaji pa se upošteva tudi, da so bila tem organom deloma podeljena pooblastila, ki jim omogočajo sprejemanje aktov s pravnim učinkom za tretje strani, tako da mora biti tudi za take akte na voljo možnost vložitve tožbe, da v sistemu pravnega varstva ne bi bilo vrzeli.

Če je tožba utemeljena, potem Sodišče ali Splošno sodišče razglasi izpodbojno dejanje tudi z retroaktivnim učinkom za nično. V utemeljenih primerih lahko Sodišče oziroma Splošno sodišče razglasitev ničnosti omeji na čas od izreka sodbe. Za varstvo pravic in interesov tožečih strank pa bodo te vsekakor izvzete iz omejitve učinkov, ki jih ima ničnostna sodba.

Tožba zaradi nedelovanja (člen 265 PDEU)

Ta tožba dopolnjuje pravno varstvo nasproti Evropskemu parlamentu, Evropskemu svetu, Svetu EU, Evropski komisiji in Evropski centralni banki, tako da določi možnosti, da se lahko tudi sodno ukrepa zoper nezakonito opustitev akta Unije. Preden je mogoče vložiti tožbo, je treba opraviti predhodni postopek, v katerem mora tožeča stranka zadevno institucijo Unije pozvati k ukrepanju. Predmet tožbe, ki jo nameravajo vložiti institucije, je zahtevek za ugotovitev, da zadevna institucija ob neizpolnjevanju obveznosti ni sprejela akta. Pri državljanih in podjetjih Unije je zato predmet tožbe zaradi nedelovanja omejen na zahtevek, da se ugotovi, da institucija Unije ni sprejela pravnega akta, ki bi moral biti naslovljen na tožečo stranko, tj. odločbe, naslovljene na tožečo stranko, in je s tem kršila Pogodbo. S sodbo se ugotovi zgolj protipravnost določene opustitve. Nasprotno pa Sodišče in Splošno sodišče nista pristojni, da v svoji sodbi odredita obveznost za sprejetje potrebnega ukrepa. Stranka, ki izgubi, mora le sprejeti ukrepe, ki izhajajo iz sodbe Sodišča oziroma Splošnega sodišča (člen 266 PDEU).

Odškodninska tožba (člen 268 in člen 340(2) PDEU)

Ta vrsta tožbe državljanom in podjetjem Unije, toda tudi državam članicam, ki so utrpele škodo zaradi napake, ki jo je storil uslužbenec EU, omogoča, da pred Sodiščem EU zahtevajo nadomestilo za to škodo. Pogoji za jamstvo EU so v Pogodbah urejeni samo delno; sicer se določajo v skladu s splošnimi pravnimi načeli, ki so skupna pravnim redom držav članic. Ta splošna pravna načela je oblikovalo Sodišče. V skladu s sodno prakso Sodišča za obveznost povračila škode veljajo naslednji pogoji:

  1. nezakonito ravnanje institucije Unije ali uslužbenca EU pri opravljanju njegovih nalog. Za nezakonito ravnanje gre, če je določba prava Unije, ki posamezniku, podjetniku ali državi članici daje pravice ali če je bila sprejeta, da bi se te pravice zavarovale, resno kršena. Varstveno pravilo imajo predvsem temeljne pravice in temeljne svoboščine notranjega trga ali načela varstva zaupanja v pravo in načela sorazmernosti, pa tudi vsa druga pravna pravila, ki se neposredno uporabljajo in s katerimi se državljanu Unije podeljujejo subjektivne pravice. Kršitev je dovolj resna, če je delujoča institucija Unije očitno in resno kršila svoja pooblastila. Sodišče se opira predvsem na omejeno število prizadetih oseb zaradi nezakonitega ukrepa in na obseg nastale škode, ki mora preseči običajne meje gospodarskih tveganj za posamezno gospodarsko panogo;
  2. obstoj škode;
  3. obstoj vzročne povezave med nastalo škodo in ravnanjem Unije;
  4. krivdno ravnanje delujočih institucij Unije ni potrebno.

Tožbe uslužbencev Unije (člen 270 PDEU)

Pred Sodišče EU je mogoče predložiti tudi spore, ki nastanejo v okviru delovnega razmerja med EU in njenimi uslužbenci oziroma njihovimi pravnimi nasledniki. Za te tožbe je pristojno Splošno sodišče.

Pritožbeni postopek (člen 256 PDEU)

Odnos med Sodiščem in Splošnim sodiščem je urejen tako, da je mogoče proti vsem odločbam Splošnega sodišča pri Sodišču vložiti pritožbo, omejeno na pravna vprašanja. Ta pritožba se lahko opira na nepristojnost Splošnega sodišča, napako v postopku, ki vpliva na interese pritožnika, ali kršitev prava Unije s strani Splošnega sodišča. Če je pritožba dovoljena in utemeljena, Sodišče razveljavi odločbo Splošnega sodišča. Ko je zadeva pripravljena za odločanje, lahko o sporu odloči samo; v nasprotnem primeru zadevo vrne v ponovno odločanje Splošnemu sodišču, ki mora upoštevati njegovo pravno presojo.

Začasna odredba (člena 278 in 279 PDEU)

Tožbe, vložene pri Sodišču oziroma Splošnem sodišču, in pritožbe proti odločbam Splošnega sodišča, vložene pri Sodišču, nimajo odložilnega učinka. Kot izravnavo za to je mogoče pri Sodišču oziroma Splošnem sodišču vložiti predlog za odlog izvršitve izpodbijanega akta (člen 278 PDEU) ali za sprejet­je začasne odredbe (člen 279 PDEU).

Utemeljenost predloga za sprejetje začasne odredbe se v sodni praksi ugotovi po naslednjih treh merilih:

  1. možnosti uspeha v glavni zadevi (fumus boni juris): zadostnost možnosti uspeha se presodi v okviru predhodne preučitve dokazov, ki jih je predložila tožeča stranka;
  2. nujnost odredbe: nujnost se presodi po tem, ali je želena odredba za odvrnitev resne in nepopravljive škode pri tožeči stranki nujna. Pri tem kot merila za presojo veljajo vrsta in resnost kršitve prava ter njeni konkretni in škodljivi vplivi na premoženje in preostale pravno zaščitene dobrine tožeče stranke. Finančna škoda je načeloma resna in nepopravljiva škoda samo takrat, če je v primeru zmage tožeče stranke v glavnem postopku ni mogoče povrniti v celoti;
  3. tehtanje interesov: neugodnosti, ki tožeči stranki grozijo zaradi zavrnitve začasne odredbe, se pretehtajo glede na interes EU za takojšnjo izvedbo ukrepa in neugodnosti, ki so jih tretje osebe deležne v primeru sprejetja začasne odredbe.

Postopek predhodnega odločanja (člen 267 PDEU)

Med postopkom predhodnega odločanja se lahko nacionalna sodišča obrnejo na Sodišče. Nacionalno sodišče lahko, če mora v okviru spora, ki ga obravnava, uporabiti določbe prava Unije, ta postopek prekine in Sodišču predloži vprašanje, ali je pravni akt, ki so ga sprejele institucije Unije, veljaven in/ali kako je treba ta pravni akt in pogodbe Unije razlagati. Nacionalni sodnik pri tem oblikuje pravno vprašanje, na katero Sodišče odgovori v obliki sodbe in ne v obliki mnenja, s čimer pride tudi po obliki do izraza zavezujoča narava njegove odločitve. Kljub temu postopek predhodnega odločanja ni tako kot drugi opisani postopki postopek za rešitev spora, ampak je samo del celotnega postopka, ki se začne in konča pred nacionalnim sodiščem.

Cilj tega postopka je sprva zagotavljanje enotne razlage prava Unije in s tem enotnosti pravnega reda EU. Poleg te funkcije varovanja enotnosti prava v EU je postopek pomemben tudi za varstvo pravic posameznikov. Da bi nacionalna sodišča lahko preizkusila združljivost nacionalnega prava s pravom Unije ter v primeru nezdružljivosti uporabila prednostno in neposredno uporabno pravo Unije, morata biti vsebina in obseg določb Unije dovolj jasna. To jasnost je mogoče praviloma vzpostaviti samo s predhodnim odločanjem Sodišča, tako da postopek za predhodno odločanje s tem tudi državljanu Unije omogoča, da se pritoži zoper nezakonito ravnanje svoje države članice v nasprotju s pravom EU in pred nacionalnimi sodišči uveljavlja pravo Unije. Postopek za predhodno odločanje na podlagi te dvojne funkcije nekoliko nadoknadi omejeno neposredno možnost tožbe zasebnikov pri Sodišču in s tem pridobi za varstvo pravic posameznika osrednji pomen. Uspeh tega postopka je nenazadnje odvisen od tega, koliko „radi“ nacionalni sodniki in sodišča dajejo predloge za postopek.

Predmet predloga za predhodno odločanje: Sodišče po eni strani odloča o vprašanjih razlage prava Unije in po drugi strani izvaja nadzor nad veljavnostjo pravnih aktov institucij Unije. Določbe nacionalnega prava ne morejo biti predmet predhodne odločbe. Sodišče v okviru postopka za predhodno odločanje ni pooblaščeno niti za razlago nacionalnega prava niti za presojo njegove združljivosti s pravom Unije. To se pogosto spregleda v vprašanjih za predhodno odločanje, ki se naslovijo na Sodišče. Pred njim se pogosto znajdejo usmerjena vprašanja o združljivosti nacionalnega predpisa z določbo Unije ali pa se postavlja vprašanje o možnosti uporabe kake določbe Unije v sporu, ki teče pred nacionalnim sodiščem. Čeprav so ta vprašanja za predhodno odločanje sama po sebi nedopustna, jih Sodišče ne zavrže, temveč jih predrugači tako, da predložitveno sodišče v bistvu zaprosi za merila za razlago upoštevnega prava Unije, da lahko nato samo presodi o združljivosti nacionalnega prava, na podlagi katerega je treba razsoditi, s pravom Unije. Pri tem Sodišče ravna tako, da iz celotnega materiala, ki ga je predložilo sodišče iz posamezne države članice, predvsem iz utemeljitve predložitvene odločbe, izbere tiste elemente prava Unije, ki jih je treba razložiti ob upoštevanju predmeta spora.

Upravičenost predložitve: do predložitve so upravičena vsa „sodišča držav članic“. Pojem sodišča je treba pri tem razumeti v smislu prava Unije in se ne nanaša na opis, temveč na funkcijo in položaj organa v sistemu pravnega varstva držav članic. Sodišča so v skladu s tem vse neodvisne ustanove, tj. ustanove, ki niso vezane na navodila in v pravno urejenem postopku odločajo o sporih s pravnomočnim učinkom. Do predložitve so potemtakem načeloma upravičena tudi ustavna sodišča držav članic ali tudi organi za reševanje sporov zunaj državne sodne pristojnosti, vendar ne zasebna arbitražna sodišča. Ali bo nacionalno sodišče uporabilo svojo pravico do predložitve, je odvisno od pomembnosti vprašanj prava Unije za rešitev izhodiščnega spora, o katerem pa nacionalno sodišče odloča samo. Stranke v pravdi lahko samo predlagajo. Sodišče preveri pomembnost za sprejem odločitve samo toliko, ali gre za dopustno vprašanje, tj. ali se predloženo vprašanje dejansko nanaša na razlago pogodb Unije ali veljavnost ravnanja institucije Unije, ali gre za dejanski spor, tj. ali ne gre samo za hipotetična ali izmišljena vprašanja, ki bi morala Sodišče pri predhodnem odločanju pripraviti do oddaje pravnega mnenja. Da Sodišče iz teh razlogov vprašanja za predhodno odločanje zavrne, je sicer izjema, ker je Sodišče zaradi posebnega pomena pravosodnega sodelovanja pri preverjanju obeh vidikov bolj zadržano. Kljub temu prav nedavna sodna praksa kaže, da je Sodišče zahteve za dopustnost predložitve zaostrilo toliko, da se je začelo dosledno držati že prej postavljene zahteve po dovolj jasni in izčrpni razlagi dejanskega in pravnega ozadja postopka v glavni stvari v predložitvenem sklepu ter se zaradi neobstoja takih podatkov razglasi za nesposobno za ustrezno razlago prava Unije in predlog za predhodno odločanje zavrže kot nedopusten.

Obveznost predložitve: k predložitvi je zavezano vsako sodišče, katerega odločbe s pravnimi sredstvi nacionalnega prava ni več mogoče izpodbijati. Pojem pravnega sredstva zajema vsa pravna sredstva, s katerimi je na nadrejeni stopnji sodnega odločanja mogoče z dejanskega in pravnega vidika (npr. pritožba) ali tudi samo s pravnega (npr. revizija) preveriti odločbo, ki jo je sprejelo kako sodišče. Nasprotno pa niso zajete redne pritožbe z omejenimi in specifičnimi učinki (na primer ponovno sojenje in ustavne pritožbe). Sodišče, ki je zavezano k predložitvi, lahko predložitev opusti samo takrat, če je vprašanje za predhodno odločanje za izid spora nepomembno ali če je Sodišče že odločilo ali če ni mogoče razumno dvomiti o razlagi predpisa Unije. Neomejena obveznost predložitve pa obstaja, če želi nacionalno sodišče izhajati iz neveljavnosti akta Unije. Sodišče je glede tega jasno ugotovilo, da je le ono samo pristojno za zavrnitev nezakonitega prava Unije. Nacionalna sodišča morajo zato, dokler Sodišče ne ugotovi neveljavnosti, uporabljati in spoštovati pravo Unije. Posebnost velja za sodišča, ki sodelujejo v okviru postopka za določitev začasne pravne zaščite. V skladu z nedavno sodno prakso Sodišča lahko ob upoštevanju določenih pogojev odložijo izvajanje upravnega akta, ki temelji na uredbi Unije, ali sama sprejmejo začasne odredbe za začasno oblikovanje spornih pravnih položajev ali razmerij ob neupoštevanju veljavnega predpisa Unije.

Kršitev obveznosti predložitve je hkrati kršitev pogodb Unije, ki se pripiše zadevni državi članici, in jo je tako mogoče sankcionirati v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti. Praktični učinki takšnega postopka so sicer zelo omejeni, ker vlada zadevne države članice ne more izvršiti morebitne sodbe Sodišča, ker zaradi neodvisnosti sodišč in načela delitve oblasti nacionalnim sodiščem ne more dati nobenih navodil. Več možnosti za uspeh, odkar je priznana odgovornost držav članic v skladu s pravom Unije za kršitve prava Unije (v zvezi s tem glej naslednje poglavje), pa ima posameznik, da od zadevne države članice zahteva nadomestilo škode, ki je morda nastala zaradi kršitve obveznosti predložitve.

Učinki predhodnega odločanja: predhodna odločba, sprejeta v obliki sodbe, zavezuje najprej predložitveno sodišče in vsa druga sodišča, ki obravnavajo zadevni spor. Poleg tega imajo predhodne odločbe v praksi pomemben vpliv kot precedens za druge podobne postopke.

Odgovornost držav članic za kršitve prava Unije

Načelo odgovornosti držav članic za škodo, povzročeno posameznikom s strani države, ki je kršila pravo Unije, je Sodišče priznalo v sodbi z dne 5. marca 1996 v združenih zadevah C-46/93, Brasserie du pêcheur, in C-48/93, Factortame. Ta sodba o odgovornosti je načelna sodba, ki je po pomenu primerljiva s prejšnjimi sodbami Sodišča o primarnosti prava Unije, neposrednem učinku določb prava Unije in priznanju temeljnih pravic Unije. Sodišče samo jo opisuje kot „obvezno dopolnilo k neposrednemu učinku, ki pritiče določbam prava Unije, na katerih kršitvi temelji nastala škoda“, in močno krepi posameznikove možnosti, da prisili državne institucije vseh treh vej oblasti (izvršilno oblast, zakonodajno oblast in sodstvo), da upoštevajo in uporabljajo pravo Unije. Sodišče razširja svojo sodno prakso, navedeno že v sodbah Francovich in Bonifaci. Medtem ko je bila takrat odgovornost držav članic še omejena na zadeve, ko so posamezniki utrpeli škodo zaradi nepravočasnega prenosa direktive, ki posamezniku daje subjektivne pravice, vendar zanj nima nobenega neposrednega učinka, pa nedavna sodna prak­sa odpira splošno odgovornost, ki zajema vsako kršitev prava Unije, ki jo je mogoče pripisati državi.

Odgovornost držav članic za kršitve prava Unije zaznamujejo trije pogoji, ki v bistvu ustrezajo tistim pogojem odgovornosti, ki jih ima Unija v primerljivem položaju:

  1. namen pravila prava Unije, ki je bilo prekršeno, mora biti posamezniku podeliti pravice;
  2. kršitev mora biti dovolj resna, tj. država članica je morala meje, ki so postavljene za njeno diskrecijsko pravico, očitno in znatno prekoračiti. O tem morajo presoditi nacionalna sodišča, ki so pristojna le za ugotovitev dejanskega stanja in resnost zadevnih kršitev prava Unije. Sodišče v svoji sodbi kljub temu nacionalnim sodiščem daje nekatere osnovne smernice. V skladu s tem
    spadajo k vidikom, ki jih mora pristojno sodišče po potrebi upoštevati, stopnja jasnosti in natančnosti kršenega predpisa in obseg proste presoje, ki jo daje nacionalnim organom ali institucijam Unije kršeno pravilo, namernost ali nenamernost kršitve ali povzročene škode, opravičljivost oziroma neopravičljivost morebiti napačno uporabljenega prava in dejstvo, da so stališča, ki jih je sprejela institucija [Unije], lahko pripomogla k opustitvi, sprejetju ali vzdrževanju nacionalnih ukrepov ali praks, ki so v nasprotju s pravom Skupnosti. Vsekakor je kršitev prava [Unije] očitno resna, kadar ni bila odpravljena kljub temu, da je bila razglašena sodba, v kateri je bila ugotovljena očitna neizpolnitev, ali sodba o vprašanju za predhodno odločanje ali ustaljena sodna praksa Sodišča na zadevnem področju, iz katerih izhaja, da je obravnavano ravnanje kršitev“;
  3. obstoj neposredne vzročne zveze med kršitvijo obveznosti države članice in škodo, ki jo je utrpel oškodovanec. Krivdno ravnanje (naklep ali malomarnost), ki izhaja iz dovolj resne kršitve prava Unije, se ne zahteva.

Sodišče se je jasno izreklo, da izoblikovana načela o odgovornosti veljajo tudi za tretjo vejo oblasti, tj. za sodišča. Če pri izreku sodb niso upoštevala norm prava Unije ali so jih kršila, teh sodb odslej ne preverja le nadrejena instanca, temveč tudi pristojna sodišča držav članic v okviru odškodninskega postopka. V tem postopku je treba pri ugotavljanju kršitve prava Unije s sporno sodbo ponovno preveriti tudi materialna vprašanja, povezana s pravom Unije, ne da bi se pristojno sodišče lahko sklicevalo na morebitni zavezujoči učinek sodbe specializiranega sodišča. Organ, na katerega se lahko obrnejo pristojna nacionalna sodišča za morebitna vprašanja, povezana z razlago in/ali veljavnostjo spornih pravnih norm Unije in z usklajenostjo nacionalnih predpisov o odgovornosti s pravom Unije, je ponovno Sodišče tisto, na katero se je mogoče obrniti v okviru postopka predhodnega odločanja (člen 267 PDEU). Toda odgovornost sodne oblasti za sodne zmote ostaja izjema. Zaradi strogih pogojev za odgovornost je le-to mogoče upoštevati le takrat, kadar sodišče samovoljno krši veljavno pravo Unije ali, kakor v zadevi Köbler, če sodišče najvišje stopnje brez upoštevanja prava Unije kot pravno zavezujočo opredeli odločbo, ki je neugodna za državljana Unije, ne da bi pred tem Sodišče prosilo za razlago pravnega položaja z vidika prava Unije, pomembnega za odločbo. V zadnjem primeru varstvo pravic državljana Unije, ki se sklicuje na pravo Unije, nujno zahteva, da državljan Unije dobi povrnjeno škodo, ki mu jo je povzročilo sodišče najvišje stopnje.

UMESTITEV PRAVA UNIJE V SKUPNI SISTEM PRAVA

Po vsem, kar smo izvedeli o sestavi EU in njenem pravnem redu, prava Unije ni preprosto umestiti v skupni sistem prava in ga razmejiti v primerjavi z drugimi pravnimi redi. Na samem začetku moramo zavreči dva poskusa umestitve: prava Unije ni mogoče dojemati niti samo kot sveženj meddržavnih sporazumov niti nanj gledati kot na del ali privesek nacionalnih pravnih redov.

Neodvisnost pravnega reda EU

Države članice so z ustanovitvijo Unije omejile svojo zakonodajno pristojnost in ustvarile neodvisen pravni red, ki je za njihove državljane in zanje same zavezujoč, uporabljati pa ga morajo tudi njihova sodišča.

To je Sodišče ugotovilo v znameniti in že predstavljeni sodbi iz leta 1964 v zadevi Costa/ENEL, v katerem je F. Costa nasprotoval nacionalizaciji italijanske proizvodnje in dobave električne energije ter s tem povezanemu prenosu obratov podjetij za dobavo električne energije na elektrarne družbe ENEL.

Neodvisnost pravnega reda EU je za obstoj EU temeljnega pomena, kajti samo ta preprečuje, da nacionalno pravo ne bi vsebinsko izpraznilo prava Unije, in zagotavlja enotno veljavnost prava Unije v vseh državah članicah. Tako so zaradi neodvisnosti pravnega reda EU pojmi prava Unije načeloma opredeljeni v skladu s potrebami prava Unije in cilji Unije. Ta določitev pojmov, značilna za Unijo, je nujna, ker bi bile pravice, ki jih zagotavlja pravo Unije, ogrožene, če bi lahko vsaka država članica z opredelitvijo vsebine pojmov nazadnje sama določala področje uporabe svoboščin, zagotovljenih s pravom Unije. Kot primer lahko navedemo pojem „delavec“, ki določa domet pravice do prostega gibanja. Vsebina pojma „delavec“, ki je značilna za Unijo, se lahko povsem razlikuje od pojmov, ki jih uporabljajo in poznajo države članice v svojih pravnih redih. Poleg tega je za pravne akte Unije izključno merilo presoje le pravo Unije, ne pa nacionalne zakonodajne določbe ali nacionalno ustavno pravo.

Kako lahko glede na to neodvisnost pravnega reda EU opišemo razmerje prava Unije do nacionalnega prava?

Čeprav je pravo Unije v razmerju do pravnih redov držav članic neodvisen pravni red, to še ne pomeni, da se pravni red EU in pravni redi držav članic prekrivajo kot zemeljske plasti. Proti takšni togi razmejitvi navedenih pravnih redov po eni strani govori to, da zadevajo iste osebe, ki so s tem hkrati državljani držav in državljani Unije, po drugi strani pa je treba upoštevati, da pravo Unije lahko zaživi le, če ga države članice sprejmejo v svoj pravni red. V resnici se pravni red EU in nacionalni pravni redi prepletajo in so medsebojno odvisni.

Součinkovanje prava Unije in nacionalnega prava

Ta vidik razmerja med pravom Unije in nacionalnim pravom zajema tiste povezave, v katerih se pravo Unije in nacionalno pravo medsebojno dopolnjujeta. V členu 4(3) PEU je ta povezava opisana zelo nazorno:

Unija in države članice se na podlagi načela lojalnega sodelovanja medsebojno spoštujejo in si pomagajo pri izpolnjevanju nalog, ki izhajajo iz Pogodb. Države članice sprejemajo vse splošne ali posebne ukrepe, potrebne za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz Pogodb ali aktov institucij Unije. Države članice podpirajo Unijo pri izpolnjevanju njenih nalog in se vzdržijo vseh ukrepov, ki bi lahko ogrozili uresničevanje ciljev Unije.“

To splošno načelo lojalnega sodelovanja je bilo oblikovano z zavestjo, da pravni red EU sam po sebi ne more uresničiti ciljev, ki jim je sledil z ustanovitvijo EU. Pravni red EU v nasprotju z nacionalnimi pravnimi redi ni vase zaprt sistem, temveč za svoje izvajanje potrebuje podporo nacionalnih pravnih redov. Vsi državni organi – zakonodajni, vlada (vključno z upravo), sodstvo – morajo zato dojeti, da pravni red EU zanje ni nekaj „zunanjega“ ali „tujega“, temveč da države članice in institucije Unije za izpolnjevanje skupnih ciljev tvorijo neločljivo in solidarno celoto. EU s tem ni le interesna skupnost, temveč tudi in predvsem skupnost, ki temelji na načelu solidarnosti. Iz tega sledi, da morajo oblasti držav članic pogodbe o Uniji in pravne predpise, ki jih za njihovo izvajanje sprejemajo institucije Unije, ne le upoštevati, temveč tudi izvajati v praksi. Medsebojni vpliv med pravom Unije in nacionalnim pravom je tako raznovrsten, da ga lahko tukaj ponazorimo le z nekaterimi pomembnimi primeri.

Tesna povezava in dopolnjevanje pravnega reda EU z nacionalnimi pravnimi redi ter obratno, nacionalnih pravnih redov s pravnim redom EU, se še najbolj kažeta v sistemu direktive, o katerem smo že govorili v poglavju o pravnih aktih. Direktiva določa le cilj, ki ga je treba doseči v obliki, zavezujoči za države članice, izbira, v kakšni obliki in s katerimi sredstvi naj se ta cilj doseže, pa je prepuščena nacionalnim organom, to je nacionalnemu pravu. V sodstvu je bila tesna povezava vzpostavljena s postopkom za predhodno odločanje v skladu s členom 267 PDEU. V tem postopku lahko nacionalna sodišča Sodišču v predhodno odločanje predložijo (morajo predložiti) vprašanja o razlagi in veljavnosti prava Unije, ki so lahko ključna za odločanje v še nerešenih postopkih pri teh sodiščih. Postopek za predhodno odločanje ponazarja po eni strani, da morajo tudi sodišča držav članic spoštovati in uporabljati pravo Unije, po drugi strani pa, da sta razlaga in presoja veljavnosti prava Unije v izključni pristojnosti Sodišča. Vzajemna odvisnost med pravnim redom EU in nacionalnimi pravnimi redi se nazadnje kaže tudi takrat, kadar je treba zapolniti vrzeli v pravnem redu EU. V ta namen se na primer pravo Unije za dopolnitev lastnih pravil sklicuje na pravne predpise, ki veljajo že v pravnih redih držav članic. Usodo pravnega predpisa Unije tako od neke točke določajo posamezni nacionalni pravni predpisi. Na splošno to velja za celotno izvrševanje prava Unije, če pravo Unije glede tega ni določilo lastnih pravil. V vseh navedenih primerih se nacionalne oblasti pri izvajanju predpisov Unije ravnajo po določbah nacionalnega prava. To načelo seveda velja le, dokler pri tem ni vprašljiva učinkovitost predpisa Unije in dokler se upoštevajo zahteve po enotni uporabi prava Unije, saj je vsekakor treba preprečiti, da bi bili gospodarski subjekti obravnavani po različnih merilih in s tem nepravično.

Kolizija med pravom Unije in nacionalnim pravom

Za razmerje med pravom Unije in nacionalnim pravom pa je značilno tudi to, da si pravni red EU in nacionalni redi občasno „sovražno“ nasprotujejo. V tem smislu govorimo o neskladju med pravom Unije in nacionalnim pravom. Takšen položaj nastane tedaj, ko je določba prava Unije temelj, na katerem temeljijo neposredne pravice in obveznosti državljanov Unije, in ko vsebinsko nasprotuje normi nacionalnega prava. Za to na videz tako preprosto težavo se skrivata dve temeljni vprašanji o zasnovi EU, odgovor nanju pa je postal preizkusni kamen za obstoj pravnega reda EU. To sta neposredna uporaba prava Unije in primarnost prava Unije glede na nacionalno pravo, ki je v nasprotju s pravom Unije.

Neposredna uporaba prava Unije v nacionalnem pravu

Neposredna uporaba prava Unije pomeni, da pravo Unije neposredno dodeljuje pravice in nalaga obveznosti ne le institucijam Unije in državam članicam, temveč tudi državljanom Unije.

Eden vidnih dosežkov Sodišča je, da je kljub začetnemu nasprotovanju nekaterih držav članic uveljavilo neposredno uporabo predpisov prava Unije in s tem zagotovilo obstoj pravnega reda EU. Izhodišče njegove sodne prakse je bila že opisana zadeva nizozemskega prevoznega podjetja Van Gend & Loos, ki je na nizozemskem sodišču nasprotovalo povišani nizozemski carini za uvoz kemičnega proizvoda iz Zvezne republike Nemčije. Izid tega spora je bil nazadnje odvisen od vprašanja, ali se lahko tudi posamez­nik pri povišanju carine v nasprotju s Pogodbo sklicuje na prejšnji člen 12 PEGS, ki državam članicam izrecno prepoveduje uvedbo novih in povišanje veljavnih carin na skupnem trgu. Sodišče se je v nasprotju z mnenjem številnih vlad in svojega generalnega pravobranilca s sklicevanjem na naravo in cilje Unije načeloma izreklo za neposredno uporabo predpisov prava Unije. Kot utemeljitev je Sodišče navedlo:

da Skupnost pomeni nov pravni red, katerega pravni subjekti so ne samo države članice, temveč tudi posamezniki. Pravo Skupnosti, ki je neodvisno od zakonodaje držav članic, bi zato moralo posameznikom, tako kot jim nalaga obveznosti, dodeljevati tudi pravice. Takšne pravice ne nastanejo samo, kadar Pogodba to izrecno določa, temveč tudi na podlagi jasnih obveznosti, ki jih Pogodba nalaga posameznikom ter državam članicam in institucijam Skupnosti.“

Samo s to izjavo seveda še ni veliko pridobljeno, ker pri tem ostaja odprto, kateri predpisi prava Unije se neposredno uporabljajo. Sodišče je to vprašanje najprej obravnavalo s stališča predpisov primarnega prava Unije in ugotovilo, da lahko neposredno za posameznike veljajo vse tiste norme pogodb o Uniji, ki so (1) brezpogojno opredeljene, (2) same po sebi in pravno popolne, zaradi česar (3) za njihovo izvajanje ali učinkovitost niso potrebni dodatni akti držav članic ali institucij Unije.

To je potrdilo za člen 12 PEGS, tako da je lahko tudi podjetje Van Gend & Loos iz tega predpisa izpeljalo pravice, ki jih je moralo nizozemsko sodišče varovati in je zato carino, povišano v nasprotju s Pogodbo, razglasilo za neveljavno. Sodišče je po tej sodni praksi pozneje priznalo neposredno uporabo tudi za druge določbe Pogodbe, ki so za državljane Unije precej pomembnejše od člena 12 PEGS. Naj izpostavimo sodbe, v katerih je šlo za neposredno uporabo prostega gibanja (člen 45 PDEU), svobode ustanavljanja (člen 49 PDEU) in prostega pretoka storitev (člen 56 PDEU).

Sodišče se je za zagotovitev prostega gibanja izreklo v prid neposredni uporabi v zadevi van Duyn. Dejansko stanje v tej zadevi je bilo: nizozemska državljanka Y. van Duyn maja leta 1973 ni dobila dovoljenja za vstop v Združeno kraljestvo, ker je želela delati kot tajnica v organizaciji „Church of Scientology“, ki jo je britansko notranje ministrstvo ocenilo kot „družbeno nevarno“. Y. van Duyn je vložila tožbo na High Court, pri čemer se je sklicevala na predpise prava Unije o prostem gibanju delavcev. High Court je predlagala, naj razsodi, da je upravičena do bivanja v Združenem kraljestvu zaradi zaposlitve in do dovoljenja za vstop v Združeno kraljestvo. Sodišče je na to vprašanje, ki ga je predložilo High Court, odgovorilo, da se člen 48 PEGS (člen 45 PDEU) neposredno uporablja in s tem tudi posameznikom dodeljuje pravico, ki jo lahko uveljavljajo pred sodišči države članice.

Vprašanje o neposredni uporabi svobode ustanavljanja je Sodišču predložil belgijski Conseil d’État. Ta je moral obravnavati tožbo, ki jo je vložil nizozemski odvetnik J. Reyners, v kateri se je skliceval na pravice iz člena 52 PEGS (člen 49 PDEU). J. Reyners je tožbo vložil zato, ker zaradi tujega držav­ljanstva ni smel opravljati dejavnosti odvetnika v Belgiji, čeprav je uspešno opravil potrebne belgijske izpite. Sodišče je v sodbi z dne 21. junija 1974 v tej zadevi razsodilo, da različno obravnavanje državljanov in nedržavljanov pri svobodi ustanavljanja ne bi smelo več veljati, ker je člen 52 PEGS po preteku prehodnega obdobja neposredno uporaben, s čimer državljanom Unije daje pravice, da tudi v drugi državi članici začnejo in opravljajo dejavnost enako kot njeni državljani. Na podlagi sodbe je J. Reynersu moralo biti omogočeno opravljanje odvetniške dejavnosti v Belgiji.

Sodišče je v zadevi Van Binsbergen imelo priložnost izrecno ugotoviti tudi neposredno uporabo prostega pretoka storitev. V tem postopku je šlo med drugim za vprašanje, ali je nizozemski pravni predpis, v skladu s katerim pred pritožbenim sodiščem kot zastopniki lahko nastopajo le osebe s stalnim prebivališčem na Nizozemskem, združljiv z določbami prava Unije o prostem pretoku storitev. Sodišče je na vprašanje odgovorilo nikalno z utemeljitvijo, da vse omejitve, ki so naložene državljanom Unije in izhajajo iz njihovega državljanstva ali prebivališča, kršijo člen 59 PEGS (člen 56 PDEU) in so s tem nične.

Velik praktični pomen imajo nazadnje tudi priznanje neposredne uporabe prostega pretoka blaga (člen 41 PDEU), načela enakega plačila za moške in ženske (člen 157 PDEU), splošna prepoved diskriminacije (člen 25 PDEU) in svoboda konkurence (člen 101 PDEU).

Pri sekundarnem pravu se postavlja vprašanje neposredne uporabe le v zvezi z direktivami in sklepi, naslovljenimi na države članice, ker ta učinek pri uredbah in sklepih, naslovljenih na posameznike, izhaja že neposredno iz pogodb o Uniji (člen 288(2) in (4) PDEU). Od leta 1970 je Sodišče razširilo načela o neposredni uporabi primarnega prava Unije tudi na direktive in sklepe (tedaj „odločbe“), naslovljene na države članice.

Neposredni učinek prava Unije, kakor ga je priznalo in razvilo Sodišče, je neprecenljivega praktičnega pomena. Z njim se je namreč izboljšal položaj posameznika, saj je svoboščine skupnega trga preoblikoval v pravice, ki jih lahko posamezniki uveljavljajo pred nacionalnimi sodišči. Neposredna uporaba prava Unije je s tem obenem postala eden od stebrov pravnega reda EU.

Primarnost prava Unije glede na nacionalno pravo

Neposredna uporaba ene od določb prava Unije navaja na drugo, prav tako temeljno vprašanje. Kaj se zgodi, če na predpisu prava Unije za državljane Unije temeljijo neposredne pravice in obveznosti ter če ta predpis vsebinsko nasprotuje normi nacionalnega prava?

Tako nasprotje med pravom Unije in nacionalnim pravom je mogoče razrešiti le, če en pravni red odstopi mesto drugemu. Zapisano pravo Unije v tem smislu ne vsebuje izrecnega predpisa. V nobeni pogodbi o Uniji ni na primer predpisa, ki bi določal, da pravo Unije razveljavlja nacionalno pravo ali da je podrejeno nacionalnemu pravu. Toda nasprotje med pravom Unije in nacionalnim pravom je mogoče razrešiti le tako, da pravo Unije dobi prednost pred nacionalnim pravom ter da s tem izpodrine vse nacionalne predpise, ki niso v skladu s predpisom Unije, in prevzame njihovo mesto v nacionalnih pravnih redih. Kajti kaj bi preostalo od pravnega reda EU, če bi želeli pravo Unije podrediti nacionalnemu pravu? Skoraj nič! Predpise Unije bi lahko razveljavil vsak poljubni nacionalni zakon. Enotna in enaka veljavnost prava Unije v vseh državah članicah bi bila izključena. Poleg tega EU ne bi mogla izpolnjevati nalog, ki so jih nanjo prenesle države članice. Vprašljiva bi postala tudi zmožnost delovanja Unije, izgradnja Evrope kot pravne skupnosti, v katero so bili položeni veliki upi, pa bi propadla.

Ta problem se ne zastavlja v razmerju med mednarodnim pravom in nacionalnim pravom. Ker mednarodno pravo postane del notranjih pravnih redov šele z vključitvijo ali prenosom, se vprašanje primarnosti rešuje le po pravilih nacionalnega prava. Glede na raven, ki jo nacionalno pravo v notranjem pravnem redu priznava mednarodnemu pravu, je to nad ustavnim pravom, na ravni med ustavnim pravom in običajnimi zakonskimi določbami ali pa samo na ravni zakonskih določb. Razmerje med enakovrednim vključenim ali prenesenim mednarodnim pravom in nacionalnim pravom določa pravilo, v skladu s katerim pozneje sprejete pravne določbe izpodrinejo dotedanje določbe (lex posterior derogat legi priori). Vendar teh notranjih kolizijskih pravil ni mogoče uporabiti za razmerje med pravom Unije in nacionalnim pravom, ker pravo Unije ni del nacionalnih pravnih redov. Nasprotje med pravom Unije in nacionalnim pravom je zato mogoče rešiti le na podlagi pravnega reda EU.

Ponovno je bilo Sodišče tisto, ki je zaradi teh posledic kljub nasprotovanju nekaterih držav članic uveljavilo načelo primarnosti prava Unije, nujno po­trebno za obstoj pravnega reda EU. S tem je pravnemu redu EU poleg neposredne uporabe postavilo drugi steber, s čimer je ta pravni red nazadnje postal nosilna struktura.

V že predstavljeni zadevi Costa/ENEL je Sodišče podalo ugotovitvi, pomembni za razmerje prava Unije do nacionalnega prava:

  • prvič: države so suverene pravice dokončno prenesle na skupnosti, ki so jih ustanovile, in poznejši enostranski ukrepi naj bi bili torej nezdružljivi s pojmom prava Unije;
  • drugič: eno od načel Pogodbe je, da nobena država članica ne sme posegati v posebnost prava Unije, da velja na celotnem območju Unije enotno in v celoti.

Iz vsega navedenega sledi: pravo Unije, ki je nastalo na podlagi pooblastil, določenih s Pogodbami, ima prednost pred vsakim nasprotujočim pravom držav članic. To ne velja samo za predhodno nacionalno zakonodajo, temveč tudi za pozneje sprejeto.

Zato Sodišče s sodbo v zadevi Costa/ENEL sicer ni povzročilo dvoma o nacionalizaciji italijanskega sektorja električne energije, vendar je povsem odločno razsodilo, da ima pravo Unije prednost pred nacionalnim pravom.

Pravna posledica tega prednostnega pravila v primeru kolizije je, da nacionalnega prava, ki je v nasprotju s pravom Unije, ni mogoče uporabiti in da ni mogoče sprejeti novih notranjih zakonodajnih aktov, če bi bili ti v nasprotju s pravom Unije.

Sodišče je od tedaj to ugotovitev upoštevalo v ustaljeni sodni praksi. Toda v neki točki jo je še naprej razvilo. V pravkar omenjeni sodbi je moralo obravnavati le vprašanje primarnosti prava Unije glede na nacionalne zakone, vendar je načelo primarnosti potrdilo tudi za razmerje med pravom Unije in nacionalnim ustavnim pravom. Nacionalna sodišča so kljub začetnim pridržkom načeloma upoštevala mnenje Sodišča. Na Nizozemskem tako ali tako niso bile možne težave, ker je v nizozemski ustavi izrecno navedena primarnost prava Unije glede na nacionalno pravo (členi od 65 do 67). Tudi v drugih državah članicah so sodišča priznala načelo primarnosti prava Unije nad nacionalnimi predpisi. Primarnost prava Unije nad nacionalnim ustavnim pravom, in sicer zlasti nad nacionalnim zagotavljanjem temeljnih pravic, pa je na ustavnih sodiščih Nemčije in Italije na začetku naletela na nasprotovanje. To je popustilo šele po tem, ko je varstvo temeljnih pravic v pravnem redu EU doseglo raven, ki v glavnem ustreza nacionalnim ustavam. Kljub temu ima nemško zvezno ustavno sodišče pridržke glede tesnejšega povezovanja, ki jih je jasno navedlo predvsem v sodbah v zvezi z Maastrichtsko pogodbo in nazadnje Lizbonsko pogodbo.

Razlaga nacionalnega prava v skladu s pravom Unije

Za preprečitev kolizije pravil med pravom Unije in nacionalnim pravom z uporabo prednostnega pravila morajo vsi državni organi, ki dejansko uporabljajo pravo ali udejanjajo pravosodno prakso, najprej zaprositi za razlago nacionalnega prava v skladu s pravom Unije.

Sodišče je pojem razlage v skladu s pravom Unije priznalo šele razmeroma pozno in ga uvedlo v pravni red Unije. Sodišče je najprej menilo, da je enotno razlago nacionalnih pravnih predpisov na področju uporabe neke direktive „smiselno zagotoviti“ le, če zanjo prosijo nacionalna sodišča, nato pa je bila leta 1984 v zadevi Von Colson in Kamann prvič potrjena obveznost razlage v skladu z direktivo. V tem primeru je bilo treba določiti višino odškodnine za diskriminacijo žensk pri zaposlovanju. Nemški predpis je za to določal le odškodnino zaradi zlorabe zaupanja (zlasti torej samo stroške prijave na delovno mesto), v skladu z Direktivo 76/207/EGS pa je bilo treba v nacionalnem pravu za uveljavitev enakih možnosti dostopa do poklica naložiti učinkovite sankcije. Ker pa sankcija ni bila konkretizirana, Direktive na tej točki ni bilo mogoče razglasiti za neposredno uporabno, s čimer je pretila sodba, ki bi sicer potrdila nezakonitost nacionalnega zakona glede na pravo Unije, vendar nacionalnemu sodišču ne bi ponudila podlage za neupoštevanje nacionalnega predpisa. Zato je Sodišče odločilo, da so nacionalna sodišča zavezana k taki razlagi in uporabi civilnega prava, ki zagotavlja učinkovito sankcijo spolne diskriminacije. Le simbolična odškodnina ne zadošča zahtevam po učinkovitem udejanjanju Direktive.

Po mnenju Sodišča je pravna podlaga za razlago v skladu s pravom Unije načelo lojalnega sodelovanja (člen 4(3) PEU). V skladu s tem morajo države članice sprejeti vse ustrezne splošne ali posebne ukrepe, potrebne za izpolnjevanje obveznosti, ki izhajajo iz PEU ali aktov institucij Unije. Mednje spada tudi, da morajo nacionalni organi pri uporabi in razlagi nacionalnega prava, ki se prekriva s predpisi Unije, upoštevati besedilo in namen določb prava Unije (obveznost lojalnosti do Unije – zadeva Pfeiffer). To obenem kaže tudi vlogo nacionalnih sodišč kot evropskih sodišč v smislu skrbnikov za pravilno uporabo in spoštovanje prava Unije.

Posebna oblika razlage v skladu s pravom Unije je razlaga v skladu z direktivo. Ta določa, da morajo države članice prenesti direktive v svojo zakonodajo. Uporabniki prava in sodišča morajo z razlago v skladu z direktivo prispevati k temu, da zadevna država članica v celoti izpolnjuje to obveznost. Namen razlage v skladu z direktivo je vzpostavitev skladnosti z direktivo pri uporabi prava ter s tem zagotovitev enotne razlage in uporabe nacionalne zakonodaje, v katero je preneseno pravo Unije, v vseh državah članicah. Na nacionalni ravni ne sme priti do odmika od tega, kar je bilo z direktivo na ravni Unije ravnokar usklajeno.

Omejitev razlage v skladu s pravom Unije je jasno določena z nacionalnim predpisom, ki ne dopušča razlage. Kljub obveznosti, ki izhaja iz prava Unije, da mora biti razlaga v skladu s pravom Unije, se nacionalno pravo ne sme razlagati contra legem. To velja tudi pri izrecni zavrnitvi nacionalnega zakonodajalca, da bi direktivo prenesel v nacionalno pravo. Nasprotje med pravom Unije in nacionalnim pravom, ki bi zaradi tega nastalo, je mogoče rešiti le po postopku za ugotavljanje kršitev Pogodbe (člena 258 in 259 PDEU).

V zadevi Pfeiffer je Sodišče leta 2004 pojasnilo da reševalci spadajo v področje uporabe zaščite, ki jo zagotavlja direktiva o delovnem času (Direktiva 93/104/ES). Stalno pripravljenost je treba v celoti upoštevati pri izračunu najdaljšega tedenskega delovnega časa, ki znaša 48 ur.
V zadevi Pfeiffer je Sodišče leta 2004 pojasnilo da reševalci spadajo v področje uporabe zaščite, ki jo zagotavlja direktiva o delovnem času (Direktiva 93/104/ES). Stalno pripravljenost je treba v celoti upoštevati pri izračunu najdaljšega tedenskega delovnega časa, ki znaša 48 ur.

SKLEPNE UGOTOVITVE

Kakšno celotno podobo pravnega reda EU si lahko torej ustvarimo?

Pravni red EU je dejanski temelj EU, zaradi katerega ima ta značilnost pravne skupnosti. Le z vzpostavitvijo novega prava in njegovim ohranjanjem je mogoče uresničiti cilje, postavljene pri ustanovitvi EU. Pravni red EU je k temu že veliko prispeval. Nenazadnje je zaradi pravnega reda skupni trg za približno 510 milijonov ljudi postal že del vsakdana, kar so načeloma omogočile odprte meje, široka izmenjava blaga in storitev, prosto gibanje delavcev in številne čezmejne povezave med podjetji. Druga, danes že zgodovinska značilnost pravnega reda Unije, je njegov prispevek k miru. Ker je njegov cilj ohranjanje miru in svobode, je nasilje kot sredstvo reševanja sporov nadomestil s pravnimi pravili, ki posameznike in države članice povezuje v skupnost, temelječo na solidarnosti. Pravni red Unije je s tem postal pomembno sredstvo vzpostavljanja in ohranjanja miru.

Pravni red EU in pravna skupnost, ki temelji na njem, lahko obstaneta le s spoštovanjem in varstvom pravnega reda. To omogočata oba temelja pravnega reda Unije: neposredna uporaba prava Unije in primarnost prava Unije nad nacionalnim pravom. Obe načeli, katerih obstoj in ohranjanje zelo odločno brani Sodišče, zagotavljata enotno in prednostno veljavnost prava Unije v vseh državah članicah.

Kljub nepopolnosti, ki je tudi značilna za pravni red Unije, ostaja prispevek, ki ga pravni red Unije lahko daje pri reševanju političnih, gospodarskih in socialnih težav v državah članicah EU, neprecenljiv.

NAVEDENA SODNA PRAKSA

Vse odločbe Sodišča Evropske unije so dostopne na spletnem naslovu www.eur-lex.europa.eu. EUR-Lex.europa vam poleg tega v 24 uradnih jezikih EU omogoča brezplačen dostop do

  • prava EU (pogodbe EU, uredbe, direktive, sklepi, prečiščena zakonodajna besedila itd.),
  • pripravljalnega dela (zakonodajni predlogi, poročila, zelene in bele knjige itd.),
  • mednarodnih sporazumov,
  • povzetkov zakonodaje EU, s katerimi so zakonodajni akti umeščeni v ustrezen politični okvir.

Pravna narava in primarnost prava Unije

Zadeva Van Gend & Loos (26/62, ECLI:EU:C:1963:1) (pravna narava prava Unije; pravice in obveznosti posameznikov).

Zadeva Costa/ENEL (6/64, ECLI:EU:C:1964:66) (pravna narava prava Unije; neposredna uporaba; primarnost prava Unije).

Zadeva Von Colson in Kamann (14/83, ECLI:EU:C:1984:153) (razlaga nacionalnega prava v skladu s pravom Unije).

Zadeva Factortame (C-213/89, ECLI:EU:C:1990:257) (neposredna uporaba in primarnost prava Unije).

Združeni zadevi Francovich in Bonifaci (C-6/90 in C-9/90, ECLI:EU:C:1991:428) (učinek prava Unije; odgovornost držav članic zaradi neizpolnjevanja obveznosti Unije; tukaj: neprenos direktive).

Združeni zadevi Brasserie du pêcheur in Factortame (C-46/93 in C-48/93, ECLI:EU:C:1996:79) (učinek prava Unije; splošna odgovornost držav članic zaradi neizpolnjevanja obveznosti Unije).

Združene zadeve Pfeiffer in drugi (od C-397/01 do C-403/01, ECLI:EU:C:2004:584) (razlaga nacionalnega prava v skladu s pravom Unije).

Pristojnost EU

Zadeva Kramer (6/76, ECLI:EU:C:1976:114) (zunanji odnosi; mednarodne obveze; pristojnost EU).

Mnenje 2/91 (ECLI:EU:C:1993:106) (delitev pristojnosti med EU in državami članicami).

Mnenje 2/94 (ECLI:EU:C:1996:140) (pristop ES k EKČP; nepristojnost).


Mnenje 2/13 (ECLI:EU:C:2014:2454) (nezdružljivost osnutka sporazuma o pristopu EU k EKČP in prava EU).

Učinki pravnih aktov

Zadeva Reyners (2/74, ECLI:EU:C:1974:68) (neposredna uporaba; pravica do ustanavljanja).

Zadeva van Binsbergen (33/74, ECLI:EU:C:1974:131) (neposredna uporaba; opravljanje storitev).

Zadeva van Duyn (41/74, ECLI:EU:C:1974:133) (neposredna uporaba; prosto gibanje).

Temeljne pravice

Zadeva Stauder (29/69, ECLI:EU:C:1969:57) (temeljne pravice; splošna pravna načela).

Zadeva Eugen Schmidberger (C-112/00, ECLI:EU:C:2003:333) (prosti pretok blaga, temeljne pravice).

Pravno varstvo

Zadeva Jégo-Quéré et Cie/Komisija (T-177/01, ECLI:EU:T:2002:112) (vrzel v pravnem varstvu v aktih z neposrednim učinkom, a brez posamičnega nanašanja); Sodišče je v sodbi, izdani v pritožbenem postopku, v zadevi Komisija/Jégo-Quéré et Cie (C-263/02 P, ECLI:EU:C:2004:210) zavzelo drugačno stališče.

Zadeva Inuit Tapiriit Kanatami (T-18/10, ECLI:EU:T:2011:419) (opredelitev „predpisa“), ki jo je Sodišče potrdilo v sodbi v pritožbenem postopku z dne 3. oktobra 2013 v zadevi C-583/11 P (ECLI:EU:C:2013:625).

KONČNE OPOMBE

1 V skladu s statusom, kakor je bil opredeljen z resolucijo Varnostnega sveta Združenih narodov 1244.

2 Odstop „Santerjeve Komisije“ leta 1999 je bil posledica zavrnitve podelitve razrešnice za vodenje proračuna. Glasovanje o nezaupnici je bilo neuspešno, čeprav je bil izid razmeroma tesen.

3 Združeno kraljestvo se je po referendumu o izstopu iz Unije („brexit“) odpovedalo predsedovanju Svetu v drugi polovici leta 2017.

4 Več podrobnosti o tem je v poglavju o odgovornosti držav članic za kršitve prava Unije.

O tej publikaciji

Publikacija „Osnove prava Evropske unije“ je na voljo na internetu na naslovu www.bookshop.europa.eu/de/home

Evropska komisija
Generalni direktorat za komuniciranje
Enota za obveščanje državljanov
1049 Bruselj
BELGIJA

Rokopis je bil končan decembra 2016.

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2017

Vsebina te publikacije ne odraža nujno uradnega mnenja Evropske unije. Za podatke, navedene v njej, je odgovoren izključno avtor.

Avtorske pravice

Print NA-07-16-024-SL-C ISBN 978-92-79-63700-1 doi:10.2775/589054
PDF NA-07-16-024-SL-N ISBN 978-92-79-63701-8 doi:10.2775/392809
EPUB NA-07-16-024-SL-E ISBN 978-92-79-63626-4 doi:10.2775/66291
HTML NA-07-16-024-SL-Q ISBN 978-92-79-71677-5 doi:10.2775/37409

© Evropska unija, 2017

Reprodukcija je dovoljena. Za uporabo ali reprodukcijo fotografij je treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnikov avtorskih pravic.