Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. ATHANASIOS RANTOS

présentées le 22 octobre 2026 (1)

Affaire C‑858/24 P

VC

contre

Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail (EU-OSHA)

« Pourvoi – Marchés publics – Protection des intérêts financiers de l’Union – Règlement (UE, Euratom) 2018/1046 – Article 136, paragraphe 1, sous c), et paragraphe 2 – Décision d’exclusion d’un opérateur économique des procédures d’attribution – Absence de jugement ou de décision administrative définitifs établissant que cet opérateur a commis une faute professionnelle grave – Exclusion sur la base d’une qualification juridique préliminaire fondée sur une décision administrative faisant l’objet d’un sursis à exécution – Article 136, paragraphe 7 – Prise de mesures correctrices par l’opérateur économique – Article 143, paragraphe 9 – Article 261 TFUE – Contrôle de pleine juridiction – Article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Protection juridictionnelle effective »






 Introduction

1.        Par son pourvoi, VC demande, premièrement, l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 2 octobre 2024, VC/EU-OSHA (Exclusion des marchés publics sur le fondement d’une décision administrative nationale suspendue) (T‑126/23, ci‑après l’« arrêt attaqué », EU:T:2024:666), par lequel celui‑ci a rejeté son recours tendant à l’annulation de la décision de l’Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail (EU‑OSHA) du 13 janvier 2023 ordonnant, notamment, d’une part, son exclusion, pour une durée de deux ans avec effet au 18 janvier 2023, de la participation aux procédures de passation des marchés publics, aux procédures relatives aux subventions, aux prix, aux attributions et aux instruments financiers régies par le budget général de l’Union, ainsi qu’aux procédures d’attribution relatives au Fonds européen de développement (FED) régies par le règlement (UE) 2018/1877 (2) (articles 1er et 2) et, d’autre part, l’inscription de VC dans la base de données du système de détection rapide et d’exclusion pour la durée de la période d’exclusion (article 3), ainsi que la publication, sur le site Internet de la Commission européenne, de certaines informations relatives à l’exclusion (article 4) (ci‑après la « décision litigieuse »). Deuxièmement, VC demande l’annulation de la décision litigieuse. Enfin, troisièmement, il demande la condamnation de l’EU-OSHA aux dépens.

2.        Conformément à la demande de la Cour, les présentes conclusions seront ciblées sur l’analyse des premier et deuxième moyens du pourvoi, relatifs, respectivement, à la valeur accordée à une décision juridictionnelle nationale de sursis à exécution d’une décision administrative servant de fondement à une décision d’exclusion d’un opérateur économique d’une procédure d’attribution au sens de l’article 136, paragraphe 1, du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 (3) (ci-après le « règlement financier ») et à la portée de la compétence de pleine juridiction de la Cour au titre de l’article 143, paragraphe 9, de ce règlement.

 Le cadre juridique

3.        Aux termes des considérants 64, 67 à 69, 71, 73, 77, 79 et 84 du règlement financier :

« (64)      Afin de protéger les intérêts financiers de l’Union, la Commission devrait mettre en place un système unique de détection rapide et d’exclusion.

[...]

(67)      La décision d’exclusion d’une personne ou d’une entité de la participation aux procédures d’attribution [...] et la décision concernant la publication des informations correspondantes devraient être prises par les ordonnateurs compétents, compte tenu de leur autonomie en matière administrative. En l’absence d’un jugement définitif ou d’une décision administrative définitive [...], les ordonnateurs compétents devraient arrêter leur décision sur la base d’une qualification juridique préliminaire, en tenant compte de la recommandation formulée par l’instance. Cette instance devrait également déterminer la durée d’une exclusion dans les cas où celle-ci n’a pas été fixée par le jugement définitif ou la décision administrative définitive.

(68)      Le rôle de l’instance devrait consister à garantir le fonctionnement cohérent du système d’exclusion. Cette instance devrait être composée d’un président permanent, de deux représentants de la Commission et d’un représentant de l’ordonnateur demandeur.

(69)      La qualification juridique préliminaire ne préjuge pas de l’évaluation définitive de la conduite de la personne ou de l’entité concernée par les autorités compétentes des États membres en vertu du droit national. La recommandation formulée par l’instance ainsi que la décision prise par l’ordonnateur compétent devraient par conséquent faire l’objet d’un réexamen à la suite de la notification de cette évaluation définitive.

[...]

(71)      Lorsqu’il prend une décision concernant l’exclusion d’une personne ou d’une entité [...], l’ordonnateur compétent devrait veiller au respect du principe de proportionnalité, en tenant particulièrement compte de la gravité de la situation, de son incidence budgétaire, du temps qui s’est écoulé depuis la conduite en cause, de la durée de la conduite et de sa répétition éventuelle, du caractère intentionnel de la conduite ou du degré de négligence et de la coopération dont la personne ou l’entité a fait preuve envers l’autorité compétente concernée et de la contribution de la personne ou de l’entité à l’enquête.

[...]

(73)      Une personne ou une entité ne devrait pas faire l’objet d’une décision d’exclusion lorsqu’elle a pris des mesures correctrices, démontrant ainsi sa fiabilité. Cette possibilité ne devrait pas s’appliquer en cas d’activité criminelle grave.

[...]

(77)      La durée d’une exclusion devrait être limitée dans le temps [...] et devrait respecter le principe de proportionnalité.

[...]

(79)      Il importe de pouvoir renforcer l’effet dissuasif de l’exclusion et de la sanction financière. [...]

[...]

(84)      La Cour de justice de l’Union européenne devrait avoir une compétence de pleine juridiction en ce qui concerne les décisions d’exclusion et d’imposition de sanctions financières prises au titre du présent règlement, conformément à l’article 261 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. »

4.        La section 2 du règlement financier, intitulée « Système de détection rapide et d’exclusion », fait partie du chapitre 2 de celui-ci, consacré aux règles applicables en matière de gestion directe et indirecte. Cette section comprend les articles 135 à 145 de ce règlement. Conformément à son article 136, intitulé « Critères d’exclusion et décisions d’exclusion » :

« 1.      L’ordonnateur compétent exclut une personne ou une entité visée à l’article 135, paragraphe 2, de la participation aux procédures d’attribution régies par le présent règlement ou de la sélection pour l’exécution des fonds de l’Union lorsque cette personne ou entité se trouve dans une ou plusieurs des situations d’exclusion suivantes :

[...]

c)      il a été établi par un jugement définitif ou une décision administrative définitive que la personne ou l’entité a commis une faute professionnelle grave en ayant violé des dispositions législatives ou réglementaires applicables ou des normes de déontologie de la profession à laquelle elle appartient, ou en ayant adopté une conduite fautive qui a une incidence sur sa crédibilité professionnelle, dès lors que cette conduite dénote une intention fautive ou une négligence grave, y compris en particulier l’une des conduites suivantes :

[...]

ii)      conclusion d’un accord avec d’autres personnes ou d’autres entités en vue de fausser la concurrence ;

[...]

2.      En l’absence de jugement définitif ou, le cas échéant, de décision administrative définitive dans les cas visés au paragraphe 1, points c), d), f), g) et h), du présent article ou dans le cas visé au paragraphe 1, point e), du présent article, l’ordonnateur compétent exclut une personne ou une entité visée à l’article 135, paragraphe 2, sur la base d’une qualification juridique préliminaire de la conduite visée dans ces points, compte tenu des faits établis ou d’autres constatations figurant dans la recommandation émise par l’instance visée à l’article 143.

La qualification préliminaire visée au premier alinéa du présent paragraphe ne préjuge pas de l’évaluation de la conduite de la personne ou de l’entité visée à l’article 135, paragraphe 2, par les autorités compétentes des États membres en vertu du droit national. Après la notification du jugement définitif ou de la décision administrative définitive, l’ordonnateur compétent réexamine sans tarder sa décision d’exclure la personne ou l’entité visée à l’article 135, paragraphe 2, et/ou d’imposer une sanction financière au destinataire. Si le jugement définitif ou la décision administrative définitive ne prévoit pas la durée de l’exclusion, l’ordonnateur compétent fixe cette durée sur la base des faits établis et des constatations, en tenant compte de la recommandation émise par l’instance visée à l’article 143.

Lorsque le jugement définitif ou la décision administrative définitive considère que la personne ou l’entité visée à l’article 135, paragraphe 2, n’est pas coupable de la conduite qui a fait l’objet d’une qualification juridique préliminaire, et sur la base de laquelle cette personne ou entité a été exclue, l’ordonnateur compétent met fin sans tarder à cette exclusion et/ou rembourse sans tarder, s’il y a lieu, la sanction financière qui aurait été infligée.

Les faits et constatations visés au premier alinéa comprennent notamment :

[...]

b)      les décisions administratives non définitives, y compris le cas échéant les mesures disciplinaires prises par l’organe de surveillance compétent qui est chargé de vérifier l’application des normes de déontologie professionnelle ;

[...]

e)      les décisions de la Commission relatives à la violation du droit de l’Union dans le domaine de la concurrence ou les décisions d’une autorité nationale compétente concernant la violation du droit de l’Union ou du droit national en matière de concurrence.

3.      Toute décision de l’ordonnateur compétent prise en vertu des articles 135 à 142 ou, selon le cas, toute recommandation de l’instance visée à l’article 143 est établie dans le respect du principe de proportionnalité, et compte tenu notamment :

a)      de la gravité de la situation, y compris l’incidence sur les intérêts financiers et la réputation de l’Union ;

b)      du temps écoulé depuis la constatation de la conduite en cause ;

c)      de la durée de la conduite et de sa répétition éventuelle ;

d)      du caractère intentionnel de la conduite ou du degré de négligence ;

[...]

f)      de toute autre circonstance atténuante, telle que :

i)      la coopération de la personne ou de l’entité visée à l’article 135, paragraphe 2, avec l’autorité compétente concernée et la contribution de cette personne ou entité à l’enquête, telles qu’elles sont attestées par l’ordonnateur compétent ; ou

[...]

6.      L’ordonnateur compétent, compte tenu, le cas échéant, de la recommandation de l’instance visée à l’article 143, n’exclut pas une personne ou une entité visée à l’article 135, paragraphe 2, de la participation à une procédure d’attribution ou de la sélection pour l’exécution de fonds de l’Union, dans les cas suivants :

a)      la personne ou l’entité a pris des mesures correctrices énoncées au paragraphe 7 du présent article d’une manière suffisante pour démontrer sa fiabilité. [...]

[...]

7.      Les mesures correctrices visées au paragraphe 6, premier alinéa, point a), peuvent notamment comprendre :

a)      les mesures visant à identifier l’origine des situations donnant lieu à l’exclusion et les mesures concrètes prises au niveau technique, de l’organisation et du personnel dans le secteur économique ou le domaine d’activité concerné de [l’opérateur économique], qui sont de nature à corriger la conduite et à éviter qu’elle se répète ;

[...]

8.      Compte tenu, le cas échéant, de la recommandation révisée de l’instance visée à l’article 143, l’ordonnateur compétent revoit sans tarder sa décision d’exclure une personne ou une entité visée à l’article 135, paragraphe 2, d’office ou à la demande de cette personne ou de cette entité, lorsque celle‑ci a pris des mesures correctrices suffisantes pour démontrer sa fiabilité ou qu’elle a fourni de nouveaux éléments démontrant que la situation d’exclusion visée au paragraphe 1 du présent article n’existe plus.

[...] »

5.        L’article 143 du règlement financier, intitulé « Instance », prévoit, à son paragraphe 9 :

« La Cour de justice de l’Union européenne a une compétence de pleine juridiction pour réexaminer une décision par laquelle l’ordonnateur exclut une personne ou une entité visée à l’article 135, paragraphe 2, et/ou impose une sanction financière à un destinataire, y compris pour ce qui est d’annuler l’exclusion, de réduire ou d’allonger la durée de celle‑ci et/ou d’annuler la sanction financière imposée ou d’en diminuer ou d’en augmenter le montant. [...] »

 Les antécédents du litige

6.        Les antécédents du litige figurent aux points 2 à 13 de l’arrêt attaqué et peuvent être résumés comme suit.

7.        Le 11 mai 2021, l’EU‑OSHA a publié l’appel d’offres EUOSHA/2021/OP/F/SE/0144 portant sur la fourniture de services de technologies de l’information et de la communication et de services Internet, le marché en cause étant divisé en trois lots.

8.        Le même jour, la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (CNMC, Commission nationale des marchés et de la concurrence, Espagne) a adopté une décision (ci‑après la « décision de la CNMC ») constatant que, entre les mois de mars 2009 et mai 2017, VC avait participé, avec d’autres entreprises, à un réseau collaboratif, dans le cadre duquel les participants avaient échangé des informations sensibles et mis en œuvre des stratégies visant à éliminer la concurrence dans des appels d’offres portant sur la fourniture de services de conseil aux administrations espagnoles et à d’autres organismes publics. Estimant que ces pratiques constituaient une infraction unique et continue au droit de la concurrence, la CNMC a infligé à VC une amende et lui a interdit de conclure des marchés avec l’administration espagnole.

9.        Le 21 juin 2021, VC a présenté une offre pour le deuxième lot du marché en cause, portant sur la fourniture de services de soutien et de conseil en gestion de projet.

10.      Le 24 août 2021, après avoir interrogé VC sur les raisons pour lesquelles sa déclaration sur l’honneur ne faisait pas mention de la décision de la CNMC et sur l’adoption éventuelle de mesures correctrices visant à remédier à l’infraction constatée, l’EU-OSHA a reçu de celle-ci une réponse selon laquelle cette décision, d’une part, n’était pas définitive, dès lors que l’Audiencia Nacional (Cour centrale, Espagne) n’avait statué ni sur le recours formé contre ladite décision, ni sur la demande en référé dont ce recours était assorti et, d’autre part, ne comportait pas d’interdiction effective de participer à des marchés publics, la portée de cette interdiction n’ayant pas encore été déterminée par le ministre espagnol de l’Économie et des Finances.

11.      Le 10 février 2022, l’EU-OSHA a demandé à l’instance convoquée en vertu de l’article 143 du règlement financier (ci‑après l’« instance compétente ») de formuler une recommandation relative à l’exclusion ou à la sanction financière de VC.

12.      Le 11 avril 2022, l’Audiencia Nacional (Cour centrale) a ordonné le sursis à exécution de la décision de la CNMC (ci‑après la « décision juridictionnelle de sursis »).

13.      Le 13 juillet 2022, l’instance compétente a notifié à VC la qualification préliminaire de la conduite de cette dernière au sens de l’article 136, paragraphe 2, du règlement financier.

14.      Le 8 décembre 2022, à la suite des observations présentées par VC sur cette qualification préliminaire, l’instance compétente a recommandé à l’EU-OSHA d’exclure VC de la participation à l’appel d’offres concerné et de publier cette exclusion, estimant que la conduite de VC constituait une « faute professionnelle grave ».

15.      Le 17 janvier 2023, suivant la recommandation de l’instance compétente, l’EU-OSHA a notifié à VC la décision litigieuse, dont le contenu est exposé au point 1 des présentes conclusions.

 La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué

16.      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 9 mars 2023, VC a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision litigieuse, à l’appui duquel elle a soulevé cinq moyens. Les deux premiers, seuls pertinents aux fins des présentes conclusions ciblées, étaient tirés, le premier, de la méconnaissance par l’EU-OSHA de la décision juridictionnelle de sursis et, le deuxième, d’une erreur dans l’appréciation des mesures correctrices adoptées par VC.

17.      S’agissant de la première branche du premier moyen, tirée notamment de la violation de l’article 136, paragraphe 2, du règlement financier, le Tribunal a, tout d’abord, aux points 25 et 26 de l’arrêt attaqué, déduit du libellé de l’article 136, paragraphe 1, sous c), ii), et paragraphe 2, de ce règlement, d’une part, que l’absence de jugement ou de décision définitifs constatant le caractère fautif du comportement ne faisait pas obstacle à l’adoption, par l’autorité compétente de l’Union, d’une mesure d’exclusion visant à protéger les intérêts financiers de l’Union sur la base d’une qualification juridique préliminaire de la conduite de l’opérateur économique concerné, et, d’autre part, que le législateur de l’Union avait entendu permettre à cette autorité de porter sa propre appréciation sur les actes commis par l’opérateur économique concerné, sans attendre qu’une juridiction ait rendu un jugement, l’efficacité du régime d’exclusion exigeant qu’il puisse être appliqué aussi rapidement que possible, sans attendre un jugement définitif. Le Tribunal a ensuite constaté, aux points 28 à 33 de cet arrêt, que l’EU-OSHA, qui était tenue d’apprécier elle-même la conduite de VC au regard de la décision de la CNMC et de la décision juridictionnelle de sursis, avait à bon droit estimé que cette dernière décision ne faisait pas obstacle à la prise en compte des constatations de la décision de la CNMC pour établir l’existence d’une faute professionnelle grave de VC et adopter une mesure d’exclusion. À cet égard, le Tribunal a rappelé, au point 29 dudit arrêt, la position de l’EU-OSHA selon laquelle la décision juridictionnelle de sursis ne soulevait, en l’absence de prise de position sur l’existence d’un fumus boni juris, aucun doute quant à la validité et à la légalité de la décision de la CNMC. Au point 31 du même arrêt, il a également jugé que les faits reprochés à VC reposaient non pas sur de simples suppositions ou présomptions, mais sur des éléments d’une enquête menée par la CNMC. Au point 32 de l’arrêt attaqué, il a considéré que la décision juridictionnelle de sursis, fondée sur les conséquences de l’amende infligée et de l’interdiction de contracter sur la poursuite des activités de VC, ne prenait pas position sur le bien‑fondé de la décision de la CNMC. Il a ajouté que VC admettait que le juge national n’avait pas expressément examiné l’existence d’un fumus boni juris. Enfin, au point 33 de cet arrêt, le Tribunal a jugé non pertinente la suspension de l’interdiction de passer des marchés en Espagne, celle-ci étant fondée sur des motifs étrangers aux constatations de la décision de la CNMC.

18.      S’agissant de la seconde branche du premier moyen, tirée de la violation de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») et de l’article 19, paragraphe 1, TUE, le Tribunal a estimé, au point 39 de l’arrêt attaqué, que la décision juridictionnelle de sursis n’avait pas été ignorée et qu’il n’avait pas été porté atteinte à la protection juridictionnelle de VC. Il a relevé, au point 40 de cet arrêt, que l’EU-OSHA avait considéré, à juste titre, que, en l’absence de prise de position dans cette décision de sursis sur le bien‑fondé de la décision de la CNMC, elle pouvait se fonder sur les constatations de cette dernière pour retenir l’existence d’une faute professionnelle grave et adopter une mesure d’exclusion. Le Tribunal a également jugé, au point 42 dudit arrêt, que l’exercice, par l’autorité de l’Union, de la faculté d’exclure des procédures d’attribution une entité sur la base d’une qualification préliminaire de sa conduite ne méconnaissait pas l’article 47 de la Charte, dès lors que cette entité disposait d’une voie de recours pour contester cette exclusion devant le juge de l’Union, le Tribunal étant compétent tant pour annuler cette exclusion que pour la réexaminer, au titre de sa compétence de pleine juridiction prévue à l’article 143, paragraphe 9, du règlement financier. Le Tribunal a ainsi conclu, au point 43 du même arrêt, qu’une décision juridictionnelle de sursis n’avait pas le même effet que celui reconnu aux décisions ou aux jugements définitifs qui obligent les autorités de l’Union à exclure l’opérateur économique concerné, conformément à l’article 136, paragraphe 1, du règlement financier. Selon le Tribunal, le pouvoir d’exclusion serait privé d’effet utile s’il était paralysé du seul fait de l’introduction d’un recours suspensif contre la décision administrative servant de fondement à l’exclusion. Il a ainsi écarté le premier moyen.

19.      S’agissant du deuxième moyen, relatif aux mesures correctrices adoptées par VC au titre de l’article 136, paragraphes 6 et 7, du règlement financier, le Tribunal, au point 55 de l’arrêt attaqué, a jugé, quant à la nature de sa compétence et à l’intensité de son contrôle sur les mesures correctrices, que l’examen de ces mesures relevait de l’appréciation du comportement justifiant la sanction, et non de l’appréciation de la sanction elle‑même. D’après lui, l’appréciation devant être portée sur lesdites mesures équivalait à vérifier la persistance de la faute professionnelle grave, déduite en l’occurrence de l’infraction constatée par la CNMC, et la possibilité qu’elle se reproduise, ce qui relève d’une appréciation du comportement de l’opérateur concerné. Dès lors, il a conclu, au point 57 de cet arrêt, qu’il ne pouvait exercer sa compétence de pleine juridiction, telle que prévue à l’article 143, paragraphe 9, du règlement financier, interprété à la lumière de l’article 261 TFUE, aux fins de l’examen des mesures correctrices, et qu’il devait se borner à un contrôle de la légalité de l’appréciation de l’EU-OSHA portée sur ces mêmes mesures. À cet égard, le Tribunal a précisé, au point 59 dudit arrêt, qu’une marge d’appréciation devait être reconnue aux institutions pour l’appréciation des mesures correctrices, celle-ci faisant partie intégrante de l’appréciation du comportement fautif.

 La procédure devant la Cour et les conclusions des parties

20.      À l’appui de son pourvoi, VC invoque trois moyens, tirés, le premier, d’une erreur de droit dans l’interprétation de l’article 136, paragraphes 1 et 2, du règlement financier, le deuxième, d’une violation de l’article 143, paragraphe 9, de ce règlement en ce qui concerne la compétence de pleine juridiction du Tribunal et, le troisième, d’une erreur de droit dans l’interprétation de l’article 140 dudit règlement.

21.      VC demande à la Cour d’accueillir le premier moyen et, par conséquent, d’annuler l’arrêt attaqué et la décision litigieuse dans leur intégralité ; à titre subsidiaire, d’accueillir le troisième moyen et d’annuler l’arrêt attaqué ainsi que l’article 4 de la décision litigieuse ; à titre plus subsidiaire, d’accueillir le deuxième moyen, d’annuler l’arrêt attaqué dans son intégralité et de renvoyer l’affaire devant le Tribunal ainsi que, en tout état de cause, de condamner l’EU-OSHA aux dépens.

22.      L’EU-OSHA demande à la Cour de rejeter le pourvoi et de condamner VC aux dépens. Dans son mémoire en intervention, la Commission soutient les conclusions de l’EU-OSHA.

 Analyse

 Sur le premier moyen, tiré d’une erreur de droit dans l’interprétation de l’article 136, paragraphes 1 et 2, du règlement financier

23.      Par son premier moyen, qui vise les points 24, 26, 27, 41 et 43 de l’arrêt attaqué, VC reproche au Tribunal, en substance, d’avoir jugé que la décision juridictionnelle de sursis prise à l’égard de la décision de la CNMC n’avait pas d’effet contraignant aux fins de l’adoption de la décision d’exclusion. Le Tribunal aurait, d’une part, fait une interprétation erronée des dispositions de l’article 136, paragraphes 1 et 2, du règlement financier, au vu de leur libellé, genèse, contexte et finalité et, d’autre part, méconnu l’article 325 TFUE, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 3, TUE, et l’article 47 de la Charte, lu en combinaison avec l’article 19, paragraphe 1, TUE (4).

24.      Avant de procéder à l’examen des différents arguments avancés par VC, j’estime utile, à titre liminaire, de préciser que le « système de détection rapide et d’exclusion », instauré par le règlement financier 2015/1929 (5), puis renforcé et précisé par le règlement 2018/1046, vise à protéger les intérêts financiers de l’Union et, ainsi, à assurer la bonne gestion financière du budget de l’Union (6), notamment en facilitant la détection rapide des opérateurs économiques susceptibles de présenter un risque pour les intérêts financiers de l’Union (7). Plus précisément, ce système tend, à titre préventif et dissuasif (8), à identifier, au moyen d’un mécanisme centralisé de détection rapide, les opérateurs économiques peu fiables (9), afin de les exclure (pour une durée limitée dans le temps) de la participation aux procédures de passation des marchés publics et, partant, d’accès aux fonds de l’Union.

25.      À cet égard, je rappelle, d’une part, que, aux termes de l’article 136, paragraphe 1, sous c), ii), du règlement financier (10), l’ordonnateur compétent exclut un opérateur économique de la participation aux procédures d’attribution ou de la sélection pour l’exécution des fonds de l’Union lorsqu’un jugement ou une décision administrative définitifs ont établi que cet opérateur a commis une faute professionnelle grave en violant des dispositions législatives ou réglementaires applicables ou des normes de déontologie professionnelle, ou en ayant adopté une conduite fautive ayant une incidence sur sa crédibilité professionnelle, cette conduite dénotant une intention fautive ou une négligence grave, notamment, en cas de conclusion d’accords en vue de fausser la concurrence.

26.      D’autre part, conformément à l’article 136, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement financier, en l’absence de jugement ou de décision administrative définitifs dans les cas visés au paragraphe 1, points c) à h), de cette disposition, l’ordonnateur compétent exclut un opérateur économique sur la base d’une qualification juridique préliminaire de la conduite de cet opérateur, visée à ces points, compte tenu des faits établis ou d’autres constatations figurant dans la recommandation émise par l’instance compétente, qui est convoquée à la demande de cet ordonnateur compétent (11). Ensuite, le deuxième alinéa de cette disposition précise qu’une telle qualification préliminaire ne préjuge pas de l’évaluation définitive de la conduite de l’opérateur économique par les autorités compétentes des États membres en vertu du droit national, et que, après notification de cette évaluation définitive, l’ordonnateur compétent est tenu d’examiner sans tarder, notamment, sa décision d’exclusion. Ainsi, en vertu du troisième alinéa de ladite disposition, lorsqu’il ressort de l’évaluation définitive que l’opérateur n’est pas coupable de la conduite qui a fait l’objet d’une qualification préliminaire sur la base de laquelle cet opérateur a été exclu, l’ordonnateur compétent est tenu de mettre fin sans tarder à cette exclusion. Enfin, le quatrième alinéa de la même disposition contient une liste indicative des faits et des constatations que l’instance et l’ordonnateur compétents doivent prendre en compte, qui inclut notamment, sous b), les décisions administratives non définitives.

27.      Il ressort du libellé de ces deux paragraphes, lus à la lumière des considérants 67 et 69 du règlement financier, que ceux-ci régissent deux situations distinctes, qui s’excluent mutuellement. En effet, comme l’a jugé à bon droit le Tribunal au point 24 de l’arrêt attaqué, l’exclusion d’un opérateur économique d’une procédure d’attribution est possible, soit quand un jugement ou une décision administrative définitifs établissent que cet opérateur a commis une faute professionnelle grave ou a adopté une conduite fautive, au titre de l’article 136, paragraphe 1, du règlement financier, soit, en l’absence d’un tel jugement ou d’une telle décision, sur la base d’une qualification préliminaire de sa conduite par l’ordonnateur compétent, au titre de l’article 136, paragraphe 2, de ce règlement. Dans le premier cas de figure, l’ordonnateur compétent est tenu d’exclure l’opérateur de la participation aux procédures d’attribution, tandis que, dans le second cas de figure, l’ordonnateur compétent est tenu d’arrêter sa décision sur la base de la qualification préliminaire, en tenant compte des faits établis ou d’autres constatations figurant dans la recommandation formulée par l’instance compétente.

28.      En l’espèce, ainsi qu’il ressort des points 17 à 18 des présentes conclusions, le Tribunal a conclu que l’EU-OSHA n’avait pas commis d’erreur de droit en excluant VC de la participation aux procédures de passation des marchés publics. Il a considéré, d’une part, que la décision d’exclusion avait été adoptée conformément à l’article 136, paragraphe 2, du règlement financier, la décision juridictionnelle de sursis n’ayant pas le même effet que celui attaché aux jugements ou aux décisions définitifs qui obligent les autorités de l’Union à exclure l’opérateur concerné en vertu de l’article 136, paragraphe 1, de ce règlement, et, d’autre part, que l’EU-OSHA avait estimé à bon droit que la décision juridictionnelle de sursis ne faisait pas obstacle, eu égard notamment à l’absence de prise de position expresse sur l’existence d’un fumus boni juris, à ce que les constatations de la décision de la CNMC soient prises en considération, dans le cadre de la qualification juridique prévue à l’article 136, paragraphe 2, dudit règlement, pour établir l’existence d’une faute professionnelle grave de VC.

29.      Cette analyse du Tribunal me paraît pleinement conforme à l’interprétation de l’article 136 du règlement financier, au regard tant de son libellé et de son contexte que de sa genèse et de la finalité.

30.      En effet, premièrement, s’agissant du libellé de l’article 136 du règlement financier, ainsi qu’il ressort de l’analyse développée aux points 25 à 27 des présentes conclusions, le paragraphe 2 de cette disposition vise précisément les situations dans lesquelles un jugement ou une décision administrative définitifs font défaut, notamment lorsqu’un recours a été formé contre ceux-ci ou qu’une décision administrative a fait l’objet, comme en l’espèce, d’une décision juridictionnelle de sursis. Si VC ne conteste pas, en tant que telle, l’application de ladite disposition, elle remet en cause la portée du contrôle que l’ordonnateur compétent est appelé à exercer, en soutenant que celui-ci aurait été lié par la décision juridictionnelle de sursis. Il résulte toutefois du libellé de l’article 136, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement financier, que l’ordonnateur compétent doit procéder à une qualification préliminaire de la situation d’exclusion en cause, en tenant compte des faits établis ou des autres constatations figurant dans la recommandation émise par l’instance compétente. Dans une situation telle que celle en cause, dans laquelle une décision juridictionnelle de sursis a été adoptée à l’égard d’une décision administrative servant de fondement à une décision d’exclusion, cette obligation implique nécessairement que l’ordonnateur compétent, à l’instar de l’instance compétente, prenne en considération cette décision de sursis aux fins de cette qualification. Cette constatation est d’ailleurs confortée par l’article 136, paragraphe 2, quatrième alinéa, sous b), de ce règlement, qui vise expressément, parmi les faits ou les autres constatations devant être pris en compte et visés au premier alinéa, les « décisions administratives non définitives ».

31.      La motivation de la décision de sursis peut, à cet égard, présenter une pertinence particulière pour l’appréciation de l’existence d’une situation d’exclusion. À titre d’exemple, si, dans le cadre d’une telle décision, le juge national prend position sur l’existence d’un fumus boni juris (12), cette appréciation peut constituer un élément pertinent pour l’évaluation de la situation en cause et, partant, revêtir un poids probatoire important dans l’appréciation tant de l’instance compétente que de l’ordonnateur (13). Il ne saurait toutefois en être déduit qu’une telle décision lie automatiquement l’ordonnateur compétent, comme le prétend VC. Une décision de sursis, qui revêt par nature un caractère provisoire et dont l’objet et les conditions d’adoption peuvent varier selon les systèmes juridictionnels nationaux, ne saurait avoir pour effet de priver l’ordonnateur de la compétence que lui confère l’article 136, paragraphe 2, dudit règlement, pour procéder à sa propre qualification préliminaire de la situation d’exclusion.

32.      Deuxièmement, j’observe que l’interprétation qui se dégage du libellé de l’article 136 du règlement financier est confortée par son contexte. En effet, l’interprétation soutenue par VC priverait de tout effet utile les deuxième et troisième alinéas de l’article 136, paragraphe 2, de ce règlement, lus à la lumière de son considérant 69, dans la mesure où elle viderait de tout sens l’exigence, qui pèse sur l’ordonnateur compétent, de devoir réexaminer sans tarder une décision d’exclusion après la notification du jugement ou de la décision définitifs établissant que l’opérateur économique concerné n’est pas responsable du comportement ayant fait l’objet de la qualification préliminaire sur laquelle l’exclusion était fondée.

33.      Troisièmement, cette interprétation trouve également appui dans la genèse de l’article 136 du règlement financier. En effet, historiquement, la réforme du règlement financier nº 966/2012 (14) visait, notamment, à renforcer l’efficacité du système de détection rapide et d’exclusion en introduisant un mécanisme décisionnel permettant à l’ordonnateur compétent d’adopter une décision d’exclusion en l’absence de jugement ou de décision administrative définitifs et indépendamment de l’existence éventuelle d’une décision de sursis. Cela découle du règlement financier 2015/1929, qui a introduit le mécanisme de qualification préliminaire, afin de renforcer la protection des intérêts financiers de l’Union (15).

34.      Quatrièmement, et surtout, une telle interprétation est clairement corroborée par les objectifs poursuivis par le système de détection rapide et d’exclusion qui, comme son nom l’indique, vise, d’une part, à détecter le plus rapidement possible les situations susceptibles de présenter un risque pour les intérêts financiers de l’Union, afin d’éviter que des opérateurs économiques peu fiables puissent bénéficier de fonds européens, et, d’autre part, à garantir l’effet dissuasif de ce système (16). Or, en vue d’assurer la rapidité, l’efficacité et l’effet dissuasif dudit système, le législateur de l’Union a prévu, à l’article 136, paragraphe 2, du règlement financier, que l’ordonnateur compétent puisse adopter une décision d’exclusion dans les meilleurs délais, y compris avant l’intervention d’un jugement ou d’une décision administrative définitifs (17). Admettre que l’ordonnateur compétent serait automatiquement lié par une décision juridictionnelle de sursis priverait en grande partie ce mécanisme de sa portée. Une telle interprétation permettrait, en effet, à un opérateur économique peu fiable de continuer, pendant la durée de la procédure nationale, à participer à des procédures de passation de marchés publics financés par l’Union et, le cas échéant, à obtenir des fonds ou des financements de celle-ci, alors même que ce comportement serait susceptible de justifier son exclusion. Cet opérateur pourrait ainsi, dans un premier temps, échapper à une mesure d’exclusion au motif que la décision administrative constatant les faits fait l’objet d’un recours ou a été suspendue à titre conservatoire, puis, dans un second temps, une fois le jugement définitif rendu, se prévaloir du temps écoulé depuis les faits pour contester le caractère proportionné d’une telle mesure. Une telle situation serait difficilement conciliable avec les objectifs de détection rapide, efficace et de prévention poursuivis par le système d’exclusion. L’interprétation défendue par VC aurait dès lors pour effet de réduire l’efficacité de ce mécanisme et, partant, de priver de son effet utile l’article 136, paragraphe 2, du règlement financier.

35.      À la lumière de ce qui précède, j’estime que l’interprétation retenue par le Tribunal est conforme tant au libellé et au contexte de l’article 136 de ce règlement qu’à sa genèse et aux finalités poursuivies.

36.      Cette conclusion ne saurait être remise en cause par les divers arguments avancés par VC. En effet, premièrement, je remarque que c’est à juste titre que le Tribunal a refusé de considérer l’article 136, paragraphe 2, du règlement financier, ainsi que le soutient VC, comme une « exception à une règle générale » et a considéré cette disposition comme instituant une procédure spécifique applicable dans l’une des deux situations susceptibles de se présenter lorsqu’un opérateur économique se trouve dans une situation d’exclusion telle que celle en cause (18). Le principe, invoqué par VC, selon lequel les exceptions à une règle générale doivent faire l’objet d’une interprétation stricte ne saurait dès lors trouver à s’appliquer en l’espèce.

37.      Deuxièmement, VC affirme à tort que le Tribunal aurait considéré que les paragraphes 1 et 2 de l’article 136 du règlement financier trouvent à s’appliquer de manière alternative, en ce sens que l’« ordonnateur compétent peut librement y recourir à titre alternatif » en choisissant entre l’un ou l’autre. En effet, le Tribunal s’est borné, au point 24 de l’arrêt attaqué, à distinguer deux hypothèses, qui s’excluent mutuellement. L’application de l’un ou l’autre de ces paragraphes ne relève donc pas d’un choix discrétionnaire de l’ordonnateur compétent, mais dépend de l’existence ou de l’absence d’un jugement ou d’une décision administrative définitifs.

38.      Troisièmement, contrairement à ce qu’affirme VC, le Tribunal n’a pas « privé de toute valeur juridique » les décisions judiciaires rendues par les juridictions nationales. Il ressort des points 29 et 32 de l’arrêt attaqué qu’il a, au contraire, pris en compte la décision juridictionnelle de sursis en constatant que, dans la décision litigieuse, l’EU-OSHA avait à bon droit, d’une part, considéré que, en l’absence de toute prise de position sur l’existence d’un fumus boni juris, la décision juridictionnelle de sursis ne soulevait pas de doute quant à la validité et à la légalité de la décision de la CNMC (19) et, d’autre part, estimé que le sursis de la décision de la CNMC ne faisait pas obstacle à ce que les constatations de cette décision soient prises en considération pour établir l’existence d’une faute professionnelle grave de VC. En effet, au point 31 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a relevé que ces constatations reposaient non pas sur de simples suppositions ou présomptions, mais sur des éléments résultant d’une enquête menée par la CNMC. Or, l’ensemble de cette analyse, qui correspond au niveau d’examen requis dans le cadre de la qualification juridique préliminaire prévue à l’article 136, paragraphe 2, du règlement financier, démontre ainsi que le Tribunal n’a pas « privé de toute valeur juridique » la décision juridictionnelle de sursis (20).

39.      Quatrièmement, l’argument de VC selon lequel son interprétation serait corroborée par l’avis de la Cour des comptes européenne qui aurait, au cours de la procédure législative, « exigé que toutes les décisions administratives soient contraignantes pour pouvoir produire cet effet, qu’elles soient ou non définitives » ne saurait prospérer. D’une part, les avis consultatifs de la Cour des comptes revêtent un caractère non contraignant et ne sauraient, à eux seuls, constituer une source de droit corroborant la genèse de cette disposition lorsque le libellé même de celle-ci s’y oppose clairement. D’autre part, en tout état de cause, cet avis n’opère aucune distinction entre les décisions « contraignantes et non contraignantes », mais se borne simplement à demander que la décision administrative susceptible de déclencher le mécanisme d’exclusion prévu à l’article 136, paragraphe 1, du règlement financier soit assimilée, quant à ses effets, à un jugement définitif et présente, à ce titre, un caractère contraignant (21).

40.      Enfin, cinquièmement, s’agissant de la prétendue violation de l’article 325 TFUE, le Tribunal a, au terme de la mise en balance effectuée entre la décision de la CNMC et la décision juridictionnelle de sursis, jugé, au point 34 de l’arrêt attaqué, que l’EU-OSHA ne pouvait se voir reprocher ni une contradiction entre les motifs de la décision litigieuse et ceux de la décision de sursis, ni un défaut de coordination avec les autorités nationales de nature à porter atteinte au principe de coopération loyale prévu à l’article 4, paragraphe 3, TUE ou à compromettre la lutte contre la fraude visée à l’article 325 TFUE. C’est à juste titre qu’il est parvenu à cette conclusion. En effet, ainsi qu’il ressort du point 38 des présentes conclusions, ni l’EU-OSHA ni le Tribunal n’ont méconnu la décision juridictionnelle de sursis, dès lors que celle-ci ne remet pas en cause la décision de la CNMC constatant l’infraction au droit de la concurrence.

41.      Eu égard aux considérations qui précèdent, j’estime que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit dans l’interprétation de l’article 136, paragraphes 1 et 2, du règlement financier. Partant, je propose de rejeter le premier moyen comme étant non fondé.

 Sur le deuxième moyen, tiré d’une violation de l’article 143, paragraphe 9, du règlement financier

42.      Par son deuxième moyen, dirigé contre les points 55 à 59 de l’arrêt attaqué, VC reproche, en substance, au Tribunal d’avoir méconnu l’article 143, paragraphe 9, du règlement financier en refusant d’exercer sa compétence de pleine juridiction lors de l’appréciation des mesures correctrices prises au titre de l’article 136, paragraphe 7, de celui-ci. Plus précisément, VC fait valoir que le Tribunal aurait commis une erreur de droit en jugeant, au point 55 de l’arrêt attaqué, que l’examen des mesures correctrices relevait de l’appréciation du comportement de l’opérateur concerné, au motif qu’il revenait à vérifier si la faute professionnelle grave persistait et si elle était susceptible de se reproduire. Selon elle, le Tribunal aurait ainsi méconnu le principe de légalité garanti à l’article 49 de la Charte, en instituant par cet arrêt une nouvelle infraction qui n’est pas prévue par la réglementation applicable. Par conséquent, selon VC, le Tribunal aurait dû exercer la compétence de pleine juridiction que lui confère expressément le législateur de l’Union, nonobstant la complexité de l’appréciation des circonstances et la marge d’appréciation reconnue à l’OSHA et à l’instance compétente.

43.      D’emblée, je rappelle que, en vertu de l’article 143, paragraphe 9, du règlement financier, la Cour de justice de l’Union européenne dispose d’une compétence de pleine juridiction pour réexaminer une décision par laquelle l’ordonnateur exclut un opérateur économique et/ou impose une sanction financière, y compris pour ce qui est d’annuler l’exclusion, de réduire ou d’allonger la durée de celle‑ci et/ou d’annuler la sanction financière imposée ou d’en diminuer ou d’en augmenter le montant. Cette disposition doit être lue à la lumière de l’article 261 TFUE, aux termes duquel la Cour de justice de l’Union européenne peut se voir attribuer une compétence de pleine juridiction en ce qui concerne les sanctions prévues dans certains règlements.

44.      En l’occurrence, ainsi qu’il ressort du point 19 des présentes conclusions, le Tribunal a, tout d’abord, jugé, au point 54 de l’arrêt attaqué, que la portée de la compétence de pleine juridiction prévue à l’article 143, paragraphe 9, du règlement financier était strictement limitée à la détermination de la sanction, à l’exclusion de toute modification des éléments constitutifs du comportement justifiant cette sanction. Ensuite, au point 55 de cet arrêt, il a considéré que l’examen des mesures correctrices relevait de l’appréciation de ce comportement, en se fondant sur les termes mêmes de l’article 136, paragraphe 6, sous a), de ce règlement, et que cette disposition faisait ainsi obstacle à l’exclusion des marchés d’un opérateur ayant pris certaines mesures correctrices, démontrant sa fiabilité. Selon le Tribunal, l’appréciation de ces mesures correctrices portait, dans de telles circonstances, sur la persistance de la faute professionnelle grave et relevait, dès lors, de l’appréciation du comportement de l’opérateur concerné ainsi que des circonstances de fait qui s’y rapportaient, et non de celle de sa sanction. Enfin, aux points 56 et 57 dudit arrêt, le Tribunal a ajouté que le comportement, qui doit être distingué de la sanction aux fins de déterminer le champ d’application de la compétence de pleine juridiction, ne se limite pas, en matière de marchés publics, à l’infraction constatée par une autorité nationale et à ses éléments constitutifs, mais inclut également d’autres éléments, le cas échéant, postérieurs à cette infraction et susceptibles de conduire l’ordonnateur compétent à en inférer la fiabilité de l’opérateur concerné en dépit de ladite infraction. Il en a déduit qu’il ne pouvait exercer sa compétence de pleine juridiction pour évaluer les mesures correctrices adoptées par VC, en substituant sa propre appréciation à celle de l’EU-OSHA, se limitant ainsi à un contrôle de légalité.

45.      En premier lieu, s’agissant de la portée de la compétence de pleine juridiction exercée au titre de l’article 143, paragraphe 9, du règlement financier, j’estime que celle-ci ne saurait être limitée à la détermination de la sanction. Certes, l’article 261 TFUE attribue à la Cour de justice de l’Union européenne une compétence de pleine juridiction « en ce qui concerne les sanctions prévues dans ces règlements » (22). Toutefois, la notion de « sanction » doit, selon moi, être appréhendée au regard des particularités de la réglementation en cause et ne saurait, dans le cadre de l’application du règlement financier, se limiter aux seules décisions infligeant des « sanctions financières » au titre de l’article 138 de ce règlement. Une telle interprétation se heurterait, en effet, au libellé même de l’article 143, paragraphe 9, dudit règlement, qui prévoit expressément l’exercice de la pleine juridiction aux fins de « réexaminer une décision par laquelle l’ordonnateur exclut [un opérateur économique] [...], y compris pour ce qui est d’annuler l’exclusion, de réduire ou d’allonger la durée de celle-ci » (23). Par ailleurs, je relève que la notion de « sanction » revêt une portée particulière dans le cadre de l’application du même règlement. En effet, l’article 138 du règlement financier prévoit que des sanctions financières peuvent être infligées comme solution de remplacement à une décision d’exclusion qui se révélerait disproportionnée au regard des critères de l’article 136, paragraphe 3, de ce règlement. Ainsi, l’exclusion et la sanction financière peuvent, selon les circonstances, être prononcées alternativement ou cumulativement (24).

46.      En outre, je remarque que, si une décision d’exclusion n’impose pas stricto sensu une amende pécuniaire, ainsi que le reconnaît le Tribunal au point 60 de l’arrêt attaqué, elle est néanmoins susceptible d’entraîner des conséquences importantes pour l’opérateur économique exclu, celui-ci se trouvant privé, pendant une certaine période, de la possibilité de participer à des procédures d’attribution et, partant, d’accéder à certains financements de l’Union. Dès lors, nonobstant leur finalité préventive et protectrice des intérêts financiers de l’Union, les mesures d’exclusion revêtent, compte tenu de leurs conséquences sur les opérateurs économiques concernés, un caractère également dissuasif (25).

47.      Enfin, j’estime utile de relever que la jurisprudence de la Cour corrobore la qualification de la décision d’exclusion comme mesure de nature administrative présentant un caractère de sanction. En effet, dans l’arrêt Vialto, outre le fait qu’elle emploie à plusieurs reprises le terme « sanction d’exclusion », à la place du terme « décision d’exclusion », la Cour précise que cette « sanction d’exclusion » est « principalement punitive » (26). Cette qualification montre ainsi que l’exclusion ne saurait être appréhendée comme une mesure purement préventive ou protectrice des intérêts financiers de l’Union.

48.      Eu égard à l’ensemble de ces considérations, je considère que le Tribunal, qui a d’ailleurs lui-même qualifié à plusieurs reprises la décision d’exclusion de « sanction » dans l’arrêt attaqué (27), a commis une erreur de droit en affirmant, au point 54 de cet arrêt, que la pleine juridiction est « strictement limitée à la détermination de la sanction », ce qui avait pour conséquence d’exclure implicitement les décisions d’exclusion de son champ d’application.

49.      En deuxième lieu, ayant établi que la compétence de pleine juridiction vise également le réexamen des décisions d’exclusion, « y compris pour ce qui est d’annuler l’exclusion, de réduire ou d’allonger la durée de celle-ci », il y a lieu de déterminer si cette compétence s’étend également au contrôle des mesures correctrices proposées par VC. À cet égard, contrairement aux affaires relevant du droit de la concurrence, dans lesquelles la compétence de pleine juridiction est limitée à la détermination du montant de l’amende et porte sur l’appréciation de l’amende infligée par la Commission, à l’exclusion de toute modification des éléments constitutifs de l’infraction légalement constatée par celle-ci (28), l’exercice de cette compétence, dans le cadre du règlement financier, implique nécessairement la prise en compte de tout élément susceptible d’affecter le bien-fondé de la décision d’exclusion ou sa durée. Il en va ainsi, notamment, des faits et des constatations pris en compte par l’instance compétente, lors de la formulation de la recommandation, ou par l’ordonnateur compétent, lors de la formulation de la qualification préliminaire. Dès lors, à la différence de ce qu’a fait valoir le Tribunal, en substance, aux points 54 et 56 de l’arrêt attaqué, l’exercice de la pleine juridiction permettrait également à celui-ci de « réexaminer » les éléments susceptibles de modifier l’appréciation du comportement justifiant l’exclusion. Or, à cet égard, les mesures correctrices constituent, ainsi que le souligne le Tribunal au point 55 de cet arrêt, un des éléments constitutifs, et une partie intégrante, du comportement justifiant l’exclusion, dès lors que l’article 136, paragraphe 6, sous a), du règlement financier établit une impossibilité d’exclure des marchés un opérateur qui a pris certaines mesures correctrices démontrant sa fiabilité, dans la mesure où il n’y a pas lieu d’exclure un opérateur fautif redevenu fiable. Par ailleurs, ainsi que l’a relevé à juste titre le Tribunal, au point 56 dudit arrêt, le comportement ne se limite pas à l’infraction constatée par une autorité nationale et à ses éléments constitutifs, mais inclut d’autres éléments, le cas échéant, postérieurs à cette infraction et susceptibles de conduire l’autorité de l’Union à en déduire la fiabilité de l’opérateur concerné en dépit de ladite infraction, tels que l’adoption de mesures correctrices. Il en résulte que le Tribunal aurait, en principe, été en mesure d’exercer sa compétence de pleine juridiction aux fins de l’examen du deuxième moyen, relatif aux mesures correctrices adoptées par VC.

50.      Dans ces conditions, je considère que le Tribunal a commis une erreur de droit en concluant, au point 57 de l’arrêt attaqué, que la compétence de pleine juridiction que lui confère l’article 143, paragraphe 9, du règlement financier ne porte pas sur les mesures correctrices prises au titre de l’article 136, paragraphe 6, sous a), de ce règlement.

51.      En troisième et dernier lieu, j’aimerais toutefois rappeler que, lorsque les motifs d’une décision du Tribunal révèlent une violation du droit de l’Union, mais que le dispositif de cette décision apparaît fondé pour d’autres motifs de droit, une telle violation n’est pas de nature à entraîner l’annulation de ladite décision et qu’il y a lieu de procéder à une substitution de motifs.

52.      À cet égard, je constate que, dans le cadre de l’instance devant le Tribunal, VC a produit deux catégories d’éléments de preuve : d’une part, des éléments de preuve se rapportant à des mesures correctrices adoptées postérieurement à la décision d’exclusion, qui n’ont pas été présentés au cours de la procédure administrative devant l’EU-OSHA, et, d’autre part, des éléments de preuve se rapportant à des mesures correctrices adoptées antérieurement à la décision d’exclusion, à savoir auprès de la CNMC ou au cours de la procédure administrative, qui ont tous été examinés par l’EU-OSHA.

53.      Dans un premier temps, s’agissant des éléments de preuve se rapportant au premier type de mesures correctrices, sur la base desquels VC a demandé, en substance, au Tribunal d’exercer sa compétence de pleine juridiction, la question se pose de savoir si de tels éléments de preuve, postérieurs à la décision d’exclusion et qui n’ont pas été présentés au cours de la procédure administrative devant l’EU-OSHA, peuvent être pris en considération dans le cadre de l’exercice de cette compétence. À cet égard, je rappelle que, conformément à la jurisprudence de la Cour, le juge de pleine juridiction doit tenir compte de la situation de droit et de fait qui prévaut à la date à laquelle il statue lorsqu’il estime qu’il est justifié d’exercer son pouvoir de réformation (29). Cela signifie qu’il peut prendre en compte non seulement des éléments antérieurs qui ne figurent pas dans l’acte attaqué, mais, le cas échéant et à titre exceptionnel, également des éléments postérieurs à l’adoption de la décision. En effet, selon la Cour, afin de compléter l’exercice de son contrôle de légalité, le juge de l’Union est habilité à tenir compte de toutes les circonstances de fait qu’il estime pertinentes, que celles-ci soient antérieures ou postérieures à la décision entreprise (30). Toutefois, pour qu’un élément factuel postérieur puisse être pris en compte par le juge de pleine juridiction, il doit être non seulement pertinent pour l’appréciation concrète qu’il lui incombe d’effectuer, mais également objectivement justifié, notamment quant aux raisons pour lesquelles il n’a pas pu être présenté au cours de la procédure administrative.

54.      En l’occurrence, dans le cadre de son contrôle de légalité, le Tribunal a estimé, au point 65 de l’arrêt attaqué, qu’il ne pouvait pas se prononcer sur des mesures correctrices qui n’ont pas été présentées devant l’EU-OSHA. En effet, il a considéré que, en prévoyant qu’un opérateur économique n’est pas exclu s’il a pris des mesures correctrices suffisantes pour démontrer sa fiabilité, l’article 136, paragraphe 6, sous a), du règlement financier impose à celui-ci la charge d’établir que les mesures correctrices adoptées sont de nature à empêcher son exclusion et que, sauf à priver d’effet la charge de la preuve imposée par ces dispositions, il ne saurait être admis que cet opérateur rapporte devant le Tribunal des éléments de preuve non communiqués au cours de la procédure d’exclusion, aux fins d’obtenir l’annulation de la décision d’exclusion. En effet, d’une part, ainsi que l’a expliqué le Tribunal aux points 66 et 67 de cet arrêt, le règlement financier, à son article 136, paragraphe 8, régit l’hypothèse de mesures correctrices ou d’éléments présentés après la décision d’exclusion, en prévoyant expressément, dans ce cas, que cette décision sera revue sans tarder par l’ordonnateur compétent. Le Tribunal a observé, à juste titre, qu’il serait attentatoire à la bonne administration de la justice et à l’équilibre institutionnel qu’il se prononce sur de nouvelles mesures correctrices ou de nouveaux éléments de preuve soumis, le cas échéant, simultanément à l’ordonnateur et qui pourraient conduire ce dernier à revoir la décision attaquée en cours d’instance (31). En outre, aux points 67 et 68 dudit arrêt, le Tribunal a établi à suffisance de droit que VC ne saurait alléguer que, au cours de la procédure administrative devant l’EU-OSHA, elle n’aurait pas été mise en mesure de présenter l’ensemble des éléments qu’elle entendait faire valoir afin d’établir que les mesures correctrices adoptées démontraient sa fiabilité.

55.      Or, ce raisonnement me paraît parfaitement transposable au contrôle de pleine juridiction, nonobstant le fait que la prise en compte d’éléments de preuve postérieurs à la décision d’exclusion ne soit pas, en principe, exclue. En effet, admettre qu’une décision d’exclusion ou sa durée puissent être contestées dans le cadre de l’exercice de la pleine juridiction, sur la base d’éléments qui n’ont pas été produits au cours de la phase administrative, reviendrait, sauf impossibilité objective, à contourner la procédure expressément prévue à l’article 136, paragraphe 8, du règlement financier. Une telle possibilité serait, en outre, susceptible de porter atteinte à la bonne administration de la justice et à l’équilibre institutionnel.

56.      Par conséquent, je suis d’avis que les éléments de preuve se rapportant à des mesures correctrices postérieures à la décision d’exclusion, qui n’ont pas été présentés au cours de la procédure administrative devant l’EU-OSHA, ne sauraient être pris en considération par le juge de l’Union dans le cadre de l’exercice de sa compétence de pleine juridiction.

57.      Dans un second temps, s’agissant des éléments de preuve se rapportant aux mesures correctrices présentées au cours de la procédure administrative devant l’EU-OSHA, dont certaines ont été adoptées avant la décision de la CNMC (32), il ressort des points 72 et 73 de l’arrêt attaqué que ceux-ci ont fait l’objet d’une appréciation autonome par l’EU-OSHA. Au terme de son contrôle de légalité, le Tribunal est, aux points 70 à 112 de l’arrêt attaqué, parvenu à la conclusion, d’une part, que l’EU-OSHA n’avait pas commis d’erreur manifeste dans son appréciation des mesures correctrices adoptées par VC, qu’elles aient été prises isolément ou même ensemble et dans leur succession chronologique, compte tenu de l’insuffisance des preuves de leur mise en œuvre et de leur efficacité, qui leur était commune. D’autre part, le Tribunal a estimé que cette conclusion n’était pas remise en cause par la circonstance que VC n’avait plus fait l’objet de sanctions depuis la décision de la CNMC, laquelle, selon VC, attesterait sa fiabilité depuis cette date, dès lors que l’absence de sanction par une autorité de concurrence n’implique pas, notamment, l’efficacité des mesures correctrices adoptées. Dans ces conditions, étant donné que le Tribunal a constaté l’absence d’erreur manifeste d’appréciation de la part de l’EU-OSHA, je doute que ces mesures correctrices auraient été susceptibles de justifier un « réexamen » de la décision d’exclusion dans le cadre de l’exercice de la compétence de pleine juridiction, ne serait-ce que pour en modifier l’étendue. En effet, eu égard aux circonstances particulières, il ne découle pas des éléments avancés par VC dans le cadre du présent pourvoi que, à la date à laquelle le Tribunal a statué, il aurait été justifié pour celui-ci d’exercer sa compétence de pleine juridiction et son pouvoir de réformation aux fins de réexaminer la décision d’exclusion.

58.      Par conséquent, quand bien même le Tribunal aurait considéré à tort qu’il ne pouvait pas exercer sa compétence de pleine juridiction, telle que prévue à l’article 143, paragraphe 9, du règlement financier, aux fins de l’examen des mesures correctrices, cette erreur de droit, constatée au point 50 des présentes conclusions, demeure sans incidence sur l’appréciation des mesures correctrices adoptées par VC et, partant, sur le dispositif de l’arrêt attaqué. En effet, les motifs retenus par le Tribunal dans le cadre de son contrôle de légalité apparaissent transposables au contrôle de pleine juridiction et permettent ainsi de parvenir au même résultat.

59.      Eu égard à tout ce qui précède, il y a lieu de constater que, si le Tribunal a commis une erreur de droit en ce qui concerne l’étendue de sa compétence de pleine juridiction, cette erreur n’est pas de nature à entraîner l’annulation de l’arrêt attaqué, compte tenu de la substitution des motifs opérée aux points 53 à 57 des présentes conclusions.

 Conclusion

60.      Eu égard aux considérations qui précèdent, et sans préjuger du bien-fondé du troisième moyen du pourvoi, je propose à la Cour de rejeter les premier et deuxième moyens comme étant non fondés.

1      Langue originale : le français.

2      Règlement du Conseil du 26 novembre 2018 portant règlement financier applicable au 11e Fonds européen du développement, et abrogeant le règlement (UE) 2015/323 (JO 2018, L 307, p. 1).

3      Règlement du Parlement européen et du Conseil du 18 juillet 2018 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, modifiant les règlements (UE) no 1296/2013, (UE) no 1301/2013, (UE) no 1303/2013, (UE) no 1304/2013, (UE) no 1309/2013, (UE) no 1316/2013, (UE) no 223/2014, (UE) no 283/2014 et la décision no 541/2014/UE, et abrogeant le règlement (UE, Euratom) no 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1).

4      Plus précisément, VC allègue que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant, au point 24 de l’arrêt attaqué, que l’EU–OSHA pouvait recourir, à titre alternatif, à la procédure prévue aux paragraphes 1 ou 2 de l’article 136 du règlement financier. Selon VC, le paragraphe 1 de cet article énonce une règle générale applicable en présence de jugements ou de décisions administratives définitifs, tandis que le paragraphe 2 prévoit une exception applicable lorsque de tels jugements ou décisions font défaut, laquelle doit, comme toute exception, être interprétée strictement. Il s’ensuivrait que, dans le cadre du paragraphe 2, l’ordonnateur compétent aurait dû se limiter à respecter la décision juridictionnelle de sursis lors de la qualification juridique préliminaire de la conduite de VC, sans pouvoir mener sa propre enquête ni apprécier lui-même cette conduite, contrairement à ce qu’aurait jugé le Tribunal aux points 26 et 27 de l’arrêt attaqué. VC ajoute que cette interprétation de l’article 136 serait la seule compatible avec les principes de lutte coordonnée contre la fraude (article 325 TFUE), de coopération loyale entre les autorités (article 4, paragraphe 3, TUE), du droit à un recours effectif (article 47 de la Charte) et l’État de droit (article 19, paragraphe 1, TUE).

5      Règlement du Parlement européen et du Conseil du 28 octobre 2015 modifiant le règlement (UE, Euratom) nº 966/2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union (JO 2015, L 286, p. 1) (ci-après le « règlement financier 2015/1929 »).

6      Voir, en ce sens, arrêt du 16 février 2022, Hongrie/Parlement et Conseil (C‑156/21, EU:C:2022:97, points 264 et 265).

7      Voir article 135, paragraphe 1, sous a), et considérant 64 du règlement financier, correspondant au considérant 8 du règlement financier 2015/1929.

8      Voir considérant 79 du règlement financier, correspondant au considérant 21 du règlement financier 2015/1929, ainsi que point 47 des présentes conclusions.

9      Un tel manque de fiabilité résulte de différentes situations, qualifiées de « situations d’exclusion » et énumérées à l’article 136, paragraphe 1, du règlement financier.

10      À l’instar de l’article 106 du règlement financier 2015/1929, en vigueur à la date de l’infraction à l’origine de l’exclusion en cause.

11      Voir article 143 ainsi que considérants 67 et 68 du règlement financier. Cette instance, composée d’un président permanent, de deux représentants de la Commission et d’un représentant de l’ordonnateur demandeur, intervient afin de fournir une garantie à l’opérateur susceptible de faire l’objet d’une exclusion en assurant le fonctionnement cohérent du système d’exclusion lorsque l’exclusion n’a pas encore fait l’objet d’un jugement ou d’une décision administrative définitifs.

12      Une comparaison des systèmes nationaux confirme, au demeurant, que l’appréciation d’un fumus boni juris du recours ne constitue pas une condition uniforme de l’octroi d’une mesure provisoire. Ainsi, sans prétendre à l’exhaustivité, certains ordres juridiques intègrent un tel examen parmi les conditions d’octroi d’une protection provisoire (tel que c’est le cas en Belgique, en Grèce, en France ou encore en Italie), tandis que d’autres ne l’appliquent que dans certaines hypothèses (tel qu’en Allemagne ou aux Pays-Bas). S’agissant de l’Espagne, il semblerait que, malgré les propositions tendant à introduire progressivement le fumus boni juris parmi les conditions d’octroi des mesures provisoires, les juridictions ont généralement maintenu l’état du droit antérieur et n’appliquent ce critère que dans des cas spécifiques (voir, à cet égard, « Provisional Court Protection in Administrative Disputes in Europe : The Constitutional Status of Interim Measures Deriving from the Right to Effective Court Protection. A Comparative Approach », European Law Journal, vol.10, no 1, 2004, p. 57, notes 58 et 59).

13      La qualification juridique préliminaire n’a pas pour objet de réexaminer le bien-fondé de la décision ayant constaté l’existence d’une « faute professionnelle grave » ou de la « conduite fautive », ni a fortiori, en l’occurrence, de déterminer si l’opérateur économique a commis une infraction aux règles de concurrence. L’ordonnateur compétent n’est, en effet, ni une instance de recours ni une instance de révision d’une décision nationale. Il lui appartient, en revanche, d’apprécier si la décision administrative nationale concernant l’opérateur relève d’une situation d’exclusion prévue à l’article 136, paragraphe 1, du règlement financier et, le cas échéant, de procéder à sa qualification au regard de cette disposition et de prononcer l’exclusion, après avoir obtenu la recommandation de l’instance compétente. Dans ce cadre, il lui incombe notamment de contrôler le respect du principe de proportionnalité, compte tenu des éléments indicatifs énumérés à l’article 136, paragraphe 3, et au considérant 71 du règlement financier, tels que la gravité de la situation, le temps écoulé depuis la constatation du comportement en cause, la durée de celle-ci, le caractère intentionnel et le degré de négligence.

14      Règlement (UE, EURATOM) no 966/2012 du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2012, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil (JO 2012, L 298, p. 1).

15      Voir, à cet égard, considérant 9 du règlement financier 2015/1929.

16      Voir point 24 des présentes conclusions.

17      Voir, en ce sens, arrêt du 9 février 2022, Elevolution – Engenharia/Commission (T‑652/19, EU:T:2022:63, point 77).

18      Même à supposer, d’après la thèse de VC, que l’ordonnateur compétent soit lié par une décision juridictionnelle de sursis, le libellé de l’article 136 du règlement financier devrait alors distinguer trois hypothèses, soumises à des régimes différents, selon qu’il existe : i) une décision administrative ou un jugement définitifs ; ii) une décision administrative ou un jugement non définitifs faisant l’objet d’un recours assorti d’un sursis conservatoire, et iii) une décision administrative ou un jugement faisant l’objet d’un recours, sans qu’aucune décision n’ait encore été rendue sur une demande de sursis conservatoire. Or, le règlement financier ne prévoit pas cette deuxième hypothèse.

19      En effet, au point 32 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a relevé en substance, d’une part, que la décision juridictionnelle de sursis, fondée uniquement sur les conséquences de l’amende et de l’interdiction de contracter sur la poursuite des activités de VC, n’avait aucunement remis en cause les constatations de la CNMC relatives à la méconnaissance du droit de la concurrence et, d’autre part, que les considérations implicites que VC tire de l’octroi de cette mesure provisoire quant à la plausibilité de ses allégations ne sauraient suffire à remettre en cause les constatations et considérations explicites de la décision de la CNMC.

20      À cet égard, il me paraît inexact d’affirmer, comme le fait VC, que la décision juridictionnelle de sursis a privé la décision de la CNMC « de tout effet contraignant en droit espagnol ». Cette décision a suspendu les effets exécutoires de la sanction, sans toutefois affecter la validité ni l’effet déclaratoire de la décision de la CNMC en ce qui concerne la constatation de l’infraction au droit de la concurrence reprochée à VC. Partant, tant qu’elle n’a pas été annulée par un jugement définitif, la décision de la CNMC continue de bénéficier de la présomption de légalité attachée aux actes administratifs en droit national.

21      Voir avis no 1/2015 sur une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE, Euratom) no 966/2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union (2015/C 52/01, point 23).

22      Mise en italique par mes soins.

23      Mise en italique par mes soins. Voir, également, considérant 84 du règlement financier.

24      Voir, en ce même sens, considérant 74 du règlement financier et conclusions de l’avocat général Spielmann dans l’affaire Commission/TP (C‑170/25 P, EU:C:2026:571, point 76).

25      Voir, également, article 140 du règlement financier, qui prévoit la publication des informations relatives à l’exclusion ou aux sanctions financières « afin de renforcer l’effet dissuasif de l’exclusion » une telle publication contribuant, selon le considérant 79, « à faire en sorte que la même conduite ne se reproduise pas ». Mise en italique par mes soins. Voir, en ce sens, arrêt du 30 mai 2024, Vialto Consulting/Commission (C‑130/23 P, ci-après l’« arrêt Vialto », EU:C:2024:439, point 31).

26      Voir arrêt Vialto (point 31) et conclusions de l’avocat général Spielmann dans l’affaire Commission/TP (C‑170/25 P, EU:C:2026:571, points 75 à 85).

27      Voir, à cet égard, points 40, 55 et 149 de l’arrêt attaqué. Voir, également, point 42 de cet arrêt, dans lequel le Tribunal reconnaît expressément qu’il est « compétent en l’espèce tant pour annuler la décision attaquée que pour réexaminer cette décision, au titre de sa compétence de pleine juridiction ».

28      Voir arrêt du 21 janvier 2016, Galp Energía España e.a./Commission (C‑603/13 P, EU:C:2016:38, points 76 et 77).

29      Voir, à cet égard, mes conclusions dans l’affaire Westfälische Drahtindustrie et Pampus Industriebeteiligungen/Commission (C‑70/23 P, EU:C:2024:105, point 64 ainsi que jurisprudence citée).

30      Voir ordonnance du 7 juillet 2016, Westfälische Drahtindustrie et Pampus Industriebeteiligungen/Commission (C‑523/15 P, EU:C:2016:541, points 35 à 45 ainsi que jurisprudence citée). Il en va ainsi, et à plus forte raison, lorsque l’exercice de la compétence de pleine juridiction porte, dans le cadre du droit de la concurrence, sur l’examen de la capacité contributive de l’entreprise au regard du paiement d’une amende, le juge de l’Union ne pouvant apprécier cette capacité qu’en tenant compte de la situation factuelle prévalant au moment où il statue.

31      Le Tribunal a relevé que ce risque est d’ailleurs réel en l’espèce, dès lors que, le 21 novembre 2023, au cours de l’instance devant le Tribunal, VC a présenté à l’EU-OSHA une demande de révision au titre de l’article 136, paragraphe 8, du règlement financier, en y produisant des éléments figurant dans les annexes à la requête et à la réplique, qui n’avaient pas été préalablement soumis à l’EU-OSHA.

32      À savoir, une enquête interne ; la cessation des fonctions des personnes impliquées dans la conduite en cause ; un programme de conformité ; le suivi et la mise à jour du programme de conformité ; l’amélioration du canal de signalement ; l’existence de comités de gestion et de prévention des risques ; l’adoption de politiques et de procédures en matière d’éthique, et la formation des employés.