15.1.2013   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 11/39


Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o «Livro Verde – Sistema bancário paralelo»

[COM(2012) 102 final]

2013/C 11/09

Relator: Juan MENDOZA CASTRO

Em 19 de março de 2012, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre o

Livro Verde – Sistema bancário paralelo

COM(2012) 102 final.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo, que emitiu parecer em 25 de outubro de 2012.

Na 484.a reunião plenária de 14 e 15 de novembro de 2012 (sessão de 15 de novembro), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 208 votos a favor, 2 votos contra e 3 abstenções, o seguinte parecer:

1.   Conclusões e recomendações

1.1

O CESE manifesta o seu apoio ao Livro Verde, que considera um passo na direção certa.

1.2

Apesar de ser indiscutível a necessidade de liquidez do sistema financeiro, que, mesmo antes da crise financeira, já dependia em boa medida do sistema bancário paralelo, a experiência da crise aconselha que, no processo regulamentar, se dê prioridade à estabilidade imprescindível do sistema financeiro.

1.3

Embora isso não esteja previsto na legislação, na prática os governos, os bancos centrais e as instituições públicas seguradoras tiveram de enfrentar as perdas geradas pelos «bancos sombra» (shadow banks).

1.4

Evitar o risco de arbitragem regulamentar deve ser um dos objetivos centrais do Livro Verde.

1.5

Os primeiros Acordos de Basileia foram a força motriz por detrás do desenvolvimento do setor bancário paralelo, uma vez que, enquanto os balanços dos bancos foram objeto de regulamentação rigorosa, as atividades exteriores ao balanço não foram sujeitas a controlo. Na opinião do CESE, os Acordos de Basileia posteriores, transpostos pela Comissão Europeia nas Diretivas RFP III e RFP IV, colmatarão essas lacunas. No fim de contas, não devem existir atividades «paralelas», pelo que o sistema bancário paralelo deve estar sujeito às mesmas exigências regulamentares e prudenciais que o conjunto do sistema financeiro.

1.6

A nova regulamentação deve ter também como objetivo um elevado nível de proteção dos consumidores europeus.

1.7

O CESE destaca a importância de coordenar a supervisão global e a troca de informações.

1.8

O sistema financeiro, sob todos os seus aspetos, deve estar ao serviço da economia real e não da especulação.

1.9

O CESE chama a atenção para a função fundamental do sistema financeiro para o investimento, a criação de emprego e o bem-estar da sociedade.

1.10

A nova regulamentação dos mercados financeiros é fundamental para restaurar uma economia sustentável.

2.   Contexto

2.1   O sistema bancário paralelo (shadow banking) pode ser definido, em termos gerais, como «um sistema de intermediação de crédito que envolve entidades e atividades exteriores ao sistema bancário normal» (Financial Stability Board – Conselho de Estabilidade Financeira, CEF).

2.2   Dois fatores contribuíram diretamente para o desenvolvimento do sistema bancário paralelo. O primeiro decorre da desregulamentação do sistema financeiro que teve início na década de 1980 e que também teve como consequência uma forte concentração da atividade bancária em entidades de grandes dimensões. O segundo foi consequência dos primeiros Acordos de Basileia que, ao regulamentar os balanços dos bancos, fizeram com que a atividade especulativa decorresse à margem do balanço.

2.3   Nos EUA, os «bancos sombra» tiveram um crescimento explosivo como consequência do enfraquecimento das normas que proibiam os bancos de intervir nos mercados de valores e, a partir de 1999, devido à reforma substancial da lei Glass-Steagall (de 1933).

2.4   Em determinados países da Europa, os bancos e sucursais offshore operaram no contexto da reforma do Acordo de Basileia I e tornaram-se importantes investidores em títulos e obrigações com garantia real (Collateralised Debt Obligations – CDO) com a notação máxima AAA, que exigem menos capital.

2.5   Dimensão do sistema bancário paralelo

Mundialmente: 46 mil milhões EUR, ou seja, entre 25 % e 30 % do total do sistema financeiro (CEF). Zona euro: 10,9 mil milhões EUR, o que representa 28 % do total (BCE, final de 2011).

2.6   No contexto internacional, as respostas políticas à crise surgiram no quadro do G20, que solicitou a colaboração do CEF durante as Cimeiras de Seul (novembro de 2010) e Cannes (novembro de 2011). O Livro Verde, a resposta europeia, centra inicialmente a sua análise em:

duas atividades:

a)

titularização;

b)

empréstimos de títulos e acordos de recompra («acordos repo»); e

cinco tipos de entidades:

a)

as que procedem a transformações de liquidez e/ou prazo de vencimento,

b)

os fundos do mercado monetário (MMF),

c)

os fundos de investimento,

d)

as sociedades financeiras e outras que procedem a transformações de créditos ou liquidez sem estarem sujeitas à mesma regulamentação que os bancos,

e)

as companhias de seguros e de resseguros que emitem ou garantem produtos de crédito.

2.6.1   Por outro lado, o CEF propôs cinco linhas de ação que se traduzirão em relatórios ao longo de 2012 sobre:

as interações entre os bancos e as entidades do sistema bancário paralelo (a cargo do Comité de Supervisão Bancária de Basileia – BCBS),

os riscos sistémicos colocados pelos fundos do mercado monetário (a cargo da Organização Internacional das Comissões de Valores – IOSCO),

os requisitos aplicáveis em matéria de titularização (IOSCO e BCBS),

outras entidades do sistema bancário paralelo (CEF) e

os empréstimo de valores mobiliários e os «acordos repo» (CEF).

3.   Parecer do CESE

3.1

O CESE considera que o Livro Verde é um passo importante na direção certa e representa uma análise oportuna dos problemas relacionados com o sistema bancário paralelo.

3.2

Tradicionalmente, os bancos financiavam as suas operações com capitais próprios e depósitos comerciais. De molde a aumentar a sua capacidade de empréstimo, a titularização da carteira de empréstimos tornou-se prática corrente. Em certos casos, a titularização é útil, mas abusou-se dela no período que precedeu a crise, dado que as carteiras de empréstimos eram de baixa qualidade (subprime) e as carteiras de títulos eram repetidamente recicladas (derivados financeiros) para inflacionar os lucros dos bancos. O volume de negócios dos bancos é determinado pelo valor pelo qual os seus ativos são alavancados. Enquanto os Acordos de Basileia regulamentavam o balanço da alavancagem, a alavancagem à margem do balanço era de grande dimensão e estava desregulamentada. O abuso dos créditos hipotecários de alto risco e a alavancagem excessiva foram executados através do sistema bancário paralelo. Além disso, o principal negócio dos bancos – a transformação de maturidades –, que consiste em transformar ativos de curto prazo em empréstimos de longo prazo, tornou-se excessivamente arriscado uma vez que os bancos se tornaram demasiado dependentes do financiamento interbancário de curto prazo. Esta dependência precipitou a crise de liquidez quando o mercado dos derivados financeiros entrou em colapso. Como era de esperar, os novos Acordos de Basileia regulamentarão os derivados financeiros, a alavancagem e a liquidez.

3.3

Em consequência da desregulamentação, houve uma transformação profunda nas atividades bancárias. Com a crise, a banca comercial tradicional, que contribuiu para a prosperidade e para o aumento do nível de vida da população durante décadas, ficou bastante debilitada. Ao eliminarem os excessos do sistema bancário paralelo, as autoridades reguladoras devem agora dar prioridade à estabilidade imprescindível do sistema financeiro.

3.4

Os «bancos sombra» têm vindo a desenvolver uma atividade de transformação, maturação e liquidez dos créditos semelhante à dos bancos normais. Embora, ao contrário destes, não tenham acesso formalmente aos mutuantes de última instância (bancos centrais), na prática, como demonstrado pela experiência recente, as instituições públicas tiveram de enfrentar, através de diversos mecanismos, as perdas geradas pelos «bancos sombra». O grande prejudicado foi o contribuinte.

3.5

O sistema bancário paralelo não tem estado sujeito às mesmas regras prudenciais que os bancos normais. Há, porém, diversas formas de os «bancos sombra» funcionarem como uma «réplica» dos bancos normais, e a maioria dos «bancos sombra» tem sido controlada por bancos normais. Evitar o risco de arbitragem regulamentar deve ser um dos objetivos centrais do Livro Verde.

3.6

O relatório do CEF foca, acertadamente, o papel que a supervisão macroprudencial pode desempenhar na deteção de uma acumulação de riscos sistémicos. É importante vigiar de perto as interligações e os canais através dos quais o risco pode passar do sistema bancário paralelo para o setor regulamentado. O CESE considera apropriado ter em mente a seguinte distinção:

Sistema bancário normal.

Sociedades financeiras não bancárias.

Sistema bancário paralelo.

Não devem existir atividades «paralelas», pelo que o sistema bancário paralelo – se as novas regulamentações o permitirem – deve estar sujeito às mesmas exigências regulamentares e prudenciais que o conjunto do sistema financeiro. As reformas já em curso ou em elaboração – Diretiva RFP III, Diretiva RFP IV, Diretiva-Quadro Solvência II e Acordo de Basileia III – devem contribuir para esse objetivo.

3.7

O CESE considera que a regulamentação do sistema bancário paralelo deve também ter como objetivo a proteção dos consumidores europeus mediante a transparência dos produtos disponibilizados. Os clientes têm direito a um aconselhamento imparcial e justo. O Comité pronunciou-se anteriormente a favor da criação de uma Agência Europeia de Proteção dos Consumidores de Serviços Financeiros, uma entidade análoga ao Bureau of Consumer Financial Protection (Agência de Proteção Financeira dos Consumidores) instituído pela lei Dodd-Frank (1), a fim de reforçar a proteção dos consumidores, melhorando a transparência e estimulando a resolução dos litígios de forma eficaz.

3.8

Por outro lado, o CESE apoiou igualmente a proteção e medidas de estímulo para as pessoas que denunciam, contribuindo para o saneamento do sistema financeiro, através de disposições jurídicas que garantam a sua imunidade quando as autoridades tomarem conhecimento da prática de atos ilícitos.

3.9

Convém adotar uma abordagem global dos problemas do sistema bancário paralelo e propor respostas políticas. Deve-se destacar a coordenação da supervisão global e a troca de informações. Em todo o caso, a falta de acordo no contexto internacional não deve ser um obstáculo a que a UE defina medidas legislativas adequadas.

3.10

Uma lição a tirar da grande crise financeira é que o sistema financeiro, sob todos os seus aspetos, deve estar ao serviço da economia real. O abandono das regras tradicionais que regeram a atividade bancária durante décadas deu lugar a um crescimento explosivo dos produtos especulativos, o que se revelou extremamente prejudicial para a economia.

3.11

Historicamente, os bancos e o conjunto de instituições financeiras reguladas pelo Estado cumprem uma função vital na economia, enquanto entidades de depósito e canalização das poupanças dos cidadãos e empresas, a fim de financiar o investimento, criar emprego e, em suma, contribuir para o bem-estar da sociedade. Esta função nem sempre prevaleceu nos anos que antecederam a crise.

3.12

O CESE propõe que a responsabilidade social do setor financeiro e o objetivo de assegurar «que todas as atividades financeiras contribuam para o crescimento económico» façam parte dos objetivos do Livro Verde. A nova regulamentação dos mercados financeiros é um instrumento indispensável para restaurar uma economia sustentável.

3.13

Tendo em conta a legislação que entrou em vigor nos últimos anos ou que entrará em breve em vigor, o CESE recorda o objetivo de legislar melhor, com a ênfase na simplicidade e na clareza. Convirá evitar duplicações e distorções que possam envolver incerteza regulamentar, bem como o risco de arbitragem.

3.14

As estruturas criadas para a supervisão prudencial – entre elas, principalmente o Comité Europeu do Risco Sistémico (CERS) – devem ser responsáveis por monitorizar a evolução do sistema financeiro e das atividades dos «bancos sombra», em particular, a fim de identificar o aparecimento de riscos sistémicos e propor medidas para os atenuar.

3.15

O CESE sublinha a necessidade de a União Europeia contribuir para o trabalho do CEF em matéria de «bancos sombra» e coordenar as suas iniciativas com o referido organismo, a fim de assegurar a sua coerência tanto em termos de conteúdo como de calendário.

3.16

O CESE deve insistir na necessidade de as normas regulamentares prudenciais e a supervisão impedirem a concorrência desleal no âmbito do sistema financeiro.

4.   Respostas às perguntas do Livro Verde

4.1   O que é o sistema bancário paralelo («bancos sombra»)?

a)

Concorda com a definição proposta de sistema bancário paralelo?

Sim. A amplitude dos termos permite incluir na definição o conjunto complexo de entidades e atividades financeiras que caracterizam o sistema bancário paralelo. Em todo o caso, a ausência de uma definição aceite não deve impedir as autoridades de levar a cabo ações de regulamentação e supervisão.

b)

Concorda com a lista preliminar de entidades e atividades do sistema bancário paralelo? Deverão ser analisadas outras entidades e/ou atividades? Em caso afirmativo, quais?

Incluir as agências de notação, dada a sua responsabilidade no processo de titularização.

Precisar se os swaps de risco de incumprimento (credit default swaps – CDS) e os instrumentos emitidos por mutuantes com um privilégio de primeiro ou segundo grau (first and second lien lenders) estão especificamente incluídos.

Também convém chamar a atenção para o mercado de apólices de seguros com fins lucrativos («fundos em euros») existentes em alguns países da UE e que podem ser utilizados muitas vezes como depósitos à ordem pelos tomadores de seguros.

4.2   Quais são os riscos e benefícios associados ao sistema bancário paralelo?

a)

Concorda com a afirmação de que o sistema bancário paralelo pode contribuir de forma positiva para o sistema financeiro? Essas atividades apresentam mais algum aspeto benéfico que deva continuar a ser assegurado e promovido no futuro?

O sistema bancário paralelo contribuiu para a financeirização da economia e para a bolha imobiliária que, a partir de 2007, afetaram vários países desenvolvidos, colocando as suas economias à beira do colapso e, consequentemente, deve-lhe ser atribuída uma responsabilidade fundamental, embora não exclusiva, na grande recessão que afetou os EUA e muitos países da UE.

O sistema financeiro no seu conjunto deve estar ao serviço da economia real.

b)

Concorda com a descrição dos canais pelos quais as atividades do sistema bancário paralelo estão a criar novos riscos ou a transferir esses riscos para outras partes do sistema financeiro?

Sim. Os quatro grupos de risco correspondem à experiência adquirida com a crise financeira.

c)

Deverão ser analisados outros canais pelos quais as atividades do sistema bancário paralelo estejam a criar novos riscos ou a transferir esses riscos para outras partes do sistema financeiro?

Entre outros, a reutilização das garantias financeiras e uma nova hipoteca sobre as mesmas.

4.3   Quais são os desafios para as autoridades de supervisão e de regulação?

a)

Concorda com a necessidade de um controlo e regulamentação mais rigorosos das entidades e atividades do sistema bancário paralelo?

b)

Concorda com as sugestões apresentadas em relação à identificação e controlo das entidades relevantes e das respetivas atividades? Pensa que a UE poderá precisar de assegurar em permanência processos para a recolha e intercâmbio de informações sobre as práticas de supervisão e identificação junto de todos os supervisores da UE, da Comissão, do BCE e de outros bancos centrais?

c)

Concorda com os princípios gerais de supervisão do sistema bancário paralelo acima definidos?

d)

Concorda com os princípios gerais de resposta regulamentar acima definidos?

A resposta às quatro perguntas precedentes é afirmativa. O CESE realça a necessidade, por um lado, de uma supervisão global que contemple todas as áreas do sistema financeiro e, por outro, de organismos de controlo e regulamentação a todos os níveis adequadamente dotados de pessoal qualificado e meios materiais.

e)

Que medidas poderiam ser previstas para assegurar a coerência internacional no tratamento do sistema bancário paralelo e para evitar a arbitragem regulamentar a nível mundial?

A coordenação e a plena sintonia no seio do G20 são fundamentais. Segundo a proposta do CEF (8.6.2012), o Identificador das Entidades Jurídicas (Legal Entity Identifier – LEI) contribuirá para colmatar as insuficiências estatísticas, melhorar a gestão dos riscos nas empresas, melhorar a avaliação do risco macro e microprudencial, limitar os abusos de mercado e travar a fraude financeira.

4.4   Quais são as medidas regulamentares aplicáveis ao sistema bancário paralelo na UE?

a)

O que pensa das medidas já tomadas a nível da UE para fazer face às questões ligadas ao sistema bancário paralelo?

O CESE apoiou, em pareceres anteriores, as medidas adotadas pela UE, entre as quais: Diretiva MIF (2), Diretiva GFIA (3), regulamentos relativos às agências de notação de risco (4), etc. Dentre estas, cabe destacar: a Diretiva RFP III (5), a Diretiva RFP IV (6) e a Diretiva-Quadro Solvência II (7).

4.5   Questões pendentes

a)

Concorda com a análise das questões atualmente abrangidas pelas cinco áreas fundamentais em que a Comissão continua a estudar eventuais novas opções de ação?

Sim. É fundamental que o reforço da eficiência regulamentar seja efetuado não só na Europa, mas também ao nível internacional. Os fundos do mercado monetário (MMF), por exemplo, estão sedeados essencialmente nos EUA.

b)

Existem questões adicionais que devam ser abrangidas? Em caso afirmativo, quais?

c)

Será necessária alguma alteração do atual enquadramento regulamentar da UE para enfrentar adequadamente os riscos e as questões acima descritos?

Resposta a b) e c): a lista de dez medidas proposta por Paul Tucker, vice-governador do Banco de Inglaterra e membro do CEF (Conferência de Bruxelas, 27.4.2012):

Os veículos ou fundos de investimento do sistema bancário paralelo que sejam patrocinados ou geridos por bancos devem ser inscritos nos balanços consolidados dos bancos.

A redução da notação, hipótese em que se baseia o coeficiente de cobertura de liquidez previsto no Acordo de Basileia III, deve ser mais elevada para as linhas de crédito autorizadas de entidades financeiras do que para as de entidades não financeiras. Isto significa que os bancos devem manter mais ativos líquidos para fazer frente aos riscos a que estão expostos.

As autoridades de supervisão bancária devem limitar a possibilidade de os bancos se financiarem a curto prazo com fundos monetários dos EUA e de outras fontes frágeis ou voláteis, incluindo os fundos monetários CNAV (constant net asset value – valor patrimonial líquido constante) sedeados noutros locais.

Caso se financiem com dívida a curto prazo, devem estar sujeitos a uma regulamentação de tipo bancário e a um controlo da capacidade de resistência dos seus balanços financeiros.

Apenas os bancos devem ser autorizados a utilizar o dinheiro dos seus clientes e ativos livres de encargos para financiar as suas próprias atividades de forma significativa. Para isso deve haver uma relação principal clara. A forma jurídica deve ser adaptada ao conteúdo económico.

No atinente às entidades não bancárias, o dinheiro dos clientes e os ativos livres de encargos devem ser separados e não devem ser utilizados para financiar as suas atividades de forma significativa. No entanto, deve-se permitir a estas entidades conceder empréstimos aos clientes com base em garantias para financiar a sua detenção de valores (empréstimo com imposição de margens).

É necessário aumentar a transparência do mercado, o que poderia ser feito, idealmente, através de um registo das operações com acesso aberto aos dados agregados para que todos possam ver o que se passa nestes mercados financeiros, que são muito importantes mas pouco transparentes. (Isto seria útil, inclusivamente, para os próprios participantes no mercado.)

As empresas e os fundos financeiros não devem poder emprestar com base em valores que não lhes pertençam de pleno direito ou que não sejam capazes de manter na totalidade.

Convém regulamentar a forma como as entidades não bancárias utilizam as garantias líquidas.

As autoridades devem ter a possibilidade de intervir e estabelecer cortes ou níveis de margens mínimos para os mercados de financiamento com base em garantias (ou segmentos desses mercados). (Tal deve ser feito a nível internacional e pode estar associado a cortes dos bancos centrais).

d)

Que outras medidas deverão ser consideradas, nomeadamente em matéria de aumento do controlo ou de medidas não vinculativas?

O CESE sugere:

A proteção dos consumidores de produtos financeiros deste tipo de produtos e serviços perante possíveis práticas comerciais desleais, tais como as vendas promocionais enganosas ou os sistemas de promoção em pirâmide, bem como contratos que não contenham cláusulas abusivas em contratos com os consumidores.

Ter em consideração a proposta dos professores da Universidade de Chicago Eric A. Posner e E. Glen Weyl, apresentada em An FDA for Financial Innovation: Applying the Insurable Interest Doctrine to Twenty-First-Century Financial Markets [Uma administração dos dados financeiros para a inovação financeira: Aplicar a doutrina do juro segurável aos mercados financeiros do século XXI], de 23 de fevereiro de 2012, de todos os novos produtos terem, como requisito prévio para o seu lançamento, a aprovação governamental, que será concedida caso o produto esteja ao serviço da economia real e negada se o seu propósito for meramente especulativo.

Bruxelas, 15 de novembro de 2012.

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Staffan NILSSON


(1)  JO C 248 de 25.8.2011, p. 108.

(2)  JO C 220 de 16.9.2003, p. 1.

(3)  JO C 18 de 19.1.2011, p. 90.

(4)  JO C 277 de 17.11.2009, p. 117, e JO L 145 de 31.5.2011, p. 30.

(5)  JO C 228 de 22.9.2009, p. 62.

(6)  JO C 68 de 6.3.2012, p. 39.

(7)  JO C 224 de 30.8.2008, p. 11.