Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. ATHANASIOS RANTOS
présentées le 22 octobre 2026 (1)
Affaire C‑358/24
Varo Energy Belgium NV,
EG Retail (Belgium) BV,
Gilops Group NV,
Van Raak Trading NV,
Kuwait Petroleum (Belgium) NV
contre
Ministerraad (Eerste Minister)
[demande de décision préjudicielle formée par le Grondwettelijk Hof (Cour constitutionnelle, Belgique)]
« Renvoi préjudiciel – Marché intérieur de l’électricité – Règlement (UE) 2022/1854 – Intervention d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie – Validité du chapitre III adopté sur le fondement de l’article 122, paragraphe 1, TFUE – Article 14 – Contribution de solidarité temporaire – Mesures nationales équivalentes – Interprétation – Validité au regard des articles 20 et 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Principes d’égalité et de non-discrimination – Adoption d’une mesure nationale ayant un champ d’application personnel, pour partie, en dehors de celui prévu par la contribution de solidarité temporaire – Mesure nationale pouvant être considérée comme une mesure nationale équivalente – Interprétation des articles 30 et 110 TFUE – Qualification de la mesure nationale de taxe d’effet équivalent à un droit de douane ou d’imposition intérieure discriminatoire – Interprétation de l’article 107, paragraphe 1, et de l’article 108, paragraphe 3, TFUE – Qualification de la mesure nationale d’aide nouvelle »
I. Introduction
1. Le règlement (UE) 2022/1854 (2) a instauré une intervention d’urgence visant à faire face aux prix élevés de l'énergie résultant, notamment, de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine au moyen de mesures exceptionnelles, ciblées et limitées dans le temps. Adopté sur le fondement de l’article 122, paragraphe 1, TFUE, ce règlement prévoyait, à son article 14, la mise en place d’une contribution de solidarité temporaire applicable à certaines entreprises du secteur de l’énergie, à moins que les États membres n’aient adopté des « mesures nationales équivalentes ».
2. Dans ce contexte, le Grondwettelijk Hof (Cour constitutionnelle, Belgique), saisi de plusieurs recours en annulation introduits par des sociétés actives dans le secteur pétrolier en Belgique contre une mesure nationale instituant une contribution à charge de ce secteur afin de mettre en œuvre le chapitre III du règlement 2022/1854, s’interroge, en substance, sur la validité de ce chapitre, eu égard à la base juridique sur laquelle il a été adopté, et de son article 14 au regard des articles 20 et 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), ainsi que sur l’interprétation de plusieurs dispositions du droit de l’Union (3).
3. Conformément à la demande de la Cour, les présentes conclusions seront ciblées sur l’analyse des première à sixième questions préjudicielles. Celles-ci portent, pour l’essentiel, sur la validité des dispositions du chapitre III du règlement 2022/1854, en ce qu’elles ont été adoptées sur le fondement de l’article 122, paragraphe 1, TFUE, et sur celle de l’article 14 de ce règlement au regard des principes d’égalité et de non-discrimination garantis aux articles 20 et 21 de la Charte. Elles soulèvent également plusieurs questions d’interprétation visant à déterminer, d’une part, si une telle mesure nationale constitue une « mesure nationale équivalente » au sens de l’article 14 dudit règlement et, d’autre part, la conformité de celle-ci avec les exigences découlant des articles 30 et 110 TFUE ainsi que des règles relatives aux aides d’État.
4. Le présent renvoi préjudiciel, qui s’inscrit dans le prolongement d’une série d’affaires récentes portées devant la Cour (4), parmi lesquelles les affaires Acea Produzione e.a. (C‑153/25) ainsi que Vermilion Energy Ireland e.a. (C‑533/24), dont mes conclusions sont également présentées ce jour (5), offre à cette dernière l’opportunité de préciser davantage sa jurisprudence relative à l’interprétation du règlement 2022/1854, conçu comme un instrument exceptionnel et temporaire dans un contexte de crise énergétique sans précédent, et, en particulier, de se prononcer, sur la validité de son chapitre III, ainsi que sur la question inédite de savoir selon quels critères une mesure nationale peut être qualifiée de « mesure nationale équivalente » au sens de l’article 14 de ce règlement.
II. Le cadre juridique
A. Le droit de l’Union
5. Aux termes des considérants 6, 7, 9, 13, 14, 51, 54, 55, 57, 63 et 64 du règlement 2022/1854 :
« (6) Une réaction rapide et coordonnée est donc nécessaire au niveau de l’Union. L’instauration d’une intervention d’urgence permettrait d’atténuer, à titre temporaire, le risque que les prix de l’électricité et le coût de l’électricité pour les clients finals atteignent des niveaux encore moins tenables et que les États membres adoptent des mesures nationales non coordonnées, ce qui pourrait compromettre la sécurité de l’approvisionnement au niveau de l’Union et faire peser une charge supplémentaire sur l’industrie et les consommateurs de l’Union. Dans un esprit de solidarité entre les États membres, un effort coordonné de la part des États membres au cours de la saison hivernale 2022-2023 est nécessaire pour atténuer les effets des prix élevés de l’énergie et faire en sorte que la crise actuelle n’entraîne pas de préjudice durable pour les consommateurs et l’économie, tout en préservant la viabilité des finances publiques.
(7) Les perturbations actuelles de l’approvisionnement en gaz, la disponibilité réduite de certaines centrales électriques et les effets qui en résultent sur les prix du gaz et de l’électricité constituent une grave difficulté dans l’approvisionnement en produits énergétiques (gaz et électricité) au sens de l’article 122, paragraphe 1, [TFUE]. [...]
[...]
(9) Une réponse unie et bien coordonnée à l’échelle de l’Union est nécessaire pour faire face à la forte hausse des prix de l’électricité et à leur incidence sur les ménages et l’industrie. Des mesures nationales non coordonnées pourraient affecter le fonctionnement du marché intérieur de l’énergie, mettant en péril la sécurité de l’approvisionnement et entraînant de nouvelles hausses de prix dans les États membres les plus touchés par la crise. Il est donc essentiel de préserver l’intégrité du marché intérieur de l’électricité pour sauvegarder et renforcer la nécessaire solidarité entre les États membres.
[...]
(13) Dans la situation actuelle, il convient que des mesures soient prises au niveau de l’Union en introduisant une contribution de solidarité pour les entreprises et les établissements stables de l’Union qui exercent des activités dans les secteurs du pétrole brut, du gaz naturel, du charbon et du raffinage afin d’atténuer les effets économiques directs de la flambée des prix de l’énergie sur les budgets des pouvoirs publics, les consommateurs finals et les entreprises dans l’ensemble de l’Union. Une telle contribution de solidarité devrait être exceptionnelle et strictement temporaire.
(14) La contribution de solidarité est un moyen approprié de lutter contre les bénéfices excédentaires en cas de circonstances imprévues. Ces bénéfices ne correspondent à aucun bénéfice régulier que les sociétés ou les établissements stables de l’Union exerçant des activités dans les secteurs du pétrole brut, du gaz naturel, du charbon et du raffinage auraient pu escompter dans des circonstances normales, si les événements imprévisibles sur les marchés de l’énergie n’avaient pas eu lieu. Par conséquent, l’introduction d’une contribution de solidarité constitue une mesure conjointe et coordonnée qui permet, dans un esprit de solidarité, de générer des recettes supplémentaires pour que les autorités nationales puissent apporter un soutien financier aux ménages et aux sociétés fortement touchés par la flambée des prix de l’énergie, tout en garantissant des conditions de concurrence équitables dans l’ensemble de l’Union. Elle devrait être appliquée parallèlement aux impôts réguliers sur les sociétés prélevés par chaque État membre sur les sociétés concernées.
[...]
(51) La contribution de solidarité temporaire devrait servir de mesure de redistribution et faire en sorte que les sociétés concernées qui ont réalisé des bénéfices excédentaires en raison des circonstances imprévues contribuent proportionnellement à remédier à la crise énergétique sur le marché intérieur.
[...]
(54) Cette approche garantirait qu’une partie de la marge bénéficiaire, qui n’est pas due à l’évolution imprévisible des marchés de l’énergie à la suite de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, puisse être utilisée par les entreprises et les établissements stables concernés pour des investissements futurs ou pour assurer leur stabilité financière pendant la crise énergétique actuelle, y compris par l’industrie à forte intensité énergétique. [...]
(55) Les États membres devraient prendre les mesures nécessaires pour assurer la pleine application de la contribution de solidarité prévue par le présent règlement et devraient pourvoir aux ajustements nécessaires dans leur droit national, notamment pour garantir la perception de la contribution de solidarité en temps utile [...]
[...]
(57) L’utilisation du produit de la contribution de solidarité à ces fins témoigne du caractère exceptionnel et temporaire de cette mesure, destinée à réduire et à atténuer les effets néfastes de la crise énergétique pour les ménages et les sociétés dans l’ensemble de l’Union, afin de protéger le marché intérieur et de prévenir le risque de voir s’aggraver la fragmentation. [...]
(63) Les États membres devraient appliquer la contribution de solidarité mise en place par le présent règlement sur leur territoire respectif, à moins qu’ils n’aient adopté des mesures nationales équivalentes. L’objectif de la mesure nationale devrait être considéré comme similaire à l’objectif global de la contribution de solidarité fixé par le présent règlement lorsqu’il consiste à contribuer au caractère abordable de l’énergie. Une mesure nationale devrait être considérée comme soumise à des règles similaires à celles s’appliquant à la contribution de solidarité lorsqu’elle couvre des activités dans les secteurs du pétrole brut, du gaz naturel, du charbon et du raffinage, qu’elle définit une base, prévoit un taux et garantit que le produit de la mesure nationale est utilisé à des fins comparables à celles de la contribution de solidarité.
(64) [...] L’application de la contribution de solidarité à l’ensemble de l’exercice fiscal devrait permettre, pour la période concernée, de mettre les bénéfices excédentaires au service de l’intérêt public en atténuant les conséquences de la crise énergétique, tout en laissant aux sociétés concernées une part appropriée des bénéfices. »
6. L’article 1er de ce règlement, intitulé « Objet et champ d’application », énonçait :
« Le présent règlement instaure une intervention d’urgence destinée à atténuer les effets des prix élevés de l’énergie au moyen de mesures exceptionnelles, ciblées et limitées dans le temps. Ces mesures visent à [...] établir des règles relatives à une contribution de solidarité temporaire obligatoire de la part des sociétés et des établissements stables de l’Union exerçant leurs activités dans les secteurs du pétrole brut, du gaz naturel, du charbon et du raffinage afin de contribuer à rendre l’énergie abordable pour les ménages et les entreprises. »
7. L’article 2 dudit règlement, intitulé « Définitions », précisait, à ses points 17 à 19 et 21 :
« Aux fins du présent règlement, [...] on entend également par :
[...]
17) “entreprises et établissements stables de l’Union exerçant des activités dans les secteurs du pétrole brut, du gaz naturel, du charbon et du raffinage” : les entreprises ou les établissements stables de l’Union qui génèrent au moins 75 % de leur chiffre d’affaires dans des activités économiques relevant des secteurs des industries extractives, du raffinage du pétrole ou de la fabrication de produits de cokerie, tels qu’ils figurent dans le règlement (CE) no 1893/2006 du Parlement européen et du Conseil [(6)] ;
18) “bénéfices excédentaires” : les bénéfices imposables, déterminés conformément aux règles fiscales nationales, de l’exercice fiscal 2022 et/ou de l’exercice fiscal 2023 et pendant toute leur durée, générés par des activités exercées au niveau d’entreprises et d’établissements stables de l’Union exerçant des activités dans les secteurs du pétrole brut, du gaz naturel, du charbon et du raffinage, qui dépassent de plus de 20 % la moyenne des bénéfices imposables des quatre exercices fiscaux commençant le 1er janvier 2018 ou après cette date ;
19) “contribution de solidarité” : une mesure temporaire ciblant les bénéfices excédentaires des entreprises et des établissements stables de l’Union exerçant des activités dans les secteurs du pétrole brut, du gaz naturel, du charbon et du raffinage afin d’atténuer les effets de l’évolution exceptionnelle des prix sur les marchés de l’énergie pour les États membres, les consommateurs et les entreprises ;
[...]
21) “mesure nationale équivalente adoptée” : une mesure législative, réglementaire ou administrative adoptée et publiée par un État membre au plus tard le 31 décembre 2022 qui contribue à rendre l’énergie abordable. »
8. Le chapitre III du règlement 2022/1854, intitulé « Mesures concernant les secteurs du pétrole brut, du gaz naturel, du charbon et du raffinage », comportait les articles 14 à 18. Conformément à l’article 14 de celui-ci, intitulé « Soutien aux clients finals d’énergie au moyen d’une contribution de solidarité temporaire » :
« 1. Les bénéfices excédentaires obtenus par les sociétés et les établissements stables de l’Union exerçant des activités dans les secteurs du pétrole brut, du gaz naturel, du charbon et du raffinage font l’objet d’une contribution de solidarité temporaire obligatoire, à moins que les États membres n’aient adopté des mesures nationales équivalentes.
2. Les États membres veillent à ce que les mesures nationales équivalentes adoptées partagent des objectifs similaires à ceux de la contribution de solidarité temporaire au titre du présent règlement, soient soumises à des règles similaires à celles régissant ladite contribution et génèrent un produit comparable ou plus important que le produit estimé de la contribution de solidarité.
3. Les États membres adoptent et publient des mesures mettant en œuvre la contribution de solidarité temporaire obligatoire visée au paragraphe 1 au plus tard le 31 décembre 2022. »
9. L’article 15 de ce règlement, intitulé « Base de calcul pour la contribution de solidarité temporaire », prévoyait :
« La contribution de solidarité temporaire pour les sociétés et les établissements stables de l’Union exerçant des activités dans les secteurs du pétrole brut, du gaz naturel, du charbon et du raffinage, y compris ceux faisant partie d’un groupe consolidé à des fins purement fiscales, est calculée sur les bénéfices imposables, tels qu’ils sont déterminés en application des règles fiscales nationales, au cours de l’exercice fiscal 2022 et/ou l’exercice fiscal 2023 et pour toute leur durée, excédant de plus de 20 % la moyenne des bénéfices imposables, déterminés conformément aux règles fiscales nationales, des quatre exercices fiscaux commençant le 1er janvier 2018 ou après cette date. Si la moyenne des bénéfices imposables de ces quatre exercices fiscaux est négative, les bénéfices imposables moyens sont égaux à zéro aux fins du calcul de la contribution de solidarité temporaire. »
10. L’article 16, paragraphe 1, dudit règlement, intitulé « Taux applicable pour le calcul de la contribution de solidarité temporaire », était libellé comme suit :
« Le taux applicable pour le calcul de la contribution de solidarité temporaire est d’au moins 33 % de la base visée à l’article 15. »
11. L’article 17 du même règlement, intitulé « Utilisation du produit de la contribution de solidarité temporaire », disposait, à son paragraphe 1, sous a) :
« 1. Les États membres utilisent le produit de la contribution de solidarité temporaire de manière à ce qu’elle ait une incidence suffisamment rapide pour l’une des fins suivantes :
a) des mesures de soutien financier en faveur des clients finals d’énergie, et notamment des ménages vulnérables, afin d’atténuer les effets des prix élevés de l’énergie, de manière ciblée. »
12. En vertu de l’article 18 du règlement 2022/1854, intitulé « Nature temporaire de la contribution de solidarité » :
« La contribution de solidarité appliquée par les États membres conformément au présent règlement est de nature temporaire. Elle ne s’applique qu’aux bénéfices excédentaires générés au cours des exercices fiscaux visés à l’article 15. »
13. L’article 22 de ce règlement, intitulé « Entrée en vigueur et application », était rédigé de la manière suivante, à son paragraphe 2 :
« [...] le présent règlement s’applique jusqu’au 31 décembre 2023 [...] »
B. Le droit belge
14. L’article 2 de la loi instaurant une contribution de solidarité temporaire à charge du secteur pétrolier, du 16 décembre 2022 (7), applicable au litige au principal (ci-après la « loi du 16 décembre 2022 »), indiquait que celle-ci visait « la mise en œuvre partielle du [règlement 2022/1854] ».
15. Selon l’article 4 de cette loi :
« § 1er. Une contribution de solidarité temporaire est instaurée à la charge des sociétés pétrolières enregistrées actives dans le secteur du raffinage et qui disposent de capacité de raffinage en Belgique et des sociétés pétrolières enregistrées définies comme participants primaires pour l’année 2022, conformément à l’arrêté royal du 5 février 2019 pour le diesel, le gasoil et les essences.
§ 2. Le montant de la contribution à charge des sociétés pétrolières enregistrées actives dans le secteur du raffinage et qui disposent de capacité de raffinage en Belgique est fixé à 6,9 euros par tonne de pétrole brut transformé entre le 1er janvier 2022 et le 31 décembre 2023.
Le montant de la contribution à charge des sociétés pétrolières enregistrées définies comme participants primaires pour l’année 2022, conformément à l’arrêté royal du 5 février 2019, est fixé à 7,8 euros par mètre cube de produits mis à la consommation entre le 1er janvier 2022 et le 31 décembre 2023.
Ces montants sont calculés et dus par société séparément pour l’année 2022 et pour l’année 2023.
§ 3. Dès le dépôt du bilan annuel pour l’exercice d’imposition de l’année précédente, un calcul de la contribution est réalisé selon les articles 15 et 16 du [règlement 2022/1854]. Si le montant est supérieur à celui obtenu suivant le calcul de la contribution instaurée par la présente loi, la société pétrolière enregistrée visée au paragraphe 1er doit s’acquitter du paiement de la différence.
[...]
§ 4. Cette contribution a pour but de soutenir les ménages et les sociétés qui subissent les conséquences de la crise énergétique et doivent faire face aux prix exceptionnellement élevés. »
III. Les litiges au principal, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour
16. Par requêtes parvenues au greffe du Grondwettelijk Hof (Cour constitutionnelle), la juridiction de renvoi, le 2 mars et les 21 à 23 juin 2023, les requérantes au principal (8), des sociétés pétrolières enregistrées désignées comme participants primaires pour les produits diesel, gasoil et essences pour l’année 2022 (ci-après les « sociétés pétrolières désignées comme participants primaires »), ont chacune introduit un recours en annulation contre la loi du 16 décembre 2022. Ces recours ont été joints par cette juridiction, dès lors qu’ils portaient, pour l’essentiel, sur les mêmes dispositions nationales et soulevaient des questions se recoupant largement.
17. Plus précisément, cette loi tend à la mise en œuvre partielle des dispositions du règlement 2022/1854. Elle introduit une contribution à charge du secteur pétrolier visant à faire participer les entreprises du secteur de l’énergie ayant réalisé des profits excédentaires en raison de la crise énergétique et de l’augmentation des prix depuis le début de l’année 2022, afin de soutenir les ménages affectés. Cette contribution concerne deux catégories de sociétés pétrolières, à savoir, d’une part, les sociétés pétrolières enregistrées actives dans le secteur du raffinage et, d’autre part, les sociétés pétrolières désignées comme participants primaires. Ladite contribution est fixée, s’agissant des premières, sur la base de la quantité de pétrole brut transformé, et, s’agissant des secondes, sur la base du nombre de mètres cubes de produits mis à la consommation (ci-après la « mesure en cause au principal »).
18. Premièrement, certaines requérantes au principal font valoir que la loi du 16 décembre 2022 méconnaît l’article 122, paragraphe 1, TFUE et le règlement 2022/1854 en ce que ce dernier a été adopté sur une base juridique erronée. En effet, si l’article 122, paragraphe 1, TFUE habilite le Conseil de l’Union européenne à décider « des mesures appropriées à la situation économique », la mesure en cause au principal, en tant qu’impôt direct, aurait dû être adoptée sur le fondement de l'article 115 TFUE. Il s’ensuivrait que ce règlement étant dépourvu de base juridique valable, cette loi adoptée pour en assurer la mise en œuvre partielle le serait également. À cet égard, la juridiction de renvoi s’interroge sur le point de savoir si l’article 122, paragraphe 1, TFUE constituait une base juridique appropriée pour adopter ledit règlement.
19. Deuxièmement, les requérantes au principal soutiennent, en substance, que la loi du 16 décembre 2022 ne serait pas conforme au règlement 2022/1854, dans la mesure où elle s’écarte tant du champ d’application personnel que de la base imposable de la contribution de solidarité temporaire prévue par ce règlement. Elles considèrent que ces différences de traitement revêtent un caractère discriminatoire et que, dès lors, la mesure en cause au principal ne saurait être qualifiée de « mesure nationale équivalente » au sens de l’article 14, paragraphe 2, dudit règlement. Selon la juridiction de renvoi, si le même règlement permet aux États membres de mettre en œuvre la contribution de solidarité temporaire au moyen de mesures distinctes en fonction des secteurs visés à son article 14, paragraphe 1, une telle approche sectorielle ne saurait avoir pour conséquence d’exonérer certaines entreprises ou certains établissements stables de l’Union exerçant leurs activités dans les secteurs du pétrole brut, du gaz naturel, du charbon ou du raffinage, au risque de favoriser certains secteurs et, partant, de fausser la concurrence sur le marché de l’énergie. Cette juridiction se demande, par ailleurs, si la marge de manœuvre dont disposent les États membres est de nature à justifier l’adoption d’un mécanisme de prélèvement dont la méthode de calcul s'écarte substantiellement de celle du mécanisme instauré par le législateur de l’Union. Ainsi, elle nourrit des doutes quant à la qualification de la mesure en cause au principal de « mesure nationale équivalente », au sens de l'article 14 du règlement 2022/1854.
20. Troisièmement, les parties requérantes soutiennent que l’article 4 de la loi du 16 décembre 2022 instaure une différence de traitement injustifiée entre différentes catégories d’entreprises actives dans le secteur des produits pétroliers, ainsi qu’entre celles-ci et les entreprises actives dans les secteurs du charbon et du gaz naturel. Dans ce contexte, la juridiction de renvoi estime que, si l'article 14 du règlement 2022/1854 devait être interprété en ce sens qu'il permet l’adoption de la mesure en cause au principal, se poserait alors la question de la compatibilité de cette disposition avec les articles 20 et 21 de la Charte.
21. Quatrièmement, la juridiction de renvoi s’interroge sur la compatibilité de la loi du 16 décembre 2022 au regard des articles 30 et 110 TFUE, notamment sur le point de savoir si la contribution de solidarité temporaire instaurée par cette loi doit être qualifiée de « taxe d’effet équivalent à un droit de douane », au sens de l’article 30 TFUE, ou d’« imposition intérieure », au sens de l’article 110 TFUE. Dans cette seconde hypothèse, cette juridiction s’interroge sur le caractère discriminatoire de la mesure en cause au principal, étant donné qu’elle ne s’applique qu’au pétrole, nécessairement importé en Belgique, tandis que les autres produits énergétiques extraits sur le territoire belge ne sont pas soumis à un prélèvement comparable.
22. Cinquièmement, certaines requérantes au principal invoquent la violation des articles 107 et 108 TFUE, au motif que la limitation de la contribution de solidarité temporaire au seul secteur pétrolier, à l’exclusion des secteurs du gaz naturel et du charbon pourtant également visés par le règlement 2022/1854, conférerait à la mesure en cause au principal un avantage sélectif, constitutif d’une aide d’État qui aurait dû être préalablement notifiée à la Commission européenne. La juridiction de renvoi relève, à cet égard, que l’appréciation du caractère sélectif de cette mesure, au titre des articles 107 et 108 TFUE, est étroitement liée à celle de la différence de traitement au regard des articles 20 et 21 de la Charte. En particulier, elle s’interroge sur la justification de cette différence et, partant, sur le point de savoir si ladite mesure doit être qualifiée d’« aide nouvelle » qui aurait dû être préalablement notifiée à la Commission.
23. Dans ces conditions, le Grondwettelijk Hof (Cour constitutionnelle) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour neuf questions préjudicielles, dont seules les six premières font l’objet des présentes conclusions ciblées :
« 1) Les dispositions du [règlement 2022/1854] relatives à la contribution de solidarité temporaire sont-elles valides, en ce que ces dispositions ont été adoptées en vertu de l’article 122, paragraphe 1, [TFUE] ?
2) En cas de réponse affirmative à la première question préjudicielle, l’article 14 du [règlement 2022/1854] doit-il être interprété en ce sens qu’une contribution telle que celle qui a été instaurée par [la loi du 16 décembre 2022] constitue une “mesure nationale équivalente” ?
3) En cas de réponse affirmative aux première et deuxième questions préjudicielles, l’article 14 du [règlement 2022/1854] viole-t-il, dans l’interprétation mentionnée dans la deuxième question préjudicielle, les articles 20 et 21 de la [Charte], en ce qu’il permet l’adoption d’une mesure nationale qui s’applique tant aux sociétés pétrolières enregistrées qui sont actives dans les secteurs du pétrole brut et du raffinage qu’aux sociétés pétrolières enregistrées qui sont actives dans le secteur de la distribution, et en ce qu’il permet l’adoption d’une mesure nationale qui s’applique aux sociétés pétrolières enregistrées qui ont été définies en 2022 comme participants primaires pour les produits diesel, gasoil et essences, alors que cette mesure ne s’applique pas aux sociétés pétrolières enregistrées qui n’ont pas été définies en 2022 comme participants primaires pour les produits diesel, gasoil et essences, ni aux participants primaires pour les autres catégories de produits, comme le pétrole lampant et le kérosène, ni aux sociétés qui sont actives dans les secteurs du charbon et du gaz naturel ?
4) L’article 30 [TFUE] doit-il être interprété en ce sens qu’une mesure telle que celle que contient la loi [...] du 16 décembre 2022 à charge des sociétés pétrolières enregistrées qui ont été définies en 2022 comme participants primaires pour les produits diesel, gasoil et essences constitue une taxe interdite d’effet équivalent à un droit de douane ?
5) L’article 110 [TFUE] doit-il être interprété en ce sens qu’une mesure telle que celle que contient la loi [...] du 16 décembre 2022 à charge des sociétés pétrolières enregistrées qui ont été définies en 2022 comme participants primaires pour les produits diesel, gasoil et essences constitue une imposition intérieure discriminatoire ?
6) L’article 107, paragraphe 1, et l’article 108, paragraphe 3, [TFUE] doivent-ils être interprétés en ce sens qu’une mesure telle que celle qui est contenue dans la loi [...] du 16 décembre 2022 constitue une nouvelle aide d’État qui aurait dû être notifiée à la [Commission] ? »
24. Des observations écrites ont été présentées à la Cour par les requérantes au principal, les gouvernements belge, irlandais, espagnol et italien, ainsi que par le Conseil et la Commission. Ces mêmes parties, ainsi que les gouvernements allemand et finlandais, ont également formulé des observations orales lors de l’audience de plaidoiries, commune aux affaires Acea Produzione e.a. (C‑153/25) ainsi que Vermilion Energy Ireland e.a. (C‑533/24), qui s’est tenue le 9 juin 2026.
IV. Analyse
A. Sur la première question préjudicielle
1. Sur la recevabilité
25. Avant de procéder à l’analyse de la première question préjudicielle, il y a lieu de se prononcer sur les exceptions d’irrecevabilité soulevées par les gouvernements espagnol et italien, qui soutiennent que cette question est dépourvue de pertinence pour la solution des litiges au principal. Selon ces gouvernements, l’éventuelle invalidité du chapitre III du règlement 2022/1854 serait sans incidence sur ces litiges, dès lors que le Royaume de Belgique disposerait, en tout état de cause, de la compétence, en vertu de son droit national, pour adopter une mesure telle que celle en cause au principal.
26. En l’occurrence, les requérantes au principal contestent précisément la validité du chapitre III du règlement 2022/1854, lequel institue la contribution de solidarité temporaire et sur le fondement duquel la loi du 16 décembre 2022 a été adoptée afin de mettre en œuvre, dans l’ordre juridique belge, les obligations qui en découlent. La question de la validité de ce chapitre, telle que soumise par la juridiction de renvoi, ne saurait donc être regardée comme étant manifestement sans rapport avec l’objet du litige au principal au sens de la jurisprudence de la Cour relative à la recevabilité des renvois préjudiciels (9). Au contraire, dès lors que cette loi a précisément pour objet de mettre en œuvre les dispositions dudit chapitre, l’appréciation de sa validité présente un rapport direct avec le litige dont est saisie cette juridiction (10). Par ailleurs, la circonstance que le Royaume de Belgique dispose d’une compétence fiscale propre lui permettant d’adopter, en vertu de son droit national, des mesures telles que la contribution en cause est dépourvue de pertinence.
27. Dans ces conditions, il convient de constater que la question posée porte sur la validité des dispositions du droit de l’Union, ne revêt pas un caractère hypothétique et que son examen est de nature à fournir à la juridiction de renvoi les éléments nécessaires pour statuer. Par conséquent, je suis d’avis que la première question préjudicielle est recevable.
2. Sur le fond
28. La première question préjudicielle vise, en substance, à déterminer si l’article 122, paragraphe 1, TFUE constitue une base juridique valide pour l’adoption des dispositions du chapitre III du règlement 2022/1854. Plus précisément, la juridiction de renvoi se demande si ces dispositions pourraient être entachées d’invalidité en raison : i) du choix d’une base juridique inappropriée ; ii) de leur incompatibilité avec les exigences découlant de l’article 122 TFUE ; iii) d’une violation du principe d’attribution des compétences, ou iv) de la méconnaissance de l’exigence d’un vote à l’unanimité au sein du Conseil pour l’adoption de mesures relevant de la fiscalité directe et/ou de mesures fiscales.
a) Sur le choix de la base juridique et le respect des exigences de l’article 122, paragraphe 1, TFUE
29. Je rappelle, d’emblée, qu’il est de jurisprudence constante que le choix de la base juridique d’un acte de l’Union doit être fondé sur des éléments objectifs susceptibles de faire l’objet d’un contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent la finalité et le contenu de cet acte (11). En outre, lorsqu’il existe, dans les traités, une disposition plus spécifique pouvant constituer la base juridique de l’acte de l’Union, celui-ci doit être fondé sur cette disposition. Enfin, lorsque l’examen d’un tel acte démontre que celui-ci poursuit plusieurs finalités ou qu’il a plusieurs composantes et si l’une de ces finalités ou de ces composantes est identifiable comme étant principale ou prépondérante, tandis que les autres ne sont qu’accessoires ou n’ont qu’une portée extrêmement limitée, la base juridique pour adopter cet acte doit être déterminée conformément à cette finalité ou composante principale (12).
30. Aux termes de l’article 122, paragraphe 1, TFUE, « [s]ans préjudice des autres procédures prévues par les traités, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut décider, dans un esprit de solidarité entre les États membres, des mesures appropriées à la situation économique, en particulier si de graves difficultés surviennent dans l’approvisionnement en certains produits, notamment dans le domaine de l’énergie ».
31. Il ressort du libellé de cette disposition que le recours à celle-ci comme base juridique d’un acte du droit de l’Union est subordonné à la réunion de plusieurs conditions. C’est à la lumière de l’ensemble de ces conditions, qui seront examinées ci-après, qu’il convient de déterminer, en l’espèce, si l’article 122, paragraphe 1, TFUE pouvait constituer une base juridique appropriée pour l’adoption du règlement 2022/1854 dans son ensemble et, en particulier, de son chapitre III eu égard, notamment, à la finalité et au contenu de celui-ci.
32. En premier lieu, il découle du libellé et de l’économie de l’article 122, paragraphe 1, TFUE que cette disposition a vocation à s’appliquer à des situations particulières d’urgence ou à caractère exceptionnel, de nature économique. En effet, les mesures adoptées sur le fondement de ladite disposition, qui figure au chapitre 1 du titre VIII du traité FUE, doivent viser à remédier à une situation de nature économique. En outre, si la même disposition mentionne expressément les « graves difficultés » d’approvisionnement de certains produits, notamment dans le domaine de l’énergie, l’emploi des termes « en particulier » indique qu’il s’agit d’une illustration et non de la seule situation d’urgence susceptible de relever de son champ d’application (13).
33. En l’occurrence, cette condition me paraît a priori remplie. En effet, d’une part, ainsi qu’il résulte de l’article 1er du règlement 2022/1854, lu à la lumière, notamment, de son considérant 6, celui-ci a pour objet d’« instaure[r] une intervention d’urgence destinée à atténuer les effets des prix élevés de l’énergie au moyen de mesures exceptionnelles, ciblées et limitées dans le temps », y compris par le biais de la contribution de solidarité temporaire prévue à l’article 14 de ce règlement (14). Ledit règlement vise ainsi à faire face à une situation qui, au moment de son adoption, revêtait un caractère à la fois urgent et exceptionnel, compte tenu de l’existence de « graves difficultés [...] dans l’approvisionnement en certains produits, notamment dans le domaine de l’énergie ». Il s’agit dès lors précisément de l’hypothèse expressément envisagée à l’article 122, paragraphe 1, TFUE. Les difficultés d’approvisionnement ne sauraient, par nature, se limiter à l’approvisionnement direct des États membres, mais incluent également celui des consommateurs, des entreprises et des particuliers en produits énergétiques. En effet, si la capacité d’approvisionnement ne concernait que les États membres, alors que les consommateurs ne pourraient accéder largement à ces produits en raison de prix excessivement élevés résultant de circonstances exceptionnelles, cette disposition serait dépourvue de tout contenu essentiel.
34. D’autre part, les objectifs susmentionnés mettent en évidence la nature essentiellement économique du règlement 2022/1854, à savoir garantir la sécurité d’approvisionnement en électricité, atténuer la hausse du prix de l’énergie qui affecte négativement l’économie et contribuer au caractère abordable de l’énergie pour l’ensemble des États membres (15). Dans ce contexte, la contribution de solidarité, prévue au chapitre III de ce règlement, poursuit, elle aussi, un objectif de nature économique, consistant à « atténuer les effets économiques directs de la flambée des prix de l’énergie sur les budgets des pouvoirs publics, les consommateurs finals et les entreprises dans l’ensemble de l’Union ».
35. En deuxième lieu, bien que cette condition ne ressorte pas explicitement du libellé de l’article 122, paragraphe 1, TFUE, les mesures adoptées sur le fondement de cette disposition doivent présenter un caractère temporaire. Cette exigence découle de l’objet même de ladite disposition, qui permet au Conseil d’adopter les mesures nécessaires pour faire face à une situation d’urgence. De telles mesures ont donc vocation à s’appliquer, non pas de manière pérenne, mais seulement pendant la durée de la situation de crise à laquelle elles visent à remédier, à tout le moins jusqu’à ce que celle-ci ait pris fin. À défaut, la même disposition risquerait d’empiéter sur les bases juridiques matérielles prévues par les traités et, partant, de méconnaître ses propres termes introductifs, qui subordonnent son application au respect des « autres procédures prévues par les traités ». Le recours à l’article 122, paragraphe 1, TFUE ne saurait dès lors ni compromettre ni permettre de contourner le recours aux autres bases juridiques prévues par les traités pour les situations intervenant en « temps normal » (16).
36. En l’espèce, cette condition est également respectée. D’une part, les mesures instaurées par le règlement 2022/1854 sont, conformément à son article 1er, « limitées dans le temps », l’article 22, paragraphe 2, de ce règlement prévoyant que celui-ci s’applique jusqu’au 31 décembre 2023. D’autre part, s’agissant de la contribution de solidarité temporaire, son caractère temporaire ressort de l’intitulé même de l’article 14 dudit règlement, qui emploie l’adjectif « temporaire ». L’article 18 du même règlement précise, en outre, qu’elle est « de nature temporaire » et ne s’applique qu’aux bénéfices excédentaires générés au cours des exercices fiscaux visés à l’article 15, à savoir ceux de 2022 et 2023.
37. En troisième lieu, il ressort de l’article 122, paragraphe 1, TFUE que les mesures adoptées sur son fondement doivent être « appropriées à la situation économique ». Cette exigence constitue une expression du principe de proportionnalité, qui requiert que les actes des institutions de l’Union soient aptes à atteindre les objectifs légitimes poursuivis et ne dépassent pas les limites de ce qui est nécessaire à leur réalisation. Ainsi, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante. À cet égard, je rappelle que la Cour reconnaît au législateur de l’Union un large pouvoir d’appréciation dans les domaines, tels que celui de l’espèce, qui impliquent de sa part des choix de nature politique, économique et sociale, et dans lesquels il est appelé à effectuer des appréciations complexes. Dans un tel contexte, le contrôle juridictionnel du respect du principe de proportionnalité est limité à la recherche d’un caractère manifestement inapproprié de la mesure en cause au regard de l’objectif poursuivi, un tel caractère étant seul susceptible d’affecter la légalité d’une telle mesure (17).
38. En l’occurrence, s’agissant plus particulièrement de la contribution de solidarité temporaire, celle-ci me paraît, d’une part, apte à atteindre l’objectif poursuivi par le législateur de l’Union, consistant à atténuer les effets de la crise énergétique. En effet, contrairement à ce qu’allèguent les requérantes au principal, cette contribution ne vise pas uniquement à générer des recettes budgétaires supplémentaires pour les États membres, mais tend également à financer des mesures destinées à atténuer les effets de cette crise énergétique, en faisant contribuer les entreprises du secteur ayant réalisé, du fait de celle-ci, des bénéfices qualifiés d’« excédentaires », à savoir des bénéfices qui n’auraient pas été réalisés dans des « circonstances normales » (18). Je relève, à cet égard, que l’article 17 du règlement 2022/1854 prévoit que, tout en disposant d’une large marge de manœuvre quant aux modalités de la mise en œuvre de ladite contribution, les États membres « utilisent » son produit à l’une des fins, directement liées aux effets de la crise énergétique, énumérées à cet article.
39. D’autre part, il me semble possible de considérer la contribution de solidarité temporaire comme nécessaire à la réalisation de l’objectif poursuivi – consistant à atténuer les effets négatifs de la crise énergétique pour les ménages et les entreprises dans l’ensemble de l’Union tout en préservant l’intégrité et le bon fonctionnement du marché intérieur de l’énergie –, compte tenu du large pouvoir d’appréciation dont dispose, en l’occurrence, le législateur de l’Union, ainsi qu’il a été exposé au point 37 des présentes conclusions. Au demeurant, les caractéristiques de cette contribution, définies aux articles 15 et 16 du règlement 2022/1854, permettent de considérer qu’elle n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif. En effet, ladite contribution ne porte que sur une partie des bénéfices dits « excédentaires » des entreprises concernées, garantissant ainsi qu’une partie de la marge bénéficiaire qui ne résulte pas de l’évolution des marchés consécutive à la guerre puisse rester à disposition des entreprises et des établissements stables de l’Union concernés, afin de leur permettre de réaliser des investissements futurs ou d’assurer leur stabilité financière actuelle (19).
40. En quatrième et dernier lieu, l’article 122, paragraphe 1, TFUE, prévoit que le Conseil doit décider des mesures à prendre « dans un esprit de solidarité entre les États membres ». Cette exigence constitue une expression spécifique du principe de solidarité, qui compte parmi les principes fondamentaux du droit de l’Union, auquel plusieurs dispositions du traité FUE se réfèrent et qui sous-tend l’ensemble du système juridique de l’Union (20). Il ressort de la jurisprudence de la Cour que ce principe constitue un critère de contrôle de la légalité des mesures adoptées par les institutions de l’Union et qu’il comporte des droits ainsi que des obligations tant pour l’Union que pour les États membres. Ainsi, l’Union est soumise à une obligation de solidarité à l’égard des États membres, tandis que ces derniers sont tenus à une obligation de solidarité entre eux ainsi qu’à l’égard de l’intérêt commun de l’Union et des politiques menées par celle-ci. Le respect dudit principe requiert, dès lors, une mise en balance des intérêts en présence, tenant compte des intérêts particuliers tant des États membres que de ceux de l’ensemble de l’Union (21).
41. Ces principes, dégagés par la Cour dans le contexte de la politique énergétique de l’Union (22), me semblent transposables à l’exigence de solidarité prévue à l’article 122, paragraphe 1, TFUE (23). En l’espèce, plusieurs éléments me conduisent à considérer que les mesures adoptées au titre du chapitre III du règlement 2022/1854 respectent effectivement cette exigence. En effet, « l’esprit de solidarité » est invoqué à plusieurs reprises dans ce règlement pour justifier l’effort coordonné de l’ensemble des États membres visant à atténuer les effets des prix élevés de l’énergie et à faire en sorte que la crise actuelle n’entraîne pas de préjudice durable pour les consommateurs (24) et l’économie, tout en évitant une aggravation des déséquilibres et de la fragmentation du marché intérieur et en préservant la viabilité des finances publiques (25).
42. Il s’ensuit que le règlement 2022/1854, et en particulier son chapitre III, a clairement été adopté dans un esprit de solidarité entre les États membres.
43. Eu égard à ce qui précède, j’estime que le règlement 2022/1854, dans son ensemble, et en particulier son chapitre III, a été valablement adopté sur le fondement de l’article 122, paragraphe 1, TFUE, dans le respect des conditions que celui-ci prévoit pour l’adoption de mesures sur son fondement.
b) Sur le respect du principe d’attribution des compétences et de l’exigence d’un vote à l’unanimité au sein du Conseil
44. Les parties requérantes au principal font valoir que la contribution de solidarité temporaire ne saurait, en tout état de cause, être valablement adoptée sur le fondement de l’article 122, paragraphe 1, TFUE, en raison de sa nature fiscale. Elles soutiennent, d’une part, qu’une telle mesure constitue une imposition directe, de sorte que son adoption par le législateur de l’Union méconnaîtrait le principe d’attribution des compétences de l’Union, et, d’autre part, que, à supposer que l’Union dispose d’une compétence pour instituer une telle imposition, celle-ci ne pourrait être fondée que sur l’une des bases juridiques spécifiques prévues par le traité FUE en matière fiscale, lesquelles requièrent un vote à l’unanimité au sein du Conseil.
45. À cet égard, dès lors qu’il est établi que le règlement 2022/1854 remplit les conditions d’application de l’article 122, paragraphe 1, TFUE, il ne me paraît pas pertinent de rechercher si ce règlement ou l’une des mesures qu’il prévoit aurait également pu être adopté sur le fondement d’une autre base juridique soumise à des règles de vote différentes. En effet, l’article 122, paragraphe 1, TFUE constitue une base juridique spécifique dont le recours ne saurait être écarté au seul motif que d’autres bases juridiques, de portée plus générale, seraient aussi susceptibles de s’appliquer (26).
46. À titre surabondant, je remarque, toutefois, qu’il me paraît difficile de contester que la contribution de solidarité temporaire prévue par le règlement 2022/1854, qui consiste à prélever une contribution sur les bénéfices « excédentaires » des entreprises concernées, revêt une « nature fiscale ». Je ne vois, pour autant, aucune raison de douter qu’une telle mesure puisse être adoptée sur le fondement de l’article 122, paragraphe 1, TFUE.
47. En effet, premièrement, cette disposition ne prévoit aucune exclusion de mesures fiscales de son champ d’application. Ni son libellé ni sa finalité ne permettent de justifier une exclusion générale de telles mesures du champ d’application de l’article 122, paragraphe 1, TFUE. Lorsque les traités entendent exclure les mesures fiscales du champ d’application d’une base juridique, ils le prévoient expressément (27).
48. Deuxièmement, il est constant que le législateur de l’Union peut adopter des mesures de nature fiscale sans méconnaître le principe d’attribution des compétences, consacré notamment à l’article 5, paragraphe 1, TUE. En effet, l’Union dispose de compétences en matière fiscale et les a déjà exercées, en particulier sur le fondement de l’article 115 TFUE (28), mais également de l’article 192, paragraphe 2, premier alinéa, sous a), et de l’article 194, paragraphe 3, TFUE. Il s’ensuit que, si la fiscalité directe relève principalement de la compétence des États membres, l’Union n’est pas pour autant privée de toute compétence dans ce domaine, dès lors qu’elle agit dans les limites d’une base juridique prévue par les traités.
49. Troisièmement, s’agissant de la question de savoir si une mesure fiscale ne pourrait être adoptée que sur le fondement de l’une des bases juridiques spécifiques prévues par le traité FUE en matière fiscale et soumise à la règle de vote à l’unanimité au sein du Conseil, je relève d’emblée que la Cour a admis, à propos de l’ancien article 103 CEE, que celui-ci pouvait permettre de déroger aux règles du traité qui, dans des circonstances ordinaires, auraient constitué les bases juridiques pertinentes (29). Cette jurisprudence me paraît aisément transposable à l’article 122, paragraphe 1, TFUE, qui habilite le Conseil, dans des situations de crise économique exceptionnelle, à adopter les mesures appropriées et temporaires nécessaires pour répondre à celle-ci. En l’espèce, l’objectif principal du chapitre III du règlement 2022/1854 n’est pas d’harmoniser ou d’encadrer la politique fiscale des États membres, mais de contribuer, au moyen notamment de la contribution de solidarité temporaire, à remédier aux effets de la crise énergétique. Partant, et conformément à la jurisprudence de la Cour citée au point 29 des présentes conclusions, c’est au regard de cet objectif qu’il y a lieu de déterminer la base juridique appropriée pour l’adoption de ces mesures. En ce sens, la contribution de solidarité temporaire se distingue sensiblement d’une mesure fiscale ordinaire visant, par exemple, à harmoniser durablement les règles d’imposition des bénéfices.
50. La circonstance que cette contribution présente une nature fiscale ne saurait, dès lors, être appréciée isolément, mais doit l’être dans le contexte plus large de l’ensemble des mesures d’intervention d’urgence instituées par le règlement 2022/1854 pour répondre à une crise spécifique et temporaire. En tout état de cause, à supposer même que ladite contribution poursuive, outre l’objectif de remédier aux effets de la crise énergétique, un objectif fiscal propre, ce dernier présenterait un caractère accessoire au regard de l’objectif poursuivi par ce règlement (30).
51. Quatrièmement, et à cet égard, j’observe que la nécessité de préserver l’effet utile de l’article 122, paragraphe 1, TFUE vient également conforter cette analyse. En effet, même si cette disposition s’applique « [s]ans préjudice des autres procédures prévues par les traités », cela n’empêche pas d’y recourir lorsque, dans des circonstances ordinaires, une autre base juridique permettrait d’adopter la mesure envisagée. Une telle interprétation reviendrait, en effet, à priver l’article 122, paragraphe 1, TFUE d’une partie substantielle de son effet utile (31).
52. Cinquièmement, en ce qui concerne les exigences en matière de vote, je note que les mesures adoptées sur le fondement de l’article 122, paragraphe 1, TFUE sont soumises à la règle de la majorité qualifiée au sein du Conseil. À cet égard, la Cour a déjà dit pour droit que ce ne sont pas les procédures qui définissent la base juridique d’un acte, mais la base juridique d’un acte qui détermine les procédures à suivre pour adopter ce dernier (32). Il s’ensuit que, même si la contribution de solidarité temporaire, prise isolément, peut être qualifiée de mesure de nature fiscale, cette circonstance ne saurait remettre en cause la conclusion selon laquelle l’article 122, paragraphe 1, TFUE constitue une base juridique appropriée du règlement 2022/1854, y compris la contribution de solidarité temporaire. En effet, la Cour a déjà jugé qu’il n’est pas pertinent, aux fins de l’appréciation, de savoir si un élément purement accessoire – pris isolément – était soumis à une exigence d’unanimité (33). De surcroît, l’article 122, paragraphe 1, TFUE vise précisément à permettre au Conseil d’agir avec célérité lorsque des situations d’urgence l’exigent, ce qui ne se concilie pas avec une exigence de vote à l’unanimité.
53. Au vu de ces considérations, je propose de conclure que, dès lors que le règlement 2022/1854 a été valablement adopté sur le fondement de l’article 122, paragraphe 1, TFUE, il l’a également été dans les limites des compétences attribuées à l’Union et conformément à la procédure prévue par cette disposition, qui ne requiert pas l’unanimité.
54. Eu égard à ce qui précède, j’estime qu’il convient de répondre à la première question que le règlement 2022/1854, y compris son chapitre III, a été valablement adopté sur le fondement de l’article 122, paragraphe 1, TFUE, dans le respect des conditions auxquelles cette disposition subordonne l’adoption de mesures sur ce fondement et, partant, dans les limites des compétences attribuées à l’Union ainsi que conformément à la procédure prévue par ladite disposition.
B. Sur la deuxième question préjudicielle
1. Sur la recevabilité
55. Avant de procéder à l’analyse de la deuxième question préjudicielle, il convient de se prononcer sur l’exception d’irrecevabilité soulevée par le gouvernement espagnol. Celui-ci a, notamment, fait valoir que la réponse de la Cour à cette question ne serait pas nécessaire à la solution des litiges au principal, dès lors que l’éventuelle invalidité de l’article 14 du règlement 2022/1854 serait sans incidence sur ceux-ci, le Royaume de Belgique disposant, en tout état de cause, de la compétence pour adopter une mesure fiscale telle que celle en cause au principal.
56. À cet égard, je rappelle qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour que les questions portant sur le droit de l’Union bénéficient d’une présomption de pertinence et que le refus de la Cour de statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation ou l’appréciation de la validité d’une règle du droit de l’Union sollicitée n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal.
57. Force est toutefois de constater que, en l’occurrence, les requérantes au principal contestent la compatibilité de la mesure en cause avec le règlement 2022/1854. Partant, l’interprétation de ce règlement ne saurait être regardée comme étant sans rapport avec l’objet des litiges au principal. Par ailleurs, je relève que le gouvernement espagnol se fonde sur la prémisse selon laquelle ce règlement ne s’oppose pas à une mesure nationale adoptée par un État membre pour mettre en œuvre les dispositions du chapitre III de celui-ci au seul motif que cette mesure ne remplirait pas l’ensemble des conditions requises pour être qualifiée de « contribution de solidarité temporaire » ou de « mesure nationale équivalente » au sens de l’article 14 dudit règlement. Or, cette prémisse dépend, en réalité, elle-même de l’interprétation des dispositions pertinentes du même règlement relatives à cette contribution et revient, dès lors, à préjuger de la réponse à la question préjudicielle soumise à la Cour.
58. Dans ces conditions, il y a lieu de constater que la question posée porte sur l’interprétation du droit de l’Union et que la réponse à celle-ci apparaît nécessaire pour que la juridiction de renvoi puisse rendre sa décision. Par conséquent, je suis d’avis que la deuxième question préjudicielle est recevable.
2. Sur le fond
59. Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si, en cas de réponse affirmative à la première question préjudicielle, l’article 14 du règlement 2022/1854 doit être interprété en ce sens qu’une mesure telle que celle en cause au principal constitue une mesure nationale équivalente au sens de cette disposition.
60. À titre liminaire, je rappelle que l’article 14, paragraphe 1, de ce règlement prévoit que les bénéfices excédentaires obtenus par les entreprises et les établissements stables de l’Union exerçant des activités dans les secteurs du pétrole brut, du gaz naturel, du charbon et du raffinage font l’objet d’une contribution de solidarité temporaire obligatoire, à moins que les États membres n’aient adopté des « mesures nationales équivalentes ». Conformément à l’article 14, paragraphe 2, dudit règlement, ces mesures doivent partager des objectifs similaires à ceux de la contribution de solidarité temporaire et soumettre les assujettis concernés à des règles similaires à celles régissant cette contribution, afin de générer un produit comparable au produit estimé de ladite contribution, mais sans exclure la possibilité de générer un produit plus important (34).
61. Je précise, d’emblée, que les trois conditions énumérées à l’article 14, paragraphe 2, du règlement 2022/1854 étant cumulatives, j’examinerai successivement chacune d’entre elles dans l’analyse qui suit (35).
a) Sur le critère de la similarité des règles entre la contribution de solidarité temporaire et les mesures nationales équivalentes
62. La première exigence découlant de l’article 14, paragraphe 2, du règlement 2022/1854 requiert que les opérateurs concernés par une mesure nationale équivalente soient soumis à des « règles similaires » à celles régissant la contribution de solidarité temporaire prévue au paragraphe 1 de cet article. La juridiction de renvoi s’interroge sur la portée de cette exigence, tant en ce qui concerne le champ d’application personnel de la mesure nationale équivalente que les règles de calcul applicables à cette contribution lorsqu’elle est mise en œuvre au moyen d’une telle mesure.
i) Sur le champ d’application personnel de la « mesure nationale équivalente »
63. Je relève, à titre préalable, que le champ d’application personnel de la contribution de solidarité temporaire est défini à l’article 14, paragraphe 1, et à l’article 15 du règlement 2022/1854, qui précisent que celle-ci s’applique aux entreprises et aux établissements stables de l’Union exerçant des activités dans les secteurs du pétrole brut, du gaz naturel, du charbon et du raffinage. De surcroît, le chapitre III de ce règlement, intitulé « Mesures concernant les secteurs du pétrole brut, du gaz naturel, du charbon et du raffinage », dont font partie ces deux dispositions, ne vise que ces quatre secteurs (36).
64. Il ressort ainsi du libellé même des dispositions précitées que le législateur de l’Union a entendu circonscrire le champ d’application personnel de la contribution de solidarité temporaire aux entreprises et établissements stables de l’Union exerçant des activités dans les secteurs du pétrole brut, du gaz naturel, du charbon et du raffinage.
65. Cette interprétation est, en outre, corroborée tant par l’objectif principal poursuivi par le règlement 2022/1854, qui consiste à redistribuer une partie des profits excédentaires réalisés par certains acteurs du marché au profit des consommateurs afin de remédier à la crise énergétique (37), que par le contexte particulier de son adoption, marqué par la nécessité d’adopter, au niveau de l’Union, des mesures communes et coordonnées pour faire face aux circonstances exceptionnelles prévalant sur le marché de l’énergie (38).
66. Il en va de même, à mon avis, des mesures nationales équivalentes que les États membres peuvent adopter en vertu de l’article 14, paragraphe 2, de ce règlement.
67. En effet, si, à la différence de l’article 14, paragraphe 1, dudit règlement, le paragraphe 2 de cet article ne mentionne pas expressément les secteurs d’activités auxquels doivent s’appliquer les mesures nationales équivalentes, il exige toutefois que celles-ci soumettent les assujettis concernés à « des règles similaires à celles régissant ladite contribution ». À cet égard, le considérant 63 du même règlement précise qu’une mesure nationale équivalente est considérée comme soumise à des règles similaires à celles s’appliquant à la contribution de solidarité temporaire lorsqu’elle couvre des activités dans les secteurs du pétrole brut, du gaz naturel, du charbon et du raffinage.
68. Interpréter la notion de « mesure nationale équivalente » comme permettant aux États membres de définir eux-mêmes le champ d’application personnel de la contribution de solidarité temporaire et, partant, d’y soumettre des secteurs autres que ceux visés à l’article 14, paragraphe 1, du règlement 2022/1854 risquerait, selon moi, de compromettre tant l’effet utile de cette disposition que l’objectif de coordination minimale des mesures adoptées par les États membres dans le contexte de la crise énergétique. En effet, les États membres appliquant directement la contribution de solidarité temporaire demeureraient tenus de respecter le champ d’application personnel et les autres paramètres définis par ladite disposition, tandis que ceux ayant opté pour une mesure nationale équivalente disposeraient d’une marge d’appréciation sensiblement plus large, leur permettant notamment de définir les secteurs auxquels celle-ci s’applique.
69. Une telle différence serait difficilement conciliable avec la ratio legis de l’article 14, paragraphe 2, de ce règlement, qui ne vise pas à permettre aux États membres de s’écarter du cadre harmonisé établi par le législateur de l’Union, mais seulement à leur permettre de substituer à la contribution de solidarité temporaire une mesure nationale produisant des effets équivalents (39). Je considère, dès lors, qu’une telle interprétation priverait largement de sa portée tant cette contribution, conçue comme un instrument de réponse à la crise énergétique, que le choix du législateur de l’Union de la limiter aux secteurs visés à l’article 14, paragraphe 1, dudit règlement (40).
70. Il résulte de l’ensemble des éléments qui précèdent que, pour être qualifiée d’« équivalente » au sens de l’article 14, paragraphe 2, du même règlement, une mesure nationale doit, en principe, présenter un champ d’application ratione personae correspondant à celui de la contribution de solidarité temporaire, tel que défini par cette disposition, et donc couvrir les mêmes secteurs d’activité que ceux visés à l’article 14, paragraphe 1, de celui-ci.
71. Il n’est pas contesté, en l’occurrence, que le champ d’application de la contribution de solidarité instaurée par la loi du 16 décembre 2022 diffère, à tout le moins à deux égards, de celui prévu par l’article 14, paragraphe 1, du règlement 2022/1854. D’une part, cette contribution ne s’applique pas à l’ensemble des secteurs visés à l’article 14, paragraphe 1, de ce règlement, mais uniquement aux sociétés pétrolières enregistrées actives dans le secteur du raffinage qui disposent d’une capacité de raffinage en Belgique (41). D’autre part, ladite contribution s’étend à des secteurs qui ne relèvent pas des secteurs visés à cette disposition, dans la mesure où elle s’applique également aux sociétés pétrolières désignées comme participants primaires.
72. Dans un tel contexte, la juridiction de renvoi cherche, en substance, à déterminer si la mesure en cause au principal peut être qualifiée de « mesure nationale équivalente » au sens de l’article 14, paragraphe 2, dudit règlement et, dans l’affirmative, si ce même règlement s’oppose à une telle mesure.
73. Deux précisions s’imposent à cet égard.
74. Je remarque, en premier lieu, que si les États membres sont, en principe, tenus d’appliquer la contribution de solidarité temporaire à l’ensemble des entreprises actives dans les secteurs identifiés à l’article 14, paragraphe 1, du règlement 2022/1854, cette obligation présuppose nécessairement que de telles entreprises soient effectivement présentes sur leur territoire. Il ne saurait ainsi être reproché à un État membre d’instaurer, au moyen d’une mesure nationale équivalente, une contribution de solidarité temporaire dont le champ d’application est plus restreint que celui prévu à cette disposition, dès lors que l’exclusion de certains secteurs qui y sont visés est justifiée par des considérations objectives, telles que l’absence de ces secteurs sur le territoire national ou leur importance marginale.
75. Il s’ensuit que la limitation du champ d’application de la contribution de solidarité temporaire à un seul des secteurs visés à l’article 14, paragraphe 1, de ce règlement, à savoir, en l’occurrence, le secteur du raffinage des produits pétroliers, ne saurait, à elle seule, faire obstacle à la qualification de la mesure en cause au principal de « mesure nationale équivalente » au sens du paragraphe 2 de cet article.
76. S’agissant, en second lieu, des sociétés pétrolières désignées comme participants primaires, j’estime que l’extension du cercle des assujettis au-delà des secteurs visés à l’article 14 dudit règlement n’est pas, en elle-même, de nature à remettre en cause sa conformité avec le même règlement.
77. J’observe, tout d’abord, que le chapitre III du règlement 2022/1854, dont relève cet article 14, prévoit uniquement l’instauration de la contribution de solidarité temporaire, sans pour autant interdire aux États membres d’en étendre le champ d’application personnel à des opérateurs actifs dans des secteurs économiques autres que ceux visés à cette disposition. Force est de constater, par ailleurs, qu’aucune autre disposition de ce règlement ne semble faire obstacle à une telle extension (42).
78. Je rappelle, ensuite, que, eu égard à la base juridique sur laquelle le règlement 2022/1854 a été adopté, à savoir l’article 122, paragraphe 1, TFUE, ce règlement n’a pour objet ni d’opérer une harmonisation exhaustive en matière de fiscalité ni d’instaurer des mécanismes permanents sur le marché de l’énergie (43). Dès lors que le législateur de l’Union n’a pas entendu réglementer de manière exhaustive les aspects fiscaux du marché de l’énergie ni ceux relatifs à son bon fonctionnement, les États membres conservent leur compétence, notamment en matière fiscale, pour les situations qui ne relèvent pas du champ d’application dudit règlement. Ils demeurent ainsi, en principe, libres de s’inspirer du droit de l’Union pour régir ces situations et d’étendre à des situations purement internes des règles ou des notions empruntées à ce droit (44).
79. Il ne paraît, enfin, pas déraisonnable qu’un État membre, lorsqu’il élabore une mesure nationale équivalente, tienne compte des caractéristiques propres de son marché national, notamment des secteurs qui y sont effectivement présents, afin de déterminer le champ d’application de la contribution de solidarité temporaire. Lorsqu’un secteur visé à l’article 14 du règlement 2022/1854 est absent du marché national ou n’y occupe qu’une place marginale – comme les activités d’extraction de gaz naturel et de charbon en Belgique –, il ne saurait être reproché à l’État membre concerné de chercher à préserver l’efficacité de cette mesure en l’étendant à des entreprises actives dans la distribution de certains produits pétroliers, notamment lorsque ces entreprises sont susceptibles d’avoir réalisé des bénéfices exceptionnellement élevés en raison de la crise énergétique et que cette extension permet de générer des recettes comparables, voire supérieures, à celles qui auraient résulté d’une application stricte de l’article 14 de ce règlement (45).
ii) Sur les règles de calcul applicables aux « mesures nationales équivalentes »
80. Je rappelle que les articles 15 et 16 du règlement 2022/1854 prévoient que la contribution de solidarité temporaire est calculée sur les bénéfices dits « excédentaires » des sociétés concernées, à un taux d’au moins 33 %.
81. S’agissant des mesures nationales équivalentes, je relève que l’article 14, paragraphe 2, de ce règlement ne fixe aucune méthode de calcul de la contribution en cause, mais exige seulement que ces mesures soumettent les assujettis à des règles similaires à celles régissant cette contribution. À cet égard, le considérant 63 dudit règlement précise qu’une mesure nationale devrait être considérée comme soumise à des règles similaires à celles encadrant la contribution de solidarité temporaire lorsqu’elle définit une base d’imposition et prévoit un taux.
82. En l’occurrence, il est constant que la mesure en cause au principal repose sur une méthode de calcul différente de celle prévue aux articles 15 et 16 du même règlement pour la contribution de solidarité temporaire, et que cette méthode varie, en outre, selon la catégorie de sociétés concernées. En effet, plutôt que d’instaurer une taxe sur les bénéfices stricto sensu, dont le montant aurait été déterminé en fonction du bénéfice imposable, le législateur belge a retenu une contribution calculée, pour les entreprises pétrolières enregistrées actives dans le secteur du raffinage et disposant d’une capacité de raffinage en Belgique, sur la base de la quantité de pétrole brut traité en Belgique et, pour les sociétés pétrolières désignées comme participants primaires, sur la base de la quantité de produits pétroliers mis à la consommation en Belgique.
83. Se pose ainsi la question de savoir si, lorsqu’ils adoptent des mesures nationales équivalentes, les États membres sont tenus de suivre la méthode de calcul prévue aux articles 15 et 16 du règlement 2022/1854 ou s’ils peuvent, le cas échéant, recourir à une méthode différente pour déterminer le montant de la contribution.
84. À mon sens, sous réserve du respect des conditions exposées ci-après, cette dernière interprétation est celle qu’il convient de retenir.
85. Force est de constater, ainsi qu’il a été relevé au point 81 des présentes conclusions, que l’article 14, paragraphe 2, du règlement 2022/1854 n’exige pas, en lui-même, qu’une mesure nationale équivalente repose sur la même méthode de calcul des bénéfices imposables soumis à la contribution de solidarité temporaire. Alors que, s’agissant du champ d’application personnel, le considérant 63 de ce règlement prévoit expressément que la mesure nationale équivalente doit couvrir les mêmes secteurs que la contribution de solidarité temporaire, aucune exigence comparable n’est prévue en ce qui concerne les modalités de calcul de la contribution. Par conséquent, l’assiette de prélèvement d’une mesure nationale équivalente ne doit pas nécessairement être constituée des bénéfices imposables des entreprises concernées, comme c’est le cas pour la contribution de solidarité temporaire prévue par ledit règlement, mais peut reposer sur d’autres éléments.
86. En outre, si le législateur de l’Union a effectivement reconnu aux États membres la faculté de recourir à des « mesures nationales équivalentes », c’est précisément afin de leur laisser une certaine latitude dans la mise en œuvre de la contribution de solidarité temporaire. Le recours à de telles mesures implique, par nature, que celles-ci puissent différer de cette contribution sur certains aspects techniques, notamment quant à la méthode de calcul retenue, pour autant qu’elles permettent d’atteindre un objectif similaire à celui poursuivi par ladite contribution. À défaut, si les États membres étaient tenus de reproduire à l’identique l’ensemble des caractéristiques de la même contribution, la possibilité même de recourir à une « mesure nationale équivalente » serait privée de toute portée autonome.
87. Partant, je considère que, étant donné que la méthode de calcul de la contribution instaurée par la mesure en cause au principal permet de soumettre les bénéfices excédentaires des sociétés pétrolières actives dans le secteur du raffinage à une charge d’un niveau comparable à celle résultant de l’application du taux prévu à l’article 14, paragraphe 1, du règlement 2022/1854, ce qu’il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier, cette mesure devrait être considérée comme satisfaisant aux exigences de l’article 14, paragraphe 2, de ce règlement, quand bien même la méthode de calcul retenue diffère de celle prévue pour la contribution de solidarité temporaire.
88. À toutes fins utiles, j’ajoute que, dès lors que les mesures visant les sociétés pétrolières désignées comme participants primaires pour l’année 2022 ne relèvent pas du champ d’application dudit règlement, ces sociétés ne sont pas soumises, en ce qui concerne ces mesures, aux exigences découlant de l’article 14, paragraphe 2, du même règlement, relatives aux modalités de calcul de la contribution de solidarité temporaire. En effet, ainsi que je l’ai relevé au point 78 des présentes conclusions, les États membres demeurent libres, dans le cadre des compétences qu’ils conservent notamment en matière fiscale, de déterminer la méthode qu’ils jugent appropriée à l’égard de secteurs d’activité échappant au champ d’application du règlement 2022/1854, sous réserve toutefois du respect du droit de l’Union (46).
b) Sur le critère de la poursuite d’objectifs similaires
89. Je relève que le deuxième critère auquel doit satisfaire une mesure nationale instituant une contribution de solidarité pour pouvoir être qualifiée d’« équivalente », au sens de l’article 14, paragraphe 2, du règlement 2022/1854, tient à ce que cette mesure poursuive des objectifs similaires à ceux de la contribution de solidarité temporaire prévue au paragraphe 1 de cet article et que le produit qu’elle génère soit affecté à des fins comparables à celles poursuivies par cette dernière.
90. S’agissant, plus précisément, de la question de savoir si une mesure nationale poursuit des objectifs similaires à ceux de la contribution de solidarité temporaire, au sens de l’article 14, paragraphe 2, de ce règlement, le considérant 63 de celui-ci précise que l’objectif d’une telle mesure doit être considéré comme similaire à « l’objectif global » de la contribution de solidarité temporaire fixé par ledit règlement « lorsqu’il consiste à contribuer au caractère abordable de l’énergie ».
91. En l’espèce, le gouvernement belge soutient, dans ses observations, que cette condition est remplie dès lors que, conformément à l’article 4, paragraphe 4, de la loi du 16 décembre 2022, la mesure en cause au principal vise expressément à soutenir les ménages (47) ainsi que les sociétés qui subissent les conséquences de la crise énergétique et doivent faire face à des prix exceptionnellement élevés (48).
92. Il semblerait ainsi que, sous réserve des vérifications qu’il revient à la juridiction de renvoi d’effectuer, cette exigence soit respectée en l’espèce.
c) Sur le critère relatif à la génération d’un montant comparable ou plus élevé au produit estimé de la contribution de solidarité temporaire
93. Je rappelle que, conformément à l’article 14, paragraphe 2, du règlement 2022/1854, les mesures nationales équivalentes doivent générer un produit comparable ou supérieur au produit estimé de la contribution de solidarité temporaire.
94. À cet égard, le gouvernement belge fait valoir, dans ses observations, que, indépendamment du produit effectivement généré par la contribution instaurée par la mesure en cause au principal, l’article 4, paragraphe 3, de la loi du 16 décembre 2022 prévoit un mécanisme de compensation permettant de régulariser le montant ainsi obtenu afin qu’il atteigne au moins celui qui aurait été perçu si le prélèvement avait été calculé selon la méthode prévue aux articles 15 et 16 du règlement 2022/1854 pour la contribution de solidarité temporaire.
95. S’il appartient à la juridiction de renvoi, seule compétente pour procéder aux vérifications d’ordre factuel nécessaires, de déterminer si ce mécanisme permet effectivement de garantir un tel niveau, il importe de rappeler que le produit estimé de la contribution de solidarité temporaire ne saurait être inférieur à celui résultant de l’application d’un taux d’au moins 33 % à des « bénéfices excédentaires ».
d) Conclusion
96. Il ressort de l’analyse qui précède que, sous réserve des vérifications qu’il incombe à la juridiction de renvoi d’effectuer, une mesure telle que celle en cause au principal paraît satisfaire aux différentes exigences requises par le règlement 2022/1854 pour être qualifiée de « mesure nationale équivalente », au sens de l’article 14, paragraphe 2, de ce règlement, en ce qu’elle s’applique aux sociétés pétrolières exerçant dans le secteur du raffinage.
97. Ledit règlement ne s’oppose pas à ce qu’une telle mesure étende son champ d’application à des secteurs autres que ceux limitativement énumérés à l’article 14, paragraphe 1, du celui-ci. Partant, l’extension du cercle des assujettis aux sociétés pétrolières désignées comme participants primaires n’est pas, en elle-même, de nature à remettre en cause la conformité de cette mesure au même règlement, ni sa qualification de « mesure nationale équivalente » en ce qu’elle s’applique aux sociétés pétrolières relevant du secteur du raffinage. Une telle qualification ne saurait toutefois être retenue à l’égard des sociétés pétrolières désignées comme participants primaires qui ne relèvent pas du champ d’application personnel de cet article 14, paragraphe 1.
98. Eu égard à ce qui précède, je suis d’avis qu’il y a lieu de répondre à la deuxième question en ce sens que l’article 14 du règlement 2022/1854 ne s’oppose pas à une réglementation nationale instaurant une mesure nationale équivalente à la contribution de solidarité temporaire qui, tout en s’appliquant à certaines des entreprises et certains des établissements stables de l’Union visés à l’article 2, point 17, de ce règlement, et soumis à cette contribution conformément à l’article 14, paragraphe 1, de celui-ci, étend également son champ d’application à d’autres catégories d’opérateurs économiques non visées par ces dispositions, pour autant que cette extension ne remette pas en cause le caractère équivalent de cette mesure à l’égard des entreprises relevant du champ d’application de cette disposition et que, en ce qui concerne les entreprises et établissements stables de l’Union visés à cet article 14, paragraphe 1, ladite mesure satisfasse aux exigences prévues par ledit règlement pour être qualifiée de « mesure nationale équivalente ».
C. Sur la troisième question préjudicielle
99. Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si, en cas de réponse affirmative aux première et deuxième questions, l’article 14 du règlement 2022/1854 est invalide au motif qu’il violerait les articles 20 et 21 de la Charte en permettant, au moyen d’une mesure nationale telle que celle en cause au principal, de traiter de manière distincte, d’une part, les différentes catégories d’entreprises actives dans le secteur des produits pétroliers et, d’autre part, ces entreprises et celles actives dans les secteurs du charbon et du gaz naturel.
100. À titre préalable, je tiens à souligner que cette question n’est adressée qu’en cas de réponse affirmative aux deux premières questions préjudicielles. Or, ainsi qu’il résulte de l’analyse précédemment développée, si je propose de répondre par l’affirmative à la première question, en ce sens que le chapitre III du règlement 2022/1854 a été valablement adopté sur le fondement de l’article 122, paragraphe 1, TFUE, je préconise, en revanche, de répondre seulement partiellement par l’affirmative à la deuxième question. En effet, ainsi qu’il ressort du point 97 des présentes conclusions, une mesure telle que celle en cause au principal ne saurait être qualifiée de « mesure nationale équivalente », au sens de l’article 14, paragraphe 2, de ce règlement, en ce qui concerne les sociétés pétrolières désignées comme participants primaires pour l’année 2022, dès lors que ces dernières ne relèvent pas du champ d’application ratione personae dudit règlement. Partant, s’agissant de ces sociétés, la mesure en cause au principal ne met pas en œuvre l’article 14 du même règlement, de sorte que la Charte n’est pas applicable à cette mesure.
101. J’aimerais ajouter, à titre surabondant, que, compte tenu des indications explicites fournies par la juridiction de renvoi quant à l’objet des recours dont elle est saisie, il n’apparaît pas nécessaire d’examiner la conformité de l’article 14 du règlement 2022/1854 avec les articles 20 et 21 de la Charte en tant qu’il permettrait l’application de la mesure en cause au principal aux sociétés pétrolières exerçant dans le secteur du raffinage (49).
102. Eu égard à ce qu’il précède, je suis d’avis qu’il n’y a pas lieu de répondre à la troisième question (50).
D. Sur les quatrième et cinquième questions préjudicielles
103. Par ses quatrième et cinquième questions, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 30 et 110 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’une mesure nationale telle que celle en cause au principal, applicable aux sociétés pétrolières désignées comme participants primaires, constitue soit une taxe d’effet équivalent à un droit de douane, interdite par l’article 30 TFUE, soit une imposition intérieure discriminatoire, interdite par l’article 110 TFUE.
104. À titre liminaire, je rappelle que les dispositions du traité FUE relatives aux taxes d’effet équivalent et celles relatives aux impositions intérieures discriminatoires ne sont pas applicables cumulativement, de sorte qu’une mesure qui relève de l’article 110 TFUE ne saurait, dans le système de ce traité, être qualifiée de « taxe d’effet équivalent » (51). Il convient donc d’examiner, dans un premier temps, si la contribution de solidarité instaurée par la loi du 16 décembre 2022 peut être qualifiée de taxe d’effet équivalent à des droits de douane à l’importation au sens de l’article 30 TFUE. Dans la négative, il importera de vérifier, dans un second temps, si cette contribution constitue une imposition intérieure discriminatoire interdite par l’article 110 TFUE.
105. S’agissant, en premier lieu, de l’article 30 TFUE, je relève que, selon une jurisprudence constante de la Cour, constitue une taxe d’effet équivalent à un droit de douane toute charge pécuniaire, même minime, unilatéralement imposée, quelles que soient son appellation et sa technique, et frappant les marchandises en raison du fait qu’elles franchissent une frontière, lorsqu’elle n’est pas un droit de douane proprement dit. En revanche, une charge pécuniaire résultant d’un régime général d’impositions intérieures appréhendant systématiquement selon les mêmes critères objectifs des catégories de produits indépendamment de leur origine ou de leur destination relève de l’article 110 TFUE, qui interdit les impositions intérieures discriminatoires (52).
106. Ainsi, la caractéristique essentielle d’une taxe d’effet équivalent, qui permet de la distinguer d’une imposition intérieure de nature générale, réside dans la circonstance que la première frappe exclusivement le produit qui franchit la frontière en tant que tel, tandis que la seconde frappe à la fois des produits importés, exportés et nationaux (53).
107. Or, force est d’admettre que, en l’espèce, le fait générateur de la contribution instaurée par la mesure en cause au principal n’est ni le franchissement d’une frontière ni l’importation, mais la quantité de produits pétroliers transformés et/ou mis à la consommation (54). Plus précisément, en ce qui concerne les sociétés pétrolières désignées comme participants primaires pour l’année 2022, la mesure en cause au principal prévoit un prélèvement de 7,8 euros par mètre cube de produit « mis à la consommation » entre la période comprise entre le 1er janvier 2022 et le 31 décembre 2023. Cette contribution s’applique, en outre, selon les mêmes critères aux produits importés et aux produits nationaux, indépendamment de leur origine ou de leur destination.
108. La circonstance relevée par la juridiction de renvoi, selon laquelle, en l’absence de pétrole brut extrait en Belgique, ce prélèvement ne concernerait, en pratique, que du pétrole importé, ne remet pas en cause cette constatation.
109. En effet, il découle de la jurisprudence de la Cour, rappelée au point 105 des présentes conclusions, que même une charge qui frappe un produit importé d’un autre État membre, alors qu’il n’existe pas de produit national identique ou similaire, ne constitue pas une taxe d’effet équivalent, mais une imposition intérieure au sens de l’article 110 TFUE si elle relève d’un régime général de redevances intérieures appréhendant systématiquement des catégories de produits selon des critères objectifs appliqués indépendamment de l’origine des produits (55). À cet égard, pour relever d’un système général d’impositions intérieures, la charge fiscale considérée doit frapper le produit intérieur et le produit exporté identique d’un même impôt au même stade de la commercialisation et le fait générateur de l’impôt doit, lui aussi, être identique pour les deux produits (56).
110. En l’occurrence, et sous réserve des vérifications qu’il appartient à la juridiction de renvoi d’effectuer, la mesure en cause au principal relève d’un tel système et doit, par conséquent, être appréciée au regard de l’article 110 TFUE.
111. S’agissant, en second lieu, de l’article 110 TFUE, le premier alinéa de cette disposition interdit aux États membres de frapper directement ou indirectement les produits des autres États membres d’impositions intérieures, de quelque nature qu'elles soient, supérieures à celles qui frappent directement ou indirectement les produits nationaux similaires. Conformément à son second alinéa, il leur est également interdit de frapper les produits des autres États membres d’impositions intérieures de nature à protéger indirectement d’autres productions.
112. Je souligne également que ladite disposition constitue un complément des dispositions relatives à la suppression des droits de douane et des taxes d’effet équivalent, en ce qu’elle vise à assurer la libre circulation des marchandises entre les États membres dans des conditions normales de concurrence par l’élimination de toute forme de protection pouvant résulter de l’application d’impositions intérieures discriminatoires à l’égard des produits originaires d’autres États membres. La même disposition tend, en particulier, à garantir la parfaite neutralité des impositions intérieures au regard de la concurrence entre des produits se trouvant déjà sur le marché national et des produits importés (57).
113. Ainsi, la Cour a jugé qu’un système de taxation ne peut être considéré comme compatible avec l’article 110 TFUE que s’il est établi et aménagé de façon à exclure, en toute hypothèse, que les produits importés soient taxés plus lourdement que les produits nationaux et, dès lors, qu’il ne comporte, en aucun cas, des effets discriminatoires (58). Dans ce contexte, la Cour a précisé qu’il y a violation de l’article 110, premier alinéa, TFUE lorsque l’imposition frappant le produit importé et celle frappant le produit national similaire sont calculées de façon différente et suivant des modalités différentes aboutissant, ne fût-ce que dans certains cas, à une imposition supérieure du produit importé (59). Ainsi, l’interdiction édictée à l’article 110, premier alinéa, TFUE doit s’appliquer chaque fois qu’une imposition intérieure d’un État membre est de nature à décourager l’importation de biens originaires d’autres États membres au profit de produits nationaux similaires (60).
114. En revanche, le droit de l’Union ne restreint pas, en l’état actuel de son évolution, la liberté de chaque État membre d’établir un système de taxation différenciée pour certains produits, même similaires au sens de l’article 110, premier alinéa, TFUE, en fonction de critères objectifs, tels que la nature des matières premières utilisées ou les procédés de production appliqués, mais de telles différenciations ne sont toutefois compatibles avec le droit de l’Union que si elles poursuivent des objectifs compatibles, eux aussi, avec les exigences du traité et du droit dérivé et si leurs modalités sont de nature à éviter toute forme de discrimination, directe ou indirecte, à l’égard des importations en provenance des autres États membres, ou de protection en faveur de productions nationales concurrentes (61). Par ailleurs, en l’absence de similitude, il convient également de vérifier si la mesure examinée est conforme à l’article 110, second alinéa, TFUE, qui a pour fonction d’appréhender toute forme de protectionnisme fiscal indirect dans le cas de produits qui, sans être similaires au sens de l’article 110, premier alinéa, TFUE, se trouvent néanmoins dans un rapport de concurrence, même partielle, indirecte ou potentielle (62).
115. Pour les raisons que j’exposerai dans les points suivants des présentes conclusions, j’estime que la mesure en cause au principal ne saurait être qualifiée d’imposition intérieure discriminatoire au sens de l’article 110 TFUE.
116. D’une part, il ressort des caractéristiques que présente la mesure en cause au principal, rappelées au point 107 des présentes conclusions, que celle-ci repose sur des critères objectifs, à savoir la quantité de pétrole brut ou de produits pétroliers transformés ou mis à la consommation, sans opérer de distinction selon l’origine des produits concernés. Cette mesure ne paraît ainsi pas, à première vue, susceptible d’engendrer une discrimination au regard de la jurisprudence de la Cour rappelée aux points 111 à 114 des présentes conclusions.
117. D’autre part, je rappelle que l’article 110, premier alinéa, TFUE interdit toute mesure discriminatoire résidant dans le traitement fiscal différencié au détriment de produits importés par rapport à des produits nationaux similaires, tandis que le deuxième alinéa de cet article vise les impositions de nature à protéger indirectement d’autres productions nationales. Ainsi, la constatation d’un traitement fiscal différencié ou de toute autre forme de discrimination à l’égard de produits en provenance d’autres États membres nécessite d’identifier les produits nationaux similaires ou les productions nationales concurrentes susceptibles d’être protégés par la mesure litigieuse et présuppose, tout naturellement, l’existence de tels produits sur le territoire national.
118. Or, en l’espèce, si la juridiction de renvoi s’interroge sur l’existence d’une éventuelle discrimination au motif que la mesure en cause au principal frappe, en pratique, uniquement le pétrole importé, dès lors qu’aucun pétrole n’est extrait en Belgique, à l’exclusion d’autres produits énergétiques extraits dans cet État membre, elle n’identifie pas ces produits et ne fournit aucune précision à leur égard (63). En tout état de cause, s’agissant de l’application de cette mesure aux sociétés pétrolières désignées comme participants primaires, celle-ci ne saurait, de mon point de vue, être regardée comme constitutive d’une discrimination au sens de l’article 110 TFUE. En effet, le traitement différencié des divers produits pétroliers repose sur des considérations objectives, au sens de la jurisprudence de la Cour mentionnée aux points 113 et 114 des présentes conclusions. Tel est, notamment, le cas du kérosène (64) ainsi que du pétrole lampant (65), tous deux visés par la juridiction de renvoi dans le cadre de ses quatrième et cinquième questions préjudicielles.
119. Eu égard à ce qui précède, je suis d’avis qu’il y a lieu de répondre aux quatrième et cinquième questions que les articles 30 et 110 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à une mesure nationale imposant une contribution de solidarité temporaire aux sociétés pétrolières enregistrées ayant été désignées comme participants primaires pour les produits diesel, gasoil et essence, calculée en fonction des quantités de ces produits mises à la consommation, pour autant que cette contribution s’applique indépendamment de l’origine des produits concernés et ne soumette pas, directement ou indirectement, les produits provenant d’autres États membres à une imposition supérieure à celle qui frappe les produits nationaux similaires ou à une imposition intérieure de nature à protéger indirectement d’autres productions nationales.
E. Sur la sixième question préjudicielle
120. Par sa sixième question, la juridiction de renvoi cherche à savoir, en substance, si l’article 107, paragraphe 1, et l’article 108, paragraphe 3, TFUE doivent être interprétés en ce sens que la contribution de solidarité temporaire, en ce qu’elle s’applique uniquement à certaines sociétés actives dans le secteur pétrolier et non aux secteurs du gaz naturel et du charbon, constitue une aide d’État illégale.
121. À titre liminaire, je rappelle que, selon une jurisprudence constante de la Cour, une mesure ne peut être qualifiée d’« aide d’État », au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, que pour autant que toutes les conditions suivantes soient remplies. Premièrement, il doit s’agir d’une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État. Deuxièmement, cette intervention doit être susceptible d’affecter les échanges entre les États membres. Troisièmement, elle doit accorder un avantage sélectif à son bénéficiaire. Quatrièmement, elle doit fausser ou menacer de fausser la concurrence (66).
122. Je relève, d’emblée, que les interrogations de la juridiction de renvoi portent principalement sur le caractère sélectif de la mesure en cause au principal.
123. À cet égard, il résulte d’une jurisprudence de la Cour que, afin de déterminer si une mesure nationale est susceptible de conférer un avantage sélectif, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, il convient d’examiner si, dans le cadre d’un régime juridique donné, cette mesure est de nature à favoriser « certaines entreprises ou certaines productions » par rapport à d’autres, qui se trouvent, au regard de l’objectif poursuivi par ce régime, dans une situation factuelle et juridique comparable et qui subissent ainsi un traitement différencié pouvant en substance être qualifié de discriminatoire (67).
124. Plus particulièrement, afin de qualifier une mesure fiscale telle que celle en cause au principal de « sélective », il importe d’identifier, dans un premier temps, le cadre de référence, à savoir le régime fiscal « normal » applicable dans l’État membre concerné, et de démontrer, dans un deuxième temps, que la mesure fiscale en cause déroge à ce cadre de référence, dans la mesure où elle introduit des différenciations entre des opérateurs se trouvant, au regard de l’objectif poursuivi par ce dernier, dans une situation factuelle et juridique comparable. La notion d’« aide d’État » ne vise toutefois pas les mesures introduisant une différenciation entre des entreprises qui se trouvent, au regard de l’objectif poursuivi par le régime juridique en cause, dans une situation factuelle et juridique comparable et, partant, a priori sélectives, lorsque l’État membre concerné parvient à démontrer, dans un troisième temps, que cette différenciation est justifiée, en ce sens qu’elle résulte de la nature ou de l’économie du système dans lequel ces mesures s’inscrivent (68).
125. Dans ce contexte, la détermination du cadre de référence revêt une importance accrue dans le cas de mesures fiscales, puisque l’existence d’un avantage économique, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, ne peut être établie que par rapport à une imposition dite « normale » (69). À cet égard, il y a lieu de souligner, d’une part, que la détermination du cadre de référence doit découler d’un examen objectif du contenu, de l’articulation et des effets concrets des normes applicables en vertu du droit de cet État (70) et, d’autre part, que, en dehors des domaines dans lesquels le droit fiscal de l’Union fait l’objet d’une harmonisation, c’est l’État membre concerné qui détermine, par l’exercice de ses compétences propres en matière de fiscalité directe et dans le respect de son autonomie fiscale, les caractéristiques constitutives de l’impôt, lesquelles définissent, en principe, le cadre de référence ou le régime fiscal « normal », à partir duquel il convient d’analyser la condition relative à la sélectivité. Cette détermination des caractéristiques constitutives de l’impôt inclut l’assiette de ce dernier, son fait générateur, mais aussi les éventuelles exonérations dont cet impôt est assorti (71).
126. Par conséquent, lorsque la mesure fiscale en question est inséparable du système général d’imposition de l’État membre concerné, c’est à ce système qu’il convient de se référer. En revanche, lorsqu’il apparaît qu’une telle mesure est clairement détachable dudit système, il ne peut être exclu que le cadre de référence devant être pris en compte soit plus restreint que le système général concerné, voire qu’il s’identifie à la mesure elle-même, lorsque celle-ci se présente comme une règle dotée d’une logique juridique autonome et qu’il est impossible d’identifier un ensemble normatif cohérent en dehors de cette mesure (72).
127. En l’occurrence, la loi du 16 décembre 2022 n’introduit pas une exonération stricto sensu, mais limite le champ d’application de la contribution de solidarité temporaire à certaines sociétés actives dans le secteur pétrolier, à l’exclusion d’autres sociétés ainsi que de celles exerçant des activités dans les secteurs du gaz naturel et du charbon. Ces dernières sont ainsi soustraites à cette contribution et pourraient, en principe, bénéficier d’un avantage sélectif par rapport aux sociétés qui y sont soumises (73).
128. À cet égard, s’agissant de la définition du cadre de référence, au titre de la première étape de l’analyse, je relève que la contribution de solidarité temporaire imposée à certaines sociétés du secteur pétrolier constitue un prélèvement exceptionnel, adopté, à l’instar du règlement 2022/1854 dont elle s’inspire, dans le contexte d’une situation de crise et poursuivant un objectif spécifique, à savoir atténuer les conséquences de la crise énergétique pour les particuliers et les entreprises (74). Elle présente ainsi une logique juridique autonome, clairement détachable du système général d’imposition. Par conséquent, j’estime que le cadre de référence est constitué par la loi du 16 décembre 2022 instaurant cette même contribution.
129. Il y a donc lieu de déterminer, dans le cadre de la deuxième étape de l’analyse, si ladite contribution introduit des différences de traitement entre des opérateurs qui, au regard de l’objectif poursuivi par le système de référence, se trouvent dans une situation factuelle et juridique comparable. À cette fin, il importe de comparer, d’une part, la situation des opérateurs soumis à la contribution de solidarité temporaire et, d’autre part, celle des différentes catégories d’opérateurs qui, bien que se trouvant, selon les requérantes au principal, dans une situation factuelle et juridique comparable, ne sont pas assujettis à cette contribution.
130. Quant aux opérateurs soumis à la contribution de solidarité temporaire, je relève, d’une part, que les sociétés pétrolières enregistrées actives dans le secteur du raffinage figurent parmi les entreprises assujetties à cette contribution au titre de l’article 14 du règlement 2022/1854, au motif qu’elles ont réalisé des bénéfices excédentaires dans le contexte de la crise énergétique. D’autre part, je constate que, ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi et comme le relèvent le gouvernement belge ainsi que la Commission, les sociétés pétrolières désignées comme participants primaires représentent au moins 90 % du volume total des produits pétroliers mis à la consommation en Belgique. Cette circonstance constitue une indication importante de l’ampleur de leurs activités économiques et de leur capacité fiscale. Dans ce cadre, le législateur national semble avoir veillé à ce que la charge de la contribution de solidarité prévue par la réglementation nationale repose exclusivement sur les sociétés pétrolières détenant une part de marché considérable dans le commerce des combustibles.
131. En revanche, les sociétés exclues de la contribution de solidarité temporaire sembleraient se trouve dans une situation différente. En effet, en premier lieu, les sociétés pétrolières qui n’ont pas le statut de participants primaires ne représenteraient qu’environ 10 % du marché des produits pétroliers concernés par la mesure en cause au principal (75). En deuxième lieu, les participants primaires pour d’autres catégories de produits, tels que le kérosène et le pétrole lampant, se trouveraient également dans une situation différente, compte tenu, d’une part, des quantités très limitées de pétrole lampant distribuées sur le marché belge et, d’autre part, des caractéristiques propres du marché du kérosène, qui ne concernerait pas directement les consommateurs finals (76). En troisième et dernier lieu, les sociétés actives dans les secteurs du charbon et du gaz naturel présenteraient elles aussi des caractéristiques différentes, dès lors que le charbon ne serait que marginalement présent sur le marché belge, qu’aucune extraction de gaz naturel n’y aurait lieu et que le marché de la distribution du gaz naturel se distinguerait de celui de la mise à la consommation des produits pétroliers concernés par la mesure (77).
132. Dans ces conditions, et sans préjudice des appréciations factuelles qu’il appartient à la juridiction de renvoi d’effectuer, j’estime que la contribution de solidarité temporaire n’introduit pas de différence de traitement entre des opérateurs qui se trouvent, au regard de l’objectif poursuivi par le système de référence, dans une situation factuelle et juridique comparable.
133. Si cette conclusion devait être confirmée par la Cour, il ne serait pas nécessaire d’examiner, dans le cadre de la troisième étape de l’analyse, l’existence éventuelle d’une justification fondée sur les principes fondateurs ou directeurs du système fiscal (78), la demande de décision préjudicielle ne contenant, à cet égard, aucun élément pertinent (79).
134. Eu égard à ce qui précède, je propose de répondre à la sixième question que l’article 107, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens qu’une réglementation nationale instaurant une contribution de solidarité temporaire ne constitue pas une aide d’État dès lors qu’elle n’introduit pas de différence de traitement entre des opérateurs qui se trouvent, au regard de l’objectif poursuivi par cette réglementation, dans une situation factuelle et juridique comparable.
V. Conclusion
135. Au vu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux première à sixième questions préjudicielles posées par le Grondwettelijk Hof (Cour constitutionnelle, Belgique) de la manière suivante :
1) Le règlement (UE) 2022/1854 du Conseil, du 6 octobre 2022, sur une intervention d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie, y compris son chapitre III, a été valablement adopté sur le fondement de l’article 122, paragraphe 1, TFUE, dans le respect des exigences posées par cette disposition et, dès lors, dans les limites des compétences attribuées à l’Union ainsi que conformément à la procédure qu’elle prévoit.
2) L’article 14 du règlement 2022/1854
doit être interprété en ce sens que :
il ne s’oppose pas à une réglementation nationale instaurant une mesure nationale équivalente à la contribution de solidarité temporaire qui, tout en s’appliquant à certaines des entreprises et certains des établissements stables de l’Union visés à l’article 2, point 17, de ce règlement, et soumis à cette contribution conformément à l’article 14, paragraphe 1, de celui-ci, étend également son champ d’application à d’autres catégories d’opérateurs économiques non visées par ces dispositions, pour autant que cette extension ne remette pas en cause le caractère équivalent de cette mesure à l’égard des entreprises relevant du champ d’application de cette disposition et que, en ce qui concerne les entreprises et établissements stables de l’Union visés à cet article 14, paragraphe 1, ladite mesure satisfasse aux exigences prévues par ledit règlement pour être qualifiée de « mesure nationale équivalente ».
3) Les articles 30 et 110 TFUE
doivent être interprétés en ce sens que :
ils ne s’opposent pas à une mesure nationale imposant une contribution de solidarité temporaire aux sociétés pétrolières enregistrées ayant été désignées comme participants primaires pour les produits diesel, gasoil et essence, calculée en fonction des quantités de ces produits mises à la consommation, pour autant que cette contribution s’applique indépendamment de l’origine des produits concernés et ne soumette pas, directement ou indirectement, les produits provenant d’autres États membres à une imposition supérieure à celle qui frappe les produits nationaux similaires ou à une imposition intérieure de nature à protéger indirectement d’autres productions nationales.
4) L’article 107, paragraphe 1, TFUE
doit être interprété en ce sens que :
une réglementation nationale instaurant une contribution de solidarité temporaire ne constitue pas une aide d’État dès lors qu’elle n’introduit pas de différence de traitement entre des opérateurs qui se trouvent, au regard de l’objectif poursuivi par cette réglementation, dans une situation factuelle et juridique comparable.
1 Langue originale : le français.
2 Règlement du Conseil du 6 octobre 2022 sur une intervention d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie (JO 2022, L 261 I, p. 1).
3 À savoir, les articles 30 et 110, l’article 107, paragraphe 1, et l’article 108, paragraphe 3, TFUE, ainsi que l’article 14 de ce règlement.
4 Voir, à cet égard, arrêts du 18 décembre 2025, Electrabel e.a. (C‑633/23, EU:C:2025:991), ainsi que du 22 janvier 2026, Secab (C‑423/23, EU:C:2026:32), affaires dans lesquelles j’ai rédigé les conclusions. Voir, également, mes conclusions dans les affaires Axpo Energy Romania et PPC Renewables Romania (C‑251/24 et C‑392/24, EU:C:2026:521), ainsi que dans l’affaire 2Valorise Ham e.a. (C‑467/24, EU:C:2026:608). Le règlement 2022/1854 fait, par ailleurs, l’objet de plusieurs recours en annulation actuellement pendants devant le Tribunal. Voir, à cet égard, affaires Electrawinds Shabla South/Conseil (T‑759/22), Vermilion Energy Netherlands e.a./Conseil (T‑775/22), Vermilion Exploration and Production Ireland et Vermilion Energy Ireland/Conseil (T‑795/22), ExxonMobil Producing Netherlands et Mobil Erdgas Erdöl/Conseil (T‑802/22), ainsi que Petrogas E&P Netherlands/Conseil (T‑803/22).
5 Ces deux affaires soulèvent, en partie, des questions identiques ou similaires à celles posées dans la présente affaire en ce qu’elles portent sur les dispositions du règlement 2022/1854 relatives à la contribution de solidarité temporaire et aux mesures nationales équivalentes. En outre, à l’instar de l’affaire Vermilion Energy Ireland e.a. (C-533/24), la présente affaire porte également sur la validité de la base juridique sur laquelle ce règlement a été adopté, en particulier en ce qui concerne le recours à l’article 122, paragraphe 1, TFUE pour l’adoption de son chapitre III.
6 Règlement du 20 décembre 2006 établissant la nomenclature statistique des activités économiques NACE Rév. 2 et modifiant le règlement (CEE) n° 3037/90 du Conseil ainsi que certains règlements (CE) relatifs à des domaines statistiques spécifiques (JO 2006, L 393, p. 1).
7 Moniteur belge du 22 décembre 2022, p. 98815.
8 Il s’agit, plus précisément, de Varo Energy Belgium NV, EG Retail (Belgium) BV, Gilops Group NV et Van Raak Trading NV, ainsi que Kuwait Petroleum (Belgium) NV.
9 Voir arrêt du 11 juin 2026, Centro Petroli Roma (C‑386/24, EU:C:2026:471, point 56 et jurisprudence citée).
10 En effet, la réponse à apporter à cette question est susceptible de remettre en cause le fondement juridique de ladite loi et, partant, d’avoir une incidence sur l’obligation, pour les requérantes, de s’acquitter de cette contribution.
11 Le contexte juridique dans lequel s’inscrit une nouvelle réglementation peut contribuer à éclairer l’objectif poursuivi par celle-ci. Voir, en ce sens, arrêt du 16 février 2022, Pologne/Parlement et Conseil (C‑157/21, EU:C:2022:98, points 121 et 122 ainsi que jurisprudence citée).
12 Voir, en ce sens, arrêt du 21 mars 2024, Landeshauptstadt Wiesbaden (C‑61/22, EU:C:2024:251, points 45 à 47 et jurisprudence citée).
13 En effet, l’article 122, paragraphe 1, TFUE a également servi de base juridique pour l’adoption de plusieurs autres actes de l’Union en réponse à des situations de crise ne relevant pas du domaine de l’énergie, notamment, lors de la crise migratoire [voir règlement (UE) 2016/369 du Conseil, du 15 mars 2016, relatif à la fourniture d’une aide d’urgence au sein de l’Union (JO 2016, L 70, p. 1)] et lors de la pandémie de COVID-19 [voir, notamment, règlement (UE) 2020/521 du Conseil, du 14 avril 2020, portant activation de l’aide d’urgence en vertu du règlement (UE) 2016/369 et modification des dispositions dudit règlement pour tenir compte de la propagation de la COVID-19 (JO 2020, L 117, p. 3)].
14 Voir, notamment, considérants 13 et 14 du règlement 2022/1854.
15 Voir considérants 6, 7 et 9 ainsi qu’article 1er du règlement 2022/1854.
16 Voir, par analogie, arrêt du 24 octobre 1973, Rewe Zentral (10/73, EU:C:1973:111, point 15).
17 Voir, en ce même sens, arrêts du 16 février 2022, Pologne/Parlement et Conseil (C‑157/21, EU:C:2022:98, point 354 ainsi que jurisprudence citée). Voir, également, mes conclusions dans les affaires 2Valorise Ham e.a. (C‑467/24, EU:C:2026:608, point 60) ainsi que Vermilion Energy Ireland e.a. (C‑533/24, point 77).
18 Voir considérants 14, 51 et 57 du règlement 2022/1854.
19 Voir considérant 54 du règlement 2022/1854.
20 Voir, notamment, article 3, paragraphe 3, TUE. Voir, également, en ce sens, arrêt du 15 juillet 2021, Allemagne/Pologne (C‑848/19 P, EU:C:2021:598, points 38 et 41).
21 Il découle également de la jurisprudence de la Cour que l’application du principe de solidarité ne signifie pas que la politique de l’Union ne doive en aucun cas avoir d’incidences négatives sur les intérêts particuliers d’un État membre dans le domaine concerné. Voir, en ce sens, arrêt du 15 juillet 2021, Allemagne/Pologne (C‑848/19 P, EU:C:2021:598, points 44, 49 et 53 ainsi que 73).
22 Voir article 194, paragraphe 1, TFUE.
23 Voir, en ce sens, arrêt du 12 septembre 2017, Anagnostakis/Commission (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, point 71).
24 La notion même de « solidarité » doit être comprise comme englobant tant les États membres que les consommateurs finals. Il serait, en effet, difficile de concevoir l’« esprit de solidarité » comme pouvant être dissocié des intérêts des consommateurs nationaux, auxquels il doit, en définitive, également profiter.
25 Voir, notamment, considérants 6, 7, 14 et 57 ainsi qu’article 17 du règlement 2022/1854.
26 Voir, à cet égard, point 28 des présentes conclusions.
27 Voir, à cet égard, article 114, paragraphe 2, TFUE, ainsi qu’article 194, paragraphe 3, TFUE, lequel introduit une procédure différente pour les mesures dans le domaine de l’énergie qui sont « essentiellement de nature fiscale » (mise en italique par mes soins).
28 Voir arrêt du 15 novembre 2011, Commission et Espagne/Government of Gibraltar et Royaume-Uni (C‑106/09 P et C‑107/09 P, EU:C:2011:732, point 97), dont il ressort que, si la fiscalité directe relève principalement de la compétence des États membres, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que l’Union puisse exercer des compétences dans ce domaine, celui-ci ayant d’ailleurs fait l’objet de mesures d’harmonisation dans certains secteurs (voir, en ce sens, arrêt du 8 novembre 2022, Fiat Chrysler Finance Europe/Commission, C‑885/19 P et C‑898/19 P, EU:C:2022:859, point 73). Plusieurs directives en matière de fiscalité directe ont, en outre, été adoptées sur le fondement de l’article 115 TFUE [voir, notamment, directive (UE) 2022/2523 du Conseil, du 14 décembre 2022, visant à assurer un niveau minimum d’imposition mondial pour les groupes d’entreprises multinationales et les groupes nationaux de grande envergure dans l’Union (JO 2022, L 328, p. 1)].
29 Voir, notamment, arrêt du 24 octobre 1973, Balkan-Import-Export (5/73, EU:C:1973:109, points 14 et 15).
30 Or, il résulte de la jurisprudence rappelée au point 29 des présentes conclusions que lorsqu’un acte de l’Union poursuit une double finalité ou comporte une double composante et que l’une de celles-ci est identifiable comme principale ou prépondérante, tandis que l’autre n’est qu’accessoire, cet acte doit être fondé sur une seule base juridique, à savoir celle exigée par la finalité ou la composante principale ou prépondérante.
31 Voir, par analogie, arrêts du 24 octobre 1973, Balkan-Import-Export (5/73, EU:C:1973:109, point 15), et du 24 octobre 1973, Rewe Zentral (10/73, EU:C:1973:111, point 15). En revanche, cette réserve pourrait être regardée comme visant les autres dispositions du traité FUE spécifiquement destinées à répondre à des situations d’urgence, telles que l’article 66, l’article 78, paragraphe 3, l’article 143, paragraphe 2, ainsi que les articles 213 et 222 TFUE.
32 Voir arrêt du 19 juillet 2012, Parlement/Conseil (C‑130/10, EU:C:2012:472, point 80).
33 Voir arrêt du 4 septembre 2018, Commission/Conseil (Accord avec le Kazakhstan) (C‑244/17, EU:C:2018:662, point 38).
34 Il y a lieu de préciser, à cet égard, qu’il appartient à la juridiction de renvoi, seule compétente pour interpréter le droit national, de déterminer si la mesure en cause au principal constitue une « mesure nationale équivalente » au sens de l’article 14 du règlement 2022/1854 et, notamment, si elle est compatible avec ce règlement. La Cour demeure néanmoins compétente pour lui fournir les éléments d’interprétation du droit de l’Union nécessaires à cette fin.
35 Je relève également que l’article 2, point 21, du règlement 2022/1854 définit la « mesure nationale équivalente » comme une mesure législative, réglementaire ou administrative adoptée et publiée par un État membre au plus tard le 31 décembre 2022. Or, cette condition temporelle semble remplie, la mesure en cause au principal ayant été adoptée par la loi du 16 décembre 2022, qui est entrée en vigueur le 22 décembre 2022.
36 Lesdits secteurs sont, par ailleurs, mentionnés à plusieurs reprises dans le règlement 2022/1854, notamment à son article 2, points 17 à 19, qui définit, respectivement, les notions d’« entreprises et établissements stables de l’Union exerçant des activités dans les secteurs du pétrole brut, du gaz naturel, du charbon et du raffinage », de « bénéfices excédentaires » et de « contribution de solidarité ».
37 Voir considérant 51 du règlement 2022/1854.
38 Voir considérants 6, 9 et 14 du règlement 2022/1854.
39 En effet, la mesure nationale équivalente constitue une voie alternative permettant d’atteindre les objectifs poursuivis par la contribution de solidarité temporaire et ne saurait, en l’absence d’indications expresses en ce sens, permettre aux États membres de s’écarter des éléments essentiels du cadre défini par le législateur de l’Union.
40 Elle reviendrait également à vider de sa substance l’exigence, énoncée à l’article 14, paragraphe 2, du règlement 2022/1854, selon laquelle les mesures nationales doivent être « équivalentes » à cette contribution [voir, à cet égard, mes conclusions dans l’affaire Acea Produzione e.a. (C‑153/25, point 52)].
41 Sont ainsi exclus du champ d’application de cette mesure les entreprises et les établissements stables de l’Union exerçant des activités dans les secteurs du gaz naturel et du charbon, alors même que ceux-ci relèvent du champ d’application de l’article 14, paragraphe 1, du règlement 2022/1854.
42 Voir, également, mes conclusions dans l’affaire Acea Produzione e.a. (C‑153/25, point 55).
43 Son objectif consiste à coordonner l’action des États membres dans le contexte de la crise énergétique en établissant un socle minimal de règles communes, exceptionnelles, ciblées et limitées dans le temps.
44 Voir, également, mes conclusions dans l’affaire Acea Produzione e.a. (C‑153/25, point 56).
45 Voir, également, mes conclusions dans l’affaire Acea Produzione e.a. (C‑153/25, point 64).
46 Voir, également, mes conclusions dans l’affaire Acea Produzione e.a. (C‑153/25, points 56 et 65).
47 En outre, ce gouvernement soutient que le législateur belge aurait adopté plusieurs des mesures énumérées à l’article 17, paragraphe 1, du règlement 2022/1854, notamment, des mesures de prolongation du tarif social, ainsi que l’institution d’une prime de chauffage, d’une prime au mazout et d’une prime fédérale à l’électricité et au gaz pour soutenir les ménages.
48 La seule circonstance qu’une législation nationale affirme poursuivre un objectif donné ne saurait, en soi, suffire à établir qu’elle poursuit effectivement cet objectif, ce qu’il revient à la juridiction de renvoi de vérifier. Toutefois, aucun élément de la décision de renvoi ne semble indiquer que la mesure en cause au principal ne serait pas à même d’atteindre l’objectif ainsi poursuivi.
49 En effet, la juridiction de renvoi a indiqué qu’elle n’était saisie que de recours formés par des sociétés pétrolières désignées comme participants primaires en 2022 et que celles-ci ne justifiaient pas d’un intérêt à obtenir l’annulation de la loi du 16 décembre 2022, en ce que cette loi s’applique aux sociétés pétrolières exerçant dans le secteur du raffinage. Ainsi, cette juridiction a précisé qu’elle n’examinerait pas cette loi dans cette mesure, sauf s’il apparaissait que les dispositions concernées devaient également être annulées en raison de leur lien indissociable avec celles relatives aux sociétés pétrolières désignées comme participants primaires pour l’année 2022.
50 À toutes fins utiles, je relève que la question de la conformité avec les articles 20 et 21 de la Charte de la mesure de plafonnement des recettes prévue à l’article 6 du règlement 2022/1854, ainsi que des mesures nationales transposant cette disposition, a fait l’objet d’une analyse détaillée dans le cadre de mes conclusions dans l’affaire 2Valorise Ham e.a. (C‑467/24, EU:C:2026:608, points 52 à 54, 104 à 108, 130 et 131).
51 Voir arrêt du 6 décembre 2018, FENS (C‑305/17, EU:C:2018:986, point 30 et jurisprudence citée).
52 Voir arrêt du 14 juin 2018, Lubrizol France (C‑39/17, EU:C:2018:438, point 24 et jurisprudence citée).
53 Voir arrêt du 2 octobre 2014, Orgacom (C‑254/13, EU:C:2014:2251, point 28 et jurisprudence citée).
54 Il ressort de la décision de renvoi que l’expression « mis à la consommation » désigne, en droit national, le moment auquel les droits d’accise deviennent exigibles et renvoie à la production, à la transformation ou à l’importation du produit. L’exigibilité du prélèvement intervient ainsi lors de la mise à la consommation, indépendamment de la vente ultérieure au consommateur.
55 Voir, également, arrêt du 7 mars 2024, Fallimento Esperia et GSE (C‑558/22, EU:C:2024:209, point 101 et jurisprudence citée).
56 Voir arrêt du 2 octobre 2014, Orgacom (C‑254/13, EU:C:2014:2251, point 29 et jurisprudence citée).
57 Voir arrêt du 22 février 2024, Commission/Malte (Taxation des véhicules d’occasion) (C‑694/22, EU:C:2024:158, point 38 et jurisprudence citée).
58 Voir arrêt du 22 février 2024, Commission/Malte (Taxation des véhicules d’occasion) (C‑694/22, EU:C:2024:158, point 39 et jurisprudence citée).
59 Voir arrêt du 22 février 2024, Commission/Malte (Taxation des véhicules d’occasion) (C‑694/22, EU:C:2024:158, point 40 et jurisprudence citée).
60 Voir arrêt du 22 février 2024, Commission/Malte (Taxation des véhicules d’occasion) (C‑694/22, EU:C:2024:158, point 41 et jurisprudence citée). Il importe également de noter, à cet égard, que la qualification de produits similaires renvoie aux produits présentant, au regard des consommateurs, des propriétés analogues et répondant aux mêmes besoins (voir, en ce sens, arrêt du 17 février 1976, Rewe-Zentrale des Lebensmitell-Großhandels, 45/75, EU:C:1976:22, point 12).
61 Voir arrêt du 8 novembre 2007, Stadtgemeinde Frohnleiten et Gemeindebetriebe Frohnleiten (C‑221/06, EU:C:2007:657, point 56 ainsi que jurisprudence citée).
62 Arrêt du 11 juillet 2019, Commission/Grèce (Tsipouro) (C‑91/18, EU:C:2019:600, point 33).
63 Outre qu’elle ne précise pas quels seraient les produits énergétiques extraits en Belgique, cette juridiction n’identifie aucun produit national susceptible d’être considéré comme similaire ou concurrent aux produits pétroliers importés, au sens de la jurisprudence de la Cour rappelée au point 113 des présentes conclusions. S’agissant des autres produits énergétiques susceptibles d’être concernés par la contribution de solidarité temporaire, tels que le charbon ou le gaz naturel, le gouvernement belge soutient que leur exclusion du champ d’application de cette contribution serait justifiée par des considérations objectives tenant, pour le premier, à la faible importance de ce secteur dans la consommation énergétique belge ainsi qu’à la situation particulière de l’unique opérateur qui y est actif et, pour le second, à l’absence de production de gaz naturel dans cet État membre. Si ces éléments sont avérés, circonstance qu’il revient à la juridiction de renvoi de vérifier, l’application de la mesure en cause au principal ne saurait être considérée comme relevant de l’interdiction prévue à l’article 110 TFUE, dès lors que le traitement différencié entre ces secteurs et celui des produits pétroliers ne procède pas d’une volonté de favoriser des productions nationales concurrentes de celles-ci, mais s’explique par les caractéristiques propres aux secteurs concernés.
64 En effet, le kérosène serait principalement utilisé comme carburant pour les avions et ne constituerait, en principe, pas un produit pétrolier destiné aux particuliers. Les participants primaires pour le kérosène, à savoir les exploitants d’aéroports, n’auraient pas accès, ou à tout le moins pas dans la même mesure, aux marchés pétroliers et n’auraient donc pas réalisé des bénéfices exceptionnels liés à la vente de produits pétroliers directement aux consommateurs finals.
65 En ce qui concerne le pétrole lampant, je relève que le dossier dont dispose la Cour contient très peu d’informations quant à ses caractéristiques et à son utilisation spécifique sur le marché belge. Il ne ressort, notamment, pas de ce dossier qu’il se distingue des autres produits pétroliers soumis à la contribution de solidarité temporaire par une différence suffisamment caractérisée tenant à son usage, à l’instar du kérosène. Il semblerait plutôt, au vu des observations du gouvernement belge, que son exclusion du champ d’application de cette contribution soit justifiée par la quantité négligeable de pétrole lampant mise à la consommation sur le marché belge par rapport à celle des autres produits pétroliers dérivés, tels que le diesel, le gasoil ou l’essence. Dans ces conditions, et sous réserve des vérifications qu’il appartient à la juridiction de renvoi d’effectuer quant à la réalité et à l’importance de cette différence quantitative, l’exclusion du pétrole lampant paraît reposer sur un critère objectif, vérifiable et indépendant de l’origine du produit, à savoir le volume mis à la consommation, de sorte qu’elle ne saurait, à elle seule, être regardée comme constitutive d’une discrimination au sens de l’article 110 TFUE. Cette conclusion vaut d’autant plus que la prise en compte d’un tel critère permet d’assurer l’application effective d’une mesure d’intervention d’urgence sur les marchés de l’énergie, telle que celle en cause au principal. En l’occurrence, compte tenu de la quantité particulièrement faible de pétrole lampant mise à la consommation, le législateur pouvait raisonnablement considérer que l’assujettissement des participants primaires concernés par ce produit ne présentait pas de rapport suffisamment significatif avec l’objectif poursuivi par ce mécanisme.
66 Voir, en ce sens, arrêt du 29 avril 2025, Prezydent Miasta Mielca (C‑453/23, ci-après l’« arrêt Prezydent Miasta Mielca », EU:C:2025:285, point 36 et jurisprudence citée).
67 Voir, en ce sens, arrêt du 10 septembre 2024, Commission/Irlande e.a. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, point 75 et jurisprudence citée).
68 Voir, en ce sens, arrêt Prezydent Miasta Mielca (point 44 et jurisprudence citée).
69 Voir arrêt Prezydent Miasta Mielca (point 45 et jurisprudence citée). Par conséquent, une erreur commise dans la détermination du système de référence vicie nécessairement l’ensemble de l’analyse de la condition relative à la sélectivité (voir, en ce sens, arrêt du 16 mars 2021, Commission/Hongrie, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, point 52).
70 Voir arrêt Prezydent Miasta Mielca (points 46 et 47 ainsi que jurisprudence citée).
71 Voir arrêt Prezydent Miasta Mielca (points 48 et 49 ainsi que jurisprudence citée). Selon l’avocate générale Kokott, compte tenu de la marge d’appréciation des États membres dans la détermination du système de référence, le contrôle de la Commission et des juridictions de l’Union sur ce système se limite à un contrôle de plausibilité, visant à établir si la réglementation nationale est conçue de manière manifestement incohérente ou si les autorités nationales appliquent cette réglementation manifestement contra legem (voir, notamment, ses conclusions dans les affaires jointes Atlas Copco Airpower e.a./Commission, C‑755/23 P et C‑756/23 P, EU:C:2026:264, points 38 à 41).
72 Voir, également, point 136 de la communication de la Commission relative à la notion d’« aide d’État » visée à l’article 107, paragraphe 1, [TFUE] (JO 2016, C 262, p. 1), qui précise, en substance, que les prélèvements (autonomes) à affectation spéciale, tels que les contributions portant sur certains produits ou certaines activités ayant un impact négatif sur l’environnement ou la santé, qui ne s’inscrivent pas véritablement dans un régime d’imposition plus vaste, constituent généralement eux-mêmes le système de référence.
73 En effet, l’article 107, paragraphe 1, TFUE définit les interventions étatiques en fonction de leurs effets, indépendamment des techniques utilisées (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 26 avril 2018, ANGED, C‑233/16, EU:C:2018:280, points 46 et 47 ainsi que jurisprudence citée).
74 Je rappelle que, selon la jurisprudence de la Cour, en substance, lorsqu’ils définissent les caractéristiques constitutives d’une imposition, les États membres peuvent poursuivre, outre un objectif purement fiscal, d’autres objectifs, qui font alors également partie du cadre de référence (voir arrêt Prezydent Miasta Mielca, point 51).
75 Leur capacité contributive serait donc moindre, tandis que la charge administrative liée à la perception de l’imposition belge pourrait être disproportionnée au regard des recettes susceptibles d’en résulter. Cette considération revêtirait une importance particulière compte tenu de la structure de coûts de ces entités, qui pourrait rendre plus difficile l’acquittement de cette taxe.
76 Voir point 116 des présentes conclusions.
77 En effet, en Belgique, la majeure partie du gaz serait destinée à la production d’électricité, tandis que les produits pétroliers ne seraient utilisés à cette fin que de manière marginale.
78 Voir jurisprudence de la Cour citée au point 124 des présentes conclusions.
79 La contribution de solidarité temporaire ne constituant pas, sous réserve des appréciations factuelles qu’il revient à la juridiction de renvoi d’effectuer, une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, il n’y a pas lieu d’examiner si elle est susceptible d’être qualifiée d’aide illégale au regard de l’article 108, paragraphe 3, TFUE.