COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 24.10.2023

COM(2023) 653 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Rapport d’étape sur l’action climatique de l’UE (2023)

{SWD(2023) 338 final} - {SWD(2023) 339 final}

1TENDANCES EN MATIÈRE D’ÉMISSIONS ET PROGRÈS DANS LE CADRE DE L’ACTION POUR LE CLIMAT

Émissions de gaz à effet de serre et engagements internationaux de l’Union

En mars 2023, le groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) a confirmé que le réchauffement de la planète, induit par les émissions anthropiques de gaz à effet de serre (GES), augmente la fréquence et la gravité des phénomènes climatiques et météorologiques extrêmes, entraînant des effets négatifs généralisés sur les populations et la nature dans le monde entier. Toute augmentation du réchauffement intensifiera ces effets, et une action mondiale pour le climat est nécessaire de toute urgence pour limiter le réchauffement de la planète et s’adapter à ses effets. Les émissions mondiales de GES doivent diminuer de 43 % d’ici à 2030 et de 84 % d’ici à 2050 par rapport aux niveaux de 2019, tandis que l’objectif de zéro émission nette de CO2 à l’échelle mondiale doit être atteint au début des années 2050 si nous voulons limiter la hausse des températures à 1,5 °C avec un dépassement nul ou limité. La réduction des émissions de GES entraîne de nombreux avantages connexes, notamment pour la qualité de l’air, la santé, la biodiversité et la sécurité énergétique 1 .

L’Europe se réchauffe deux fois plus que la moyenne mondiale depuis les années 1980, ce qui a des répercussions considérables sur le tissu socio-économique et les écosystèmes de la région 2 . L’année 2022 a été marquée par de nouveaux effets dévastateurs liés au réchauffement climatique, les phénomènes météorologiques extrêmes devenant de plus en plus fréquents. Les vagues de chaleur de la fin du printemps et de l’été, avec des températures record enregistrées en de nombreux endroits, ont été à l’origine d’un nombre record de jours enregistrant un stress thermique très fort, provoquant plus de 61 000 cas de surmortalité dans toute l’Europe 3 . Les conditions chaudes et sèches du printemps et de l’été, qui ont provoqué une sécheresse dans la majeure partie de l’Europe et alimenté de nombreux incendies de forêt de grande ampleur, ont été suivies de fortes précipitations et d’intenses inondations à l’automne, et ont entraîné des dizaines de décès 4 . Dans l’ensemble, l’été 2022 a été le plus chaud jamais enregistré en Europe 5 . Les records de température ont continué à être battus en 2023, confirmant la vitesse hors norme du changement climatique. Le mois de juillet a été le plus chaud jamais enregistré, avec des températures mondiales supérieures de 1,5 °C à la moyenne préindustrielle. La hausse des températures et la fréquence accrue des phénomènes extrêmes ont contribué à de nombreux incendies de forêt qui, à la fin du mois de juillet 2023, avaient touché plus de 182 000 hectares dans l’Union, soit 40 % de plus que la moyenne 2003-2022 6 , tandis que des inondations sans précédent ont touché certaines régions d’Europe 7 .

En 2022, les émissions mondiales ont retrouvé leur tendance à la hausse d’avant la pandémie, atteignant 53,8 milliards de tonnes équivalent CO2 (éq. CO2), soit bien plus que les émissions de 2019. Les données préliminaires du Centre commun de recherche (JRC) 8 montrent que les émissions mondiales de GES ont augmenté de 1,4 % en 2022 par rapport aux niveaux de 2021, contre une croissance de 3,4 % du PIB mondial au cours de la même période, alors que l’économie mondiale continuait de se remettre de la pandémie. Les transports ont été le principal facteur d’augmentation des émissions de GES [+ 4,7 %, soit 361 millions de tonnes équivalent CO2 (Mt éq. CO2)], bien qu’ils soient encore en deçà du niveau d’avant la pandémie, suivis par la production de combustibles 9 (+ 2,6 %, soit 157 Mt éq. CO2) et l’électricité (+ 0,9 %, soit 136 Mt éq. CO2). Parmi les principaux émetteurs, les augmentations les plus significatives ont été enregistrées en Indonésie (+ 10 %, soit 113 Mt éq. CO2) et en Inde (+ 5 %, soit 189 Mt éq. CO2), tandis que la Chine a connu une augmentation limitée (+ 0,3 %, soit 52 Mt éq. CO2).

Dans l’Union, les données provisoires 10 pour 2022 montrent que les émissions totales de GES (à l’exclusion de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie, ainsi que de l’aviation internationale) ont diminué de 2,4 % par rapport à 2021, poursuivant ainsi la tendance à la baisse observée depuis 30 ans, tandis que le PIB de l’Union a augmenté de 3,5 % en 2022 (graphique 1.a). Les émissions couvertes par le système d’échange de quotas d’émission de l’Union (SEQE-UE) ont diminué de 0,2 % et les émissions non couvertes par le SEQE-UE ont diminué de 2,9 %.

Graphique 1: émissions de GES de l’Union (à l’exclusion de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie) et par secteur 11  

Graphique 1.a	Graphique 1.b

Les événements exceptionnels des trois à quatre dernières années ont rendu plus complexe l’évaluation des tendances en matière d’émissions de GES et continuent d’avoir une incidence sur les émissions de 2022. Pour plus de clarté, le présent rapport évalue donc l’évolution des émissions d’une année sur l’autre et les compare au niveau d’avant la pandémie de COVID‑19. En 2020, les confinements et les restrictions imposées par la pandémie ont entraîné une réduction des émissions de GES de 8 %. Il s’agissait d’une baisse sans précédent, mais temporaire. En 2021, la reprise de l’économie a concerné différemment les régions et les secteurs. Certains secteurs, notamment les transports et les émissions liées aux déplacements, ne se sont totalement rétablis qu’en 2022. La crise énergétique qui a débuté en 2021 s’est poursuivie en 2022, accentuée par l’invasion non provoquée et injustifiée de l’Ukraine par la Russie, qui a fait grimper les prix de l’énergie à des niveaux record, en particulier les prix du gaz. En outre, la baisse du niveau de production d’énergie nucléaire 12 et d’énergie hydraulique 13 a entraîné une hausse de l’utilisation du charbon et du lignite pour la production d’électricité, au-delà du niveau enregistré en 2021. Les prix élevés de l’énergie ont également donné lieu à des mesures visant à réduire la demande d’énergie domestique et industrielle.

Les émissions de l’Union par secteur témoignent de ces changements (graphique 1.b). Les émissions dans les secteurs de l’énergie et des transports devraient augmenter en 2022, tout en restant en deçà des niveaux de 2019, avant la pandémie, tandis que des réductions significatives des émissions sont attendues dans les bâtiments et l’industrie, principalement en raison de l’augmentation continue des prix de l’énergie. Malgré la légère baisse enregistrée en 2022, les émissions dans l’agriculture restent globalement au même niveau qu’il y a dix ans.

Les données provisoires pour 2022 concernant les absorptions nettes de GES par le secteur de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie (UTCATF) semblent indiquer une rupture de leur récente tendance à la baisse, avec une augmentation attendue des puits de carbone de 6 % par rapport à 2021, bien que les estimations restent sujettes à d’importantes révisions. Par conséquent, en 2022, les émissions nettes totales de GES (incluant l’UTCATF) ont diminué de 3,0 % sur une base annuelle, soit une réduction de 32,5 % par rapport aux niveaux de 1990.

Dans l’Union, les émissions vérifiées des exploitants d’aéronefs ont considérablement augmenté, de 75 % par rapport à leurs niveaux de 2021, car le secteur se remet des très faibles niveaux d’activité enregistrés pendant la pandémie de COVID‑19.

Vers l’objectif de neutralité climatique

Le présent rapport n’évalue pas seulement les progrès accomplis en matière de politique climatique dans le cadre du règlement sur la gouvernance 14 : cette année, il évalue pour la première fois les progrès accomplis dans le cadre de la loi européenne sur le climat 15 , notamment les progrès accomplis collectivement par les États membres en vue de la réalisation de l’objectif de neutralité climatique de l’Union d’ici à 2050 16 . Le présent rapport examine les progrès accomplis sur plusieurs aspects et à partir de plusieurs sources, et tient compte de la complexité inhérente aux nombreuses voies possibles pour parvenir à une économie «zéro net» et résiliente.

Dans l’ensemble, les données provisoires pour 2022 montrent que les émissions nationales nettes de GES de l’Union (c’est-à-dire incluant l’UTCATF et excluant le transport international) diminuent régulièrement, conformément à la trajectoire linéaire permettant d’atteindre l’objectif de réduction des GES de l’Union pour 2030 (à savoir – 55 %) et l’objectif de neutralité climatique de l’Union pour 2050 17 . Toutefois, le rythme de réduction des émissions doit s’accélérer, l’objectif étant de presque tripler la réduction annuelle moyenne obtenue au cours de la dernière décennie (voir graphique 2.a). Par rapport aux efforts d’atténuation passés, les secteurs nécessitant les réductions d’émissions les plus importantes sont les bâtiments et les transports, dans lesquels le rythme de la décarbonation est lent, voire évolue dans le mauvais sens. Dans le même temps, il est essentiel de prendre des mesures dans le secteur UTCATF afin d’augmenter considérablement les absorptions de carbone. Bien que la réalisation des réductions d’émissions requises dans l’agriculture semble possible si l’on considère les progrès accomplis au cours des trois dernières décennies, l’absence de progrès substantiels ces dernières années est préoccupante et appelle à un changement de vitesse (graphique 3.b).

Bien que considérables, ces réductions d’émissions ne sont pas inédites. Au cours des deux années précédant la pandémie, les émissions avaient diminué en moyenne de 120 millions de tonnes équivalent CO2 par an, grâce aux progrès accomplis en matière d’efficacité énergétique et au déploiement rapide des énergies renouvelables. En 2022, tous les acteurs de l’Union, y compris l’industrie à forte intensité énergétique, avaient réduit leur demande d’énergie par rapport aux niveaux d’avant la pandémie, réalisant ainsi des économies de gaz de plus de 18 % par rapport aux cinq années précédentes 18 .

Graphique 2.a	Graphique 2.b

Graphique 3.a	Graphique 3.b

Graphique 4: nombre de politiques et mesures individuelles (dimension de décarbonation) par secteur concerné et agrégation des réductions d’émissions escomptées déclarées et de l’augmentation des absorptions nettes 28  

Graphique 4.a	Graphique 4.b

Les secteurs qui comptent le plus de mesures sont les transports (23 %), la consommation d’énergie (22 %) et l’approvisionnement énergétique (21 %), ce qui reflète en partie les défis et les priorités sectoriels (graphique 4.a). Les informations sur les réductions escomptées d’émissions (ex ante) réalisées grâce à ces mesures sont importantes pour évaluer les progrès attendus dans le cadre des mesures prévues et mises en œuvre. Malheureusement, en 2023, seuls 18 États membres ont déclaré des réductions quantitatives ex ante pour au moins une année et une mesure. Ce nombre est inférieur à celui de 2021, ce qui rend l’évaluation globale particulièrement difficile (graphique 4.b). Cela souligne à nouveau la nécessité pour les États membres d’intensifier leur action pour évaluer plus systématiquement les effets des politiques mises en œuvre, à la fois ex ante et ex post.

Pour conclure, bien que les émissions de GES continuent de diminuer, comme le montrent les données les plus récentes, et bien qu’il y ait des signes encourageants d’action sur le terrain, les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs climatiques de l’Union semblent insuffisants. Il est avant tout nécessaire d’agir dans les domaines dans lesquels:

·les réductions d’émissions encore nécessaires sont importantes (bâtiments, transports),

·les progrès accomplis récemment sont trop lents (agriculture),

·les résultats obtenus n’ont pas évolué dans le bon sens (utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie).

L’évaluation montre que pour s’engager sur une voie plus sûre — plus certaine — vers la neutralité climatique d’ici à 2050, l’Union européenne et ses États membres doivent considérablement accélérer le rythme du changement. Le paquet législatif «Ajustement à l’objectif 55» doit être pleinement adopté et toutes ses parties doivent être mises en œuvre rapidement. Un suivi plus détaillé est nécessaire pour évaluer les progrès accomplis en ce qui concerne les facteurs déterminants à l’origine des émissions dans les différents secteurs, afin de mieux mettre en évidence les domaines dans lesquels les progrès sont insuffisants ou dans lesquels des mesures supplémentaires sont nécessaires.

Progrès accomplis par l’Union dans le cadre de l’action pour le climat

Le paquet «Ajustement à l’objectif 55» engage l’Union sur une voie qui lui permettra d’atteindre ses objectifs climatiques d’une manière équitable, compétitive et d’un bon rapport coût-efficacité. La plupart des propositions clés du paquet ont été adoptées par les colégislateurs 29 et les politiques de l’Union sont désormais alignées sur l’objectif mis à jour pour 2030 fixé dans la loi européenne sur le climat. La mise en œuvre de la nouvelle législation dans le cadre du paquet «Ajustement à l’objectif 55» 30 permettra à l’Union et à ses États membres de réduire les émissions nettes de GES d’au moins 55 % par rapport aux niveaux de 1990 d’ici à 2030 31 (voir le chapitre 1 du document de travail des services de la Commission intitulé «Informations techniques»).

La révision de la directive relative au système communautaire d’échange de quotas d’émission relève le niveau d’ambition du système existant, faisant passer la réduction des émissions de 43 % à 62 % d’ici à 2030 par rapport aux niveaux de 2005, et étend le système afin que celui-ci s’applique également au transport maritime international. Un système de tarification du carbone distinct s’appliquera à la combustion de combustibles dans les transports routiers, les bâtiments et les secteurs à faibles émissions 32 (SEQE2), avec un objectif de réduction des émissions de 42 % par rapport aux niveaux de 2005 dans l’ensemble des secteurs couverts. Le règlement modifié sur la répartition de l’effort (RRE) a fait passer, pour les secteurs qu’il couvre, l’objectif de réduction des émissions de GES au niveau de l’Union de 29 % à 40 % d’ici à 2030, par rapport aux niveaux de 2005, ce qui se traduit par des objectifs mis à jour pour 2030 pour chaque État membre. Le nouveau règlement UTCATF fixe un objectif global au niveau de l’Union de 310 millions de tonnes équivalent CO2 d’absorptions nettes dans le secteur UTCATF en 2030.

Afin de garantir une transition juste vers la neutralité climatique, l’Union a créé un nouveau fonds, le Fonds social pour le climat, en vue d’accompagner le SEQE2. Ce fonds atténuera les conséquences de la tarification du carbone dans de nouveaux secteurs et apportera un soutien aux ménages vulnérables, aux micro-entreprises et aux usagers des transports. En association avec le Fonds pour une transition juste, qui soutient les territoires les plus touchés par la transition (voir chapitre 6), il sera ainsi veillé à ce que personne ne soit laissé pour compte. La responsabilisation des consommateurs d’énergie est également renforcée par les initiatives législatives les plus récentes relatives au marché de l’électricité. Dans le cadre du règlement pour une industrie «zéro net», la Commission soutiendra la création d’académies spécialisées dans la reconversion et le perfectionnement professionnels.

En 2022 et 2023, la Commission a fait de nouvelles propositions pour accélérer la transition vers la neutralité climatique. Les législateurs sont par exemple parvenus à un accord provisoire sur la révision du règlement relatif aux gaz à effet de serre fluorés (gaz fluorés), qui permettra de réduire davantage les émissions de ces GES très puissants. La Commission a proposé des objectifs de réduction des émissions plus ambitieux pour les véhicules lourds. Elle a également présenté le plan REPowerEU qui contient des mesures spécifiques visant à réduire la dépendance énergétique de l’Union à l’égard des combustibles fossiles russes et à accélérer la mise en œuvre du pacte vert pour l’Europe au moyen de nouvelles actions, tout en s’appuyant sur le paquet «Ajustement à l’objectif 55». Afin de renforcer la compétitivité de l’industrie «zéro net» européenne et de stimuler l’innovation, en particulier dans le domaine des technologies vertes, la Commission a présenté un plan industriel du pacte vert. Le chapitre 2 du document de travail des services de la Commission intitulé «Informations techniques» présente une vue d’ensemble des politiques récemment adoptées qui contribuent à l’alignement des politiques de l’Union sur ses objectifs climatiques.

En novembre 2021, la Commission a mis à jour ses instruments d’amélioration de la réglementation afin de garantir la cohérence des nouvelles politiques de l’Union avec ses objectifs climatiques. Toutes les mesures proposées par l’Union doivent désormais être évaluées en fonction de leur cohérence avec les objectifs climatiques —l’objectif de neutralité climatique et l’objectif de garantir l’amélioration de l’adaptation — dans le cadre du processus d’analyse d’impact, conformément à la loi européenne sur le climat (la «vérification de la cohérence climatique»). Des progrès satisfaisants ont été accomplis dans la mise en œuvre de cette vérification. Depuis le début de l’année 2022, sur les 27 analyses d’impact considérées comme pertinentes aux fins de la présente évaluation (sur les 57 analyses d’impact examinées par le comité d’examen de la réglementation 33 ), il a été constaté que 20 d’entre elles avaient suffisamment évalué la cohérence de l’initiative avec les objectifs climatiques, tandis que 7 d’entre elles n’avaient pas suffisamment évalué les aspects climatiques. Il avait été procédé à cette évaluation dans près de 75 % des cas, ce qui reflète le fait qu’il s’agit d’une nouvelle exigence. Avec davantage d’expérience dans la mise en œuvre de la vérification de la cohérence climatique, le respect de cette nouvelle exigence en matière d’analyse d’impact pourrait être encore amélioré.

Bien que des progrès satisfaisants aient été accomplis pour que les politiques européennes mettent l’Union sur la voie d’une économie «zéro net», les récentes tendances en matière d’émissions dans le secteur des transports et le rythme très lent des réductions d’émissions dans l’agriculture, ainsi que le déclin du puits de carbone, suscitent des inquiétudes (voir chapitres 3 et 4). Malgré les progrès accomplis dans le domaine du financement vert par des sources privées, des investissements supplémentaires importants sont nécessaires pour financer la transition écologique. Des mesures doivent être prises à cet égard, notamment pour réorienter les financements afin de favoriser la transition des secteurs «bruns» (voir chapitre 6).

Conformément à la loi européenne sur le climat, la Commission publiera, au début de l’année 2024, une communication sur l’objectif climatique de l’Union pour 2040, déterminant ainsi une trajectoire à suivre à partir de l’objectif intermédiaire déjà convenu pour 2030, qui consiste à ramener les émissions nettes à zéro d’ici à 2050. Elle fournira les informations nécessaires pour garantir que les mesures et les investissements visant à mettre en œuvre les objectifs de l’Union pour 2030 sont également compatibles avec les trajectoires à suivre pour parvenir à la neutralité climatique d’ici à 2050. L’objectif pour 2040 permettra d’assurer la prévisibilité et de continuer à progresser sur la voie de la neutralité climatique.

Les effets sur la nature et les individus du changement climatique sont déjà plus intenses, plus fréquents et sur une zone géographique plus étendue qu’on ne le pensait 34 . Des progrès ont été accomplis dans l’évaluation des risques climatiques. Au printemps 2024, la Commission répondra aux éléments probants présentés dans un rapport scientifique européen d’évaluation des risques climatiques sur l’évolution des risques climatiques et la nécessité de prendre de nouvelles mesures dans une communication sur la gestion des risques climatiques au sein de l’Union. Parallèlement, une action de grande envergure est en cours pour mettre en œuvre les autres aspects de la stratégie de l’Union en matière d’adaptation pour 2021 (voir chapitre 5).

Progrès accomplis par les États membres de l’Union dans le cadre de l’action pour le climat

Les prochains chapitres du rapport évalueront les progrès accomplis par les États membres dans des domaines politiques particuliers. La présente section donne une vue d’ensemble de l’évolution des émissions de GES par rapport aux objectifs d’atténuation du changement climatique, y compris l’objectif de l’Union de parvenir à la neutralité climatique d’ici à 2050, et s’appuie sur l’analyse détaillée proposée au chapitre 5 du document de travail des services de la Commission intitulé «Informations techniques».

Au cours des trois dernières décennies, l’Union a considérablement réduit ses émissions de GES, dépassant son engagement pour 2020 au titre de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) 35 et son objectif pour la deuxième période d’engagement du protocole de Kyoto (2013-2020) 36 . Les émissions totales de GES dans le cadre de la CCNUCC (en excluant l’UTCATF et en incluant l’aviation internationale) ont baissé de 34 % dans l’EU-27 + le Royaume-Uni par rapport à 1990. Cela représente une réduction de 1,94 milliard de tonnes équivalent CO2 à l’horizon 2020. (Pour plus d’informations, voir le chapitre 4 du document de travail des services de la Commission intitulé «Informations techniques»).

Toutefois, ces dernières années, les progrès accomplis par les États membres ont été mitigés. Entre 2015 et 2022, les émissions nettes de GES ont augmenté en Lettonie, en Finlande et en Lituanie et, dans une moindre mesure, à Chypre, en Pologne, à Malte, en Estonie et en Irlande. Les émissions de GES ont diminué, mais lentement, en Tchéquie, en Italie, en Hongrie, en Croatie, en France et au Danemark. Les raisons de ces évolutions varient en fonction des pays. En Finlande, en Lettonie et en Estonie, la tendance à la hausse des émissions est principalement liée à la forte diminution de la capacité du secteur UTCATF à agir comme un puits de carbone, tandis qu’en Lituanie, les transports et les bâtiments contribuent également à la hausse des émissions. Les émissions dues aux transports ont augmenté en Hongrie, à Malte et en Pologne, tandis qu’en Irlande, les émissions dues à agriculture ont continué à croître.

Depuis 2005, on observe une nette tendance à la baisse concernant les émissions de GES par habitant et l’intensité en GES du PIB dans tous les États membres de l’Union, à l’exception de la Lettonie (graphique 5). Les progrès plus rapides accomplis par les pays ayant des taux d’émission plus élevés ont conduit à une convergence significative vers la moyenne de l’Union. Toutefois, entre 2015 et 2022, la tendance convergente à la baisse semble s’être arrêtée dans la plupart des États membres de l’Union.