20.5.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 121/1


PARERE N. 1/2005

sulla proposta di regolamento del Consiglio relativo al finanziamento della politica agricola comune [COM(2004) 489 def. del 14 luglio 2004]

(presentato in virtù dell’articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2005/C 121/01)

INDICE

1-6

INTRODUZIONE

7-14

NETTA SEPARAZIONE DEI DUE «PILASTRI»

7-13

Situazione attuale e proposta

14

Analisi

15-34

GESTIONE E CONTROLLO

15-25

IL FEAGA

15-18

Situazione attuale e proposta

19-25

Analisi

26-34

IL FEASR

26-29

Situazione attuale e proposta

30-32

Analisi

33-34

Conclusione

35-48

DISCIPLINA DI BILANCIO

35-40

Situazione attuale

41-44

Proposta della Commissione

45-48

Analisi

45-47

IL FEAGA

48

IL FEASR

49-61

TRATTAMENTO DELLE IRREGOLARITÀ

49-53

IL FEAGA

49

Situazione attuale

50-53

Proposta e analisi

54-61

IL FEASR

54-57

Situazione attuale

58-61

Proposta e analisi

62-65

ALTRE OSSERVAZIONI

62

Coerenza fra esercizi finanziari

63

Disposizioni transitorie

64-65

Rilievi minori

I-II

SINTESI

LA CORTE DEI CONTI DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l’articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, e l’articolo 279,

vista la proposta di regolamento del Consiglio relativo al finanziamento della politica agricola comune (1),

vista la richiesta di un parere della Corte dei conti in merito a tale proposta, presentata dal Consiglio il 29 ottobre 2004 e pervenuta alla Corte il 5 novembre 2004,

HA ADOTTATO IL SEGUENTE PARERE:

INTRODUZIONE

1.

Il regolamento proposto ha lo scopo di istituire, con effetto a decorrere dal 1° gennaio 2007, un quadro giuridico per il finanziamento dei due «pilastri» (spese di sostegno del mercato e di aiuto al reddito; sviluppo rurale) della politica agricola comune (PAC). La proposta si basa sulle disposizioni esistenti (2) relative alla PAC, senza modificare sostanzialmente quest’ultima né stabilirne l’importo della spesa.

2.

La Corte ha esaminato la proposta per valutare in quale misura possa migliorare la gestione finanziaria della PAC, alla luce del parere da essa espresso nell’aprile 2004 sul modello di audit unico (parere n. 2/2004) (3).

3.

Secondo tale modello, spetterebbe alla Commissione promuovere il miglioramento dei sistemi di controllo interno e garantirne il funzionamento efficace. I sistemi di controllo interno sarebbero basati su un quadro logico che utilizza principi e norme comuni. La Corte ha sottolineato che il costo dei controlli dovrebbe essere proporzionato ai benefici che ne risultano. Tuttavia, alcuni elementi ritenuti dalla Corte, nel parere sull’audit unico, necessari ai fini di una struttura gerarchica delle responsabilità e di un controllo finanziario efficienti ed efficaci, richiedono maggiori chiarimenti (cfr. paragrafi 20, 21, 23 e 24).

4.

Nei paragrafi sottostanti (7-61) sono esaminati i quattro temi principali del progetto di regolamento:

il consolidamento della spesa agricola e la separazione dei due pilastri (articoli 2-5 del progetto di regolamento);

la gestione e il controllo (articoli 6-8, 10, 11, 12-17, 22-31, 36 e 37 del progetto di regolamento);

la disciplina di bilancio (articoli 12-21 del progetto di regolamento);

il trattamento delle irregolarità (articoli 9 e 32-35 del progetto di regolamento).

Altri aspetti, alcuni dei quali riguardano la transizione, sono esaminati in maniera approfondita nei paragrafi 62-65.

5.

In diversi punti (articoli 7, 8, 9, 13, 15, 16, 18, 19, 26, 30, 39, 42, 45 e 48), il progetto di regolamento lascia in sospeso questioni importanti, demandandone la soluzione al diritto derivato, attraverso la procedura dei comitati; su tali questioni la Corte non è ovviamente in grado, al momento, di pronunciarsi. La Corte rileva che l’efficacia di vari aspetti del sistema proposto dipenderà dalla qualità e dal contenuto del diritto derivato. Il progetto di regolamento non precisa, in particolare, le responsabilità finanziarie della Commissione e degli Stati membri.

6.

Alcune delle modifiche proposte nel progetto di regolamento non sono compatibili con talune disposizioni del regolamento finanziario (4). La Commissione dovrà valutare l’opportunità di modificare quest’ultimo.

NETTA SEPARAZIONE DEI DUE «PILASTRI»

Situazione attuale e proposta

7.

La politica agricola comune è attuata, da molti anni, attraverso un unico «Fondo»: il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, costituito da due sezioni (Orientamento e Garanzia) disciplinate da norme diverse [Attualmente tali norme sono stabilite dai regolamenti (CE) n. 1257/1999 e n. 1258/1999 del Consiglio (5)].

8.

La sezione Garanzia:

finanza tutte le spese a sostegno dei mercati agricoli e del reddito e

cofinanzia (con gli Stati membri) talune misure per lo sviluppo rurale.

9.

Le misure per lo sviluppo rurale cofinanziate dalla sezione Garanzia comprendono:

a)

gli aiuti al prepensionamento;

b)

i sussidi a favore degli agricoltori che vivono in zone svantaggiate e in zone soggette a vincoli ambientali;

c)

l’aiuto volto a consentire il rispetto delle norme (nel settore dell’ambiente e della sanità pubblica, ecc.);

d)

gli aiuti erogati nel settore agroambientale e per il benessere degli animali;

e)

il sostegno alla qualità dei prodotti alimentari;

f)

le azioni di imboschimento (6); e

g)

il sostegno a tutte le «altre misure per lo sviluppo rurale» nelle regioni non contemplate dall’Obiettivo 1 dei Fondi strutturali:

gli investimenti nelle aziende agricole,

l'aiuto all’insediamento di giovani agricoltori,

le azioni di formazione per gli agricoltori e coloro che esercitano attività agricole e forestali,

il miglioramento della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli,

il sostegno alla silvicoltura, e

altre misure volte a promuovere l’adeguamento e lo sviluppo delle zone rurali (7) (ad esempio: ricomposizione fondiaria, diversificazione delle attività agricole, ecc.).

10.

La sezione Orientamento cofinanzia tutte le «altre misure per lo sviluppo rurale» di cui alla lettera g) del paragrafo precedente nelle regioni contemplate dall’Obiettivo 1, nonché l’iniziativa comunitaria Leader+ (8).

11.

Il dispositivo di finanziamento suddetto è illustrato nel diagramma 1.

12.

Attualmente, la scelta della fonte di finanziamento per una misura di sviluppo rurale (sezione Garanzia o Orientamento del FEAOG) dipende quindi sia dal tipo di misura, sia dall’area geografica di attuazione. Ad esempio, in una regione contemplata dall’Obiettivo 1, l’ammodernamento di un macello viene cofinanziato dalla sezione Orientamento, mentre un progetto identico situato in una regione che non rientri in tale Obiettivo è cofinanziato dalla sezione Garanzia; l’imboschimento di terreni agricoli è cofinanziato dalla sezione Garanzia in tutto il territorio comunitario, mentre gli investimenti concernenti la manutenzione e il miglioramento delle risorse forestali, nelle aree coperte dall’Obiettivo 1, sono cofinanziati dalla sezione Orientamento.

13.

La Commissione propone che le sezioni Garanzia e Orientamento dell’attuale FEAOG siano sostituite da due fondi: il Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR). Il primo comprenderebbe la spesa a sostegno dei mercati agricoli e il sostegno al reddito degli agricoltori, come specificato al paragrafo 8, primo trattino (9). Tutte le spese per lo sviluppo rurale, indipendentemente dalla loro natura o dall’ubicazione geografica, verrebbero cofinanziate dal FEASR.

Image

Analisi

14.

Consolidando, come proposto, in un unico quadro di bilancio tutte le spese in materia di sviluppo rurale, è possibile determinare la spesa totale per misure di sviluppo rurale e la spesa globale relativa a questo settore (10), con il vantaggio di una maggiore trasparenza (11).

GESTIONE E CONTROLLO

IL FEAGA

Situazione attuale e proposta

15.

La proposta di regolamento non introduce alcuna modifica di rilievo per quanto concerne la gestione e il controllo delle spese di mercato. Quasi tutte le spese verrebbero effettuate dagli organismi pagatori degli Stati membri, come avviene del resto attualmente.

16.

Per la maggior parte delle spese, la procedura rimane la seguente:

a)

gli agricoltori presentano le rispettive domande agli organismi pagatori nell’anno precedente a quello in cui avrà luogo il pagamento, sulla base delle superfici coltivate, del numero di animali ammissibili detenuti durante il periodo di ritenzione stabilito, ecc.;

b)

gli organismi pagatori sottopongono le domande a controlli amministrativi e, a campione, a verifiche in loco, principalmente attraverso il Sistema integrato di gestione e di controllo (SIGC);

c)

ciascun organismo pagatore esegue i pagamenti a favore dei richiedenti e ne dà notifica, su base mensile, alla Commissione, la quale rimborsa l’organismo pagatore («pagamenti mensili»);

d)

i conti e i pagamenti dell’organismo pagatore vengono esaminati da un revisore indipendente (organismo di certificazione), che trasmette al riguardo una relazione alla Commissione nel febbraio dell’anno successivo all’esercizio considerato;

e)

entro il 30 aprile dell’anno successivo all’esercizio considerato, la Commissione deve decidere (decisione finanziaria o liquidazione dei conti) se accettare i conti e le relazioni di audit suddetti o se richiedere maggiori informazioni o lo svolgimento di lavori supplementari;

f)

la Commissione può quindi esaminare i pagamenti eseguiti dagli organismi pagatori e, qualora presentino irregolarità, o in caso di controlli finanziari insufficienti, può decidere di porre determinate spese a carico degli Stati membri interessati anziché al bilancio dell'Unione (la Commissione «esclude dal finanziamento» tali spese attraverso «decisioni di conformità»). Quando rifiuta di finanziare una spesa, la Commissione riduce in misura corrispondente i propri pagamenti agli organismi pagatori interessati.

17.

La spesa a titolo del FEAGA, come nell’ambito dell’attuale sezione Garanzia, verrebbe finanziata mediante stanziamenti non dissociati; in altri termini, non vi sarebbe distinzione fra stanziamenti di impegno e di pagamento.

18.

Il progetto di regolamento introduce, tuttavia, alcuni nuovi elementi e/o modifiche:

negli Stati membri in cui vi è più di un organismo pagatore, esiste già un organismo di coordinamento incaricato di centralizzare le informazioni da mettere a disposizione della Commissione, onde garantirne la coerenza e promuovere un’applicazione armonizzata delle norme comunitarie. L’articolo 6, paragrafo 3, del progetto di regolamento assoggetta gli organismi di coordinamento all’obbligo di un riconoscimento specifico da parte degli Stati membri,

l’articolo 8, paragrafo 1, lettera c), del progetto di regolamento, prevede che, ogni anno, il responsabile di ciascun organismo pagatore firmi e trasmetta alla Commissione una «dichiarazione di affidabilità»,

l’articolo 31, paragrafo 4, lettera a), del progetto di regolamento consente alla Commissione, nell’ambito della procedura di liquidazione dei conti brevemente descritta al paragrafo 16, lettera f), di rifiutare il finanziamento di spese FEAGA eseguite anteriormente ai 36 mesi che precedono la comunicazione scritta, da parte della Commissione allo Stato membro interessato, dei risultati delle verifiche («regola dei 36 mesi»). Attualmente, tale periodo è di 24 mesi.

Analisi

Osservazione generale

19.

Le modalità di pagamento attualmente applicate per il FEAOG-Garanzia costituiscono una procedura sperimentata. Finora, la Commissione ha proposto raramente modifiche in ambiti in cui le procedure funzionavano in maniera abbastanza soddisfacente.

Descrizione dettagliata delle modifiche proposte (paragrafo 18)

20.

L’obbligo di un riconoscimento specifico (diverso dal riconoscimento degli organismi pagatori) introdotto per gli «organismi di coordinamento» potrebbe rafforzare la catena delle responsabilità per le spese PAC (cfr. parere n. 2/2004 sull’audit unico, paragrafi I, II e IV). Ciò dipenderebbe tuttavia dalla qualità e dal contenuto delle norme in materia di riconoscimento specifico dettate dalla Commissione agli Stati membri e dalla loro applicazione da parte di questi ultimi.

21.

L’introduzione di una «dichiarazione di affidabilità» firmata dal responsabile dell’organismo pagatore potrebbe migliorare l’attuale sistema di controllo nell’ottica del modello di audit unico. La formulazione proposta non contiene però alcuna indicazione circa l’obiettivo, il contenuto e la portata della dichiarazione, il cui contenuto dovrebbe essere sostanzialmente basato sul modello della dichiarazione equivalente, solitamente richiesta, ad esempio alle società quotate in borsa, nel quadro della «corporate governance». Il direttore dell’organismo in questione dovrebbe pertanto precisare la propria responsabilità in materia di conti, procedere all’esame annuale dell’efficacia del sistema di controllo interno e riferire in merito. Tale esame dovrebbe riguardare tutti i controlli, compresi il controllo finanziario, operativo e di conformità e la gestione del rischio. Una dichiarazione di questo tipo non può tuttavia sostituire il lavoro degli organismi di certificazione. Né la direzione generale Agricoltura né l’organismo di certificazione dovrebbero fare affidamento su tale dichiarazione in assenza di ulteriori elementi probatori. Vi è inoltre un altro aspetto da considerare: il termine usato potrebbe generare confusione con le dichiarazioni di affidabilità che la Corte dei conti europea e i direttori generali della Commissione sono tenuti, rispettivamente, a fornire. Sarebbe quindi opportuno usare un termine diverso.

22.

Nel parere n. 9/2002 (12), la Corte aveva caldeggiato la «regola dei 36 mesi». Tale modifica ridurrebbe il rischio che eventuali lacune riscontrate nei sistemi degli Stati membri possano non essere penalizzate semplicemente perché la Commissione non è stata in grado di coprire tutti i settori di spesa nell’arco del ciclo biennale. La Commissione dovrebbe considerare i 36 mesi un limite rigoroso, sforzandosi il più possibile di evitare ritardi nella liquidazione dei conti e nell’imputazione definitiva delle spese in bilancio.

Altre osservazioni

23.

Vi è un aspetto importante dell’attuale dispositivo del FEAOG-Garanzia, non contemplato nella proposta della Commissione, che potrebbe essere migliorato. Gli organismi di certificazione, che esaminano i conti degli organismi pagatori e il funzionamento delle procedure di controllo interno degli stessi, si limitano a confermare l’esistenza di controlli volti a garantire la conformità dei pagamenti e non sempre svolgono test di conformità sufficienti per attestare il funzionamento efficace di tali controlli. Gli organismi di certificazione, inoltre, non effettuano controlli sufficienti a livello dei beneficiari dei pagamenti PAC per confermare la legittimità e la regolarità di tali pagamenti.

24.

La Corte rimane dell’avviso [espresso nel parere n. 10/98 (13)] che la certificazione degli organismi pagatori da parte degli appositi organismi dovrebbe essere basata sui principi di audit riconosciuti a livello internazionale. Un riferimento ai principi di audit internazionali (14) dovrebbe essere incluso nell’articolo 7 del progetto di regolamento. La certificazione dovrebbe riguardare la legittimità e la regolarità delle spese a livello dei beneficiari e i controlli chiave dell’organismo pagatore dovrebbero essere sottoposti a verifica. Nel definire l’intensità di tali verifiche, si dovrebbe tener conto dei relativi costi e benefici. Una copertura di questo tipo consentirebbe una struttura più solida e trasparente per quanto attiene alle responsabilità in materia di spese PAC, fornendo maggiori garanzie alla Commissione, in linea con il modello di audit unico (cfr. parere n. 2/2004, paragrafo 42). Sarebbe opportuno introdurre, all’articolo 7 o all’articolo 8, paragrafo 1, lettera c), terzo capoverso, del progetto di regolamento, modifiche intese ad ampliare la portata dei lavori degli organismi di certificazione.

25.

La Corte rileva che il riconoscimento degli organismi pagatori nell’ambito della PAC rimarrebbe di competenza degli Stati membri. Nella relazione speciale n. 2/2004 (15) su SAPARD (i meccanismi di finanziamento di tale programma sono, per molti aspetti, simili a quelli della PAC), la Corte giudicava positivamente il ruolo della Commissione in materia di riconoscimento: attraverso la preventiva approvazione dei sistemi, basata sui propri audit e quelli svolti dai paesi SAPARD, la Commissione ha potuto garantire, prima dell’erogazione dei fondi, l’esistenza (perlomeno teorica), di sistemi ben definiti e di controlli chiave. Per la Corte ciò costituisce un esempio di buona pratica.

IL FEASR

Situazione attuale e proposta

26.

Il quadro di gestione e di controllo proposto per il FEASR è basato, in parte, su quello dei Fondi strutturali e, in parte, sul quadro adottato per il FEAOG-Garanzia, fornendo un’unico corpo di norme finanziarie e un sistema di controllo comune per tutte le spese inerenti allo sviluppo rurale.

27.

Come illustrato ai paragrafi 8-13 e nel diagramma 1, il nuovo FEASR riunirebbe tutte le spese inerenti allo sviluppo rurale:

le spese «Garanzia»: stanziamenti di pagamento (4,8 miliardi di euro nel 2004) erogati mediante stanziamenti non dissociati (cfr. paragrafo 17),

le spese «Orientamento»: stanziamenti di pagamento (2,9 miliardi di euro nel 2004), erogati attraverso stanziamenti dissociati (16).

28.

La Commissione propone che tutte queste spese siano finanziate, in futuro, nel quadro di un unico flusso di spese mediante stanziamenti dissociati. A seguito di tale modifica:

le spese per lo sviluppo rurale non sarebbero più eseguite nell’ambito di sistemi diversi di programmazione, attuazione e controllo,

le «misure di accompagnamento» (parte A del diagramma 1), che costituiscono la parte principale della spesa per lo sviluppo rurale ed altre spese del settore, finanziate attualmente dalla sezione Garanzia del FEAOG (parte B del diagramma 1), non sarebbero più soggette alla procedura descritta al paragrafo 16.

29.

Per la maggior parte delle spese, la procedura proposta sarebbe quindi la seguente:

quando viene adottato il programma di sviluppo rurale di uno Stato membro, la Commissione versa allo (agli) organismo(i) pagatore(i) competente(i) il 7 % del contributo FEASR per il programma in questione,

questa percentuale costituisce un prefinanziamento (rimborsabile alla Commissione qualora nell’arco di 24 mesi non venga inoltrata alcuna richiesta di pagamento a titolo del programma di sviluppo rurale),

ogni trimestre viene presentato alla Commissione un rapporto di spesa,

per ciascun programma di sviluppo rurale, la Commissione effettua versamenti intermedi agli organismi pagatori riconosciuti, sulla base delle richieste di pagamenti intermedi, «per quanto possibile, tre volte all’anno»,

dopo aver ricevuto la relazione di attuazione finale, la Commissione versa il saldo,

l’intero importo del prefinanziamento è liquidato all’atto della chiusura del programma di sviluppo rurale (un processo che può richiedere diversi anni).

Analisi

30.

Vi sono valide ragioni per finanziare una spesa attraverso stanziamenti dissociati del bilancio comunitario, a condizione che:

la spesa in questione abbia realmente un carattere pluriennale (vale a dire che il progetto deve essere pianificato ed eseguito nell’arco di più anni),

il quadro di bilancio sia effettivamente pluriennale; gli stanziamenti di impegno devono cioè coprire il costo totale dell’impegno giuridico contratto durante l’esercizio finanziario in corso.

31.

La spesa per lo sviluppo rurale comprende una serie di misure con caratteristiche diverse, alcune delle quali sostengono investimenti pluriennali. La parte più cospicua riguarda obblighi contrattuali pluriennali, con pagamenti annuali e sistemi di controllo spesso simili a quelli del «primo pilastro» della PAC.

32.

Benché suggerisca l’uso di stanziamenti dissociati per il FEASR, la Commissione non propone un quadro di bilancio veramente pluriennale. Un approccio di questo tipo prevede infatti l’iscrizione di un impegno a copertura del costo totale degli impegni giuridici contratti durante l’esercizio corrente. La Commissione propone invece (articolo 23 del progetto di regolamento) di iscrivere un impegno per l’intero importo da erogare in un determinato Stato membro nel corso di un dato esercizio, procedendo cioè ad impegni per frazioni annue. Come sostenuto dalla Corte nel parere n. 2/2001 (17), una siffatta procedura è contraria ai principi e alla buona pratica degli stanziamenti dissociati (18).

Conclusione

33.

Il regolamento finanziario prevede due tipi di stanziamenti di bilancio:

gli stanziamenti dissociati (comprendenti gli stanziamenti di impegno e di pagamento), usati per finanziare spese pluriennali, e

gli stanziamenti non dissociati, che consentono di impegnare e pagare le spese annuali.

34.

Ai fini della spesa FEASR, la scelta del tipo di stanziamento appropriato dipende dalla natura della spesa. Essendo le spese FEASR di varia natura, è importante che la Commissione applichi, in maniera corretta e uniforme, i principi di cui al paragrafo 30 e che i sistemi di gestione e di controllo pertinenti siano trasparenti ed efficaci. La proposta della Commissione di ricorrere a frazioni annue degli impegni di bilancio, che negano il principio stesso della dissociazione degli stanziamenti e del bilancio di impegni, non è comunque appropriata.

DISCIPLINA DI BILANCIO

Situazione attuale

35.

Le norme in materia di disciplina di bilancio mirano a garantire il rispetto delle prospettive finanziarie.

36.

Le attuali disposizioni giuridiche in materia di disciplina di bilancio sono contenute nel regolamento (CE) n. 2040/2000 del Consiglio (19). La «linea direttrice agricola» costituisce il massimale per la spesa agricola che la Commissione deve stabilire, per ciascun esercizio di bilancio, in concomitanza con la presentazione del progetto preliminare di bilancio. La linea direttrice agricola copre le sottorubriche 1.a (spese a titolo della politica agricola comune) e 1.b (sviluppo rurale e misure di accompagnamento) delle prospettive finanziarie, nonché parte della rubrica 7 (aiuti di preadesione per l’agricoltura).

37.

Le attuali prospettive finanziarie, che riguardano il periodo 2000-2006, sono stabilite nell’accordo interistituzionale del 6 maggio 1999, fra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione. Esse sono in linea con le conclusioni del Consiglio europeo di Berlino del 24 e 25 marzo 1999 (20).

38.

La Corte rileva una certa complessità nel dispositivo previsto per il controllo della spesa PAC dopo il 2006. Da un lato, per le prossime prospettive finanziarie, la Commissione ha proposto di dividere la spesa comunitaria in cinque nuove rubriche, anziché nelle otto attuali. La rubrica 2 delle prospettive finanziarie 2007-2013, la cui denominazione sarà «Preservazione e gestione delle risorse naturali», coprirà i due pilastri della PAC, nonché la spesa relativa alla politica della pesca e dell’ambiente. La sottorubrica «Agricoltura — spese relative al mercato e aiuti diretti» della rubrica 2 comprenderà l’attuale sottorubrica 1.a.

39.

Dall’altro lato, i massimali (fino al 2013) per il primo pilastro PAC sono stati stabiliti dal Consiglio europeo di Bruxelles del 24 e 25 ottobre 2002. Secondo l’accordo di Bruxelles, l’importo della spesa relativa al mercato e dei pagamenti diretti dovrebbe stabilizzarsi entro il 2013 in base al massimale della sottorubrica 1.a previsto per il 2006 per l’Unione europea a 15 paesi e del corrispondente massimale di spesa per i 10 nuovi Stati membri. Pertanto, in termini nominali, per ciascun esercizio del periodo 2007-2013, la spesa complessiva per il mercato e i pagamenti diretti sarà contenuta nei limiti del massimale 2006, con un incremento annuale dell’1 %.

40.

Il regolamento (CE) n. 1782/2003, che espone i risultati della riforma PAC stabilita nel giugno 2003, contiene anche disposizioni concernenti la disciplina di bilancio. L’articolo 11 dispone che, a partire dal bilancio 2007, ogniqualvolta le previsioni indichino che l’attuale sottorubrica 1.a della prospettiva finanziaria verrà superata in un dato esercizio, il Consiglio deciderà, su proposta della Commissione, un adeguamento dei pagamenti diretti. Gli adeguamenti devono essere operati entro e non oltre il 30 giugno dell’anno civile cui si applicano.

Proposta della Commissione

41.

Le disposizioni relative alla disciplina di bilancio contenute nel progetto di regolamento ripropongono e, per alcuni aspetti, completano alcune disposizioni dei regolamenti vigenti sulla disciplina di bilancio [regolamenti (CE) n. 2040/2000 e n. 1782/2003]. Sembra tuttavia che l’intento sia di non mantenere la linea direttrice agricola.

42.

L’articolo 18, paragrafo 1, e gli articoli 19 e 20 del progetto di regolamento riproducono sostanzialmente le disposizioni del regolamento (CE) n. 2040/2000 per quanto concerne:

gli strumenti legislativi che incidono sulla spesa PAC [articolo 5, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 2040/2000],

le azioni che la Commissione deve intraprendere in fasi diverse della procedura di bilancio qualora vi sia il rischio che la spesa PAC superi il massimale [articolo 6 del regolamento (CE) n. 2040/2000],

il sistema di allarme rapido per la spesa PAC.

43.

In base all’articolo 18, paragrafo 4, del progetto di regolamento, la Commissione procede all’adattamento dei pagamenti diretti (cfr. paragrafo 40) qualora il Consiglio non vi abbia provveduto entro il 30 giugno dell’anno in causa.

44.

L’articolo 17, paragrafo 2, del progetto di regolamento consente alla Commissione di ridurre o sospendere i pagamenti mensili agli Stati membri laddove vi sia il rischio che un massimale finanziario stabilito dalla normativa comunitaria sia stato superato. In base all’articolo 19, paragrafo 4, del progetto di regolamento, la Commissione è autorizzata a ripartire fra gli Stati membri il saldo di bilancio disponibile nel caso in cui le domande di rimborso presentate da questi ultimi al termine dell’esercizio di bilancio superino, o rischino di superare, il saldo netto disponibile per la spesa FEAGA.

Analisi

IL FEAGA

45.

All’articolo 17, all’articolo 18, paragrafo 4, e all’articolo 19, paragrafo 4, il progetto di regolamento permette un’applicazione in un certo qual modo più rigorosa della disciplina di bilancio. La Corte accoglie favorevolmente tali proposte.

46.

L’abolizione della linea direttrice agricola sembra limitare un elemento della disciplina di bilancio: la spesa agricola non sarebbe più soggetta a un massimale globale. La Corte invita il Consiglio e il Parlamento ad esaminare con attenzione gli argomenti favorevoli e contrari al mantenimento della linea direttrice agricola (21).

47.

Nell’accordo interistituzionale sulla disciplina e il miglioramento della procedura di bilancio (22) si legge, al punto 12, che «ai fini di una sana gestione finanziaria le istituzioni, in occasione della procedura di bilancio e dell’adozione del bilancio, si adoperano affinché restino, per quanto possibile, margini disponibili sufficienti al di sotto dei massimali delle varie rubriche». La Corte è del parere che sarebbe appropriato includere nel progetto di regolamento una disposizione analoga.

IL FEASR

48.

Nel quadro finanziario pluriennale proposto dalla Commissione per il periodo 2007-2013, la spesa relativa allo sviluppo rurale non figura più in un’apposita sottorubrica. Il massimale delle risorse disponibili per impegni nell’ambito del FEASR è stabilito all’articolo 70, paragrafo 1, del regolamento del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale, attualmente in fase di discussione (23). Questo articolo menziona un totale di 88,75 miliardi di euro (prezzi 2004) da ripartire in frazioni quasi equivalenti per ogni esercizio del periodo 2007-2013. Gli importi derivanti dalla modulazione stabiliti dalla Commissione devono essere aggiunti a queste frazioni di impegni.

TRATTAMENTO DELLE IRREGOLARITÀ

IL FEAGA

Situazione attuale

49.

Gli Stati membri hanno l’obbligo di notificare alla Commissione eventuali pagamenti irregolari constatati, di importo superiore a 4 000 euro, effettuati a titolo della PAC, e di cercare di recuperarne l’importo. Qualora non sia possibile procedere al recupero, le somme in questione vengono stralciate e le perdite addebitate alla Comunità, a meno che il mancato recupero non sia dovuto a negligenza da parte dello Stato membro interessato. Nella sua relazione speciale n. 3/2004 (24) (sul recupero dei pagamenti irregolari a titolo della politica agricola comune), la Corte ha evidenziato che il tasso di recupero di importi relativi a pagamenti irregolari è in realtà insoddisfacente. Inoltre, la cancellazione degli importi relativi ai pagamenti irregolari segnalati è stata assai limitata.

Proposta e analisi

50.

La Commissione propone di applicare al FEAGA le norme adottate precedentemente per il FEAOG-Garanzia, apportandovi però alcune modifiche di rilievo.

51.

Il progetto di regolamento propone che, qualora il recupero non abbia avuto luogo nel termine di quattro anni dalla data del primo verbale amministrativo o giudiziario (oppure nel termine di sei anni in caso di procedimento giudiziario dinanzi ai tribunali nazionali), le conseguenze finanziarie per l’assenza di recupero sono per il 50 % a carico dello Stato membro e per il 50 % a carico del bilancio comunitario (cfr. articolo 32, paragrafo 5, del progetto di regolamento). In caso di negligenza da parte dello Stato membro, la Commissione può, come ora, imputare l’intero importo allo Stato membro interessato (cfr. articolo 32, paragrafo 4, del progetto di regolamento).

52.

Benché la Corte sottolinei l’importanza primordiale di un meccanismo di recupero efficiente ed efficace, quale elemento di un sistema di controllo interno globale (25), essa accoglie favorevolmente questa ridistribuzione dell’onere finanziario derivante dal mancato recupero, in quanto può incoraggiare una conclusione più rapida delle procedure negli Stati membri. La Corte si compiace inoltre per il fatto che il progetto di regolamento:

chiarisca la facoltà della Commissione di porre gli importi da recuperare a carico dello Stato membro negligente (26), e

introduca una nuova scadenza: gli Stati membri devono avviare i procedimenti amministrativi o giudiziari appropriati per recuperare gli importi erroneamente versati entro un anno dal primo verbale amministrativo o giudiziario relativo al pagamento.

53.

In base alla proposta della Commissione, gli Stati membri continuano a trattenere il 20 % degli importi recuperati a titolo di rimborso forfettario delle spese di recupero, a meno che l’irregolarità o negligenza non sia ad essi imputabile (cfr. articolo 32, paragrafo 2, del progetto di regolamento). Secondo la Corte, tuttavia, gli Stati membri non dovrebbero essere autorizzati a detrarre il 20 % per spese di recupero prima della procedura di ripartizione dei costi descritta al paragrafo 51, dato che in questi casi non si è ancora proceduto al recupero. Pertanto, il riferimento alla «trattenuta di cui al paragrafo 2» dovrebbe essere cancellato dall’ultima frase del primo comma dell’articolo 32, paragrafo 5, del progetto di regolamento.

IL FEASR

Situazione attuale

54.

Per quanto concerne la spesa in materia di sviluppo rurale, la situazione attuale presenta aspetti contrastanti, dato che attualmente la spesa per lo sviluppo rurale fa capo in parte al FEAOG-Garanzia e in parte al FEAOG-Orientamento.

55.

Per tutte le spese relative allo sviluppo rurale finanziate nel quadro della sezione Garanzia, la situazione attuale è quella descritta al paragrafo 49.

56.

Per le azioni di sviluppo rurale finanziate dalla sezione Orientamento, si applicano le norme relative ai Fondi strutturali:

gli Stati membri sono tenuti a comunicare trimestralmente alla Commissione eventuali irregolarità (di importo superiore a 4 000 euro) che abbiano formato oggetto di una prima indagine amministrativa o giudiziaria, nonché il seguito dato ad irregolarità precedentemente notificate,

spetta in primo luogo allo Stato membro indagare e recuperare eventuali importi perduti a seguito delle irregolarità riscontrate,

i fondi comunitari divenuti disponibili mediante recupero e/o rettifica possono essere riutilizzati dallo Stato membro per l’aiuto in questione, prima della chiusura del programma in causa,

qualora uno Stato membro ritenga che un determinato importo non possa essere (interamente) recuperato, deve comunicarlo alla Commissione,

la Commissione, di concerto con le autorità competenti dello Stato membro interessato, decide chi debba sostenere le conseguenze finanziarie.

57.

Nella pratica si riscontrano problemi simili a quelli descritti per la sezione Garanzia, vale a dire un tasso di recupero limitato, l’applicazione di criteri inadeguati nel decidere a chi debbano essere imputati i costi, ecc.

Proposta e analisi

58.

La Commissione propone che le norme applicabili ai Fondi strutturali in materia di irregolarità, compreso il riutilizzo dei fondi recuperati, siano applicate a tutte le spese relative allo sviluppo rurale (come indicato al paragrafo 56).

59.

Come illustrato al paragrafo 31, le procedure di pagamento e di controllo attuate per la spesa concernente lo sviluppo rurale sono spesso simili a quelle per i pagamenti diretti a titolo del FEAGA. All’occorrenza, sarebbe più logico trattare gli importi cancellati e recuperati secondo le modalità applicate nel quadro del FEAGA.

60.

Per questo Fondo viene proposta una disposizione simile a quella indicata al paragrafo 51. La ripartizione dell’onere finanziario connesso al mancato recupero di determinati importi, tuttavia, sarà effettuata solo quattro anni dopo la chiusura del programma di sviluppo rurale, che, per la spesa del periodo 2007-2013, potrebbe avvenire addirittura nel 2019. Tale lasso di tempo supererà quasi certamente il periodo consentito nell’ambito del FEAGA. La Corte ritiene che sarebbe più indicato stabilire una scadenza più vicina.

61.

Come per il FEAGA, l’articolo 33, paragrafo 5, del progetto di regolamento specifica i casi di negligenza da parte degli Stati membri a fronte dei quali la Commissione può imputare l’intero importo allo Stato membro interessato (27). Tuttavia, l’articolo 33, paragrafo 5, del progetto di regolamento dovrebbe, a parere della Corte, introdurre lo stesso termine di un anno per avviare le procedure amministrative o giudiziarie appropriate, prescritto per il FEAGA.

ALTRE OSSERVAZIONI

Coerenza fra esercizi finanziari

62.

L’articolo 26, paragrafo 6, del progetto di regolamento dispone che le domande di pagamento intermedio FEASR relative alle spese sostenute a partire dal 16 ottobre siano imputate al bilancio dell’esercizio successivo. Per effetto di questa nuova norma relativa alle spese attualmente finanziate dalla sezione Orientamento del FEAOG, l’esercizio finanziario FEASR verrebbe a coincidere con quello del FEAGA, nel cui ambito, come avviene ora per il FEAOG-Garanzia, i pagamenti effettuati dagli organismi pagatori dopo tale data verrebbero rimborsati dalla Commissione nel gennaio dell’anno successivo. La Corte constata con rammarico che la Commissione non ha proposto alcuna armonizzazione con gli altri settori del bilancio generale in cui l’esercizio finanziario coincide con l’anno civile.

Disposizioni transitorie

63.

In base all’articolo 39, paragrafo 1, lettera a), del progetto di regolamento, riguardo ai programmi di sviluppo rurale per il periodo 2000-2006 finanziati dal FEAOG-Garanzia, i pagamenti ai beneficiari cessano al più tardi il 15 ottobre 2006. In via derogatoria [articolo 39, paragrafo 1, lettera c)], le spese sostenute per misure di sviluppo rurale tra il 16 ottobre e il 31 dicembre 2006, sono imputate al bilancio del FEASR per il periodo 2007-2013. Ciò sembra indicare che i pagamenti dovuti ai beneficiari dopo il 2006 a fronte di impegni quinquennali, che potrebbero essere cospicui, contratti a partire dal 2003, non saranno imputati al bilancio FEASR e pertanto non saranno cofinanziati. Ciò comporta problemi di ordine finanziario e giuridico negli Stati membri, per far fronte ai quali l’articolo 48 sembra prevedere un’apposita procedura.

Rilievi minori

64.

Affinché la Corte possa assolvere le proprie responsabilità, all’articolo 8, paragrafo 2, primo comma, del progetto di regolamento, si dovrebbe aggiungere all’ultima frase «e la Corte dei conti».

65.

L’ultima frase dell’articolo 33, paragrafo 3, lettera c), della versione inglese del progetto di regolamento dovrebbe recitare come segue: «and provided the funds are NOT reallocated to operations which have been the subject of a financial correction». Inoltre, sempre nella versione inglese, l’articolo 33, paragrafo 5, lettera b), fa riferimento al paragrafo 2, lettere a) e c), dello stesso articolo, mentre dovrebbe fare riferimento al paragrafo 3, lettere a) e c).

SINTESI

I.

La Corte:

si compiace della maggiore trasparenza che comporterebbe l’accorpamento di tutte le spese per lo sviluppo rurale in un’unica rubrica di bilancio,

ritiene che la proposta della Commissione riguardo alla gestione del FEAGA contenga alcune modifiche potenzialmente utili, ma che richieda ulteriori miglioramenti alla luce del parere espresso dalla Corte sull’audit unico,

constata che le proposte della Commissione in merito alla disciplina di bilancio e al trattamento delle irregolarità contengono anch’esse alcune modifiche apprezzabili, ma che, sotto alcuni aspetti, sono migliorabili,

considera non appropriata la proposta della Commissione di ricorrere ad impegni di bilancio per frazioni annue nel quadro del FEASR.

II.

Le principali osservazioni della Corte sulle disposizioni dettagliate del progetto di regolamento sono le seguenti.

i)

Gestione e controllo del FEAGA

La proposta non modifica il quadro di gestione e di controllo della spesa a sostegno dei mercati e dei redditi agricoli. Fra le modifiche proposte:

l’introduzione dell’obbligo di un riconoscimento specifico per gli organismi di coordinamento potrebbe rafforzare la catena delle responsabilità per la spesa PAC (paragrafo 20),

l’obiettivo, il contenuto e la portata della proposta «dichiarazione» del responsabile di ciascun organismo pagatore dovrebbero riprodurre quelli delle dichiarazioni equivalenti solitamente imposte nell’ambito della «corporate governance», affinché tale dichiarazione possa migliorare l’attuale sistema di controllo secondo l’ottica del modello di audit unico (paragrafo 21);

la Commissione avrebbe dovuto proporre modifiche della portata e dell’ambito dei lavori degli organismi di certificazione — tenendo conto dei relativi costi e benefici — al fine di rafforzare e delineare con precisione la catena delle responsabilità per la spesa PAC, conformemente al modello di audit unico, nonché affermare con chiarezza che la certificazione degli organismi pagatori deve essere basata sui principi di audit riconosciuti a livello internazionale (paragrafi 23 e 24).

ii)

Gestione e controllo del FEASR

La scelta del tipo di stanziamento appropriato (dissociato o non dissociato) dipende dalla natura della spesa. La proposta della Commissione (di ricorrere a stanziamenti dissociati con impegni per frazioni annue del programma nazionale totale) non costituisce un quadro di bilancio appropriato (paragrafi 33 e 34).

iii)

Disciplina di bilancio

L’articolo 17, l’articolo 18, paragrafo 4, e l’articolo 19, paragrafo 4, del progetto di regolamento consentirebbero un’applicazione più rigorosa della disciplina di bilancio (paragrafo 45);

il Consiglio e il Parlamento dovrebbero esaminare con attenzione gli argomenti favorevoli e contrari al mantenimento della linea direttrice agricola (paragrafo 46).

iv)

Irregolarità

La Corte accoglie favorevolmente la proposta ripartizione dell’onere finanziario derivante dal mancato recupero di importi irregolarmente versati nell’ambito del FEAOG (paragrafo 51);

il progetto di regolamento fornisce utili chiarimenti sulla facoltà della Commissione di imputare gli importi da recuperare allo Stato membro in caso di negligenza da parte di quest’ultimo e introduce una nuova scadenza (paragrafo 51 e 52);

gli importi annullati e recuperati relativi a talune misure nel quadro del FEASR dovrebbero essere trattati secondo le stesse modalità applicate nell’ambito del FEAGA (paragrafo 59);

la scadenza di un anno per avviare le procedure amministrative e giudiziarie adeguate (proposta per il FEAGA) dovrebbe essere applicata anche al FEASR (paragrafo 61).

Il presente parere è stato adottato dalla Corte dei conti a Lussemburgo in data 17 marzo 2005.

Per la Corte dei conti

Hubert WEBER

Presidente


(1)  Documento della Commissione 2004/0164 (CNS) — COM(2004) 489 def.

(2)  Regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio, del 29 settembre 2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori (GU L 270 del 21.10.2003, pag. 1). Regolamento (CE) n. 1783/2003 del Consiglio, del 29 settembre 2003, che modifica il regolamento (CE) n. 1257/1999 sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) (GU L 270 del 21.10.2003, pag. 70).

(3)  GU C 107 del 30.4.2004.

(4)  A titolo di esempio, l’articolo 149, paragrafo 3, del regolamento finanziario, che consente di riportare all’esercizio finanziario successivo gli stanziamenti non impegnati del FEAOG-Garanzia relativi allo sviluppo rurale non saranno più necessari a seguito dell’istituzione del FEASR.

(5)  GU L 160 del 26.6.1999, pag. 80 e pag. 103.

(6)  Articolo 31 del regolamento (CE) n. 1257/1999.

(7)  Articolo 33 del regolamento (CE) n. 1257/1999.

(8)  Leader+ è un’iniziativa comunitaria che integra i programmi principali in materia di sviluppo rurale. Essa è attuata mediante partenariato attivo a livello locale («gruppi di azione locale») e mira a incoraggiare la messa a punto e la sperimentazione di nuovi approcci per uno sviluppo integrato e sostenibile in grado di influenzare, completare e/o rafforzare la politica comunitaria per lo sviluppo rurale.

(9)  In futuro, la maggior parte degli aiuti verranno erogati sotto forma di aiuti disaccoppiati.

(10)  Attualmente, per determinare il livello di spesa concernente, ad esempio, la trasformazione e la commercializzazione nell’Unione europea a 15 paesi, si deve tener conto della parte del FEAOG-Garanzia che non riguarda l’Obiettivo 1 [linea di bilancio 05 04 01 09] nonché delle parti specifiche del PO nelle zone contemplate da tale obiettivo, peraltro non chiaramente identificabili [parte non identificabile della linea di bilancio 05 04 02 01]. Un aspetto positivo derivante dall’inclusione nel FEASR di tutta la spesa per lo sviluppo rurale è che gli Stati membri saranno in grado di utilizzare gli importi divenuti disponibili a seguito della modulazione — trasferendo alcuni importi di spesa dagli aiuti diretti allo sviluppo rurale (articolo 12, paragrafo 2, della proposta) per tutte le misure in questo settore. In base alle norme vigenti, questi importi aggiuntivi non sono disponbili per le misure di sviluppo rurale finanziate dal FEAOG-Orientamento.

(11)  Il trattato usa il termine «fondo», ma dal punto di vista della gestione finanziaria i due «fondi» proposti rappresentano parti del bilancio generale; pertanto sarebbe sufficiente differenziarli mediante capitoli di bilancio.

(12)  GU C 285 del 21.11.2002.

(13)  GU C 401 del 22.12.1998.

(14)  Quali sanciti dalla International Federation of Accountants (IFAC) o dall’Organizzazione internazionale delle Istituzioni superiori di controllo (INTOSAI).

(15)  GU C 295 del 30.11.2004.

(16)  Gli stanziamenti dissociati, costituiti da stanziamenti di impegno e di pagamento, servono a finanziare attività pluriennali in talune aree di bilancio.

(17)  GU C 162 del 5.6.2001.

(18)  Cfr. parere n. 2/2001, paragrafi 29, 30 e 77.

(19)  GU L 244 del 29.9.2000, pag. 27.

(20)  GU C 172 del 18.6.1999.

(21)  Senza rimettere in questione la funzione della linea direttrice agricola, nel parere n. 9/99 (GU C 334 del 23.11.1999), paragrafi 1 e 5, la Corte ne ha criticato la complessità di calcolo, la definizione imprecisa e la conseguente difficoltà di monitorarne l’osservanza. Le attuali proposte volte a consolidare e standardizzare il trattamento della spesa agricola, assieme all’esecuzione di un bilancio per attività, dovrebbero facilitare il calcolo e la sorveglianza della linea direttrice.

(22)  COM(2004) 498 def. del 14 luglio 2004.

(23)  COM(2004) 490 def. del 14 luglio 2004«Proposta di regolamento del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR)».

(24)  GU C 269 del 4.11.2004.

(25)  I sistemi di controllo interno dovrebbero contribuire attivamente a migliorare la gestione finanziaria, includendo meccanismi atti a garantire che vengano prese misure correttive e che si proceda alla riscossione [cfr. parere n. 2/2004 sul modello di audit unico (single audit), paragrafi VII e 36].

(26)  L’articolo 32, paragrafo 4, recita: «… la Commissione può decidere di imputare allo Stato membro gli importi da recuperare …». La Corte ritiene opportuno modificare la formulazione come segue: «… la Commissione decide …».

(27)  L’articolo 33, paragrafo 5, recita: «… la Commissione può decidere di imputare allo Stato membro gli importi da recuperare ...». La Corte ritiene opportuno modificarne la formulazione come segue «… la Commissione decide …».