15.11.2012   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 351/85


Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheista ”Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi maankäyttöön, maankäytön muutokseen ja metsätalouteen liittyvistä toimista peräisin olevia kasvihuonekaasujen päästöjä ja poistumia koskevista tilinpitosäännöistä ja toimintasuunnitelmista”

COM(2012) 93 final – 2012/0042 COD

ja

”Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – Unionin ilmastonmuutossitoumuksiin liittyvä maankäytön, maankäytön muutoksen ja metsätalouden (LULUCF) tilinpito”

COM(2012) 94 final

2012/C 351/19

Esittelijä: Ludvik JÍROVEC

Euroopan komissio päätti 12. maaliskuuta 2012, Euroopan parlamentti 15. maaliskuuta 2012 ja neuvosto 26. maaliskuuta 2012 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 192 artiklan 1 kohdan ja 304 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheista

 

Ehdotus – Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös maankäyttöön, maankäytön muutokseen ja metsätalouteen liittyvistä toimista peräisin olevia kasvihuonekaasujen päästöjä ja poistumia koskevista tilinpitosäännöistä ja toimintasuunnitelmista

COM(2012) 93 final – 2012/0042 COD

ja

 

Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – Unionin ilmastonmuutossitoumuksiin liittyvä maankäytön, maankäytön muutoksen ja metsätalouden (LULUCF) tilinpito

COM(2012) 94 final.

Asian valmistelusta vastannut ”maatalous, maaseudun kehittäminen, ympäristö” -erityisjaosto antoi lausuntonsa 29. elokuuta 2012.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 18.–19. syyskuuta 2012 pitämässään 483. täysistunnossa (syyskuun 19. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 185 ääntä puolesta ja 1 vastaan 4:n pidättyessä äänestämästä.

1.   Päätelmät ja suositukset

1.1

Komitea suhtautuu myönteisesti komission ehdotukseen. Komitean mielestä ehdotus on kunnianhimoinen, ja se vastaa tarpeeseen tiukentaa tilinpitojärjestelmää, jonka tavoitteena on saattaa kansainvälisten sopimusten suositukset osaksi EU-lainsäädäntöä. Komission olisi lainsäädäntöä valmistellessaan ja laatiessaan varmistettava, että asiaankuuluvat asiakirjat toimitetaan Euroopan parlamentille, neuvostolle ja kansalaisyhteiskunnalle samanaikaisesti, hyvissä ajoin ja asianmukaisesti. Komission olisi kuultava asianmukaisesti eri tahoja, myös asiantuntijoita, tarkistettaessa määritelmiä Yhdistyneiden kansakuntien ilmastonmuutosta koskevassa puitesopimuksessa (UNFCCC) tai Kioton pöytäkirjan puitteissa tehtyjen muutosten valossa tai määritelmiä, jotka on hyväksytty muiden monenvälisten sopimusten pohjalta. On erittäin tärkeää varmistaa ehdotuksen yhteensopivuus UNFCCC:n puitteissa tehtyjen päätösten kanssa.

1.2

Kun pidetään mielessä, että ilmastonmuutosta koskevasta kansainvälisestä sopimuksesta käytävät neuvottelut on tarkoitus saada päätökseen vuoteen 2015 mennessä ja että sopimuksen olisi tähänastisten suunnitelmien mukaan määrä tulla voimaan vuonna 2020, EU:n olisi keskityttävä nyt kehittämään ilmastonmuutoksen hillitsemistä edistäviä oikeudenmukaisia ja ilmastonsuojelun kannalta tehokkaita toimintamalleja tukeakseen neuvotteluja maailmanlaajuisesta sopimuksesta. LULUCF-sektorilla on tässä yhteydessä merkittävä rooli, minkä vuoksi on tärkeää, että on olemassa yhteiset säännöt sekä päästöjä että päästönieluja koskevia laskelmia varten.

1.3

Komitea katsoo, että tarvitaan kokonaisvaltaista arviota, jolla pyritään kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen maataloudessa, kun otetaan huomioon kaikki viljely- ja laidunmailta sekä maa- ja karjatalouden toiminnoista peräisin olevat kasvihuonekaasut (päästöt sekä poistumat). Maa- ja karjataloustoiminnassa syntyvien kasvihuonekaasupäästöjen raportoiminen ja tilinpito on sen sijaan jo pakollista Kioton pöytäkirjan nojalla, ja ne sisältyvät myös "taakanjakopäätöksen" (1) päästörajoihin.

1.4

Komitea on päätynyt siihen, että tätä monimutkaista aihetta on tarkasteltava syvällisemmin ja ottaen huomioon EU:n ilmastonmuutospolitiikan ja energiatarpeiden laajempi konteksti. Komitea ehdottaa, että lisätään maa- ja metsätaloudessa sekä niihin liittyvillä elinkeinoelämän aloilla toteutettavien hillitsemistoimien tunnettavuutta tarjoamalla perusta asianmukaisten poliittisten kannustimien suunnittelulle esim. yhteisessä maatalouspolitiikassa ja luomalla jäsenvaltioille tasapuoliset toimintaedellytykset.

1.5

Komission tulisi kiinnittää huomiota kaikkiin mahdollisiin politiikkoihin, ei vain ympäristö- ja luontopolitiikkoihin, sekä pyrkiä yhteisvaikutuksiin liittämällä nämä politiikat toisiinsa.

1.6

Ehdotuksessa ei käsitellä metsätaloutta kokonaisvaltaisesti tai oteta huomioon sen monimuotoista roolia erityisesti biomassan tuottajana uusiutuvaa energiaa ajatellen. ETSK on tyytyväinen EU:n ehdotukseen sisällyttää tilinpitosääntöihin puunkorjuutuotteet. Näiden tuotteiden hiilivarannon huomioon ottaminen vahvistaa puun ja puutuotteiden roolia ilmastovaikutusten arvioinnissa.

1.7

ETSK on tyytyväinen kansallisten toimintasuunnitelmien laatimiseen, sillä näin voidaan erittäin hyvin tuoda esiin kohdassa 1.4 vaadittu mahdollisten toimien tunnettavuus. Suunnitelmien yhteydessä on kuitenkin otettava huomioon kolme perusperiaatetta:

1)

Toimintasuunnitelmia on välttämättä tuettava muilla poliittisilla toimenpiteillä tai ne on yhdistettävä olemassa oleviin toimiin, jotta luodaan puite-edellytykset, joiden ansiosta maanomistajat ja -käyttäjät voivat vastaavasti toteuttaa tehokkaita LULUCF-toimia taloudellisesti järkevällä tavalla eikä pelkästään omalla kustannuksellaan. Aivan kuten monet luonnonsuojelutoimet aiheuttavat nykyisin kustannuksia eivätkä saa aikaan tuloja, eli eivät ole taloudellisesti houkuttelevia, myös ilmastonsuojelutoimet (kuten huomattavasti orgaanisia aineita sisältävien kosteikkojen säilyttäminen) ovat taloudellisesti harvoin mielenkiintoisia. EU:n tulevien puitteiden on tarjottava kannustimia ja rohkaistava EU:n tuottajia saavuttamaan asetetut tavoitteet samaan tapaan kuin päästökauppajärjestelmän, johon EU ei tietoisesti halua sisällyttää LULUCF-sektoria.

2)

Sekä toimintasuunnitelmat että valvonta- ja raportointimenettelyt on suunniteltava siten, että niin maanomistajat ja -käyttäjät kuin viranomaistahotkin voivat toteuttaa ne vaivatta.

3)

Kaikkien EU:n asettamien vaatimusten ja päättämien toimenpiteiden on ehdottomasti oltava toissijaisuusperiaatteen mukaisia.

1.8

Komitea pitää tärkeänä edistää LULUCF-sektorin ilmastonmuutoksenhillitsemispotentiaalia ja lisätä viljelijöiden toteuttamien hillitsemistoimien keräämää huomiota. Sektoria ei tulisi arvioida erillään, vaan yhdennetyllä tavalla ja hyödyntäen yhteisvaikutuksia EU- ja jäsenvaltiotason nykyisten politiikkojen kanssa. Komitea korostaa tarvetta välttää tarpeetonta hallintotaakkaa tai kaksinkertaista työtä sekä ottaa asianmukaisesti huomioon kansalliset olosuhteet ja toimivaltuudet kullakin tasolla. EU:n ilmastopolitiikan lähtökohtana tulisi olla EU:n metsien aktiivinen hoito ja hyödyntäminen samoin kuin uusiutuvan ja kestäväpohjaisen raaka-aineen eli puun käytön lisääminen kustannustehokkaana ja ilmastonmuutoksen lieventämistä edistävänä välineenä.

1.9

Komitea on tyytyväinen EU:n pyrkimykseen ylittää Kööpenhaminan, Cancúnin ja Durbanin sopimuksiin sisältyvät vaatimukset ja hyväksyä päästöille 30 prosentin vähennystavoite tietyin edellytyksin. Samalla komitea kehottaa kuitenkin kiinnittämään tarkkaan huomiota EU:n nykyiseen taloustilanteeseen. EU:n tulee myös painostaa UNFCCC:n muita osapuolia ottamaan samankaltaisia askeleita, jotta vältettäisiin hiilivuoto alueille, jotka ovat biologisesti vielä EU:ta herkempiä.

1.10

Kun otetaan huomioon, että parhaillaan valmistellaan toimivaa yhteisen maatalouspolitiikan kehystä seuraavalle rahoituskaudelle, olisi tunnustettava, että ehdotus on liitettävä tiiviisti EU:n maatalouspolitiikkaan ja muihin politiikkoihin. Maaperän hiili on sisällytetty asteittain entistä paremmin politiikan arviointeihin, joten ilmastonsuojelusta ja ilmastonmuutokseen sopeutumisesta on tullut yhä tärkeämpi kysymys myös maa- ja metsätaloudessa. Komitea on erittäin tyytyväinen siihen, että ehdotuksessa ei aseteta maa- ja metsätaloudelle velvoitteita vähentää päästöjä siten, että ainoastaan maa- ja metsätalouden harjoittajat olisivat tästä vastuussa. Kansallisten tilanteiden kartoituksen parantaminen edellyttää jäsenvaltioissa vain suhteellisen pieniä investointeja.

2.   Poliittinen tausta

2.1

Komission ehdotus sisältää uusia Kioton pöytäkirjaan ja Durbanin konferenssin tuloksiin liittyviä elementtejä. (2)

2.1.1

Tilanne on nykyisin sellainen, että LULUCF-sektorilta peräisin olevia kasvihuonekaasujen päästöjä ja poistumia ei lasketa mukaan unionin 20 prosentin kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistavoitteisiin, jotka on asetettu vuoteen 2020, vaikka ne otetaan osittain huomioon Kioton pöytäkirjan 3 artiklan 3 kohdan mukaisessa unionin päästöjen määrällisessä rajoitus- ja vähennystavoitteessa. Tämän vuoksi on laadittava yhteisiä laskentamenetelmiä, jotta voidaan laskea tarkkaan sekä päästöjen että nielujen määrä ja ottaa ne huomioon EU:n raportointivelvollisuuksissa.

2.1.2

Lainsäädäntöehdotukset, joihin sisältyy laidunmaata ja viljelymaata koskeva pakollinen raportointi, on sovitettava yhteen UNFCCC:n osapuolten 17. konferenssissa Durbanissa tehtyjen päätösten kanssa.

2.1.3

Metsänhoidon osalta jäsenvaltioilta ei edellytetty tilinpitoa ennen UNFCCC:n osapuolten 17. konferenssia, sillä kaiken kerätyn biomassan oletettiin hajoavan välittömästi. ETSK on tyytyväinen EU:n ehdotukseen sisällyttää tilinpitosääntöihin puunkorjuutuotteet. Tämä tarkoittaa puunkorjuutuotteiden hiilivarannon hyödyntämistä. Se voi vahvistaa puun ja puutuotteiden roolia ilmastonmuutoksen hillitsemisessä.

2.1.4

Jotta voidaan kehittää edelleen metsätalouden potentiaalia ilmastonmuutoksen torjunnan vauhdittamiseksi (kuten ehdotuksessa todetaan), puiden hakkuukierron pidentäminen ja avohakkuiden välttäminen (jotka mainitaan perusteluissa) sekä metsien muuttaminen koskemattomiksi metsiksi ovat toimenpiteitä, joita ei voida toteuttaa laaja-alaisesti, sillä kestävässä metsänhoidossa niiden käyttökelpoisuus riippuu puulajista ja puiden iästä. On kuitenkin korostettava, että tämä ei sisälly nykyisellään ehdotettuun lainsäädäntöön.

2.1.5

Korkki on erittäin tärkeä puunkorjuutuotteisiin kuuluva materiaali, ja sillä on useita etuja. Se on uusiutuvista lähteistä ympäristöystävällisen prosessin avulla valmistettava luonnontuote, jonka valmistaminen ei edellytä puiden kaatamista. Korkkiteollisuuden merkitys Välimeren alueen herkän ja uhanalaisen ekosysteemin ekologisen tasapainon säilyttämisessä on osoittautunut merkittäväksi. Korkkiteollisuudella on myös merkitystä työllisyyden ja tulojen kannalta.

2.2

Ehdotuksen mukaan jäsenvaltiot laativat ja ylläpitävät tilejä, joissa ilmoitetaan tarkoin viljelymaan hoidosta aiheutuneet päästöt ja poistumat.

2.2.1

LULUCF-sektoria koskevien hallitustenvälisen ilmastopaneelin IPCC:n suuntaviivojen mukaan hiilivarastojen luetteloon sisältyy maanpäällinen biomassa. Viljelymaan maanpäällisen biomassan tilinpitoon liittyy ongelma, joka johtuu "ruohomaisen biomassan" (jossa otetaan huomioon vain maaperään sitoutunut hiili) ja "puumaisen biomassan" (jossa otetaan huomioon varsinainen biomassa) välisestä erosta. Samalla kun myönnetään oliivi- ja hedelmäpuiden tai viiniköynnösten kaltaisten monivuotisten viljelykasvien suuri arvo, jätetään huomiotta yksivuotisten viljelykasvien aikaansaamat hiilidioksidipoistumat, koska viitearvona ovat hiilivarannon muutokset vuodesta 1990 lähtien. Rypsiöljyn (elintarvikkeet, rehu ja polttoaine), rehukasvien (rehu ja polttoaine) ja vihannesten (elintarvikkeet) kaltaisten maataloustuotteiden merkitystä ei oteta huomioon, koska hiilivarannon muutokset voivat asettaa sen kyseenalaiseksi. Tämä johtuu siitä, että IPCC:ssä ja Kioton pöytäkirjassa yksivuotisia viljelykasveja pidetään hiilineutraaleina.

2.2.2

Niillä maatalousaloilla, missä poistumien mahdollinen kasvu ei ole merkittävä (esimerkiksi puunkorjuutuotteiden hyödyntämisessä), maatalousmaita koskeva tilinpito voi aiheuttaa joissain tapauksissa ongelmia ja sillä voi olla kielteisiä vaikutuksia. Sekä hiilipäästöjen että hiilen varastoinnin sisällyttäminen on määriteltävä selkeästi.

2.2.3

Eräillä ilmastoon liittyvistä haitoista kärsivillä alueilla, joilla sateilla on suuri merkitys maataloudelle, maataloustuottajien toimeentulolle ja maaseudun väestölle, tai joilla eräiden monivuotisten kasvien viljely on vaarassa alhaisen tuottavuuden vuoksi (esim. oliivipuut Etelä-Euroopassa), nollakasvun vaara voi myös johtaa osaltaan maan poistamiseen viljelykäytöstä ja kiinnostuksen puutteeseen sen tuotantokäytössä pitämistä kohtaan. Komission ehdotuksen liitteessä IV luetellaan toimenpiteitä, jotka voidaan sisällyttää komission ehdottamiin toimintasuunnitelmiin. Päällekkäisyydet YMP:n toiseen pilariin kuuluvien, jo toteutettavien maatalouden ympäristötoimenpiteiden kanssa on estettävä tekemällä näistä toimenpiteistä määrällisesti mitattavia.

2.2.4

ETSK on tyytyväinen kansallisten toimintasuunnitelmien laatimiseen, sillä näin voidaan erittäin hyvin tuoda esiin kohdassa 1.4 vaadittu mahdollisten toimien tunnettavuus. Suunnitelmien yhteydessä on kuitenkin otettava huomioon kolme perusperiaatetta:

1)

Toimintasuunnitelmia on välttämättä tuettava muilla poliittisilla toimenpiteillä tai ne on yhdistettävä olemassa oleviin toimiin, jotta luodaan puite-edellytykset, joiden ansiosta maanomistajat ja -käyttäjät voivat vastaavasti toteuttaa tehokkaita LULUCF-toimia taloudellisesti järkevällä tavalla eikä pelkästään omalla kustannuksellaan. Aivan kuten monet luonnonsuojelutoimet aiheuttavat nykyisin kustannuksia eivätkä saa aikaan tuloja, eli eivät ole taloudellisesti houkuttelevia, myös ilmastonsuojelutoimet (kuten huomattavasti orgaanisia aineita sisältävien kosteikkojen säilyttäminen) ovat taloudellisesti harvoin mielenkiintoisia. EU:n tulevien puitteiden on tarjottava kannustimia ja rohkaistava EU:n tuottajia saavuttamaan asetetut tavoitteet samaan tapaan kuin päästökauppajärjestelmän, johon EU ei tietoisesti halua sisällyttää LULUCF-sektoria.

2)

Sekä toimintasuunnitelmat että valvonta- ja raportointimenettelyt on suunniteltava siten, että niin maanomistajat ja -käyttäjät kuin viranomaistahotkin voivat toteuttaa ne vaivatta.

3)

Kaikkien EU:n asettamien vaatimusten ja päättämien toimenpiteiden on ehdottomasti oltava toissijaisuusperiaatteen mukaisia.

3.   Yleistä

3.1

Euroopan komission ehdotuksen tarkoituksena on ottaa käyttöön entistä tiukempi tilinpitojärjestelmä, jonka myötä kansainvälisten sopimusten suositukset sisällytetään EU:n lainsäädäntöön. Ehdotuksessa esitetään tarkistettujen LULUCF-tilinpitosääntöjen keskeiset tekijät, joista sovittiin Durbanissa joulukuussa 2011 ja joita sovelletaan Kioton pöytäkirjan mukaisen toisen velvoitekauden alusta. Eräät ehdotuksen säännöksistä poikkeavat kuitenkin Durbanissa tehdyistä päätöksistä, muun muassa ehdotettu viljelymaan hoitoa ja laidunmaan hoitoa koskeva pakollinen tilinpito sekä luonnollisia häiriötekijöitä koskevat tilinpitosäännöt.

3.2

Ehdotus kaikkien viljelymaan tai laidunmaan hoidosta aiheutuvien päästöjen ja poistumien tilinpidon pakollisuudesta tarkoittaa hallinnon paisumista kansallisella tasolla, ja se vaatii komissiolta suuria ponnistuksia jäsenvaltioiden valvomisessa. Ehdotuksessa hyväksytyt tilinpitosäännöt ja viitetasot ovat ratkaisevan tärkeitä päätöksen toimivuuden kannalta. Komitea pelkää, että jäsenvaltioille koituu päällekkäisiä velvoitteita yhtäältä ilmastonmuutosta koskevasta Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksesta (UNFCCC) ja toisaalta EU:n lainsäädännöstä.

3.3

EU:n metsät tarjoavat huomattavia sosioekonomisia hyötyjä sekä keskeisiä ekosysteemipalveluja, vahvistavat kykyä selvitä ilmastonmuutoksesta ja mukautua siihen sekä poistavat 10 prosenttia EU:n vuosittaisista hiilidioksidipäästöistä. Metsät tuottavat laajan valikoiman kestävyysajattelun mukaisia ja älykkäitä biopohjaisia tuotteita, ja puu kattaa puolet EU:n uusiutuvasta energiasta. Komitea korostaa metsien monipuolista roolia yhteiskunnan kannalta ja kehottaa komissiota omaksumaan kokonaisvaltaisen lähestymistavan, joka kattaa sekä ilmastonmuutoksen että EU:ssa harjoitettavan kestävän metsänhoidon. Metsät ovat paljon muutakin kuin hiilivarastoja, ja tämä olisi tunnustettava ilmastoon liittyvissä politiikoissa.

4.   Huomioita

4.1

ETSK korostaa, että maa- ja metsätaloudella on potentiaalia ilmastonmuutoksen lieventämisessä. Mahdollisuuksia rajoittavat kuitenkin luonnonolosuhteet ja häiriöt, saturaatioriski, monimutkainen hiilivuo, riittämättömät valmiudet päästöjen valvontaan ja tilinpitomenettelyihin liittyvä huomattava epävarmuus.

4.2

Komitea antaa tunnustusta yhteisen tutkimuskeskuksen tekemälle vaikutusten arvioinnille ja pitää arvossa sen lausuntoa toteutettavuudesta. On kuitenkin parannettava tieteellistä tietämystä ja valvontamenetelmiä, jotta voidaan lisätä luottamusta maa- ja metsätalousmaahan yhteydessä oleviin kasvihuonekaasuinventaarioihin. Sekä niiden tarkkuutta että johdonmukaisuutta on parannettava, ja on tärkeää tarkastella vaihtoehtoja ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi kokonaisvaltaisesti, yhdennettyä lähestymistapaa käyttäen. Tässä yhteydessä komitea korostaa kokemuksia eräissä maissa, kuten Tanskassa ja Portugalissa, missä maataloutta koskeva raportointi on täysin UNFCCC:n mukaista. Komitea pitää tärkeänä korostaa, että päästöjen mittaaminen LULUCF-sektorilla on monimutkaista, ja se ei olekaan täysin vakuuttunut, että ala tulisi sisällyttää Euroopan unionin asettamiin vähennystavoitteisiin.

4.3

Komission ehdotuksessa ei säädetä LULUCF-sektorin sisällyttämisestä EU:n ilmastositoumuksiin tässä vaiheessa, mutta se on ensiaskel tähän suuntaan, sillä se luo asianmukaiset poliittiset puitteet. Komitea pahoittelee, ettei ehdotusta ole laajennettu siten, että siihen olisi liitetty viittaus maa- ja metsätalouden yhdistettyihin vaikutuksiin, kun kyseessä on fossiilisten polttoaineiden ja uusiutumattomien materiaalien korvaaminen biopolttoaineilla ja biomassalla. Tämän tulisi tapahtua seuraavissa vaiheissa, joissa mukaan olisi otettava myös LULUCF-sektoriin liittyvä biotalous ja energiaprosessit. Sektoria ei tulisi arvioida erillään, vaan yhdennetyllä tavalla ja hyödyntäen yhteisvaikutuksia EU- ja jäsenvaltiotason nykyisten politiikkojen kanssa. Jäsenvaltiot soveltuvat parhaiten itse päättämään asianmukaisista toimenpiteistä.

Bryssel 19. syyskuuta 2012

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja

Staffan NILSSON


(1)  Päätös N:o 406/2009/EY.

(2)  Kioton pöytäkirjan osapuolten 17. konferenssi, joulukuu 2012, ilmastonmuutosta koskeva Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimus.