Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. ATHANASIOS RANTOS
présentées le 22 octobre 2026 (1)
Affaire C‑398/25
Energie-Control Austria für die Regulierung der Elektrizitäts- und Erdgaswirtschaft
en présence de
Magistrat der Stadt Wien,
DM,
Alpiq AG
[demande de décision préjudicielle formée par le Verwaltungsgericht Wien (tribunal administratif de Vienne, Autriche)]
« Renvoi préjudiciel – Marché intérieur de l’électricité – Règlement (UE) no 1227/2011 – Intégrité et transparence du marché de gros de l’énergie – Article 1er, paragraphe 2, et article 2, points 4 et 6 – Champ d’application territorial – Échanges de capacités de transport transfrontalières réalisés entre la République d’Autriche et la Confédération suisse – Article 2, point 2 – Notion de “manipulation de marché” – Article 2, point 2, sous a), i) – Notion d’“indications fausses ou trompeuses” – Validité au regard de l’article 49 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Article 2, point 2, sous a), ii) – Fixation du prix de produits énergétiques de gros à un niveau artificiel – Article 13, paragraphe 1 – Mise en œuvre des interdictions des abus de marché – Compétences d’enquête et d’exécution conférées à l’autorité de régulation nationale – Article 18 – Sanctions – Compétence attribuée à une autorité administrative municipale d’infliger des sanctions – Admissibilité – Règlement (UE) 2016/1719 – Ligne directrice relative à l’allocation de capacité à terme – Possibilité de donner des indications fausses ou trompeuses ou de fixer le prix à un niveau artificiel, au sens du règlement no 1227/2011 lorsque le comportement adopté est conforme aux règles procédurales fixées par le règlement 2016/1719 – Stratégie de restitution et d’offres (return and bid strategy) – Conformité au règlement no 1227/2011 – Article 2, second alinéa, point 6, du règlement 2016/1719 – Principe “use-it-or-sell-it” – Applicabilité aux enchères mensuelles »
I. Introduction
1. Dans l’affaire au principal, Energie-Control Austria für die Regulierung der Elektrizitäts- und Erdgaswirtschaft (Energie‑Control Austria, autorité chargée de la régulation du secteur de l’électricité et du gaz naturel, Autriche, ci-après « E‑Control ») a introduit une demande tendant à l’imposition d’une amende administrative, en vertu de la réglementation nationale, à l’encontre de DM, à savoir la présidente du conseil d’administration d’Alpiq AG, une société établie en Suisse, auprès du Magistrat der Stadt Wien – Magistratisches Bezirksamt für den 3. und 11. Bezirk (administration municipale de la ville de Vienne, Autriche, bureaux des 3e et 11e arrondissements, ci-après l’« autorité administrative d’arrondissement »), soit l’autorité compétente pour l’infliction d’une telle sanction administrative. Cette demande était motivée par la suspicion d’une manipulation du marché, au sens du règlement (UE) no 1227/2011 (2), dans le cadre d’échanges de capacités de transport transfrontalières d’électricité réalisés entre la République d’Autriche et la Confédération suisse.
2. L’autorité administrative d’arrondissement ayant classé sans suite cette procédure de sanction administrative à caractère pénal, E‑Control a introduit un recours contre cette décision devant le Verwaltungsgericht Wien (tribunal administratif de Vienne, Autriche), la juridiction de renvoi.
3. Cette juridiction pose à la Cour deux séries de questions. La première porte sur, premièrement, l’applicabilité du règlement no 1227/2011 aux échanges de capacités de transport transfrontalières entre la République d’Autriche et la Confédération suisse, dans les deux sens ; deuxièmement, la validité de l’article 2, point 2, sous a), i), de ce règlement au regard de l’article 49 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), et, troisièmement, la conformité de la réglementation nationale quant aux compétences conférées à l’autorité de régulation nationale (ci-après l’« ARN ») eu égard aux articles 13 et 18 dudit règlement. La seconde série de questions invite la Cour à préciser la portée de la notion de « manipulation de marché », au sens de l’article 2, point 2, sous a), i) et ii), du même règlement, notamment dans le cas de la restitution, au cours d’une enchère mensuelle, des capacités de transport transfrontalières acquises lors d’enchères annuelles, suivie d’offres d’achat pour cette même enchère mensuelle.
4. La présente affaire amènera ainsi la Cour à se prononcer sur des questions inédites relatives au marché de gros de l’énergie, en particulier quant à l’articulation entre les règles encadrant les enchères de capacités de transport transfrontalières et l’interdiction des manipulations de marché, et, plus précisément, sur le point de savoir si un comportement conforme à ces premières règles peut néanmoins constituer une manipulation de marché au sens du règlement no 1227/2011.
II. Le cadre juridique
A. Le droit de l’Union
1. Le règlement no 1227/2011
5. Aux termes des considérants 1, 2, 13, 14 et 31 du règlement no 1227/2011 :
« (1) Il est important que les consommateurs et d’autres acteurs du marché puissent avoir confiance dans l’intégrité des marchés de l’électricité et du gaz, que les prix fixés sur les marchés de gros de l’énergie reflètent une interaction équilibrée et concurrentielle entre l’offre et la demande et que nul abus de marché ne puisse donner lieu à des profits.
(2) Le renforcement de l’intégrité et de la transparence des marchés de gros de l’énergie devrait avoir pour objectif de favoriser une concurrence ouverte et loyale sur les marchés de gros de l’énergie dans l’intérêt de l’utilisateur final d’énergie.
[...]
(13) Les manipulations des marchés de gros de l’énergie supposent que des actions menées par des personnes provoquent artificiellement une augmentation des prix vers un niveau qui ne se justifie pas par les forces du marché de l’offre et de la demande, notamment la disponibilité réelle de la capacité de production, de stockage ou de transport, et la demande. Une manipulation du marché peut prendre les formes suivantes : le placement et le retrait de faux ordres ; la diffusion d’informations fausses ou trompeuses, ou des rumeurs, dans les médias, y compris sur l’internet, ou par tout autre moyen ; la délivrance délibérée de fausses informations aux sociétés qui fournissent des évaluations de prix ou des rapports de marché avec pour effet de tromper les acteurs du marché qui se fondent pour agir sur ces évaluations de prix ou rapports de marché ; et l’action délibérée visant à faire croire que la capacité de production d’électricité ou de gaz naturel disponible, ou que la capacité de transmission disponible, est autre que la capacité qui, du point de vue technique, est réellement disponible, et que ces informations affectent ou sont susceptibles d’affecter le prix des produits énergétiques de gros. La manipulation et ses effets peuvent se produire partout dans le monde, entre les marchés de l’électricité et du gaz, sur les marchés financiers et les marchés des produits de base, y compris les marchés de quotas d’émission.
(14) Au nombre des exemples de manipulation, ou de tentative de manipulation de marché, figure le fait, pour une personne ou plusieurs personnes, d’agir de manière concertée pour s’assurer une position décisive sur l’offre ou la demande d’un produit énergétique de gros, ce qui a, ou est susceptible d’avoir pour effet, la fixation directe ou indirecte des prix, ou la création d’autres conditions de transaction inéquitables ; et l’offre, l’achat ou la vente de produits énergétiques de gros dans le but, l’intention ou l’effet d’induire en erreur les acteurs du marché en agissant sur la base des prix de référence. Toutefois, les pratiques de marché admises, telles que celles qui s’appliquent au domaine des services financiers, qui sont actuellement définies par l’article 1er, paragraphe 5, de la directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 sur les opérations d’initiés et les manipulations de marché (abus de marché) [(3)], et qui pourraient être adaptées si ladite directive est modifiée, pourraient constituer, pour les acteurs du marché, un moyen légitime de garantir un prix favorable à un produit énergétique de gros.
[...]
(31) Il est important que les sanctions pour non-respect du présent règlement soient efficaces, proportionnées et dissuasives, et reflètent la gravité des infractions, le dommage subi par les consommateurs et les profits potentiels des opérations réalisées sur la base d’informations privilégiées et de manipulations de marché. Ces sanctions devraient être appliquées en conformité avec la législation nationale. Compte tenu des interactions entre les échanges de produits dérivés d’électricité et de gaz naturel et les échanges d’électricité et de gaz naturel proprement dits, les sanctions en cas d’infraction au présent règlement devraient être similaires à celles adoptées par les États membres lors de la mise en œuvre de la directive [2003/6]. [...] Le présent règlement ne porte atteinte ni aux règles nationales sur le niveau de preuve requis ni à l’obligation des autorités de régulation nationales et des juridictions des États membres d’établir les faits pertinents d’une affaire, pour autant que ces règles et obligations sont compatibles avec les principes généraux du droit de l’Union. »
6. L’article 1er de ce règlement, intitulé « Objet, champ d’application et rapport avec d’autres dispositions de l’Union », énonce, à ses paragraphes 1 et 2 :
« 1. Le présent règlement établit des règles qui interdisent les pratiques abusives qui affectent les marchés de gros de l’énergie et qui sont cohérentes avec les règles applicables sur les marchés financiers ainsi qu’avec le bon fonctionnement desdits marchés de gros de l’énergie, prenant ainsi en compte leurs caractéristiques spécifiques. Il prévoit la surveillance des marchés de gros de l’énergie par l’agence de coopération des régulateurs d’énergie [ACER] [...] en étroite collaboration avec les autorités de régulation nationales, et en tenant compte des interactions entre le système européen d’échange de quotas d’émission et les marchés de gros de l’énergie.
2. Le présent règlement s’applique aux échanges de produits énergétiques de gros. Les articles 3 et 5 du présent règlement ne s’appliquent pas aux produits énergétiques de gros qui sont des instruments financiers et auxquels s’applique l’article 9 de la directive [2003/6]. Le présent règlement est sans préjudice des directives [2003/6] et 2004/39/CE [(4)] et de l’application du droit européen en matière de concurrence aux pratiques couvertes par le présent règlement. »
7. L’article 2 dudit règlement, intitulé « Définitions », prévoit :
« Aux fins du présent règlement, on entend par :
[...]
2) “manipulations de marché” :
a) le fait d’effectuer toute transaction ou d’émettre tout ordre pour des produits énergétiques de gros qui :
i) donne ou est susceptible de donner des indications fausses ou trompeuses en ce qui concerne l’offre, la demande ou le prix des produits énergétiques de gros ;
ii) fixe ou tente de fixer, par l’action d’une ou de plusieurs personnes agissant de manière concertée, le prix d’un ou plusieurs produits énergétiques de gros à un niveau artificiel à moins que la personne ayant effectué la transaction ou émis l’ordre établisse que les raisons qui l’ont poussée à le faire sont légitimes et que cette transaction ou cet ordre est conforme aux pratiques de marché admises sur le marché de gros de l’énergie concerné ; ou
iii) recourt ou tente de recourir à un procédé fictif ou à toute autre forme de tromperie ou d’artifice, qui donne, ou est susceptible de donner, des indications fausses ou trompeuses concernant la fourniture, la demande ou le prix de produits énergétiques de gros ;
[...]
[...]
4) “produits énergétiques de gros”, les contrats et produits dérivés suivants, indépendamment du lieu et de la façon dont ils sont négociés :
a) les contrats de fourniture d’électricité ou de gaz naturel avec livraison dans l’Union ;
b) les produits dérivés en rapport avec l’électricité ou le gaz naturel produits, négociés ou livrés dans l’Union ;
c) les contrats relatifs au transport d’électricité ou de gaz naturel dans l’Union ;
d) les produits dérivés en rapport avec le transport d’électricité ou de gaz naturel dans l’Union.
[...]
[...]
6) “marché de gros de l’énergie”, tout marché dans l’Union sur lequel des produits énergétiques de gros sont négociés ;
7) “acteur du marché”, toute personne, y compris les opérateurs de systèmes de transport, qui effectue des transactions, y compris l’émission d’ordres, sur un ou plusieurs marchés de gros de l’énergie ;
8) “personne”, toute personne physique ou morale ;
[...]
10) “autorité de régulation nationale”, une autorité de régulation nationale désignée conformément à l’article 35, paragraphe 1, de la directive 2009/72/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité [(5)] [...] ;
11) “gestionnaire de réseau de transport”, un gestionnaire de réseau de transport au sens de l’article 2, point 4, de la directive [2009/72] [...] ;
[...] »
8. L’article 5 du même règlement, intitulé « Interdiction des manipulations de marché », dispose :
« Il est interdit de procéder ou d’essayer de procéder à des manipulations de marché sur les marchés de gros de l’énergie. »
9. L’article 13 du règlement no 1227/2011, intitulé « Mise en œuvre des interdictions des abus de marché », est libellé comme suit :
« 1. Les autorités de régulation nationales garantissent l’application des interdictions prévues aux articles 3 et 5, ainsi que l’application de l’obligation prévue à l’article 4.
Chaque État membre veille à ce que ses autorités de régulation nationales disposent de compétences d’enquête et d’exécution suffisantes pour l’exercice de cette fonction au plus tard le 29 juin 2013. Ces compétences sont exercées de manière proportionnée.
Ces compétences peuvent être exercées :
a) directement ;
b) en collaboration avec d’autres autorités ; ou
c) par saisine des autorités judiciaires compétentes.
Le cas échéant, les autorités de régulation nationales peuvent exercer leurs pouvoirs d’enquête en collaboration avec les marchés organisés, les systèmes de confrontation des ordres ou toute autre personne organisant des transactions à titre professionnel [...]
2. Les compétences d’enquête et d’exécution visées au paragraphe 1 sont limitées au but de l’enquête. Elles s’exercent dans le respect du droit national et incluent le droit :
a) d’accéder à tout document pertinent, sous quelque forme que ce soit, et d’en recevoir une copie ;
b) de demander des informations à toutes les personnes concernées, y compris celles qui interviennent successivement dans la transmission des ordres ou dans l’exécution des opérations en cause ainsi qu’aux mandants de celles-ci, et, si nécessaire, le droit de convoquer et d’entendre une telle personne ou un tel mandant ;
c) de procéder à des inspections sur place ;
d) d’exiger des enregistrements téléphoniques et des données échangées existants ;
e) d’exiger de cesser toute pratique contraire au présent règlement ou aux actes délégués ou actes d’exécution pris sur sa base ;
f) de demander à un tribunal le gel ou la mise sous séquestre d’actifs ;
g) de solliciter d’un tribunal ou d’une autorité compétente qu’il prononce une interdiction temporaire d’activité professionnelle. »
10. Selon l’article 18 de ce règlement, intitulé « Sanctions » :
« Les États membres déterminent le régime des sanctions applicables aux violations du présent règlement et prennent toute mesure nécessaire pour en assurer la mise en œuvre. Les sanctions prévues doivent être efficaces, proportionnées et dissuasives et tenir compte de la nature, de la durée et de la gravité de l’infraction, du préjudice causé aux consommateurs et des gains potentiels tirés de la transaction sur la base d’informations privilégiées et d’une manipulation du marché.
[...]
Les États membres prévoient que l’autorité de régulation nationale a la possibilité de divulguer publiquement des mesures ou sanctions imposées pour une violation du présent règlement, sauf si cette divulgation est la cause d’un préjudice disproportionné pour les parties concernées. »
2. Le règlement (UE) 2016/1719
11. L’article 1er du règlement (UE) 2016/1719 (6), intitulé « Objet et champ d’application », est rédigé de la façon suivante, à son paragraphe 1 :
« Le présent règlement fixe des règles détaillées concernant l’allocation de la capacité d’échange entre zones sur les marchés à terme, l’établissement d’une méthodologie commune pour déterminer la capacité d’échange entre zones à long terme, la mise en place d’une plateforme d’allocation unique à l’échelon européen offrant des droits de transport à long terme, et enfin la possibilité de restituer des droits de transport à long terme en vue d’une allocation de capacité à terme ultérieure ou de transférer ces droits entre acteurs du marché. »
12. L’article 2 de ce règlement, intitulé « Définitions », énonce :
« Aux fins du présent règlement, les définitions [...] de l’article 2 de la directive [2009/72] s’appliquent.
En outre, on entend par :
1) “allocation de capacité à terme”, l’attribution de la capacité d’échange entre zones à long terme dans le cadre d’une enchère avant l’échéance journalière ;
2) “droit de transport à long terme”, un droit de transport physique ou un droit de transport financier (ci-après un “FTR”) – option ou un FTR – obligation acquis lors de l’allocation de capacité à terme ;
3) “règles d’allocation”, les règles régissant l’allocation de capacité à terme appliquées par la plateforme d’allocation unique ;
4) “plateforme d’allocation unique”, la plateforme européenne établie par tous les GRT en vue de l’allocation de capacité à terme ;
5) “enchère”, le processus par lequel la capacité d’échange entre zones à long terme est offerte et allouée aux acteurs du marché qui soumettent des offres ;
6) “use-it-or-sell-it”, le principe selon lequel la capacité d’échange entre zones correspondant aux droits de transport physique achetés et non nominés est automatiquement mise à disposition aux fins de l’allocation de capacité journalière, et selon lequel le détenteur de ces droits perçoit une rémunération de la part des GRT ;
7) “nomination”, la notification de l’utilisation de capacité d’échange entre zones à long terme par un détenteur de droits de transport physique et sa contrepartie, ou un tiers autorisé, aux GRT concernés ;
[...] »
13. L’article 37 dudit règlement, intitulé « Modalités et conditions pour la participation à l’allocation de la capacité à terme », prévoit :
« 1. Les acteurs du marché sont inscrits sur la plateforme d’allocation unique et satisfont à toutes les exigences d’éligibilité énoncées dans les règles d’allocation harmonisées avant de pouvoir participer aux enchères ou transférer leurs droits de transport à long terme. Les exigences d’éligibilité satisfont aux principes de non-discrimination et de transparence.
2. À la suite d’une demande d’inscription de la part d’un acteur du marché, la plateforme d’allocation unique notifie à ce dernier s’il satisfait à tous les critères d’éligibilité et peut participer aux enchères ou transférer ses droits de transport à partir d’une date spécifiée.
3. Les acteurs du marché respectent strictement les règles d’allocation harmonisées. Ils tiennent à jour toutes les informations concernant leur participation et signalent sans délai à la plateforme d’allocation unique toute modification de ces informations.
4. La plateforme d’allocation unique est habilitée à suspendre ou retirer le droit d’un acteur du marché à participer aux enchères ou à transférer ses droits de transport à long terme à la suite d’un manquement à ses obligations contractuelles découlant des règles d’allocation harmonisées.
5. La suspension ou le retrait du droit de l’acteur du marché à participer aux enchères ou à transférer ses droits de transport à long terme en application des règles d’allocation harmonisées n’exonère pas l’acteur du marché ni la plateforme d’allocation unique de leurs obligations associées aux droits de transport à long terme alloués et acquittés avant la suspension ou le retrait. »
14. L’article 43 du même règlement, intitulé « Restitution de droits de transport à long terme », dispose :
« 1. Les détenteurs de droits de transport à long terme peuvent restituer leurs droits de transport à long terme aux GRT concernés par l’intermédiaire de la plateforme d’allocation unique en vue d’une nouvelle allocation de capacité à terme.
2. Les détenteurs de droits de transport à long terme qui souhaitent restituer leurs droits en vue d’une nouvelle allocation de capacité à terme le notifient, directement ou par l’intermédiaire d’un tiers, à la plateforme d’allocation unique, comme prévu dans les règles d’allocation harmonisées.
3. Les détenteurs de droits de transport à long terme qui restituent leurs droits sont rémunérés, directement ou par l’intermédiaire d’un tiers, par les GRT concernés au travers de la plateforme d’allocation unique. Cette rémunération est égale au prix résultant de l’enchère au cours de laquelle les droits de transport à long terme sont réalloués. »
B. Le droit autrichien
1. L’ElWOG 2010
15. L’article 89 du Bundesgesetz, mit dem die Organisation auf dem Gebiet der Elektrizitätswirtschaft neu geregelt wird (Elektrizitätswirtschafts- und -organisationsgesetz 2010) [loi fédérale portant nouvelle réglementation de l’organisation dans le domaine de l’économie de l’électricité (loi de 2010 sur l’économie et l’organisation de l’électricité)] (7), du 23 décembre 2010, dans sa version applicable au litige au principal (8) (ci-après l’« ElWOG 2010 »), intitulé « Compétence des autorités dans d’autres matières régies par des dispositions directement applicables du droit fédéral », énonce :
« (1) Sauf disposition contraire spécifique, l’autorité, au sens des dispositions de droit national directement applicables de la présente loi fédérale, est l’autorité de régulation.
(2) Les sanctions administratives visées aux articles 99 à 102 sont infligées par l’autorité administrative d’arrondissement [Bezirksverwaltungsbehörde] compétente en vertu de l’article 26 du Verwaltungsstrafgesetz (loi sur les sanctions administratives). L’autorité de régulation a la qualité de partie à la procédure. Elle est habilitée à faire valoir, au cours de la procédure, en tant que droit subjectif, le respect de dispositions légales destinées à protéger les intérêts publics qu’elle est chargée de défendre, ainsi qu’à former un recours devant le tribunal administratif du Land.
(3) L’autorité de régulation peut avertir les personnes tenues de respecter des obligations en vertu de la présente loi fédérale et leur enjoindre de se mettre en conformité dans un délai raisonnable qu’elle fixe, lorsqu’il existe des raisons de supposer qu’elles se conformeront à la loi même en l’absence de décision infligeant une sanction. Il lui appartient de rappeler les conséquences juridiques attachées à une telle injonction.
(4) Les personnes soumises à des obligations qui se conforment à la loi dans le délai fixé par l’autorité de régulation ne sont pas passibles de sanctions.
[...] »
16. L’article 99 de cette loi, intitulé « Dispositions générales en matière de sanctions », prévoit, à son paragraphe 4 :
« Pour autant que l’infraction ne soit ni constitutive d’un délit relevant de la compétence des juridictions ordinaires ou d’une simple amende, ni passible d’une sanction plus sévère en vertu d’autres dispositions régissant les sanctions administratives, commet une infraction administrative et est puni d’une amende pénale d’un montant maximum de 150 000 euros quiconque
1. se livre à une manipulation de marché ou à une tentative de manipulation de marché en violation des dispositions combinées de l’article 5 et de l’article 2, points 2 et 3, du règlement [no 1227/2011] ;
[...] »
17. L’article 103 de ladite loi, intitulé « Dispositions particulières relatives à la poursuite des infractions administratives à caractère pénal », dispose, à son paragraphe 1 :
« Le délai de prescription (article 31, paragraphe 2, de la loi sur les sanctions administratives) pour les infractions administratives visées aux articles 99 à 102 est d’un an. »
2. Le VStG
18. L’article 31 du Verwaltungsstrafgesetz (loi sur les sanctions administratives), du 31 janvier 1991 (9), dans sa version applicable au litige au principal (10) (ci-après le « VStG »), intitulé « Prescription », est ainsi libellé, à ses paragraphes 1 et 2 :
« (1) Une personne ne peut être valablement poursuivie lorsqu’aucun acte de poursuite n’a été posé à son encontre dans un délai d’une année (article 32, paragraphe 2). Ce délai est calculé à compter de l’achèvement de l’infraction ou à compter du moment où le comportement sanctionnable a cessé ; lorsque le produit constitutif de l’infraction n’a été obtenu que plus tard, le délai ne commence à courir qu’à compter de cette date.
(2) Le caractère sanctionnable d’une infraction administrative s’éteint par la prescription. Le délai de prescription est de trois ans et court à compter du moment indiqué au paragraphe 1. Le délai de prescription n’inclut pas :
1. la période au cours de laquelle les poursuites ne peuvent être entamées ou continuées en vertu d’une disposition légale ;
2. la période au cours de laquelle l’infraction donne lieu à une procédure pénale devant le ministère public, un tribunal ou une autre autorité administrative ;
3. la période au cours de laquelle la procédure est suspendue jusqu’à ce qu’il soit statué par la voie d’une décision définitive sur une question préalable ;
4. la durée d’une procédure devant le Verwaltungsgerichtshof [Cour administrative, Autriche], le Verfassungsgerichtshof [Cour constitutionnelle, Autriche] ou la Cour de justice de l’Union européenne. »
C. Les règles d’allocation aux frontières suisses
19. Joint Allocation Office SA (ci-après le « JAO ») est une société opérant en tant que plateforme d’allocation unique établie par tous les GRT en vue de l’allocation de capacité à terme, au sens de l’article 2, point 4, du règlement 2016/1719.
20. Les Allocation Rules for Forward Capacity – Allocation on Swiss Borders (règles d’allocation de la capacité à terme aux frontières suisses), dans leur version applicable au litige au principal, ont été adoptées par le JAO au mois d’octobre 2019 (ci-après les « règles d’allocation aux frontières suisses »), en coordination avec les ARN et GRT concernés.
21. L’article 2 de ces règles, intitulé « Définitions et interprétation », précise, à son paragraphe 1 :
« Les termes en majuscules utilisés dans les présentes Règles d’allocation ont la signification qui leur est attribuée [...] dans le [r]èglement [2016/1719]. »
22. Conformément à l’article 45 desdites règles, intitulé « Principes généraux » :
« 1. Les Droits de transport physique sont soumis au principe “Use it or Sell it ”.
2. Le détenteur de Droits de transport physique alloués peut nominer des Droits de transport physique pour leur utilisation physique, conformément à l’Article 46.
3. Si un Participant inscrit ne nomine pas ses Droits de transport physique, la Plateforme d’allocation met à disposition la Capacité d’échange entre zones des Droits de transport physique non nominés pour l’allocation journalière correspondante. Les détenteurs de Droits de transport physique qui ne nominent pas leurs Droits de transport physique pour l’exercice physique de leurs droits ou qui n’ont pas réservé leurs Droits de transport physique pour les services d’équilibrage, le cas échéant, ont droit à une rémunération conformément à l’Article 48.
[...] »
III. Le litige au principal, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour
23. Le 6 juillet 2022, E‑Control a introduit à l’encontre de DM une demande tendant à l’imposition d’une amende administrative en vertu de l’article 99, paragraphe 4, point 1, de l’ElWOG 2010, lu en combinaison avec les articles 2 et 5 du règlement no 1227/2011, auprès de l’autorité administrative d’arrondissement, à savoir l’autorité compétente pour l’infliction d’une telle sanction administrative, conformément à l’article 89, paragraphe 2, de cette loi.
24. Cette demande était motivée par le fait que, le 15 octobre 2019, le JAO a adressé une notification de suspicion à l’ACER et à E‑Control, en signalant l’existence d’une éventuelle infraction commise dans le cadre d’enchères relatives aux capacités mensuelles de transport transfrontalières à la frontière entre l’Autriche et la Suisse. L’ACER a ensuite elle-même jugé ce comportement suspect dans le cadre d’une évaluation initiale préliminaire.
25. E‑Control a notamment reproché à Alpiq ou à DM d’avoir adopté un comportement manipulateur, qui se serait déroulé en trois étapes. La première aurait consisté à acquérir, lors d’enchères annuelles, d’importantes quantités de capacités annuelles de transport transfrontalières d’électricité. La deuxième aurait comporté la restitution de ces capacités annuelles lors des enchères mensuelles, augmentant ainsi sensiblement le volume mis aux enchères et donnant aux autres acteurs du marché l’apparence d’une intention réelle de vente. Enfin, la troisième aurait pris la forme d’offres d’achat soumises par Alpiq et portant sur d’importantes quantités de capacités mensuelles, ce qui aurait, selon E‑Control, conduit à fixer un prix minimal pour les capacités qu’elle détenait. Ce comportement se serait déroulé entre les années 2020 et 2022.
26. E‑Control a fait valoir que, après que le JAO a publié sur son site Internet, sous une forme anonymisée, les offres d’achat à l’issue des enchères, il est apparu qu’Alpiq avait communiqué au marché des indications fausses ou trompeuses, au sens de l’article 2, point 2, sous a), i), du règlement no 1227/2011, concernant l’offre et la demande existantes lors de ces enchères. En effet, la demande publiée et le montant des offres d’achat auraient donné aux autres acteurs du marché l’impression d’être plus importants qu’ils ne l’étaient en réalité, notamment lorsque, en raison de la restitution de capacités de transport transfrontalières acquises lors d’enchères annuelles, Alpiq représentait la plus grande partie des capacités mises aux enchères lors d’une enchère mensuelle et en était également le plus grand acheteur. En outre, en combinant la restitution de capacités et la présentation d’offres d’achat, Alpiq serait parvenue à conférer aux capacités restituées un prix minimum, celles-ci ne pouvant dès lors être acquises par d’autres acteurs qu’au moyen d’une offre d’achat supérieure à ce prix. Les offres présentées par cette société, qui n’auraient été ni nécessaires ni justifiables sur le plan économique puisqu’elle détenait déjà les droits de capacité concernés, auraient ainsi eu pour effet de gonfler artificiellement la demande globale publiée chaque mois. Alpiq aurait en effet simultanément agi du côté de l’offre, au moyen de la restitution des capacités, et du côté de la demande, par ses offres d’achat, sans que cette double intervention soit visible des autres acteurs du marché en raison de l’anonymisation des offres. En outre, elle aurait parfois soumis des offres sensiblement plus élevées que celles des autres acteurs du marché.
27. Saisie par E‑Control, l’autorité administrative d’arrondissement a engagé une procédure pénale administrative, qu’elle a classée sans suite, par décision du 14 décembre 2023, au motif que, d’une part, la présidente du conseil d’administration d’Alpiq mise en cause dans cette procédure n’exerçait ces fonctions que depuis le mois de mars 2021 et que, d’autre part, les éventuels actes délictueux étaient prescrits.
28. E‑Control a introduit un recours contre cette décision devant le Verwaltungsgericht Wien (tribunal administratif de Vienne), la juridiction de renvoi. Outre les circonstances déjà exposées dans sa plainte, elle a fait valoir, pour la première fois devant cette juridiction, en substance, que l’autorité administrative d’arrondissement n’était pas compétente pour statuer dans l’affaire au principal. En effet, selon E‑Control, en vertu de l’applicabilité directe de l’article 13 du règlement no 1227/2011, lu en combinaison avec l’article 89, paragraphes 1 et 2, de l’ElWOG 2010, cette compétence lui revenait, dès lors que cette autorité administrative ne constituait pas une autorité judiciaire indépendante au sens de l’article 13, paragraphe 1, sous c), de ce règlement. La compétence attribuée à ladite autorité administrative par l’article 89, paragraphe 2, de l’ElWOG 2010 ne satisferait pas davantage aux exigences de l’article 13, paragraphe 1, sous b), dudit règlement, dans la mesure où les pouvoirs de sanction ne seraient pas exercés par l’ARN en collaboration avec d’autres autorités, celle-ci ne disposant que d’un droit de saisine. L’article 89, paragraphe 2, de l’ElWOG 2010 n’étant ainsi pas conforme à l’article 13 du même règlement, cette disposition nationale devrait être laissée inappliquée, de sorte qu’E‑Control serait compétente pour infliger des sanctions en vertu de l’article 89, paragraphe 1, de l’ElWOG 2010. En outre, la ville de Vienne étant propriétaire d’une grande entreprise d’énergie, un service municipal soumis à ses instructions ne saurait être considéré comme une autorité impartiale. Au surplus, l’infraction reprochée à DM ou à Alpiq ne serait pas encore prescrite dès lors que, si l’article 103, paragraphe 1, de l’ElWOG 2010 renvoie bien à l’article 31, paragraphe 2, du VStG, ce renvoi se fonderait sur une version antérieure de cette loi. Or, le législateur autrichien aurait entendu allonger le délai de prescription des poursuites, en le portant de six mois à un an.
29. La juridiction de renvoi expose que, au cours de la procédure, Alpiq ou DM n’ont pas contesté, en tant que tel, le comportement qui leur est reproché et ont fait valoir, en substance, que celui-ci était conforme aux exigences légales applicables aux enchères organisées par la plateforme d’allocation unique. Elles auraient également soutenu que cette pratique, connue de l’ensemble des acteurs du marché, était conforme aux usages de celui-ci et ne fournissait pas d’indications fausses ou trompeuses aux autres acteurs du marché, ce que deux rapports d’experts auraient confirmé. De surcroît, Alpiq n’aurait disposé d’aucune possibilité de vendre les capacités de transport transfrontalières acquises dans le cadre de l’enchère annuelle en fonction des besoins de chaque mois. Au contraire, ces capacités n’auraient pu être restituées que dans leur intégralité en vue de leur mise aux enchères, au prix déterminé à l’issue de celles-ci, de sorte qu’Alpiq n’aurait pas davantage été en mesure de fixer elle-même le prix. Le comportement reproché ne remplirait ainsi pas les conditions objectives d’une infraction, dès lors qu’elle avait eu un intérêt sérieux tant à vendre qu’à acheter les capacités de transport concernées. De plus, le comportement de celle-ci aurait été économiquement raisonnable, compréhensible et nécessaire, puisque le marché de l’électricité en Suisse serait peu liquide, de sorte qu’Alpiq aurait dû se couvrir sur les marchés étrangers, ce qui nécessitait de disposer de capacités de transport transfrontalières, alors même que les prévisions à long terme sont soumises à un degré élevé d’incertitude. La restitution des droits de transport aurait ainsi permis de mettre davantage de capacités à la disposition du marché et, partant, d’en accroître la liquidité, ce qui serait favorable à la concurrence. De surcroît, la prescription des poursuites serait déjà acquise.
30. Alpiq et DM ont ajouté que l’article 13 du règlement no 1227/2011 n’est pas directement applicable à l’affaire au principal, dès lors que cette disposition ne définit pas elle-même les règles de compétence ni les modalités de coopération entre l’ARN et l’autorité chargée d’infliger les sanctions, laissant ainsi une marge d’appréciation aux États membres. En vertu du principe d’autonomie institutionnelle de ces derniers, cette disposition ne saurait primer l’article 89, paragraphe 2, de l’ElWOG 2010. Les règles de compétence relatives aux droits encadrant les pouvoirs reconnus à E‑Control seraient également conformes aux principes d’effectivité et d’équivalence, celle-ci bénéficiant d’une protection juridictionnelle effective devant une juridiction administrative et cet article 13 ayant été mis en œuvre afin d’appliquer la procédure de sanction administrative.
31. Dans ces conditions, le Verwaltungsgericht Wien (tribunal administratif de Vienne) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Le champ d’application du règlement [no 1227/2011] inclut-il les échanges de capacités de transport transfrontalières réalisés par une entreprise suisse entre la République d’Autriche et la Confédération suisse, et entre la Confédération suisse et la République d’Autriche ?
2) L’article 2, point 2, sous a), i), du règlement [no 1227/2011] est-il conforme à l’article 49, paragraphe 1, de la [Charte] ?
3) La compétence qu’a l’autorité administrative d’arrondissement d’infliger des sanctions administratives en vertu de l’article 89, paragraphe 2, [de l’EIWOG 2010] est-elle compatible avec les critères du droit de l’Union relatifs aux pouvoirs d’enquête et d’exécution, au sens de l’article 13, paragraphe 1, du règlement [no 1227/2011], et avec les critères du droit de l’Union relatifs aux sanctions effectives et dissuasives, au sens de l’article 18 du règlement [no 1227/2011] ?
En cas de réponse affirmative aux première à troisième questions :
4) Une personne (morale) peut-elle donner des indications fausses ou trompeuses, au sens de l’article 2, point 2, sous a), i), du règlement [no 1227/2011], lorsqu’elle se conforme aux règles de procédure auxquelles le règlement [2016/1719] ou les [règles d’allocation aux frontières suisses] soumettent le comportement à adopter lors des enchères de capacités de transport transfrontalières organisées sur la [plateforme d’allocation unique du JAO] mise en place en vertu du règlement [2016/1719] ?
5) En cas de réponse affirmative à la quatrième question : le fait de restituer, au cours d’une enchère mensuelle, des capacités de transport transfrontalières acquises lors d’enchères annuelles, et de soumettre ensuite des offres d’achat pour cette même enchère mensuelle (return and bid strategy – “stratégie de restitution et d’offres”) sur la plateforme d’allocation unique du JAO est-il constitutif d’une manipulation de marché au sens de l’article 2, point 2, sous a), i), du règlement [no 1227/2011] ?
En cas de réponse affirmative aux première et troisième questions :
6) Le fait de restituer, au cours d’une enchère mensuelle, des capacités de transport transfrontalières acquises lors d’enchères annuelles, et de soumettre ensuite des offres d’achat pour cette même enchère mensuelle (return and bid strategy – “stratégie de restitution et d’offres”) sur la plateforme d’allocation unique du JAO emporte-t-il une violation du principe “use-it-or-sell-it” visé à l’article 2, second alinéa, point 6, du règlement [2016/1719], lu conjointement avec l’article 45, paragraphe 1, des règles d’allocation aux frontières suisses ?
7) Faut-il considérer que, même si le comportement adopté lors d’une enchère sur la plateforme d’allocation unique du JAO est conforme au droit, le prix peut être influencé de telle sorte qu’il soit fixé à un niveau artificiel et que l’infraction de manipulation de marché au sens de l’article 2, point 2, sous a), ii), du règlement [no 1227/2011] soit ainsi constituée ?
8) En cas de réponse affirmative à la sixième question : le fait de restituer, au cours d’une enchère mensuelle, des capacités de transport transfrontalières acquises lors d’enchères annuelles, et de soumettre ensuite des offres d’achat pour cette même enchère mensuelle sur la plateforme d’allocation unique du JAO est-il constitutif d’une manipulation de marché au sens de l’article 2, point 2, sous a), ii), du règlement [no 1227/2011] ? »
32. Des observations écrites ont été présentées à la Cour par E‑Control, DM et Alpiq, les gouvernements autrichien et italien, le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne ainsi que par la Commission européenne. Ces parties ont également formulé des observations orales lors de l’audience de plaidoirie qui s’est tenue le 8 juillet 2026.
IV. Analyse
33. À titre liminaire, je relève que la juridiction de renvoi a demandé à la Cour de répondre à certaines de ses questions uniquement en cas de réponse affirmative à d’autres questions. Afin d’éclairer pleinement la Cour et par souci de complétude, j’examinerai néanmoins l’ensemble des questions posées par cette juridiction.
34. En outre, dans ses observations écrites et orales, le gouvernement autrichien a indiqué que, selon la réglementation nationale applicable, les tribunaux administratifs disposent d’une entière compétence pour juger de l’affaire dont ils sont saisis, à savoir qu’ils exercent eux-mêmes l’instruction, indépendamment des éléments qui leur ont été communiqués par les parties. Dans ces conditions, sous réserve de l’analyse effectuée par la juridiction de renvoi à la suite des réponses apportées par la Cour aux première à troisième questions, une réponse aux quatrième à huitième questions, qui portent sur la notion de « manipulation de marché », au sens de l’article 2, point 2, du règlement no 1227/2011, apparaît utile à cette juridiction afin de lui permettre de statuer dans l’affaire au principal.
A. Sur la première question préjudicielle
35. Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si le règlement no 1227/2011 doit être interprété en ce sens qu’il s’applique aux échanges de capacités de transport transfrontalières d’électricité réalisés par une entreprise suisse entre la République d’Autriche et la Confédération suisse, dans les deux sens.
36. Cette juridiction s’interroge ainsi sur le champ d’application territorial de ce règlement lorsque des échanges de capacités de transport sont effectués réciproquement entre un État membre et un État tiers, en soulignant que ledit règlement fait notamment référence à la « livraison dans l’Union » et au « marché dans l’Union », en particulier à son article 2, points 4 et 6, qui définissent, respectivement, les notions de « produits énergétiques de gros » et de « marché de gros de l’énergie ».
37. À cet égard, je relève que l’article 1er, paragraphe 2, du même règlement énonce que celui-ci s’applique aux « échanges de produits énergétiques de gros » (11). L’article 2, point 4, du règlement no 1227/2011 définit les « produits énergétiques de gros » comme les contrats et les produits dérivés mentionnés à ce point, sous a) à d). Parmi ceux-ci figurent, audit point 4, sous c), « les contrats relatifs au transport d’électricité ou de gaz naturel dans l’Union » (12). Ces contrats se distinguent notamment des contrats de fourniture d’électricité, pour lesquels il est indiqué, au même point 4, sous a), que la livraison doit avoir lieu « dans l’Union ».
38. Il ressort ainsi du libellé de l’article 2, point 4, sous c), de ce règlement que, s’agissant des contrats relatifs au transport d’électricité, il n’est pas exigé que celle-ci transite exclusivement au sein des États membres. Partant, dès lors que l’électricité entre sur le territoire de l’Union, ledit règlement trouve à s’appliquer, y compris aux contrats pour lesquels le transport d’électricité a pour origine ou pour destination un État tiers. En l’occurrence, les contrats en cause au principal portent sur des flux transfrontaliers entre la République d’Autriche, à savoir un État membre, et la Confédération suisse, soit un État tiers. L’électricité étant, dans ce cadre, nécessairement transportée sur le territoire de l’Union, ces contrats relèvent dès lors du champ d’application du même règlement au titre du « transport dans l’Union ».
39. Par ailleurs, la juridiction de renvoi mentionne, dans sa question, que les échanges de capacités de transport transfrontalières sont effectués par une « entreprise suisse ». À ce propos, l’article 2, point 7, du règlement no 1227/2011 définit un « acteur du marché » comme « toute personne, y compris les opérateurs de systèmes de transport, qui effectue des transactions, y compris l’émission d’ordres, sur un ou plusieurs marchés de gros de l’énergie ». Le point 8 de cet article 2 précise qu’une « personne » s’entend comme « toute personne physique ou morale ». Ainsi, ce règlement n’exige pas que le siège social, le siège d’exploitation, un établissement ou la résidence de la personne qui négocie des contrats portant sur des produits énergétiques de gros, au sens de l’article 2, point 4, sous c), dudit règlement, soient établis dans l’Union. De la même manière, la définition des « produits énergétiques de gros » contenue à l’article 2, point 4, du même règlement vise les contrats et les produits dérivés mentionnés « indépendamment du lieu et de la façon dont ils sont négociés ». En outre, l’article 2, point 6, du règlement no 1227/2011, qui définit un « marché de gros de l’énergie » comme « tout marché dans l’Union sur lequel des produits énergétiques de gros sont négociés », ne requiert pas que la négociation soit effectuée par un acteur du marché établi dans l’Union. Par conséquent, la circonstance que les échanges de capacités de transport transfrontalières sont réalisés par une entreprise établie dans un État tiers n’est pas de nature à exclure l’application de ce règlement.
40. Aucune autre disposition dudit règlement ne comporte de restrictions quant au champ d’application territorial ou personnel de celui-ci.
41. L’interprétation selon laquelle le règlement no 1227/2011 s’applique à des contrats tels que ceux au principal est corroborée par les objectifs poursuivis par ce dernier. En effet, aux termes de son article 1er, paragraphe 1, celui-ci établit notamment des règles qui interdisent les pratiques abusives qui affectent les marchés de gros de l’énergie. En outre, il ressort du considérant 1 de ce règlement qu’il est important que les consommateurs et d’autres acteurs du marché puissent avoir confiance dans l’intégrité des marchés de l’électricité et du gaz et que nul abus de marché ne puisse donner lieu à des profits. Par ailleurs, le considérant 13 dudit règlement énonce que la manipulation et ses effets peuvent se produire partout dans le monde, notamment entre les marchés de l’électricité. Il découle de ces objectifs qu’une interprétation large du champ d’application territorial du même règlement doit être privilégiée, afin de garantir son effet utile.
42. J’ajoute que, les marchés européens de l’électricité étant de plus en plus interconnectés au-delà du seul territoire de l’Union (13), le règlement no 1227/2011, qui vise l’intégrité et la transparence des marchés de gros de l’énergie, serait en partie vidé de sa substance s’il ne s’appliquait pas aux échanges de capacités de transport transfrontalières lorsque l’électricité transitant dans un État membre a pour origine ou pour destination un État tiers.
43. À titre d’information, je relève que l’article 16, paragraphe 1, deuxième alinéa, de ce règlement prévoit que l’ACER « publie, le cas échéant, des orientations non contraignantes sur l’application des définitions énoncées à l’article 2 ». Dans ce cadre, cette agence a adopté des orientations sur l’application dudit règlement, dont le point 2.3.3 (14) de la sixième édition, du 22 juillet 2021 (15), indique que la notion de « transport d’électricité dans l’Union » doit être interprétée par les ARN comme incluant notamment tout transport d’électricité depuis une zone d’enchères ou un point situé géographiquement en dehors de l’Union vers une zone d’enchères ou un point de livraison situé, totalement ou partiellement, à l’intérieur de l’Union, de même que tout transport d’électricité dans le sens inverse (16). Ces orientations mentionnent également, à leur point 2.3 (17), que les personnes non établies dans l’Union sont couvertes par le même règlement dès lors qu’elles concluent des transactions sur des produits énergétiques de gros. Si lesdites orientations ne revêtent pas un caractère juridiquement contraignant, elles permettent de connaître l’interprétation du règlement retenue no 1227/2011 par les acteurs du marché dans la mesure où, selon l’article 16, paragraphe 1, premier alinéa, de celui-ci, l’ACER vise à ce que les ARN effectuent leurs tâches dans le cadre de ce règlement de manière coordonnée et uniforme.
44. Eu égard à ce qui précède, je propose de répondre à la première question que le règlement no 1227/2011 doit être interprété en ce sens qu’il s’applique aux échanges de capacités de transport transfrontalières d’électricité réalisés par une entreprise suisse entre la République d’Autriche et la Confédération suisse, dans les deux sens.
B. Sur la deuxième question préjudicielle
45. Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande à la Cour d’examiner la validité de l’article 2, point 2, sous a), i), du règlement no 1227/2011 au regard de l’article 49, paragraphe 1, de la Charte.
1. Sur la recevabilité
46. Le gouvernement autrichien fait valoir que la deuxième question est irrecevable au motif qu’elle ne satisfait pas aux exigences prévues à l’article 94 du règlement de procédure de la Cour, la juridiction de renvoi n’ayant pas exposé à suffisance ses doutes quant à la précision de l’article 2, point 2, sous a), i), du règlement no 1227/2011. En effet, la décision de renvoi ne ferait état d’aucune mention des différentes interprétations susceptibles d’être données à la notion de « manipulation de marché ». Or, la seule circonstance qu’une notion ne soit pas définie, ce qui est fréquent en droit de l’Union, et qu’elle nécessite une interprétation ne suffirait pas à établir l’imprécision de la norme concernée ni, partant, une violation de l’article 49, paragraphe 1, de la Charte.
47. Je rappelle qu’il découle de l’esprit de coopération qui doit présider au fonctionnement du renvoi préjudiciel qu’il est indispensable que la juridiction nationale expose, dans sa décision de renvoi, les raisons précises pour lesquelles elle considère qu’une réponse à ses questions concernant l’interprétation ou la validité de certaines dispositions du droit de l’Union est nécessaire à la solution du litige. Il est, dès lors, important que la juridiction nationale indique en particulier les raisons précises qui l’ont conduite à s’interroger sur la validité de certaines dispositions du droit de l’Union et expose les motifs d’invalidité qui, par voie de conséquence, lui paraissent pouvoir être retenus. Comme le rappelle le gouvernement autrichien, une telle exigence ressort également de l’article 94, sous c), du règlement de procédure de la Cour (18).
48. En l’occurrence, bien que succincte, la motivation de la deuxième question préjudicielle permet de comprendre suffisamment les raisons pour lesquelles la juridiction de renvoi interroge la Cour sur la validité de l’article 2, point 2, sous a), i), du règlement no 1227/2011. En effet, cette juridiction souligne qu’elle cherche à déterminer si cette disposition respecte le principe de légalité en matière pénale, prévu à l’article 49, paragraphe 1, première phrase, de la Charte, dans la mesure où, dans le cadre de la notion de « manipulation de marché », au sens de l’article 2, point 2, de ce règlement, la notion d’« indications fausses ou trompeuses » concernant l’offre, la demande ou le prix des produits énergétiques de gros ne serait pas clairement définie. Ladite juridiction mentionne, notamment, la jurisprudence de la Cour relative au principe de précision de la loi applicable énoncé à cet article 49, paragraphe 1, en se référant à l’arrêt du 18 juillet 2013, Schindler Holding e.a./Commission (19).
49. Par ailleurs, l’argumentation du gouvernement autrichien selon laquelle l’absence de définition de la notion d’« indications fausses ou trompeuses » et la nécessité d’interpréter les actes juridiques ne suffisent pas à établir une violation de l’article 49, paragraphe 1, de la Charte relève du fond de la question préjudicielle posée et non de sa recevabilité, de sorte qu’il y a lieu de l’examiner dans le cadre de l’examen au fond de celle-ci.
50. Dans ces conditions, la Cour dispose des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile à la question qui lui est adressée. Partant, je suis d’avis que la deuxième question est recevable.
2. Sur le fond
51. L’article 49 de la Charte, intitulé « Principes de légalité et de proportionnalité des délits et des peines », énonce, à son paragraphe 1, première phrase, que « [n]ul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d’après le droit national ou le droit international ». Je rappelle qu’il ressort des explications relatives à la charte des droits fondamentaux (20) afférentes à son article 49 que cette disposition s’applique au domaine pénal (21). Par ailleurs, il est constant que le litige au principal concerne une situation de mise en œuvre du droit de l’Union, au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte.
52. Il résulte d’une jurisprudence constante de la Cour que trois critères sont pertinents pour l’appréciation de la nature pénale d’une sanction, aux fins, notamment, de l’application de l’article 49 de la Charte. Le premier est la qualification juridique de l’infraction en droit interne, le deuxième, la nature même de l’infraction et, le troisième, le degré de sévérité de la sanction que risque de subir l’intéressé (22).
53. En l’espèce, l’article 99, paragraphe 4, point 1, de l’ElWOG 2010 énonce que, « [p]our autant que l’infraction ne soit ni constitutive d’un délit relevant de la compétence des juridictions ordinaires ou d’une simple amende, ni passible d’une sanction plus sévère en vertu d’autres dispositions régissant les sanctions administratives, commet une infraction administrative et est puni d’une amende pénale d’un montant maximum de 150 000 euros quiconque se livre à une manipulation de marché ou à une tentative de manipulation de marché en violation des dispositions combinées de l’article 5 et de l’article 2, points 2 et 3, du règlement [no 1227/2011] ».
54. Il appartient à la juridiction de renvoi d’apprécier si la sanction prévue à cette disposition de l’ElWOG 2010 revêt une nature pénale, au sens de l’article 49, paragraphe 1, de la Charte. À cet égard, je constate que, dans sa décision de renvoi, cette juridiction qualifie l’infraction administrative prévue par ladite disposition d’infraction « à caractère pénal », sans remettre en cause cette qualification, laquelle n’est contestée ni par les parties ni par les intéressés ayant présenté des observations. Dès lors, sous réserve des vérifications qu’il incombe à la juridiction de renvoi d’effectuer quant au respect des trois critères énoncés au point 52 des présentes conclusions, je considérerai, pour les besoins de la présente affaire, que la même disposition revêt une nature pénale, au sens de l’article 49 de la Charte.
55. Par ailleurs, il découle de la jurisprudence de la Cour que, si le règlement no 1227/2011 ne fixe lui-même aucune sanction pour la violation de son article 5, l’article 18 de celui-ci prévoit que les États membres doivent déterminer des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives, à savoir des sanctions susceptibles de revêtir un caractère pénal. Dans cette mesure, un éventuel manque de clarté ou de précision des notions qui déterminent les comportements dont le respect est exigé des justiciables concernés, sous peine de se voir imposer de telles sanctions, est susceptible de porter atteinte au principe de légalité en matière pénale (23).
56. À cet égard, selon une jurisprudence constante de la Cour, le principe de sécurité juridique exige, d’une part, que les règles de droit soient claires et précises et, d’autre part, que leur application soit prévisible pour les justiciables, en particulier lorsqu’elles peuvent avoir des conséquences défavorables. Ce principe requiert, notamment, qu’une réglementation permette aux intéressés de connaître avec exactitude l’étendue des obligations qu’elle leur impose et que ces derniers puissent connaître sans ambiguïté leurs droits et leurs obligations et prendre leurs dispositions en conséquence. Pour autant, ces exigences ne sauraient être comprises comme s’opposant à ce que le législateur de l’Union, dans le cadre d’une norme qu’il adopte, emploie une notion juridique abstraite ni comme imposant qu’une telle norme abstraite mentionne les différentes hypothèses concrètes dans lesquelles elle est susceptible de s’appliquer, dans la mesure où toutes ces hypothèses ne peuvent pas être déterminées à l’avance par le législateur. Ainsi, il n’est pas nécessaire qu’un acte législatif apporte lui-même des précisions de nature technique, puisqu’il est loisible au législateur de l’Union de recourir à un cadre juridique général qui est, le cas échéant, à préciser ultérieurement. En conséquence, le fait qu’un acte législatif confère une marge d’appréciation aux autorités chargées de sa mise en œuvre ne méconnaît pas en soi l’exigence de prévisibilité, à la condition que l’étendue et les modalités d’exercice d’un tel pouvoir soient définies avec une précision suffisante, eu égard au but légitime poursuivi, pour fournir une protection adéquate contre l’arbitraire (24).
57. Toujours selon la jurisprudence de la Cour, la condition que la loi définisse clairement les infractions et les peines qui les répriment se trouve remplie lorsque le justiciable peut savoir, à partir du libellé de la disposition pertinente et au besoin à l’aide de l’interprétation qui en est donnée par les tribunaux, quels actes et omissions engagent sa responsabilité pénale. Conformément à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme relative à l’article 7 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, qui consacre des droits correspondant à ceux garantis à l’article 49 de la Charte, en raison du caractère nécessairement général des actes législatifs, le libellé de ceux-ci ne peut présenter une précision absolue. Il en résulte, notamment, que, si l’utilisation de la technique législative consistant à recourir à des catégories générales, plutôt qu’à des listes exhaustives, laisse souvent des zones d’ombre aux frontières de la définition, ces doutes au sujet de cas limites ne suffisent pas, à eux seuls, à rendre une disposition incompatible avec l’article 7 de cette convention, pour autant que celle-ci se révèle suffisamment claire dans la grande majorité des cas (25).
58. En outre, la circonstance qu’une réglementation se réfère à des notions larges qu’il convient de clarifier progressivement ne s’oppose pas, en principe, à ce que cette réglementation soit considérée comme prévoyant des règles claires et précises permettant au justiciable de prévoir, en cas de violation de ladite réglementation, quelles sanctions de nature pénale sont susceptibles d’être imposées. À cet égard, il importe de savoir si l’apparence d’ambiguïté ou de caractère vague de ces notions peut être dissipée par le recours aux méthodes ordinaires d’interprétation du droit (26).
59. En l’occurrence, il est vrai que l’article 2, point 2, sous a), i), du règlement no 1227/2011 ne définit pas la notion d’« indications fausses ou trompeuses ». Cependant, le contexte dans lequel s’inscrit cette disposition apporte des précisions importantes quant aux comportements susceptibles d’entraîner l’imposition de sanctions aux acteurs du marché, au sens de ce règlement.
60. En effet, premièrement, selon une jurisprudence constante de la Cour, même si le préambule d’un acte de l’Union n’a pas de valeur juridique contraignante et ne saurait être invoqué ni pour déroger aux dispositions mêmes de l’acte concerné ni pour interpréter ces dispositions dans un sens contraire à leur libellé, il est susceptible d’en préciser le contenu, les considérants qui figurent dans ce préambule constituant des éléments d’interprétation importants de nature à éclairer sur la volonté de l’auteur de cet acte (27). Par ailleurs, il résulte de la jurisprudence de la Cour que la fonction même des considérants d’un acte est d’exposer les raisons pour lesquelles une mesure est adoptée (28).
61. Or, les considérants 13 et 14 du règlement no 1227/2011 contiennent plusieurs éléments permettant d’éclairer utilement les notions de « manipulation de marché » et d’« indications fausses ou trompeuses ». Ainsi, ce considérant 13 indique que les manipulations des marchés de gros de l’énergie supposent que des actions menées par des personnes provoquent artificiellement une augmentation des prix vers un niveau qui ne se justifie pas par les forces du marché de l’offre et de la demande, notamment la disponibilité réelle de la capacité de production, de stockage ou de transport, et la demande. Il énumère, en outre, différentes formes que peut prendre une manipulation de marché, telles que le « placement et le retrait de faux ordres » ou « l’action délibérée visant à faire croire que la capacité de production d’électricité ou de gaz naturel disponible, ou que la capacité de transmission disponible, est autre que la capacité qui, du point de vue technique, est réellement disponible, et que ces informations affectent ou sont susceptibles d’affecter le prix des produits énergétiques de gros ». Quant à ce considérant 14, il fournit des exemples de manipulation de marché, tels que l’offre, l’achat ou la vente de produits énergétiques de gros dans le but, l’intention ou l’effet d’induire en erreur les acteurs du marché en agissant sur la base des prix de référence. Il précise également que les pratiques de marché admises, telles que celles qui s’appliquent au domaine des services financiers, définies à l’article 1er, paragraphe 5, de la directive 2003/6, pourraient constituer, pour les acteurs du marché, un moyen légitime de garantir un prix favorable à un produit énergétique de gros.
62. Deuxièmement, aux termes de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement no 1227/2011, celui-ci établit des règles qui interdisent les pratiques abusives qui affectent les marchés de gros de l’énergie et qui sont notamment cohérentes avec les règles applicables sur les marchés financiers. Dans le même sens, le considérant 27 de ce règlement précise que l’ACER devrait veiller à ce que celui-ci soit appliqué de manière coordonnée dans toute l’Union et de manière cohérente avec l’application de la directive 2003/6, relative aux opérations d’initiés et aux manipulations de marché. À cet égard, il ressort de la jurisprudence de la Cour que, compte tenu des exigences d’unité et de cohérence de l’ordre juridique de l’Union, les notions utilisées par les actes adoptés dans un même domaine doivent avoir la même signification, à moins que le législateur de l’Union n’ait exprimé, dans un contexte législatif précis, une volonté différente (29).
63. Or, la directive 2003/6 contient, à son article 1er, point 2, une définition de la notion de « manipulation de marché » qui fait référence à « des indications fausses ou trompeuses ». Le règlement (UE) no 596/2014 (30), qui a remplacé cette directive, reprend cette référence à son article 12, paragraphe 1, sous a), i), et sous c), ainsi qu’à son article 12, paragraphe 2, sous c), iii). Ce règlement comporte, en outre, une annexe I, dont le point A énumère, conformément à l’article 12, paragraphe 3, de celui-ci, notamment une liste non exhaustive d’indicateurs relatifs au fait de donner des indications fausses ou trompeuses. Il résulte de la jurisprudence de la Cour citée au point précédent des présentes conclusions que ces indicateurs peuvent également être pris en compte pour interpréter l’article 2, point 2, du règlement no 1227/2011.
64. Troisièmement, l’interdiction des manipulations de marché prévue à l’article 5 de ce règlement concerne les marchés de gros de l’énergie particulièrement complexes, sur lesquels intervient un cercle restreint d’entreprises spécialisées agissant dans le cadre de leur activité professionnelle, notamment des sociétés qui achètent ou vendent de l’électricité. Or, à cet égard, la Cour a souligné que le degré de prévisibilité requis dépend dans une large mesure du contenu du texte dont il s’agit, du domaine qu’il couvre ainsi que du nombre et de la qualité de ses destinataires. La prévisibilité de la loi ne s’oppose pas à ce que la personne concernée soit amenée à recourir à des conseils éclairés pour évaluer, à un degré raisonnable dans les circonstances de l’affaire en cause, les conséquences pouvant résulter d’un acte déterminé. Il en va spécialement ainsi des professionnels, habitués à devoir faire preuve d’une grande prudence dans l’exercice de leur métier. Aussi, peut-on s’attendre à ce qu’ils mettent un soin particulier à évaluer les risques qu’une telle activité comporte (31).
65. Quatrièmement, les orientations de l’ACER comprennent, dans leur chapitre 6, des indications détaillées permettant de préciser la notion de « manipulation de marché », assorties d’exemples concrets. Là encore, si ces orientations ne revêtent pas un caractère contraignant, elles sont néanmoins susceptibles d’éclairer les acteurs du marché sur l’interprétation de la notion d’« indications fausses ou trompeuses » que les ARN doivent appliquer.
66. Eu égard à ce qui précède, je considère que l’examen de la deuxième question n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l’article 2, point 2, sous a), i), du règlement no 1227/2011 au regard du principe de légalité en matière pénale, consacré à l’article 49, paragraphe 1, première phrase, de la Charte.
C. Sur la troisième question préjudicielle
67. Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 13, paragraphe 1, et l’article 18 du règlement no 1227/2011 doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale selon laquelle le pouvoir d’infliger des sanctions en cas de violation de l’article 5 de ce règlement appartient non pas à l’ARN, au sens de l’article 2, point 10, de celui-ci, mais à une autorité administrative municipale soumise à des instructions.
68. Cette question s’inscrit, selon cette juridiction, dans le contexte d’observations formulées par E‑Control au cours de la procédure au principal. Cette dernière a notamment fait valoir que, en vertu des dispositions nationales, l’autorité administrative d’arrondissement est liée par les instructions du maire de la ville de Vienne, qui détient elle-même une grande entreprise d’électricité, de sorte que l’impartialité de cette autorité pourrait être remise en question. Selon ladite juridiction, il convient, en tout état de cause, de déterminer s’il suffit, pour satisfaire aux exigences du règlement no 1227/2011, d’accorder à l’ARN les droits reconnus aux parties à la procédure, lui conférant ainsi un droit de recours dans le cadre de la procédure de sanction administrative, alors même que la compétence d’infliger la sanction n’est confiée ni à une « autorité judiciaire » ni à une juridiction nationale au sens de l’article 13, paragraphe 1, sous c), de ce règlement. Ses interrogations portent sur le point de savoir si cette disposition établit une règle de compétence en matière de poursuite des infractions administratives à caractère pénal, d’autant plus que ladite disposition vise uniquement les « pouvoirs d’enquête et d’exécution », et non, contrairement notamment à l’article 18 dudit règlement, les sanctions applicables aux violations de celui-ci. Dans l’hypothèse où cet article 13 établirait une telle règle de compétence, il conviendrait de préciser si le mécanisme de coopération entre l’ARN et l’autorité pénale administrative, telle que définie notamment à l’article 89, paragraphe 2, de l’ElWOG 2010, est conforme aux exigences dudit article 13.
69. Afin de répondre à ladite question, il me paraît utile, à titre liminaire, de rappeler le cadre juridique général établi par le droit de l’Union s’agissant des ARN.
70. En application de l’article 2, point 10, du règlement no 1227/2011, en ce qui concerne le marché intérieur de l’électricité, l’ARN est désignée conformément à l’article 35, paragraphe 1, de la directive 2009/72. À la date des faits au principal, la directive en vigueur, qui a remplacé cette directive, était la directive (UE) 2019/944 (32). Aux termes de l’article 57, paragraphe 1, de celle-ci, « [c]haque État membre désigne une seule autorité de régulation au niveau national ». Au paragraphe 2 de cet article sont prévues des dérogations permettant la désignation d’autres autorités de régulation au niveau régional dans les États membres, ainsi qu’au paragraphe 3 dudit article, selon lequel un État membre peut désigner des autorités de régulation pour des petits réseaux situés dans une région géographiquement distincte dont la consommation pour l’année 2008 équivaut à moins de 3 % de la consommation totale de l’État membre dont elle fait partie. Il n’est pas contesté que ces dérogations ne trouvent pas à s’appliquer dans l’affaire au principal.
71. L’article 57, paragraphe 4, de la directive 2019/944 impose aux États membres de garantir l’indépendance de l’ARN et de veiller à ce qu’elle exerce ses compétences de manière impartiale et transparente. Aux fins de garantir une telle indépendance, cette disposition énonce, d’une part, à son point a), que cette autorité doit être juridiquement distincte et fonctionnellement indépendante de toute autre entité publique ou privée. D’autre part, le point b), i) et ii), de ladite disposition prévoit des exigences relatives à l’indépendance du personnel et des personnes en charge de la gestion de ladite autorité, qui doivent agir indépendamment de tout intérêt commercial et ne doivent ni solliciter ni accepter d’instructions directes d’aucun gouvernement ou autre entité publique ou privée dans l’exercice des tâches de régulation. Par ailleurs, l’article 57 de cette directive prévoit, à son paragraphe 5, premier alinéa, sous a), que, afin de protéger l’indépendance de l’autorité de régulation, les États membres veillent notamment à ce que cette autorité puisse prendre des décisions de manière autonome, indépendamment de tout organe politique.
72. S’agissant de la notion d’« indépendance », j’observe que celle-ci n’est pas définie par la directive 2019/944. Toutefois, il ressort de la jurisprudence de la Cour concernant l’interprétation de la directive 2009/72, dont l’article 35, paragraphes 4 et 5, est, en substance, identique à l’article 57, paragraphes 4 et 5, de la directive 2019/944, que cette notion désigne, dans son sens habituel, en ce qui concerne les organes publics, un statut qui assure à l’organe concerné la possibilité d’agir en toute liberté par rapport aux organismes à l’égard desquels l’indépendance de cet organe doit être assurée, à l’abri de toute instruction et de toute influence extérieure. Cette indépendance décisionnelle implique que, dans le cadre des missions et des compétences des autorités de régulation nationales, celles-ci adoptent leurs décisions de manière autonome, sur le seul fondement de l’intérêt public, pour assurer le respect des objectifs poursuivis par la directive 2009/72, sans être soumises à des instructions externes provenant d’autres organes publics ou privés. À cet égard, la Cour a relevé que la pleine indépendance des ARN à l’égard des entités économiques et des entités publiques, que celles-ci soient des organes administratifs ou des organes politiques et, dans ce dernier cas, titulaires du pouvoir exécutif ou du pouvoir législatif, est nécessaire pour garantir que les décisions prises par ces autorités soient impartiales et non discriminatoires, en excluant la possibilité de privilégier les entreprises et les intérêts économiques liés au gouvernement, à la majorité ou, en tout cas, au pouvoir politique ainsi que pour permettre auxdites autorités d’inscrire leur action dans une perspective à long terme, nécessaire pour réaliser les objectifs de la directive 2009/72 (33).
73. Dans le cadre du règlement no 1227/2011, son article 13, relatif à la mise en œuvre des interdictions des abus de marché, énonce, à son paragraphe 1, premier alinéa, que les ARN garantissent l’application des interdictions prévues notamment à l’article 5 de ce règlement. Selon le deuxième alinéa de cet article 13, paragraphe 1, chaque État membre veille à ce que ses ARN disposent de compétences d’enquête et d’exécution suffisantes pour l’exercice de cette fonction au plus tard le 29 juin 2013 et que ces compétences sont exercées de manière proportionnée. Le troisième alinéa dudit article 13, paragraphe 1, précise, respectivement, sous a), b) et c), que ces compétences peuvent être exercées directement, en collaboration avec d’autres autorités ou par saisine des autorités judiciaires compétentes. Le paragraphe 2 de l’article 13 dudit règlement prévoit que ces compétences d’enquête et d’exécution sont limitées au but de l’enquête et énumère les droits conférés aux ARN, lesquels incluent le droit d’accéder à tout document pertinent et d’en recevoir une copie, de procéder à des inspections sur place, d’exiger la cessation de toute pratique contraire audit règlement ou aux actes délégués ou d’exécution pris sur sa base, de demander à un tribunal le gel ou la mise sous séquestre d’actifs ainsi que de solliciter d’un tribunal ou d’une autorité compétente qu’il prononce une interdiction temporaire d’activité professionnelle.
74. Par ailleurs, l’article 18 du même règlement, consacré aux sanctions, énonce, à son premier alinéa, que les États membres déterminent le régime des sanctions applicables aux violations du règlement no 1227/2011 et prennent toute mesure nécessaire pour en assurer la mise en œuvre. Il précise que les sanctions prévues doivent être efficaces, proportionnées et dissuasives et tenir compte de la nature, de la durée et de la gravité de l’infraction, du préjudice causé aux consommateurs et des gains potentiels tirés de la transaction sur la base d’informations privilégiées et d’une manipulation du marché (34).
75. Par conséquent, cet article 18 ne précise pas à quelle autorité est conférée la compétence pour sanctionner les infractions au règlement no 1227/2011, notamment à son article 5. En revanche, sous l’empire de ce règlement révisé, l’article 18, paragraphe 1, deuxième alinéa, de celui-ci énonce que, « [s]ans préjudice de toute sanction pénale et sans préjudice des pouvoirs de surveillance conférés aux [ARN] au titre de l’article 13, les États membres, conformément au droit national, font en sorte que les [ARN] aient le pouvoir d’adopter des amendes administratives et d’autres mesures administratives appropriées en lien avec les violations du présent règlement visées à l’article 13, paragraphe 1 ». Ainsi, ledit règlement révisé confère explicitement aux ARN la compétence d’infliger des sanctions administratives. Cependant, ce dernier n’étant pas applicable à la date des faits au principal, il convient d’examiner la conformité de la réglementation autrichienne en cause au regard du règlement no 1227/2011 dans sa version initiale.
76. Aux termes de l’article 89, paragraphe 2, de l’ElWOG 2010, « [l]es sanctions administratives visées aux articles 99 à 102 sont infligées par l’autorité administrative d’arrondissement compétente en vertu de l’article 26 du Verwaltungsstrafgesetz (loi sur les sanctions administratives). L’autorité de régulation a la qualité de partie à la procédure. Elle est habilitée à faire valoir, au cours de la procédure, en tant que droit subjectif, le respect de dispositions légales destinées à protéger les intérêts publics qu’elle est chargée de défendre, ainsi qu’à former un recours devant le tribunal administratif du Land ».
77. S’agissant de la conformité de cette réglementation nationale à l’article 13 du règlement no 1227/2011, je constate qu’E‑Control, en sa qualité d’ARN autrichienne, dispose de compétences d’enquête, qui sont notamment mises en œuvre dans l’affaire au principal. Ainsi qu’il ressort des précisions fournies par le gouvernement autrichien lors de l’audience, une compétence d’enquête très étendue est conférée à E‑Control par ladite réglementation nationale et, en cas de suspicion de manipulation de marché, elle doit l’examiner, puis, dans le cas où cette suspicion se confirme, le résultat de cette enquête doit être remis à l’autorité administrative d’arrondissement, en sollicitant l’imposition d’une sanction. Cependant, selon ce gouvernement, rejoint par E‑Control, les constats opérés par cette dernière n’emportent aucun effet contraignant pour l’autorité administrative d’arrondissement compétente, ni en fait ni en droit, dès lors que cette dernière demeure libre de mener sa propre enquête ou de ne pas en mener, et apprécie de manière autonome les faits et les questions de droit. Ledit gouvernement a précisé qu’E‑Control est simple partie à la procédure, ce qui signifie concrètement qu’elle peut dénoncer les faits, assister à la procédure, présenter des prises de position et soulever des moyens, mais qu’elle ne peut cependant pas poser d’acte de poursuite, ni suspendre la prescription et, enfin, ne peut imposer aucune décision à l’autorité administrative d’arrondissement. Le même gouvernement a néanmoins ajouté que les constats d’E‑Control jouent un rôle déterminant à deux égards. Ils constituent, en premier lieu, le point de départ de la procédure pour la collecte de preuves et les enquêtes menées par l’autorité administrative d’arrondissement et, en second lieu, revêtent une importance particulière en raison des connaissances spécifiques dont dispose E‑Control dans le secteur concerné. En tant que partie demanderesse, cette dernière pourrait notamment demander ou produire des éléments de preuve et contester devant des juridictions administratives indépendantes une décision jugée illicite. En d’autres termes, le droit autrichien reposerait sur un mécanisme de double regard, consistant en un premier examen effectué par l’ARN elle-même, suivi d’un second examen par l’autorité administrative d’arrondissement.
78. À la lumière de ces explications, il apparaît, tout d’abord, que, au regard de l’article 13, paragraphe 1, troisième alinéa, sous a), du règlement no 1227/2011, E-Control n’exerce pas directement ses compétences d’enquête et d’exécution, dans la mesure où ses constats n’emportent aucun effet contraignant pour l’autorité administrative d’arrondissement. Ensuite, comme l’a relevé la juridiction de renvoi, E‑Control doit saisir cette autorité afin qu’elle statue sur l’imposition d’une sanction alors que ladite autorité ne constitue pas une « autorité judiciaire » au sens de l’article 13, paragraphe 1, troisième alinéa, sous c), de ce règlement.
79. Enfin, j’observe que, au regard de la réglementation nationale en cause, E‑Control n’exerce pas ses compétences « en collaboration avec d’autres autorités », au sens de l’article 13, paragraphe 1, troisième alinéa, sous b), dudit règlement. En effet, ainsi que l’a rappelé la Commission dans ses observations écrites, il ressort des travaux préparatoires du même règlement, à savoir sa proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant l’intégrité et la transparence du marché de l’énergie, du 8 décembre 2010 (35), que, s’agissant de l’article 13, « [l]a surveillance des marchés sera assortie d’enquêtes efficaces qui seront menées en cas de soupçon d’abus de marché et qui, si nécessaire, entraîneront des sanctions appropriées. Le règlement attribue aux [ARN] le rôle principal pour cette tâche et exige que les États membres leur octroient les compétences nécessaires pour enquêter sur les abus de marché présumés et établissent des règles appropriées concernant les sanctions applicables en cas d’infraction au règlement » (36). Or, il résulte des précisions fournies par le gouvernement autrichien que, dans le système prévu par la réglementation nationale en cause, E‑Control ne joue pas un tel rôle principal. Si cette autorité dispose de pouvoirs d’enquête étendus, elle doit transmettre le résultat de ses investigations à l’autorité administrative d’arrondissement, laquelle demeure libre d’apprécier de manière autonome les faits et les questions de droit et de décider de l’imposition d’une sanction. Il ne saurait dès lors être considéré qu’E‑Control exerce ses compétences en collaboration avec cette autorité, au sens de l’article 13, paragraphe 1, troisième alinéa, sous b), du règlement no 1227/2011.
80. Par conséquent, sous réserve des vérifications qu’il incombe à la juridiction de renvoi d’effectuer, je considère que la réglementation autrichienne en cause au principal n’est pas conforme aux exigences prévues à l’article 13 de ce règlement.
81. Quant à l’article 18 dudit règlement, lequel ne précise pas explicitement quelle est l’autorité compétente, il ressort de la jurisprudence de la Cour que, si les États membres disposent d’une marge d’appréciation dans le choix de l’autorité compétente pour infliger des sanctions, en application du principe d’autonomie institutionnelle et procédurale, ce principe doit toutefois être appliqué dans le respect des principes d’équivalence et d’effectivité, afin de préserver l’effet utile des dispositions de droit de l’Union applicables (37). À cet égard, cet article 18 exige notamment que les sanctions prévues soient efficaces, proportionnées et dissuasives.
82. Ainsi que je l’ai indiqué au point 72 des présentes conclusions, le respect du principe d’effectivité exige que l’autorité compétente pour infliger des sanctions en cas de violation de l’article 5 dudit règlement soit indépendante. Or, comme le reconnaît le gouvernement autrichien, contrairement à l’ARN, une autorité administrative d’arrondissement n’est pas une autorité indépendante dès lors qu’elle est soumise à des instructions, en l’occurrence du maire de la ville de Vienne, en sa qualité de chef du gouvernement du Land, lui-même subordonné au ministre fédéral compétent. Ce gouvernement fait toutefois valoir que, d’une part, les autorités administratives d’arrondissement sont, dans l’exercice de leurs pouvoirs, soumises au principe constitutionnel de la légalité des poursuites, en vertu duquel elles ont l’obligation de respecter les lois en vigueur dans l’exercice des fonctions qui leur sont confiées, et que, d’autre part, selon l’ordre constitutionnel autrichien, toute instruction émanant d’un organe incompétent ou dont l’exécution serait contraire aux dispositions pénales doit être rejetée. Cependant, s’il revient à la juridiction de renvoi de procéder à l’appréciation définitive à cet égard, je suis d’avis que, à la lumière de la jurisprudence de la Cour citée au point 72 des présentes conclusions, ces dispositions ne suffisent pas à assurer l’indépendance de l’autorité administrative d’arrondissement. En effet, l’exigence d’indépendance implique que l’autorité chargée d’infliger les sanctions soit à l’abri de toute instruction ou de toute influence extérieure susceptible d’affecter l’exercice de ses compétences. Or, par définition, un organe non indépendant ne dispose pas de la capacité de s’opposer aux instructions qu’il reçoit, même si, formellement, il est en droit de refuser celles-ci.
83. J’ajoute que, dans le cadre de la procédure nationale, E‑Control a également soulevé des questions relatives à l’existence de règles inappropriées en matière de prescription et d’un conflit d’intérêts lié à la détention par la ville de Vienne d’une grande entreprise d’électricité. Cependant, la juridiction de renvoi n’a pas fait état de ces éléments dans sa troisième question préjudicielle. Il n’est dès lors pas nécessaire de les examiner dans la mesure où, selon une jurisprudence constante de la Cour, dans le cadre de la procédure instituée à l’article 267 TFUE, il appartient au seul juge national, qui est saisi du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour (38).
84. Partant, je propose de répondre à la troisième question que l’article 13, paragraphe 1, et l’article 18 du règlement no 1227/2011 doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale selon laquelle le pouvoir d’infliger des sanctions en cas de violation de l’article 5 de ce règlement appartient non pas à l’ARN, au sens de l’article 2, point 10, de celui-ci, mais à une autorité administrative municipale soumise à des instructions.
D. Sur les quatrième et septième questions préjudicielles
85. Par ses quatrième et septième questions, que je propose d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 2, point 2, sous a), i) et ii), du règlement no 1227/2011 doit être interprété en ce sens que le respect, par un acteur du marché, des dispositions du règlement 2016/1719 établissant une ligne directrice relative à l’allocation de capacité à terme, notamment quant au cadre juridique relatif aux enchères organisées sur la plateforme d’allocation unique du JAO, exclut que cet acteur puisse, d’une part, donner des indications fausses ou trompeuses en ce qui concerne l’offre, la demande ou le prix des produits énergétiques de gros et, d’autre part, fixer le prix d’un ou de plusieurs produits énergétiques de gros à un niveau artificiel.
86. Par sa quatrième question, cette juridiction cherche à savoir si le fait d’agir dans le cadre d’enchères organisées sur la plateforme d’allocation unique est de nature à exclure l’imposition d’une amende, au motif que les dispositions du droit de l’Union ou les dispositions générales relatives aux enchères portant sur les capacités de transport transfrontalières, fondées sur le droit de l’Union, constituent un cadre juridique garantissant aux acteurs du marché une certitude quant aux informations qui sont transmises, permettant ainsi d’éviter que soient données des indications fausses ou trompeuses, au sens de l’article 2, point 2, sous a), i), du règlement no 1227/2011. Ce cadre juridique découlerait, notamment, du règlement 2016/1719 et des règles d’allocation aux frontières suisses et précise que les restitutions et les offres d’achat effectuées dans le cadre d’une enchère de capacités de transport transfrontalières sont anonymes. Ladite juridiction ajoute que cette question part du présupposé que la personne participant à l’enchère n’agit pas illégalement à un autre titre, comme, par exemple, en concluant des accords sur les prix avec d’autres acteurs du marché. Par sa septième question, la même juridiction se demande si une manipulation du marché, au sens de l’article 2, point 2, sous a), ii), du règlement no 1227/2011, peut être caractérisée lorsque, par l’action d’un opérateur, le prix est fixé à un niveau artificiel, alors même que les règles procédurales prévues par le règlement 2016/1719 et les règles d’allocation aux frontières suisses sont respectées.
87. Ainsi, la juridiction de renvoi considère que la réponse à ces deux questions doit être apportée à la lumière tant du règlement 2016/1719 que des règles d’allocation aux frontières suisses. Néanmoins, en ce qui concerne ces dernières, si l’article 2 de celles-ci énonce que certains termes qui y sont utilisés ont la signification qui leur est notamment attribuée par le règlement 2016/1719, ces règles ne relèvent pas du droit de l’Union dans la mesure où, à la date des faits au principal, la Confédération suisse ne participait pas au marché intérieur de l’électricité de l’Union (39), de sorte qu’il n’y a pas lieu de s’y référer aux fins de répondre aux questions posées par la juridiction de renvoi.
88. Quant à ce règlement, la Commission, dans ses observations écrites, a fait valoir que celui-ci ne s’applique pas en l’espèce au motif que les échanges de capacités de transport transfrontalières ont eu lieu à la frontière suisse (40). En tout état de cause, sans qu’il soit nécessaire de trancher la question de son applicabilité au litige au principal, je me référerai audit règlement dans la mesure où il établit des règles procédurales relatives aux enchères portant sur les capacités de transport transfrontalières.
89. S’agissant du règlement no 1227/2011, je rappelle que le considérant 1 de celui-ci énonce, notamment, que les prix fixés sur les marchés de gros de l’énergie reflètent une interaction équilibrée et concurrentielle entre l’offre et la demande et que nul abus de marché ne peut donner lieu à des profits. À cet égard, l’article 2, point 2, de ce règlement définit la notion de « manipulation de marché » et précise, sous a), que cette notion vise le fait d’effectuer toute transaction ou d’émettre tout ordre pour des produits énergétiques de gros qui, selon cette disposition, sous i), donne ou est susceptible de donner des indications fausses ou trompeuses en ce qui concerne l’offre, la demande ou le prix des produits énergétiques de gros ou, selon ladite disposition, sous ii), fixe ou tente de fixer, par l’action d’une ou de plusieurs personnes agissant de manière concertée, le prix d’un ou plusieurs produits énergétiques de gros à un niveau artificiel à moins que la personne ayant effectué la transaction ou émis l’ordre établisse que les raisons qui l’ont poussée à le faire sont légitimes et que cette transaction ou cet ordre est conforme aux pratiques de marché admises sur le marché de gros de l’énergie concerné.
90. Eu égard à ce libellé, la qualification de « manipulation de marché » s’apprécie indépendamment du respect des règles procédurales applicables aux enchères. À cet égard, je souligne que la référence, à la même disposition, sous ii), à l’existence de raisons légitimes et à la conformité aux pratiques de marché admises sur le marché de gros de l’énergie concerné, lesquelles sont susceptibles de justifier la fixation du prix d’un produit énergétique de gros à un niveau artificiel, ne peuvent être considérées comme des règles procédurales applicables aux enchères. En effet, d’une part, la personne concernée doit démontrer le caractère légitime de son acte et, d’autre part, dans le cadre de la réglementation des marchés financiers, une « pratique de marché admise » désigne une pratique de marché spécifique instaurée par une autorité compétente (41). Dès lors que cette notion doit revêtir la même signification dans le cadre du règlement no 1227/2011, conformément à la jurisprudence de la Cour citée au point 62 des présentes conclusions, les « pratiques de marché admises » visées à l’article 2, point 2, sous a), ii), de ce règlement se différencient de telles règles procédurales.
91. De façon plus générale, le règlement no 1227/2011 et le règlement 2016/1719 poursuivent des objectifs complémentaires. En effet, ce dernier règlement, aux termes de son article 1er, paragraphe 1, « fixe des règles détaillées concernant l’allocation de la capacité d’échange entre zones sur les marchés à terme, l’établissement d’une méthodologie commune pour déterminer la capacité d’échange entre zones à long terme, la mise en place d’une plateforme d’allocation unique à l’échelon européen offrant des droits de transport à long terme, et enfin la possibilité de restituer des droits de transport à long terme en vue d’une allocation de capacité à terme ultérieure ou de transférer ces droits entre acteurs du marché ». Ce règlement énonce uniquement, à son article 37, paragraphe 4, que la plateforme d’allocation unique est habilitée à suspendre ou retirer le droit d’un acteur du marché à participer aux enchères ou à transférer ses droits de transport à long terme à la suite d’un manquement à ses obligations contractuelles découlant des règles d’allocation harmonisées. Ainsi, ledit règlement ne vise pas à sanctionner les comportements constitutifs d’une manipulation de marché, lesquels relèvent du règlement no 1227/2011. Partant, considérer que le seul respect des dispositions du règlement 2016/1719 dans le cadre des enchères sur la plateforme d’allocation unique du JAO suffit à exclure qu’un acteur du marché puisse donner des indications fausses ou trompeuses ou fixer le prix à un niveau artificiel reviendrait à priver de son effet utile ce dernier règlement.
92. En outre, la sanction des abus de marché relève de la même logique que l’abus de droit en général. À cet égard, selon la jurisprudence de la Cour, l’application de la réglementation de l’Union ne saurait être étendue jusqu’à couvrir les opérations qui sont réalisées dans le but de bénéficier frauduleusement ou abusivement des avantages prévus par le droit de l’Union. La preuve d’une pratique abusive nécessite, d’une part, un ensemble de circonstances objectives desquelles il résulte que, malgré un respect formel des conditions prévues par la réglementation applicable de l’Union, l’objectif poursuivi par cette réglementation n’a pas été atteint et, d’autre part, un élément subjectif consistant en la volonté d’obtenir un avantage résultant de ladite réglementation de l’Union en créant artificiellement les conditions requises pour son obtention (42). En d’autres termes, il ressort de la notion même d’« abus » qu’un comportement apparemment légal peut aboutir à la violation d’une règle de droit si le but ou le résultat atteints vont à l’encontre de la volonté du législateur de l’Union.
93. Dans ces conditions, je propose de répondre aux quatrième et septième questions que l’article 2, point 2, sous a), i) et ii), du règlement no 1227/2011 doit être interprété en ce sens que le respect, par un acteur du marché, des dispositions du règlement 2016/1719 établissant une ligne directrice relative à l’allocation de capacité à terme, notamment quant au cadre juridique relatif aux enchères organisées sur la plateforme d’allocation unique du JAO, n’exclut pas que cet acteur puisse, d’une part, donner des indications fausses ou trompeuses en ce qui concerne l’offre, la demande ou le prix des produits énergétiques de gros et, d’autre part, fixer le prix d’un ou de plusieurs produits énergétiques de gros à un niveau artificiel.
E. Sur les cinquième et huitième questions préjudicielles
94. Par ses cinquième et huitième questions, que je suggère d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 2, point 2, sous a), i) et ii), du règlement no 1227/2011 doit être interprété en ce sens que constitue une manipulation de marché le fait de restituer, au cours d’une enchère mensuelle, des capacités de transport transfrontalières acquises lors d’enchères annuelles, puis de soumettre des offres d’achat portant sur ces capacités dans le cadre de cette même enchère mensuelle sur la plateforme d’allocation unique du JAO.
95. Cette juridiction précise qu’elle s’interroge sur le point de savoir si la stratégie de restitution et d’offres (return and bid strategy) est constitutive de l’infraction visée à l’article 2, point 2, sous a), i) et ii), du règlement no 1227/2011.
1. Sur la recevabilité
96. DM et Alpiq font valoir que la réponse à ces questions suppose de prendre en considération les perspectives du marché. Il s’agirait, à cet égard, de déterminer comment un acteur du marché avisé perçoit ou pourrait percevoir le comportement en cause, à savoir la stratégie de restitution et d’offres. À cette fin, la juridiction de renvoi aurait ordonné une expertise judiciaire prenant en considération l’environnement concret du marché et ses spécificités, laquelle aboutirait à la conclusion qu’Alpiq n’a fourni aucune indication fausse ou trompeuse et que son comportement n’était pas de nature à entraîner un niveau de prix artificiel. Or, lesdites questions appelleraient une appréciation abstraite de la stratégie de restitution et d’offres qui ne permettrait pas de déterminer si un acteur du marché avisé est susceptible d’être induit en erreur.
97. Cependant, le fait que les cinquième et huitième questions portent, de manière générale, sur la conformité au règlement no 1227/2011 de la stratégie de restitution et d’offres n’est pas de nature à entraîner l’irrecevabilité de ces questions, dès lors que la Cour est habilitée non pas à appliquer les règles du droit de l’Union à une espèce déterminée, mais seulement à se prononcer sur l’interprétation de celles-ci. En effet, lorsque la Cour est saisie d’un renvoi préjudiciel, sa fonction consiste à éclairer la juridiction nationale sur la portée des règles de l’Union afin de permettre à celle-ci de faire une correcte application de ces règles aux faits dont cette juridiction est saisie et non à procéder elle-même à une telle application, et ce d’autant que la Cour ne dispose pas nécessairement de tous les éléments indispensables à cet égard. Partant, la Cour n’est pas compétente pour apprécier les faits au principal ou pour appliquer à des mesures ou à des situations nationales les règles de l’Union dont elle a donné l’interprétation, ces questions relevant de la compétence exclusive de la juridiction nationale (43).
98. Toutefois, conformément à une jurisprudence constante, la Cour peut, dans le cadre de la coopération judiciaire instaurée à l’article 267 TFUE, à partir des éléments du dossier, fournir à la juridiction nationale les éléments d’interprétation du droit de l’Union qui pourraient lui être utiles dans l’appréciation des effets de telle ou telle disposition de celui-ci (44).
99. Dans ces conditions, les cinquième et huitième questions préjudicielles sont recevables.
2. Sur le fond
100. Je rappelle qu’il ressort de la décision de renvoi qu’E‑Control a notamment reproché à Alpiq ou à DM d’avoir adopté un comportement constitutif d’une manipulation de marché, qui se serait déroulé en trois étapes. La première aurait consisté à acquérir, lors d’enchères annuelles, d’importantes quantités de capacités annuelles de transport transfrontalières d’électricité. La deuxième aurait comporté la restitution de ces capacités annuelles lors des enchères mensuelles, augmentant ainsi sensiblement le volume mis aux enchères et donnant aux autres acteurs du marché l’apparence d’une intention réelle de vente. Enfin, la troisième aurait pris la forme d’offres d’achat soumises par Alpiq et portant sur d’importantes quantités de capacités mensuelles, ce qui aurait, selon E‑Control, conduit à fixer un prix minimal pour les capacités qu’elle détenait.
101. En vue de répondre à ces questions, je considère qu’il convient de distinguer clairement les deuxième et troisième étapes. En effet, la deuxième étape consiste en la restitution des capacités de transport transfrontalières acquises lors d’enchères annuelles, laquelle est expressément prévue à l’article 43 du règlement 2016/1719. En effet, aux termes du paragraphe 1 de cet article, les détenteurs de droits de transport à long terme peuvent restituer leurs droits de transport à long terme aux GRT concernés par l’intermédiaire de la plateforme d’allocation unique en vue d’une nouvelle allocation de capacité à terme. Le paragraphe 3 dudit article précise que les détenteurs de droits de transport à long terme qui restituent leurs droits sont rémunérés, directement ou par l’intermédiaire d’un tiers, par les GRT concernés au travers de la plateforme d’allocation unique, cette rémunération étant égale au prix résultant de l’enchère au cours de laquelle les droits de transport à long terme sont réalloués.
102. Ainsi, les capacités de transport transfrontalières acquises lors d’enchères annuelles peuvent être restituées par l’acteur du marché concerné lors des enchères mensuelles correspondantes, ce qui lui permet de se défaire de capacités dont il n’a plus besoin. Cette remise à disposition est également bénéfique pour le marché, en permettant à d’autres acteurs d’acquérir ces capacités. Il ressort, à mon sens, de l’article 43, paragraphe 3, du règlement 2016/1719 que l’acteur du marché qui restitue ses capacités doit accepter le prix résultant de l’enchère au cours de laquelle les droits de transport à long terme sont réalloués, sans pouvoir influer sur la détermination de celui-ci.
103. S’agissant de l’affaire au principal, cette restitution est prévue par les règles d’allocation aux frontières suisses, dont il appartient à la juridiction de renvoi d’interpréter les dispositions pertinentes. Il ne découle pas de la décision de renvoi que cette deuxième étape soulève, en l’espèce, des difficultés au regard des règles procédurales applicables.
104. La troisième étape consiste, par un acteur du marché ayant restitué, au cours d’une enchère mensuelle, des capacités de transport transfrontalières acquises lors d’enchères annuelles, à soumettre des offres d’achat portant sur ces mêmes capacités pendant cette enchère mensuelle. Une telle pratique n’est pas régie par le règlement 2016/1719. Or, dans certaines circonstances, je suis d’avis qu’elle est susceptible de constituer une manipulation de marché, au sens de l’article 2, point 2, sous a), i), du règlement no 1227/2011.
105. En effet, selon le considérant 13 de ce règlement, les manipulations des marchés de gros de l’énergie supposent que des actions menées par des personnes provoquent artificiellement une augmentation des prix vers un niveau qui ne se justifie pas par les forces du marché de l’offre et de la demande, notamment la disponibilité réelle de la capacité de production, de stockage ou de transport, et la demande. Ainsi, selon ce considérant, une manipulation de marché, notamment, peut prendre la forme d’une action délibérée visant à faire croire que la capacité de transmission disponible est autre que la capacité qui, du point de vue technique, est réellement disponible, et que ces informations affectent ou sont susceptibles d’affecter le prix des produits énergétiques de gros. Par ailleurs, le considérant 14 dudit règlement énonce que constitue également une manipulation du marché l’achat de produits énergétiques de gros dans le but, l’intention ou l’effet d’induire en erreur les acteurs du marché en agissant sur la base des prix de référence.
106. En l’occurrence, le problème principal tient, à mon sens, au fait que, comme l’a relevé la juridiction de renvoi, les restitutions et les offres d’achat soumises dans le cadre d’une enchère de capacités de transport transfrontalières sont anonymes. En effet, il ressort de la décision de renvoi que le JAO publie sur son site Internet, à l’issue des enchères, les offres d’achat sous une forme anonymisée. Or, en principe, la restitution signale aux autres acteurs du marché que les capacités de transport ainsi restituées sont disponibles à prix libre lors des enchères. Toutefois, lorsque l’acteur du marché soumet une offre portant sur les capacités qu’il vient de restituer, il semble, comme le fait valoir E‑Control, que ces capacités ne puissent être acquises qu’à un prix minimal déterminé, sans que les autres acteurs du marché soient en mesure d’en avoir connaissance. Il en résulte que le comportement en cause est susceptible de provoquer artificiellement une augmentation des prix à un niveau qui ne se justifie pas par les forces du marché de l’offre et de la demande, au sens du considérant 13 du même règlement.
107. Dans le cadre de l’affaire au principal, DM et Alpiq ont d’ailleurs indiqué, en réponse à une question posée par la Cour lors de l’audience, que la stratégie de restitution et d’offres est susceptible d’aboutir à un prix moyen sur le marché des produits énergétiques de gros supérieur à celui qui aurait résulté du libre jeu de la concurrence sur ce même marché en l’absence de cette stratégie.
108. Par ailleurs, l’article 2, point 2, sous a), ii), du règlement no 1227/2011 énonce que constitue une manipulation du marché le fait d’effectuer toute transaction ou d’émettre tout ordre pour des produits énergétiques de gros qui fixe ou tente de fixer, par l’action d’une ou de plusieurs personnes agissant de manière concertée, le prix d’un ou plusieurs produits énergétiques de gros à un niveau artificiel à moins que la personne ayant effectué la transaction ou émis l’ordre établisse que les raisons qui l’ont poussée à le faire sont légitimes.
109. Dans leurs observations orales, DM et Alpiq ont soutenu que leurs offres d’achat relevaient uniquement d’une stratégie d’optimisation de leur position commerciale. Certes, chaque acteur du marché cherche, par définition, à optimiser sa position et ses gains. Une telle recherche d’optimisation ne saurait cependant justifier un comportement contraire aux règles applicables.
110. Dans leurs observations écrites ainsi que lors de l’audience, DM et Alpiq ont également fait valoir, en se référant à l’expertise judiciaire ordonnée par la juridiction de renvoi, qu’une interdiction générale de la stratégie de restitution et d’offres entraînerait une diminution des recettes des GRT, laquelle se traduirait par une augmentation des prix des redevances de réseau et, partant, du prix de l’électricité. Je doute toutefois que cet argument suffise, à lui seul, à établir que la stratégie de restitution et d’offres serait, de manière générale, conforme au règlement no 1227/2011.
111. Il appartient à la juridiction de renvoi d’examiner, au regard de l’ensemble des éléments factuels dont elle dispose, si, dans le cas d’espèce, la stratégie de restitution et d’offres mise en œuvre par Alpiq, d’une part, donne ou est susceptible de donner des indications fausses ou trompeuses en ce qui concerne l’offre, la demande ou le prix d’électricité ou, d’autre part, fixe ou tente de fixer le prix de ce produit énergétique de gros à un niveau artificiel, sans raisons légitimes.
112. À cet égard, comme l’a soutenu le gouvernement italien dans ses observations écrites, les circonstances, parfois très complexes, du cas examiné sont généralement déterminantes pour apprécier l’existence d’une manipulation du marché au sens de l’article 2, point 2, sous a), i) et ii), du règlement no 1227/2011.
113. Dès lors, je propose de répondre aux cinquième et huitième questions que l’article 2, point 2, sous a), i) et ii), du règlement no 1227/2011 doit être interprété en ce sens que le fait, pour un acteur du marché, de restituer, au cours d’une enchère mensuelle, des capacités de transport transfrontalières d’électricité acquises lors d’enchères annuelles, puis de soumettre des offres d’achat portant sur ces mêmes capacités lors de cette enchère mensuelle sur la plateforme d’allocation unique du JAO, constitue une manipulation de marché lorsque ces offres donnent ou sont susceptibles de donner des indications fausses ou trompeuses en ce qui concerne l’offre, la demande ou le prix de l’électricité ou, d’autre part, fixent ou tentent de fixer le prix de ce produit énergétique de gros à un niveau artificiel, sans raisons légitimes. Cette appréciation doit être effectuée par la juridiction nationale en prenant en considération l’ensemble des circonstances factuelles caractérisant le cas examiné.
F. Sur la sixième question
114. Par sa sixième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 2, second alinéa, point 6, du règlement 2016/1719 doit être interprété en ce sens que constitue une violation du principe « use-it-or-sell-it » visé à cette disposition le fait de restituer, au cours d’une enchère mensuelle, des capacités de transport transfrontalières acquises lors d’enchères annuelles, puis de soumettre, dans le cadre de cette même enchère mensuelle, des offres d’achat portant sur ces capacités sur la plateforme d’allocation unique du JAO.
115. Cette juridiction relève que, en application de l’article 45, paragraphe 1, des règles d’allocation aux frontières suisses, le principe « use-it-or-sell-it » s’applique aux enchères organisées sur la plateforme d’allocation unique entre la République d’Autriche et la Confédération suisse. Or, conformément à l’article 2, paragraphe 1, de ces règles, ce principe revêtirait le sens qui lui est attribué dans le règlement 2016/1719. Partant, l’interprétation de l’article 2, second alinéa, point 6, de ce règlement serait déterminante pour la solution de l’affaire au principal. Selon ladite juridiction, il conviendrait, d’une part, de déterminer si le principe « use-it-or-sell-it » impose des prescriptions en matière de restitution des capacités à long terme acquises lors d’une enchère annuelle et, d’autre part, si la soumission d’offres d’achat pour de telles capacités à long terme lors de l’enchère mensuelle suivante est compatible avec ce principe.
116. L’article 2, second alinéa, point 6, du règlement 2016/1719 définit le principe « use-it-or-sell-it » comme le « principe selon lequel la capacité d’échange entre zones correspondant aux droits de transport physique achetés et non nominés est automatiquement mise à disposition aux fins de l’allocation de capacité journalière, et selon lequel le détenteur de ces droits perçoit une rémunération de la part des GRT ». Par ailleurs, aux termes de cet article 2, second alinéa, point 7, la « nomination » consiste en la notification de l’utilisation de capacité d’échange entre zones à long terme par un détenteur de droits de transport physique et sa contrepartie, ou un tiers autorisé, aux GRT concernés.
117. Ainsi, le principe « use-it-or-sell-it » s’applique lorsque les acteurs du marché n’utilisent pas les capacités qu’ils ont acquises, c’est-à-dire lorsqu’ils ne les ont pas nominées. Dans ce cas, les capacités non nominées sont automatiquement revendues par le JAO lors des enchères journalières qui suivent le processus de nomination. Ce principe vise donc à éviter que des capacités disponibles ne soient « perdues » pour le marché.
118. En revanche, ainsi que cela a déjà été relevé aux points 101 et 102 des présentes conclusions, la restitution de capacités constitue un mécanisme permettant aux acteurs du marché de restituer des droits de transport à long terme lors d’une enchère ultérieure de durée plus courte, en l’occurrence une enchère mensuelle. Par conséquent, comme l’ont souligné DM et Alpiq ainsi que la Commission dans leurs observations écrites, le mécanisme de restitution de capacités et le principe « use-it-or-sell-it » constituent deux mécanismes distincts, qui interviennent à des stades différents, le premier s’appliquant dans le cadre des enchères à long terme, tandis que le second intervient au moment de la nomination, à savoir lors des enchères à court terme.
119. Un tel constat ne saurait aboutir à considérer que la stratégie de restitution et d’offres est, de facto, conforme au règlement 2016/1719, ainsi qu’il découle de la réponse que je suggère d’apporter aux cinquième et huitième questions.
120. En conséquence, je propose de répondre à la sixième question que l’article 2, second alinéa, point 6, du règlement 2016/1719 doit être interprété en ce sens que ne constitue pas une violation du principe « use-it-or-sell-it » visé à cette disposition le fait, pour un acteur du marché, de restituer, au cours d’une enchère mensuelle, des capacités de transport transfrontalières acquises lors d’enchères annuelles, puis de soumettre, dans le cadre de cette même enchère mensuelle, des offres d’achat portant sur ces capacités sur la plateforme d’allocation unique du JAO.
V. Conclusion
121. Au vu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par le Verwaltungsgericht Wien (tribunal administratif de Vienne, Autriche) de la manière suivante :
1) Le règlement no 1227/2011 du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2011, concernant l’intégrité et la transparence du marché de gros de l’énergie,
doit être interprété en ce sens que :
il s’applique aux échanges de capacités de transport transfrontalières d’électricité réalisés par une entreprise suisse entre la République d’Autriche et la Confédération suisse, dans les deux sens.
2) L’examen de la deuxième question n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l’article 2, point 2, sous a), i), du règlement no 1227/2011 au regard du principe de légalité en matière pénale, consacré à l’article 49, paragraphe 1, première phrase, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
3) L’article 13, paragraphe 1, et l’article 18 du règlement no 1227/2011
doivent être interprétés en ce sens que :
ils s’opposent à une réglementation nationale selon laquelle le pouvoir d’infliger des sanctions en cas de violation de l’article 5 de ce règlement appartient non pas à l’autorité de régulation nationale, au sens de l’article 2, point 10, de celui-ci, mais à une autorité administrative municipale soumise à des instructions.
4) L’article 2, point 2, sous a), i) et ii), du règlement no 1227/2011
doit être interprété en ce sens que :
le respect, par un acteur du marché, des dispositions du règlement (UE) 2016/1719 de la Commission, du 26 septembre 2016, établissant une ligne directrice relative à l’allocation de capacité à terme, notamment quant au cadre juridique relatif aux enchères organisées sur la plateforme d’allocation unique du Joint Allocation Office (JAO), n’exclut pas que cet acteur puisse, d’une part, donner des indications fausses ou trompeuses en ce qui concerne l’offre, la demande ou le prix des produits énergétiques de gros et, d’autre part, fixer le prix d’un ou de plusieurs produits énergétiques de gros à un niveau artificiel.
5) L’article 2, point 2, sous a), i) et ii), du règlement no 1227/2011
doit être interprété en ce sens que :
le fait, pour un acteur du marché, de restituer, au cours d’une enchère mensuelle, des capacités de transport transfrontalières d’électricité acquises lors d’enchères annuelles, puis de soumettre des offres d’achat portant sur ces mêmes capacités lors de cette enchère mensuelle sur la plateforme d’allocation unique du JAO, constitue une manipulation de marché lorsque ces offres donnent ou sont susceptibles de donner des indications fausses ou trompeuses en ce qui concerne l’offre, la demande ou le prix de l’électricité ou, d’autre part, fixent ou tentent de fixer le prix de ce produit énergétique de gros à un niveau artificiel, sans raisons légitimes. Cette appréciation doit être effectuée par la juridiction nationale en prenant en considération l’ensemble des circonstances factuelles caractérisant le cas examiné.
6) L’article 2, second alinéa, point 6, du règlement 2016/1719
doit être interprété en ce sens que :
ne constitue pas une violation du principe « use-it-or-sell-it » visé à cette disposition le fait, pour un acteur du marché, de restituer, au cours d’une enchère mensuelle, des capacités de transport transfrontalières acquises lors d’enchères annuelles, puis de soumettre, dans le cadre de cette même enchère mensuelle, des offres d’achat portant sur ces capacités sur la plateforme d’allocation unique du JAO.
1 Langue originale : le français.
2 Règlement du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l’intégrité et la transparence du marché de gros de l’énergie (JO 2011, L 326, p. 1), lequel est également dénommé « REMIT » (Regulation on Wholesale Energy Market Integrity and Transparency). Ce règlement a été modifié par le règlement (UE) 2024/1106 du Parlement européen et du Conseil, du 11 avril 2024, modifiant les règlements (UE) no 1227/2011 et (UE) 2019/942 en ce qui concerne l’amélioration de la protection de l’Union contre les manipulations de marché sur le marché de gros de l’énergie (JO L, 2024/1106), et le règlement (UE) 2024/1789, du 13 juin 2024, sur les marchés intérieurs du gaz renouvelable, du gaz naturel et de l’hydrogène, modifiant les règlements (UE) no 1227/2011, (UE) 2017/1938, (UE) 2019/942 et (UE) 2022/869 et la décision (UE) 2017/684 et abrogeant le règlement (CE) no 715/2009 (JO L, 2024/1789) (ci-après le « règlement no 1227/2011 révisé »). Toutefois, compte tenu de la date des faits à l’origine du litige au principal, le présent renvoi préjudiciel doit être examiné au regard de la version initiale du règlement no 1227/2011.
3 JO 2003, L 96, p. 16.
4 Directive du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 concernant les marchés d’instruments financiers, modifiant les directives 85/611/CEE et 93/6/CEE du Conseil et la directive 2000/12/CE du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 93/22/CEE du Conseil (JO 2004, L 145, p. 1).
5 JO 2009, L 211, p. 55.
6 Règlement de la Commission du 26 septembre 2016 établissant une ligne directrice relative à l’allocation de capacité à terme (JO 2016, L 259, p. 42).
7 BGBl. I, 110/2010.
8 BGBl. I, 145/2023.
9 BGBl., 52/1991.
10 BGBl. I, 57/2018.
11 Cette disposition précise que les articles 3 et 5 du règlement no 1227/2011 « ne s’appliquent pas aux produits énergétiques de gros qui sont des instruments financiers et auxquels s’applique l’article 9 de la directive [2003/6] ». Or, il n’est pas contesté que l’affaire au principal ne porte pas sur de tels instruments financiers.
12 Le règlement no 1227/2011 révisé, sans modifier cette définition, précise que l’article 2, point 4, sous c), de ce règlement couvre également les contrats relatifs au transport d’hydrogène dans l’Union.
13 Voir, notamment, considérant 70 du règlement (UE) 2019/943 du Parlement européen et du Conseil, du 5 juin 2019, sur le marché intérieur de l’électricité (JO 2019, L 158, p. 54), selon lequel les États membres, les parties contractantes de la Communauté de l’énergie (le site Internet de celle-ci est consultable à l’adresse suivante : https://www.energy-community.org/) et d’autres pays tiers qui appliquent ce règlement ou qui font partie de la zone synchrone de l’Europe continentale devraient coopérer étroitement sur tous les aspects liés à la mise en place d’une région d’échanges d’électricité intégrés et ne devraient pas prendre de mesures de nature à mettre en péril la poursuite de l’intégration des marchés de l’électricité et la sécurité d’approvisionnement des États membres et des parties contractantes.
14 Voir, en particulier p. 22.
15 Ce document, disponible en langue anglaise, est consultable à l’adresse suivante : https://acer.europa.eu/sites/default/files/documents/en/remit/Documents/ACER_Guidance_on_REMIT_application_6th_Edition_Final.pdf.
16 Cette interprétation n’a pas été modifiée au point 2.3.4 de l’édition 6.1 de ces orientations, du 18 décembre 2024, postérieure à la date des faits au principal.
17 Voir, en particulier p. 19.
18 Voir arrêt du 22 juin 2023, Vitol (C‑268/22, EU:C:2023:508, points 52 et 53 ainsi que jurisprudence citée).
19 C‑501/11 P, EU:C:2013:522, point 57 et jurisprudence citée.
20 JO 2007, C 303, p. 17.
21 Voir arrêt du 1er août 2025, BAJI Trans (C‑544/23, EU:C:2025:614, point 62).
22 Voir arrêt du 22 janvier 2026, AK Dlhopolec e.a. (C‑590/24, EU:C:2026:41, point 64 ainsi que jurisprudence citée).
23 Voir, par analogie, arrêt du 29 juillet 2024, Belgian Association of Tax Lawyers e.a. (C‑623/22, EU:C:2024:639, point 38).
24 Voir arrêt du 21 mai 2026, Across Fiduciaria e.a. (C‑684/24 et C‑685/24, EU:C:2026:410, points 40 à 43 ainsi que jurisprudence citée).
25 Voir, en ce sens, arrêt du 22 janvier 2026, AK Dlhopolec e.a. (C‑590/24, EU:C:2026:41, points 74 et 75 ainsi que jurisprudence citée).
26 Voir arrêt du 22 janvier 2026, AK Dlhopolec e.a. (C‑590/24, EU:C:2026:41, point 96 ainsi que jurisprudence citée).
27 Voir arrêt du 26 janvier 2021, Hessischer Rundfunk (C‑422/19 et C‑423/19, EU:C:2021:63, point 64 ainsi que jurisprudence citée).
28 Voir arrêt du 5 février 2026, VEB.RF/Conseil (C‑572/24 P, EU:C:2026:74, point 70 et jurisprudence citée).
29 Voir, en ce sens, arrêts du 19 novembre 2020, 5th AVENUE Products Trading (C‑775/19, EU:C:2020:948, point 42 et jurisprudence citée), ainsi que du 10 juillet 2025, DADA Music et UPFR (C‑37/24, EU:C:2025:551, point 38 et jurisprudence citée).
30 Règlement du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 sur les abus de marché (règlement relatif aux abus de marché) et abrogeant la directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil et les directives 2003/124/CE, 2003/125/CE et 2004/72/CE de la Commission (JO 2014, L 173, p. 1).
31 Arrêt du 29 juillet 2024, Belgian Association of Tax Lawyers e.a. (C‑623/22, EU:C:2024:639, point 45 ainsi que jurisprudence citée).
32 Directive du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et modifiant la directive 2012/27/UE (JO 2019, L 158, p. 125).
33 Voir arrêt du 6 mars 2025, Alajärven Sähkö e.a. (C‑48/23, EU:C:2025:144, points 34 et 35 ainsi que jurisprudence citée), affaire dans laquelle j’ai rédigé les conclusions.
34 Voir, également, considérant 31 du règlement no 1227/2011.
35 COM(2010) 726 final.
36 Mise en italique par mes soins. Voir p. 6 de cette proposition. Dans le cadre du projet de règlement no 1227/2011, il n’est pas précisé quelle autorité dispose de la compétence pour infliger des sanctions administratives.
37 Voir, par analogie, arrêt du 3 juin 2021, Bankia (C‑910/19, EU:C:2021:433, point 45).
38 Voir arrêt du 2 juillet 2026, Ścierbek et Drózdzik (C‑261/25 et C‑262/25, EU:C:2026:537, point 46 ainsi que jurisprudence citée).
39 Voir, à cet égard, fiche d’information du Conseil fédéral suisse, du 13 mars 2026, relative à l’accord sur l’électricité, disponible en langues allemande, française, italienne et anglaise. Ce document, dans sa version en langue anglaise, est consultable à l’adresse suivante : https://www.europa.eda.admin.ch/dam/en/sd-web/9TvhXKvZCy3B/12%20Faktenblatt%20Strom_EN%20.pdf.
40 Aux termes de l’article 1er, paragraphe 4, du règlement 2016/1719, « [l]a plateforme d’allocation unique peut être ouverte aux opérateurs de marché et aux GRT actifs en Suisse, à la condition que le droit national suisse se conforme aux principales dispositions de la législation de l’Union relative au marché de l’électricité et qu’il existe un accord sur la coopération dans le domaine de l’électricité entre l’Union et la Suisse ». Or, à la date des faits au principal, un tel accord intergouvernemental n’avait pas été conclu. Voir fiche d’information citée à la note en bas de page précédente.
41 Voir article 3, paragraphe 1, point 9, et article 13 du règlement no 596/2014.
42 Voir arrêt du 11 juin 2026, GSP Offshore (C‑216/25, EU:C:2026:483, point 56 et jurisprudence citée).
43 Voir, en ce sens, arrêt du 24 octobre 2024, Omnitel Comunicaciones e.a. (C‑441/23, EU:C:2024:916, points 46 et 47 ainsi que jurisprudence citée).
44 Voir arrêt du 29 janvier 2026, Munik (C‑562/24, EU:C:2026:55, point 52 et jurisprudence citée).